重庆市户籍制度与土地制度的关系

第一篇：重庆市户籍制度与土地制度的关系

贫困与发展研究论文

重庆市户籍制度和土地改革制度之间的关系

摘要： 2010年重庆以户籍制度改革来解决农民及新生代转户进城、加快城市化进程的新举措在全国范围内引起广泛的关注，我们知道农民转户进城的最大阻力依然是土地问题，户籍制度改革能否顺利进行并推广到全国范围很大程度上还依赖户籍制度政策与土地政策的相一致。本文将从2010年重庆市户籍制度改革中土地制度改革的内容着手分析，探讨户籍制度和土地制度之间的关系，最终得出了户籍制度改革和土地制度改革两者均是初进城市化进程的重要部分，两者又存在相互影响，相互制约关系的结论。

关键词：户籍制度土地制度相互制约

一、重庆市户籍制度改革

随着户籍制度改革在全国掀起的浪潮，重庆市的户籍制度改革从8月1日起就开始正式实行以推进城市化进程、缩小城乡差异，完成重庆市城乡配套统筹工作。

1．目标：重庆市户籍制度改革的总体目标是在10年内让1000万农民转户进城，其中，2010至2011年，重点推进有条件的农民工及新生代登记为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%；2012至2020年，通过系统的制度设计，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80~90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人。

2．对象：有条件农民工及新生代。其对象包括在主城区务工经商五年以上、在远郊区县城务工经商三年以上的农民工、农村籍的大中专学生和新增退役的农村士兵。解决历史遗留问题。包括1982年以来全市已用地未转非人员、大中型水利水电工程建设失地未转非人员、城中村未转非人员和农村集中供养五保对象。

3．具体方法：“3+5”政策体系。即“3年过渡”是指对农村居民转户后承包地、宅基地的处置，设定了3年过渡期，允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。“5项纳入”是指农村居民转户后，可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正

体现“劳有所得、老有所养、住有所居、学有所教、病有所医”。

二、土地户籍制度改革及土地改革的创新

针对户籍制度改革中的土地制度的制定，重庆市做出了细致、合理的部署：以符合转户条件且自愿转户的农民为对象；以统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展的原则，全面推进户籍制度改革为原则，以对土地的退出和补偿、整治、利用及监管为主要内容。制定了一个可行性大、内容详尽、有规划有参照的与户籍制度改革配套的土地制度。具体看来有几点创新之处：

1.形式上的创新：“3年过渡”和“3项保留”

重庆市户籍改革中，对农村土地的退出设置了3年过渡期。按照“依法、自愿、有偿”的原则，允许转户农民在3年内暂时保留宅基地使用权、承包经营权，并且给予三笔退出补偿机制，使他们进城后有基本的经济能力支撑社会保障。在中国农村，土地承载了太重的负荷，它既担负着经济发展功能，又担负着社会保障功能，土地对农民而言，是最基本也是最大的社会保障，是农民的命根子。即使大量的农民进城也并未从根本上改变农民对土地的依赖和眷恋。我国在城市化进程中，长期依靠剥夺农民利益和推行城乡二元分治的发展模式来谋求经济的发展，这在城市与农村土地制度的二元性上体现得极为充分。虽然首批转户的对象大部分生活在城市，且只有很少一部分还依靠土地带来的收入作为家庭开支，但是要想一刀切开农民和土地的关系并不容易，毕竟土地伴随着农民身份的历史非常久远，所以不管从农民的心理还是从现实收入来源出发，设置一个过渡期是及其有必要的。重庆市户籍制度改革正是考虑到了以上问题及其现行城乡土地制度的二元模式决定了要设置3年的过渡期及对应的经济赔偿，给刚转户群体的身份适应一个缓冲的时间段，也可以减少农民担忧，有步骤、有计划的推进户籍制度改革。

2.内容上的创新：“所有权不变”和“用途不变”

在农村土地退出与利用中，重庆市强调在一是农村区域中所有权不变即土地归农村集体所有，二是用途不变，如果原来是宅基地的，就属于农村的建设用地，如果属于承包地，就属于农村的农用耕地，用途是不能改变的。虽然重庆城市化进程中随着城市化用地的扩大，城市用地出现紧张，但是此次户籍制度改革中，仍然不是盲目的把所有的农民兑换的土地投入到城市建设中，而是先由各级政府将农村土地进行统一的规划和利用，对城市周边的土地才能作为城市建设用地。这样不仅可以把农民零星的土地集中起来，进行规模化经营，推进农业产业化，能提高土地的利用率，推进农村的发展，也可以把邻近城市的土地纳入到城市规划中，缓解城市用地紧张，从而使农村和城市都能受益，有利于缩小城乡差距，缓解城乡二元结构带来土地压力。

三、户籍制度改革与土地制度改革之间的关系

1.户籍改革和土地改革共为推进城市化进程的重要部分

城市化进程不仅表现在农村人口转变为城镇人口、农业人口转变为非农业人口，而且还表现为城市用地增加、农业用地向非农业用地转换，劳动力和资本等从农业向非农产业转换，社会生产方式的转化、生活方式的转化、价值观念的转化等等。户籍的转变是身份转变的根本标志，而土地上的所有权变化是农业用地集中化，也是农民脱离土地到城市的标志，两者都是推进城市化进程的表现和重要组成部分，缺一不可。

2.户籍制度改革需要依靠土地制度改革相一致。

户籍制度在中国，户籍问题绑架了太多的社会矛盾、社会负担和社会成本。有城市户口的，有城市低保，还有城市的医疗制度、养老保险、教育、住宅、安居等政策。从农村来说，农村户口和承包地、宅基地绑在一起，和农村资源绑在一起。所以，实际上的所谓户籍问题是城乡资源互动问题，涉及到城乡统筹一体化中的核心问题。中国城市化进程其实是农民的城市化进程，农民工变城市居民的进程，是农村要素和农民工及农民工牵涉的整个家庭进入城市的过程中，产生的农村要素和城市要素的互动。其中，如果不能妥善处理好土地的关系，如：怎么让农民合理的退出对土地的拥有？怎么处理和规划被退还的土地？对于不愿意转户或者是没达到条件转户的农民，他们的土地政策该怎么设计才能协调好城乡土地等等。如果土地制度没有与户籍制度相互支持，配套，那么必然会引起后期对土地分配、利用的不合理，甚至是引起更大的社会问题。所以户籍制度改革必须要依照现有的土地制度及其土地状况做出合理的规划，配套好在土地方面的制度建设才能有秩序、有步骤、有规划的进行户籍制度的改革。

