简析城市管理执法难的原因

第一篇：简析城市管理执法难的原因

简析城市管理执法难的原因

摘要：根据《中华人民共和国行政处罚法》规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”全国大多城市经国务院批准将相对集中处罚权概念引入城市管理领域，并成立城市管理行政执法局。

城市管理行政执法局是综合行使城区范围内城市管理相对集中行政处罚权的执法部门，具体行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、环境保护、工商行政、公安交通等多项职能，承担着管理城市的主要职责。但在执法实践中，却经常受到多种因素的干扰，使执法活动时常陷入消极被动和难以作为的怪圈。执法难、难执法已成为城市管理中的一大顽症。

关键词：

1.相对集中处罚权：指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使,原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。

2.城市管理领域相对集中处罚权：是指经国务院或国务院授权省人民政府批准，由市、县(市、区)人民政府城市综合管理行政执法部门，依法集中行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通等有关部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权。

一、原因

1.执法权和生存权的冲突

这是城市管理执法中最根本，也是最难解决的问题。因为，根据社会学原

理，生存权是人的最高权益，是任何其他权都不得侵害的，如果生存权都得不到保障，那么其他任何权利的意义也就丧失了，为什么说这个问题是城市管理的根本问题呢，因为，城市之所以成为城市，对于其市容市貌有着一定的要求，城市里活动的单元被要求按照城市的活动规则活动，各种城市中的设施被要求按照起设计功能使用，否则，城市将陷入混乱，秩序将被摧毁，整个城市的存在也受到威胁。所以，我们要求用者按照城市规则使用城市的各项设施。但是，城市作为一个极其庞大的现代文明的综合体，它是具有一定的容错能力的，就是说，并不是我们城市里的任何一个单元违反了城市的生存规则，城市就会陷入混乱，我们的城市能够容忍其中极小的一部分单元违反其规则而继续正常运转。然而这个度的问题，一直没有一个很好量化标准，违反规则的单元太多，其他单元就会抱怨城市秩序的混乱和公共利益的丧失，如果要完全杜绝违反规则的发生，又在现实生活中无法确实得到实施。这就是城管执法的难度所在。我国经济尚处于发展阶段，利益分配的多样化和城乡一体话进程加快等一系列的客观因数决定了城市单元复杂化和多样化，这样，各种单元的生存手段也随之多样化，城市容貌也就无法得到保障，那么，城市管理执法人员的介入也就理所当然。但城市管理执法人员涉