3.土地制度改革的发展依靠户籍制度改革

建国以来，我国的土地制度实时调整，土改、土地承包制度、土地30年承包制度、土地承包永久不变等不断在演变，但是国家对土地制度的多次重申不过是一个以时间换空间的概念，通过无限延长农民土地承包权限来实现土地要素的流转。城乡二元分治的土地格局不但让农民分享不了土地收益，也让城市用地异常紧张，正是因为社会各方面发展的要求，出现了各地方对于土地有不同的规划或者是其他方面引起的土地政策的变化。重庆市自2003年实施土地流转制度以来，设置了多种土地交易模式，如土地交易所、地票模式等，在此之中，农民自愿以土地承包经营权出资入股最后的到收益。这样可以提高农民收入，也可以为那些因入城打工而荒废土地的人提供一个土地带来的收益。随着这种土地流转的发展，越来越多的农民脱离了土地的产出收入，转而迫切希望得到城市户口，成为真正的城市居民。所以土地制度不断改革过程中也正好和户籍制度改革对土地的需求想一致，不仅可以解决农民的土地问题，而且可以为城市提供部分用地，促进农民身份转变，最终推进了城市化的进程。

参考文献：

[1]重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）

[2]重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）

[3] 吕继强汤沛.重庆农民：我的户籍我做主？[J].中国报道—社会89页.2010

[4] 曾昭盛.重庆户籍制度改革背景下的农村土地制度研究[J].决策咨询2010.NO.34

[5]翠湖博士论坛.关于重庆统筹城乡户籍制度改革的若干思考[J].西部论坛2010第20卷

第6期

第二篇：秦朝土地和户籍制度

公元前356年，也就是商鞅向秦孝公提出变法的3年后，他被任命为秦国的左庶长，正式主持了变法。此前3年时间里，秦国内部为了变法的事宜一直在争执，最终以传统贵族们的妥协——同意变法而告终。

所谓变法，就是对政治、经济制度进行改革，后世的政治、经济改革，也都选择了同样的字眼作为改革的专有政治术语

当时的秦国，在综合国力上已经远远落后于同时代的齐、楚、燕、赵、魏、韩六国（后称关东六国）。究其原因，是因为铁器和耕牛的广泛使用，令当时的农业生产出现了跨时代的技术革命，而经济制度和税收制度，却双双不能满足当时生产力的要求。典型的社会问题都集中在土地与税收上。譬如：大量的荒地被开垦后，隐瞒在私人手中，成为私有财产；同时贵族之间通过转让、互相劫夺、赏赐等途径转化的私有土地也急剧增加。而当时的税法没有与时俱进地进行更改，把税源只锁定在旧的国有土地上，这使得新垦私田成为避税的天堂。因此，一些先知先觉的国家纷纷先后开始了经济制度和税制的改革。

在秦国变法之前，关东六国均已完成了改革，在新制度与新技术的双重推进下，经济发展突飞猛进，国库充实，导致了国家综合实力的大幅度提高。

秦国选择改革的时间比关东六国晚很多，用冠冕堂皇的说法，是顺应历史发展潮流，制度为生产力让路。但是更有说服力的说法是当时严峻的政治形式，逼得秦国不得不改弦易辙。自战国时代始，各国的竞争进入白热化阶段。那个时代并无和平发展的原则，强国对弱国的做法只有一个，武力吞并。应该说，秦孝公算是个智者，他感觉到了无时无刻不在的危机，因此才选择了谋求变革的道路。商鞅的出现，是迎合了秦孝公的需要。

商鞅向秦孝公提出的政治观点非常鲜明，而且极端：农战。这两个字就概括了未来秦国的基本国策，也成了商鞅执政的政治诺言。

商鞅所提倡的“农战”政治路线其实很好理解，就是把整个国家打造成一个战争机器，民众要做的只有耕种和战争。或者说，耕种也是为了战争这个核心目的所服务的。这点从他载入史册中的言论就可以清楚，他策动战争的潜在意图已经昭然若揭：“国之所以兴者，农战也”；“国待农战而安，主待农战而尊”。

商鞅的制度改革，直接作用于经济的政策，在《史记》中记录的并不多，最为重要的部分只有两句话：为田开阡陌封疆，而赋税平。平斗桶权衡丈尺。

前一句，即对土地的政策上，学界是有所争议的。在这个问题上，有两种观点，一种是认为商鞅将土地私有化，另一种观点是商鞅不仅没有将土地私有化，而是加强了国有土地使用权的管理。

而在商鞅变法的同一时期，关东六国已经完成了土地私有化的制度改革。

结合当时的历史情况我们可知，商鞅变法前，秦国积弱已久，而变法后几年，秦国竟然一跃跻身至强国之列。联系到变法前土地类私有制（贵族非法占用国有生产资料）而导致经济发展不振，若说将土地私有化催生了经济快速发展的结果，显然是逻辑不通的。

况且除了《汉书》中记载的董仲舒言论外，再无别的资料可以证明，当时秦国采用的土地政策是私有制。反倒是《云梦秦简》和《青川秦牍》中的记录可以佐证，商鞅变法时，秦国的土地政策是实实在在的国有制。因为在其中记录了当时种种商品的市场价格，却单单缺了重要的生产资料——土地。对于土地私有制来说，这显然不够合理。而授田，也只能建立在土地国有的基础上才能完成。

将国有土地强化管理，统一调控，平均分配，才是商鞅变法真正的土地政策。这也就是为什么当时甘龙、杜挚等贵族极力反对变法的根本原因。商鞅的政策，等于剥夺了贵族们占有国有土地的特权，直接破坏了他们的经济利益。至于说什么法古无错，只不过是贵族们为维护自己的利益披上道德的外衣而已。若商鞅变法是要把国有土地私有化，怕是这些贵族们要纷纷高举双手拥护了。

历史没有假设，于是孝公归天后，商鞅被车裂了。

秦国时候男人都变到政府户口本里，几个男人出几个劳役兵役，杀人越多得到奴隶和爵位农庄封赏越多。女人生越多孩子越受褒奖，此外还需从事劳役。

基于土地国有化制度强化的思路，商鞅变法中其它的部分就很好理解了。如授地后，设定阡陌封疆，不许私自更动；如每个农户所获得土地数量及向国家缴纳的赋税都相等；如改百步周（小）亩为二百四十步秦（大）亩；如努力耕种者可以免除徭役（劳役和兵役）等。这一系列措施，着实解决了秦国经济发展缓慢的问题，而且改善了因经济落后而导致综合国力落后的窘境。

单看这些，似乎商鞅成了劳苦大众利益的代言人，然而这并不是变法的全部，因此商鞅也不是民众利益的代言人。

商鞅的政策还有一部分是吸引外来人口落户秦国的，如从外国迁来的居民，会享受到国民的待遇，同样得到授田。商鞅也鼓励小家庭，政策里明确指出，一个家庭中有两个或者两个以上的儿子，成年后，必须分财别居，自立门户，各自耕种生产，否则要加倍征税。

这一政策，核心的目的是增加秦国的人口，提高秦国的劳动生产力质量。增加人口是这政策目的的重中之重，因为人是战争的主体，是有生力量。没有足够的人口，也就无从谈起发动战争。

至于编撰严密的户籍制度，设置严格而残酷的连坐法，则更称不上为民谋利，而是为了用合法暴力来为改造社会结构护航。进行社会结构的改造，是项系统的工程，单是经济的改良并不能维系社会结构的稳定，总会因一些细节上的缺憾，导致改良部分或全部失效。依照一定规则的暴力，无疑是保护改良措施最为有效的办法，也是降低机会成本的办法。

说到底，户籍制度和连坐法得以施行，是因为有足够的经济利益基础做交换，即服从就可以获得利益，反对不但无利益可言，反会遭到暴力的惩罚。倘若服从也无利益获得，是死路一条，那么这两个暴力制度最终是要破产的。

户籍制度的妙用除去对人的组织管理和地域控制外，还可以把人分类，区别对待。首先，就要把从事商业的人员打入另册，用课高税加限制物价的办法，逼迫他们放弃商业转为耕种。如果转为农业户，不去努力劳作，导致经济拮据的，就要转成奴隶籍，成为官府奴隶，强制劳动。这近似于当代的劳动改造。对于商业户口的人，不单严格限制数量，还要加大摊派徭役（无偿社会劳动）的力度。

在待遇差距如此明显的条件下，基础本就薄弱的商业轻而易举地就被扼杀了。

户籍制度中，很重要一点就是严格限制居民的迁徙，辅助的是禁止经营餐饮旅游服务业，这使得普通民众无法在旅途中落脚，变相地限制了民众的活动范围。说到禁止私斗，主要是针对城邑间的，说得更深些，是针对贵族的，因为他们才能为抢土地而指挥人私斗。土地国有制强化后，利益团体瓦解了，这种私斗现象自然会消失。辅之的思想政治工作是鼓励为国公斗。公斗有奖，私斗重罚，从制度上又铲除了可能滋生私斗的土壤。

至于《商君书•垦令》则彻底阉割了当时秦国民众的娱乐生活，使之精神消费处于空白阶段。而后灌输的思想也都是耕地杀敌得利等功利思想。

而严格控制粮食贸易，限制民间消费，这无疑是高积累低消费的经济运行模式。

这一切的一切，都是为了战争做积极准备。由此我们可知，商鞅不打折扣的兑现了他的政治诺言。

商鞅的政治理念显然不是以民为重，他所推崇的政治理念，最终的利益获得者是统治者，而和民众无任何关系。即便是藏富于民，只是一种手段而不是目的。但是从客观上，他满足了当时令耕者有其田的需求。

在历史上，我们把这种崇尚武力和军事扩张，将穷兵黩武和侵略扩张作为立国之本，把国家完全置于军事控制之下，使政治、经济、文教等国家生活的各个方面均服务于扩军备战和对外战争的思想和政治制度，统一称为军国主义，或称黩武主义。

秦国确立中央集权，郡县治理，仍有分封制度（以战功换土地、爵位、特权），汉朝之郡国相辅，各封王在封地享有铸币、税收等权利，俨然国中之国。并奠定了随后士族蓬勃发展的基础。晋朝上品无寒门即是士族进入稳定期的标志。隋朝开科举，个人以为是把“士族”的范围扩大化，一人当官，亲族依附。元朝短暂，完全是被外国侵略。清朝倒似贵族政治，满族人占据高位的情形至晚期方有改变。

农业是封建社会的经济基础，合理开发土地资源有利于农业生产的发展，有利于提高人民的生活水平和增加国家的财政收入。秦国早在商鞅变法时期就制定了《为田开阡陌令》，到后来又制定了《田律》。这些管理土地资源法规的推行，有利地促进了秦国农业生产的发展，从而使秦一跃成为国富兵强之国，为最终灭掉六国，统一天下打下了坚实的物质基础。

秦的土地资源属于国有，由于当时地广人稀，为了更好地开发利用土地资源，秦制定了如下法规：

第一，大面积授田给农民。《商君书·算地》中提出，每个成年农民由国家授田“小亩五百”。按《说文》“六尺为步，步百为亩。秦田二百四十步为亩”的记载可知，前者为小亩，后者为大亩。一秦尺相当于0.23米，6尺为1.38米，小亩为190平方米，相当于现代的0.29市亩。五百小亩相当于现在的143.8市亩。按当时的生产力水平，一个农民是没有能力耕种这么多土地的。之所以授予如此多的数量是为了更有效地利用土地资源，充分利用地力而实行休耕制。通过法律的形式要求农民开垦土地耕种土地，对秦国农业生产的发展起了积极作用。

第二，招募其他诸侯国的农民到秦国开垦荒地。由于秦国人口稀少，土地资源丰富，于是秦国便用免除兵役、徭役和免征十年田赋的优厚条件，招引三晋农民来秦国开垦土地，这大大弥补了秦国地多人少的缺憾。为秦国土地的开发和农业生产的发展提供大量的劳动力。

第三，奖励耕牛的养殖。牛耕是当时农业生产力发展的主要标志。耕牛的养殖对农业生产的发展尤其对土地的开垦利用起着关键作用。秦的《厩苑律》规定：在每年的四月、七月、十月和正月评比耕牛。对官府饲养的牛，成绩优秀的，赏赐田啬夫（管理农田的官吏）酒一壶、干肉十条，免除饲牛者一次更役。成绩低劣的，田啬夫要受到申斥，要罚饲牛者两个月的劳役。对各家各户饲养的耕牛，也进行评比。成绩优秀的受到赏赐，成绩低劣的，要遭到笞打。

第四，为农民提供铁制农具。铁制农具在战国时期刚开始推广，由于冶炼技术的落后，铁制农具的造价是比较高的。为有效地开发土地资源，《厩苑律》规定：凡借用官府的铁制农具，因破旧不堪在使用中损坏的，农民以文书上报官府即可，官府收下原农具而不令赔偿。按秦律规定，损坏借用的公物要按价赔偿，但借用铁制农具，因破旧不堪而损坏则无须赔偿。这反映了秦律保证向农民提供优质铁制农具，这对开发土地资源有积极意义。

第五，向农民提供足够的粮种。种子的数量和质量对农作物的收成影响很大。《仓律》对每亩土地使用种子的数量有明确的规定：稻、麻每亩用二又三分之二斗，谷子、麦子每亩一斗，黍子、小豆每亩三分之二斗。如果是良田，用不到这样的数量也是可以的。如田中已有作物，可酌情播种。还规定，各县留作为种子的麦子，应和谷子一样收藏。为农业提供优良的种子，对农业生产的发展提供了重要保证。

第六，及时报告灾情。在中国古代，农业收成的好坏，在很大程度上受自然条件的制约。为及时了解灾情，采取补救措施，秦律规定，各地官府要及时将本地有关农业生产的情况报告上级官府。《田律》规定：下了雨和谷物抽穗，应立即书面报告受雨、抽穗的顷数和已开垦而没有耕种的田地顷数。如有旱灾、暴风雨、涝灾、蝗灾等灾害，都要及时报告。

第七，对从事农业生产成绩优异者进行奖励。《史记·商君列传》载，秦律规定：凡从事农业生产收获粮食多者，就免除其徭役。如果懒惰完不成国家规定应收获的粮食数量，就将其全家罚作官府奴婢。《史记·秦始皇本纪》载：如果向国家交纳一千石粮食，就可以得到一级爵位。按当时的制度，爵位高者就可以做官。

所有这些法律规定，都促进了秦国对土地资源的开发利用。

更值得我们注意的是，秦国在对土地资源加强管理的同时，还注意加强对动植物资源的管理。据《孟子·梁惠王》记载，孟子曾向梁惠王提出建议：“不违农时，谷不可胜收也；数罟不入

夸池，鱼鳖不可胜食也；斧斤以时入山林，林木不可胜用也。谷与鱼鳖不可胜食，材木不可胜用，是使民养生丧死无憾也。养生丧死无憾，王道之始也。”说明战国时期的人们已经认识到了对动植物资源要合理开发利用的重要意义。但把这些认识最早付诸法律的是秦国。这些法律条文主要集中在《田律》中，其中规定：春天二月，不准到山林中砍伐木材，不准堵塞水道。不到夏季，不准烧草作为肥料，不准采伐刚发芽的植物，或捉取幼兽、鸟卵和幼鸟，不准……毒杀鱼鳖，不准设置捕捉鸟兽的陷阱和网罟，到七月解除禁令。立法的目的主要是为了保护林业、渔业等副业生产，但在客观上起了防止水土流失、保护自然环境和维持生态平衡的作用。

秦对土地与动植物资源管理的法律规定，对封建社会初期的经济发展起了很大的促进作用。这些法律规定对以后封建社会的经济发展也起了积极作用。对我们今天合理利用开发自然资源仍有借鉴意义。

“将私家奴婢也编排进主人家的户籍，这是在研究秦汉户籍制度中几乎没有出现过的现象。”

在里耶户籍简牍里，记录着人口的所在地、家庭身份、出生地区、爵位、姓名等信息。在一个家庭内部，按照以户主为首，男性、成年人、直系亲属、再到女性、未成年人、旁系亲属的排列顺序记录着家庭成员。

研究者发现，与以前的研究发现不一样的是，里耶秦简的户籍简上，连主人家的臣妾和私家奴婢等也编排进主人家的户籍。这说明秦代具有非常严格的人口管理制度，包括如同现在的“流动人口”等也可能被严格的户籍制度所管理

三）秦朝时期

随着封建制度的日趋成熟，户籍登记制度也日趋完善，周知民数已成为立国之本。秦始皇十六年（前231年）规定男子不论成丁与否，一律登记年龄。汉代，户籍至少三年一造（有的学者认为是年年更造），县、道官吏负责对户口的验查和登记，时称“案户比民”，简称“案比”。案比的时间在当年仲秋之月（8月）。届时，老百姓必须扶老携幼，前往县府，聚集廷中，待接受主吏的验阅。户籍的载入者主要是20-60岁的男子。为了防止人们为逃避苛役而瞒报、虚报，政府还特意制订了临时性的查察措施。

秦朝汉朝户籍制度的建立

我国的户籍制度在战国时代已逐步形成。秦国于秦献公十年（公元前 375年）“为户籍相伍”，即以五家为单位，编造户籍进行管理。秦孝公六年（公元前 356年），商鞅变法，“令民为什伍，而相牧司连坐”，可知当时的户籍重在什伍相连，主要登记现存户口的姓名及身材高矮。到秦王政时代，户籍制度更加完备。秦王政十六年（公元前 231年），“初令男子书年”①，始皇三十一年（公元前 216年），“使黔首自实田”。户籍已记载户口姓名、年龄、土地等情况，以便加强对人民的控制，并为其提供租赋徭役剥削。

西汉的户籍制度继承秦制。当秦末刘邦率军进入咸阳时，萧何首先就收取秦丞相、御史府的“律令图书”，使刘邦“具知天下厄塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦”②，从而为封建政权恢复和健全户籍制度奠定了基础。接着，西汉政权采取恢复秦民原来爵位和田地等办法，招抚战乱中的流民重新登录户籍。又因张苍为秦时柱下史，明习天下图书计籍，“故以张苍为计相” ③，加强对全国户籍的建设和管理。丞相萧何等制定的《九章律》，其中就有《户律》，进一步把户籍的编制和管理纳入法治的轨道。

汉代的户籍又称“名数”。《汉书·石奋传》师古注曰：“名数，若今户籍。”因当时把户籍写在木简或竹简上，故亦称“版籍”、“名籍”。《后汉书·仲长统传》说：“明版籍以相数阅，审什伍以相连持”，注云：“版，名籍也，以版为之也。”当时一般以每年秋八月进行人口调查，编造户籍。这一习惯由来已久。《管子·度地》载：“常以秋岁末之时，阅其民，案家人，比地，定什伍口数，别男女大小。”秦代推行颛顼历，以十月为岁首，九月为岁末，故于年终前秋八月调查人口，造籍傅籍。《睡虎地云梦秦简·仓律》说：“小隶臣妾以八月傅为大隶臣妾。”西汉建立初年，就恢复了这一制度。《汉书·高帝纪上》云：“汉四年（公元前 203年）八月，初为算赋。”从此，“汉法常因八月算人”，即以“八月案比而造籍书” ①。

户籍登记的内容，主要包括户口和财产的情况。其中户口情况记载户主姓名、职务、籍贯、爵级、年龄及其家属；财产情况记载每户的动产、不动产及其訾算。

秦律汉律规定，人人都必须登记入籍，隐瞒登录者当论罪受罚。凡登记在国家户籍上的人口统称为“编户民”，编户民不得随意迁徙，国家对逃脱名籍的亡命之徒进行严惩。《睡虎地秦墓竹简·游士律》规定：有帮助秦人出境，或除去名籍者，“上造以上为鬼薪，公士以下刑为城旦。”《汉书·淮南厉王传》亦指出：“亡之诸侯，游宦事人，及舍匿者，论皆有法。”所以汉政权经常打击那些“脱亡名数”的王侯、官吏与豪强。

为了加强对编民的控制，国家规定出游之人必须持“符”。秦简《游士律》云：“游士在，亡符，居县赀一甲，卒岁，责之。”对于没有符的游士进行严厉惩罚，主要是为了防止编民脱籍流亡。这种符又称“信”或“传”，类似于通行证。景帝四年（公元前 153年）规定“诸关用传出入”，就是防 备亡命之徒犯上作乱。“符”一般用竹简为之，其上除记载本人姓名、职务、籍贯、年龄外，还记有便于识别的身高、肤色等特征。

如果编民想迁居某地，必须首先得到当地官吏的批准。当编民迁至新居地后，还必须到当地占籍。所有这些规定，都是为了严格控制户口，使人人不得脱籍，长期为国家交租税，服徭役。

那么我国是从何时开始制订调查户口、编写户籍制度的呢？一般认为，秦始皇统一六国后，废除分封制，建立郡县制和户口编制制度，“十户为一里，十里为一亭，十亭为一乡，若干乡为一县”。全国从基层到中央政权，都通过户口制度像编席织麻一样编织起来，整齐划一地进行登记。

但是也有人认为，秦朝的户籍制度，实际上应从秦孝公就开始了，战国时期，秦孝公任用商鞅进行改革，其主要内容也是清查户口、按户分田地，每户一百亩。商鞅变法的户口编制是“五家为伍，十家为什”，生了小孩要登记，死亡人口要除名，官吏要经常检验户口，凡是在册人户，都得向国家缴纳赋税，充服兵役，维护地方治安，检举捉拿“奸人”。

有的奴隶可以结婚生子，成家的奴隶称“臣”，以“家”计算，史书有奴隶主买卖和赏人“臣五家”、“臣十家”乃至“臣一百家”、“臣二百家”。历代王朝对户口十分重视，中央政府设置了专门的机构对全国的户籍进行管理，周朝始置“司徒”官位，其职掌为治理民事，掌握户口，官司籍田、征发徒役和收敛财赋。春秋时沿置。秦代及汉初有“治粟内史”，其职掌与周朝时“司徒”类似。三国时专设户部，魏晋南北朝时为度支部，后周、隋朝称为民部，唐朝因为要避讳李世民的“民”字，将民部改为户部。户部是中央官僚机构六部之一，长官为“尚书”，其副手为“侍郎”。实权很大，掌土地、户口、农垦、钞币、租税、漕运、救荒、官俸、兵饷等。此后各代沿置，一直到清朝末年才又改为度支部。

户部向全国征粮、征兵的根据是户口簿，户口簿还是维持地方治安的图册。秦末刘邦起兵攻入秦都咸阳，萧何首先到秦朝中央保存档案图书的地方抓到了户口册和天下地理册，从而为刘邦掌握了粮源和兵源、以及天下各处关隘要塞的情况，为战胜项羽，统一天下提供了可靠的保障。

秦统一全国后，形成了严密的户籍管理办法。在理论上，国家是户籍的管理者，然而在实际执行中仅靠为数不多的地方官员对人口实施具体管理，往往难以达到有效控制的目的。因此，秦朝政府利用社区组织加强控制，进行什伍编制，“定什伍口数，别男女大小”，“什伍皆有长”，实行“连坐制度”；“使民无得擅徙”，人口迁居，应请求地方官吏“更籍”。[ 为了确保户籍管理的实施，秦汉魏晋时期实行乡里制。西汉时，“乡间居民十里为一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游徼循禁贼盗。”[

第三篇：土地整理开发与土地利用总体规划是什么关系

土地整理开发与土地利用总体规划是什么关系?

时间：2009-12-11 20:55 作者： 来源： 我要评论(0)

【找法网 土地利用规划】《土地管理法》规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划.在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地”(第38条);

“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行„„根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地。有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖”(第39条);“国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划。对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”(第4l条)。

可见，土地利用总体规划是土地整理开发的基本依据。土地利用总体规划必须把土地整理开发作为一项重要内容，在调查分析土地整理开发潜力的基础上，确定土地整理开发规模和布局，其中，县级和乡(镇)土地利用总体规划要按照规定，划定土地整理开发区，提出土地经理开发重点项目(区)。土地利用总体规划已经批准但未达到上述要求的，要编制土地整理开发专项规划。以适应土地整理开发工作的需要。

第四篇：土地制度

原始社会实行氏族公社土地公有制度；夏商周时期，实行土地国有制——井田制；春秋时期，井田制瓦解；战国时期，井田制被废除，封建土地所有制确立，一直延续了两千多年。曹魏时期曾经实行屯田制；北魏到唐朝中期，实行均田制。-均田制是中国古代一项重要的土地制度，产生于北魏，继之后的北齐、北周以及隋唐都承袭了这一制度。随着地主经济的发展壮大，土地兼并也随之日益严重。均田制形同虚设；到了唐代中叶，均田制终于退出历史舞台。-------------均田制实行的先决条件：均田制是授田给百姓,户籍正确为实行的先决条件,因此,实行之初先清查户籍,以五家为一邻,五邻为一里,五里为一党,以便于授田与征税 2．意义：（1）均田制鼓励耕者有田,部曲.佃客自国家领得土地,向国家纳税,转为国家编户,政府收入增加,以自耕农为主的农业社会逐渐建立起来（2）均田是授田给人民,有为民置产的精神,授田的原则是依劳动力多寡,所以男女授田数量不同,而奴婢.牛也可授田（丁牛一头授田30亩）,每户牛限4头,北魏时期奴婢授田人数不限制北齐才加以限制（3）由于奴婢也授田,豪强之家可藉畜养奴婢获得更多的田地,他们的利益并未被完全铲除,或许因此使均田制的实行并未遭遇强大的阻力（4）政府授露田与桑田,可说是土地公有与私有的折衷措施（5）劳动力与土地结合,奖励人民到人口稀少的地方开垦,耕地面积增加,有助于中原农业的恢复 3．沿用：北齐.北周.隋.唐继续实行均田制,隋代所受露田加倍（丁男80亩.妇女40亩）,唐代改称口分田与永业田,数量与隋相同,但妇女不授田.奴隶社会

周王土地公有制即井田制→国君交纳贡赋制、派兵打仗。

编辑本段

二、封建社会

1.战国

确立土地私有→奖励军功，促进新兴地主崛起。

2.秦朝

确立土地私有→按亩纳税（地租）、按户籍征发赋、役（兵役和杂役）

3.汉朝

确立土地私有→按亩纳租税（少）、按人丁负担赋、役（重）基本上是以税人为主，人身控制严格。其间有一次不成功的王莽改制，他仿照古代井田制全国土地改称“王田”，不许买卖。不仅没有解决社会土地问题，相反又把农 民禁锢在“王田”里当牛做马，使各种矛盾进一步激化。

4.北魏到隋唐时期（孝文帝改革——780年）

封建土地国有制→以人丁为主负担均田制、租庸调制（庸在隋出现，唐朝取消年龄限制，保证了农民的劳动时间）、府兵制。均田制、租庸调制、府兵制是三位一体。由于土地私有制→地主追求土地的欲望增强，地主进行土地兼并→国有土地大量流失造成土地地主私有的既成事实（均田制彻底崩溃，租庸调制无法实施）→780年实行两税法（户税和地税、时间固定、人身控制松弛）。→法律上推动封建的土地私有大量出现，地主在大规模的庄园中实行分工合作的劳动，有利于封建经济发展。两税法实际上是在国家承认地主土地兼并的前提下，依据土地资产向地主征税，性质上属于地主利益的再分配，是生产关系的局部调整。

5.北宋王安石变法

募役法是对“庸”的继承和发展，即使地主和官僚也不例外。方田均税法是对两税法税地的继承。这些保证了农民的生产时间，增加了国家的财政收入。

6.明朝张居正的一条鞭法

赋役合并、将田赋、徭役、杂役分摊在田亩上，即役归于地、量地计丁、计亩征收、折银征收。说明了封建国家重视土地的程度已经大大超过了重视人口。而折银征收适应了商品经济发展的需要，有利于农业商品化和资本主义萌芽的产生和发展。

7.清朝的摊丁入亩

雍正帝在以康熙五十年的人丁数为固定丁数的基础上，推行“摊丁入亩”的办法，把丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银，彻底解决就丁、田并征的双轨制征税形式，从而完成了自唐代两税法以来我国封建赋役制改革——并役于赋、人头税归于土地税的历史进程。这样，封建国家对农民的人身控制进一步松弛，调动了农民生产的积极性，阶级矛盾暂时得到了缓和，促进康乾时期经济的较快发展；隐蔽人口的现象也逐渐减少，促进了我国人口增长。

国有制有屯田和各类官田，私有制有贵族、官僚、庶民等各种不同类型地主所有制。此外还有不专属于封建土地制度，而在私有制各社会形态中都存在的农民小土地所有制。在两千多年来的地主制经济中，历代王朝的土地政策对地权形式具有重大作用。又因土地可以买卖，地权集中和分散因时而异。各类所有制形式以封建地主土地所有制为核心，它的发展变化制约着其他各类所有制，尤其是农民小土地所有制的消长。

春秋战国至西汉的土地制度关于早期封建社会的分期，中国史学界有不同看法。多数学者主张春秋战国是向地主制经济过渡的时期(有人认为是从奴隶制经济向地主制经济过渡，有人认为是由领主制经济向地主制经济过渡)。这种过渡体现为统治者由重视人口转而重视土地,如东周庄王十一年(公元前686)齐国之“相地而衰征”,以后有晋国之“作爰田”,鲁国之“初税亩”，楚国之“量入修赋”，郑国之“作丘赋”，秦国之“初租禾”等。这些赋税制度改革的实质是土地制度的改革。这一过渡经历了约 300年。其间首先发展起来的是自耕农的小土地所有制，同时也发展出来各种类型地主所有制。

秦于始皇二十六年(前221)统一六国,农民小土地所有制与地主所有制并存。始皇三十一年令“黔首自实田”,其中主要是自耕农,也包括庶民地主。秦代地主主要是身份性军功地主。秦代的封爵食邑及赏赐田宅，多系军功人员。汉承秦制。一方面自耕农广泛存在，也有少数庶民地主，称“编户齐民”;同时对于功臣勋贵则封爵赐田。如汉初所封十八侯，皆有食邑,少者食740户，多者至10600户。汉开始有皇庄性质的庄田。在皇室勋贵地主奴役下的佃户,对主人纳租供役。地租剥削率是“见税什伍”。此后千余年，对分制均占主导地位。秦汉时代，地主制处于形成期，一般租佃制的封建依附关系还不那么强烈，同时有生产奴仆长期并存。

这时出现了屯田制。秦有类似屯田的“屯戍”。中国屯田制正式开始于汉文帝时的民屯。武帝开始实行军屯，屯卒多时达60万人，配田征租，进行强制的生产劳动，这类土地属国有制。

东汉至宋元的土地制度这时期是中国封建社会中期，地主制经济有进一步发展。东汉后期历魏、晋、南北朝至唐初，士族地主在地主阶级中占主导地位，这时北朝出现了特殊的均田制。先是士族地主广收荫户，逃避赋役，西晋武帝为保证租调征发曾制定占田制，但未能实行。北魏孝文帝太和九年(485),以豪族荫庇人户现象更加严重，乃下诏均田,男夫年15以上受露田40亩,妇女20亩，“奴婢依良”，老死还官。这类露田虽具国有的形式，但实际是私有制内容。此外，另有桑田或麻田。租调负担(土地税和人丁税)，奴婢为一般民户的1/4，受田奴婢所创造的剩余产品，主人将其中一部分以租调形式上交国家，其余攫为己有。这种均田制历北齐一直延续到唐代前期，只是在奴婢授田方面稍加更易。隋唐时代，伴随商品货币经济的发展，土地买卖关系日渐频繁，地主兴替无常，这种状态一直在持续发展。这时庶民地主虽有所发展。但所占比重很小。

在这一历史时期，勋贵赐田荫户及官吏授田制有着进一步发展。如东吴和曹魏，将佃户赐与功臣私室;西晋对高级官员赏赐菜田,对各级官吏实行按品荫户制;北齐对勋臣官吏实行按品授田及按占奴婢授田制;东晋及南朝对官吏实行按品赐田荫客制。隋唐基本继承前朝勋官赐田制，如隋朝勋贵有永业田，少者40顷,多者100顷;唐朝贵族及官吏的永业田,少者20顷，多者100顷。元代勋贵赐田额尤为庞大，动辄千顷数千顷，有的多至万顷。国家赏赐贵族官僚的土地，实际世代占有，并多享有优免赋役权。

由东汉后期至宋元的千余年间，地权分配状况因时而异。东汉魏晋,伴随世族地主发展,地权高度集中。北魏北齐推行均田制时期，士族地主仍在延续，存在不少占田数千乃至数万亩的大地主，奴婢受田是对既成事实的认可。同时拓跋、鲜卑族在汉化过程中也发展起来部分士族地主，北魏末已融入汉人士族集团。东晋和南朝，在中央统治权呈现分崩离析的条件下，则出现了具有庄园外形的士族大地主所有制。

隋唐时代尤其是唐代前期行均田制，百年间地权相对分散。唐玄宗开元、天宝间，人口增长,兼并剧烈,均田制逐渐破坏，地权趋向集中，原有租庸调制无法推行，乃改为两税法。至唐代末年，先有大规模农民起义，继有五代战乱，地主所有制遭受一定程度冲击，地权相对分散。北宋建国，自耕农广泛存在，但佃农仍占很大比重。这时佃户叫客户，有些地区客户户数超过主户。至南宋时期，自耕农所占比重更小，元朝统治时期，北方土地制度变化较大，蒙古贵族强占土地，虏掠农民为驱口;投靠蒙军的汉人，有的变成军功地主,依势兼并,地权更加集中。南方则保持原有土地关系，大地主得以延续，有的占田数万亩，有的奴役佃户二三千户乃至万户，有的收租多至二三十万石。大部自耕农沦为佃农。这时就全国而言，地主所有制占据统治形式。

伴随社会经济的发展，封建依附关系也发生变化。东汉末历魏晋至南北朝 400多年间，世族地主发展，沦于部曲、奴婢的人数增加，他们对主人的人身隶属关系，趋向强化。在隋唐时代,伴随科举制的推行,新兴官僚地主逐渐代替旧世族地主,地主阶级内部构成的变化,对封建依附关系产生直接影响。由隋唐至宋元700多年间,这时的佃客、客户和过去的部曲、奴婢相比，身份地位发生变化，对地主的人身隶属关系已不似前者之强烈。这是封建土地制度发生变化的一个重要内容。

这一时期的国有土地，包括屯田、禄田和职田等。先是东汉建武五年(公元29)。马援(公元前14~公元49)屯田于三辅，开内地屯田之始。三国时期，各国从筹措军饷出发兴办屯田,如魏募民屯田于许下及淮河流域,刘蜀兴屯于渭河之滨。南北朝时期，北魏在北方兴办屯田，又称营田。唐为巩固国防,屯田规模尤大，东起辽东,西至陇右，以及西南、东南地区。天宝年间全国凡1041屯，每屯拥有土地二三十顷至五十顷不等,每年收租100多万石。宋代屯田减少，真宗天禧末才4200多顷。元代有军屯和民屯，屯田额剧增至17万余顷。国有性质的禄田和职田，如北魏地方官配田以代禄米，隋唐官吏按职配田;宋代官吏授职分田以代官俸,全国职田凡234万多亩;元代职田则以佃户计，三品官佃户500~700户，九品官佃户30~50户。以上禄米和职田多系致仕还官。唐另有公廨田，收租供官府公用，各官府公廨田额,少者数顷,多者40顷。宋代有学田，徽宗大观三年(1109)，全国学田租粮60多万斛,租钱300多万文。各类国有土地所构成的租佃关系不完全相同。屯田租佃所形成的封建强制性远超过一般民田，屯军则被束缚在土地上，丧失了人身自由。明清的土地制度明清是中国封建社会后期，土地制度发生了较大变化。明代初期,编制鱼鳞册和黄册,制定了详尽的户籍地籍制度,据以订定每户的赋役田粮,确定田主的土地产权。这时地权相对分散，当时按户赀列等的里甲、均徭、杂泛等负担就是在农民小土地所有制广泛存在的条件下制定的。明代中叶后，官绅地主权势滋长，地权高度集中。经过明末农民大起义的冲击，绅权衰落，地权又分散。清代前期，在相当广大地区农民小土地所有制占着极大比重，并逐渐分化出来不少庶民地主。

明清两代土地制度再一个变化是江南官田向民田的转化。早在宋元时代江南就有大量官田。明初籍没张士诚(1321~1367)及诸豪族之田为官田，又将原拨勋贵庄田改为官田。明初江浙官田逆产占很大比重。这类所有制原属于国有制。洪武七年(1374)将苏、松、杭、嘉等府官田减征半租，以后又一再减租，官田租渐与民田赋拉平。实际变为民田。

明清两代都建置了庞大的皇室庄田及勋贵庄田。明代皇庄始建于天顺八年(1464)，到正德九年(1514)扩大至 3.7万多顷，诸王勋贵庄田建于明初，以后陆续增置。隆庆二年(1568)对勋贵庄田额作过限制规定，万历十六年(1588)又制定勋贵还田制。但庄田额仍在继续扩大，明代后期约达30多万顷。清康熙年间，在明代勋贵庄田荒废及为农民所占有的情况下，才改为民田，纳粮升科，曰更名田。清朝又建立自己的内务府皇庄3.9万多顷,八旗宗室庄田1.3万多顷。同时建置八旗官兵旗地 14万多顷。此项土地原禁止买卖。其中八旗兵丁所分土地性质不同于勋贵庄田,而且配地较少。他们由于日渐穷困,乾隆以后对所配旗地逐渐典卖，实际变成为民田的一部分。勋贵庄田的经营方式，在初建时由壮丁耕种，设庄头经管生产收租。以上皇庄、勋贵庄田,皆免除国家赋粮,属贵族所有制。

明清时代土地制度又一个变化是国家屯田向私有转化。两朝屯田额，明成化二十三年(1487)为28.5万多顷，清乾隆十八年(1753)为25.9万多顷。屯田向私有转化的过程，明代主要由于势要侵占，清代主要由于屯军典卖。

相对宋元而言，明清时代封建土地制度一个更值得注意的变化是封建依附关系趋向松解。在主佃关系方面，明初制定律例，不再把主佃尊卑关系列入封建法典，实际是革除了宋元以前一般租佃间地主阶级压迫佃农的封建法权，有关主佃刑事案件，双方在法权关系方面是对等的。就在这时出现由分成租制向定额租制的过渡。明代定额租制已占一定比重，清代前期，逐渐占据统治地位。同时永佃制和押租制也有所发展。这种变化，助长了封建依附关系的松解趋势。清代前期，某些地区存在的佃仆制也发生变化，佃仆人数逐渐减少。这时地租的实现，一方面靠地主私人超经济强制，同时更依靠封建政权法令的保证。明代勋贵赏赐庄田有的附带钦赐佃户。他们对庄田主人具有严格人身隶属关系，但这类佃户人数所占比重很小。清代勋贵庄田先由壮丁生产，这类壮丁具有佃仆性质;康熙以后,由于壮丁反抗逃亡,庄田生产逐渐过渡为一般租佃制。其由屯田形成的租佃制，屯军仍被牢固地束缚在土地上，对国家交租供役，具有严格人身隶属关系。明清两代中叶后,伴随屯田私有化,部分屯军摆脱了对国家的封建奴役关系。在雇佣关系方面，明万历十六年对压迫雇工的封建法规开始进行修订;清乾隆五十二年发生更大变化，绝大部分长工摆脱了对雇主的身份义务关系。以上主佃、主雇间封建依附关系的松解是封建土地制度变化的一个主要内容。

第五篇：土地制度

“土地财政”的一个根本原因在于当前分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。而土地出让制度的特征又让地方政府发现通过土地出让收入可以弥补地方财政收入缺口。这样地方政府的一个重要政策目标就是在尽可能的情况下推高土地价格从而获得最大化的土地收入。

为了控制地方政府的“土地财政冲动”，国务院办公厅2006年《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定地方政府的土地出让金收入全部纳入地方基金管理，实行严格的“收支两条线”，并规定了土地出让金的六个用途。但是，在现实中，“收支两条线”管理对遏制地方政府“土地财政冲动”的效果并没有凸显出来。

我国城市土地出让制度有三个主要的制度特征：第一，政府垄断城市土地供给；第二，以招拍挂为主的竞争性的土地出让方式；第三，一次性缴纳未来若干年的土地出让金。这个三个制度特征使得政府可以通过控制土地供给数量和土地价格，一次性获得大量可用财力。而在中国的财政体制下，地方政府对“土地财政”有依赖性；“土地财政”使政府有动力推高土地价格。在中国快速城镇化、大量农业人口进入城市的条件下，对城市住宅用地的需求将长期处于比较紧张的状态下。在这样的条件下，如果不对城市土地出让制度进行改革和完善，可以预计我国城市土地的出让价格将进一步上涨。而土地价格的上涨将进一步传导到住宅价格上，推动住宅价格的持续升高。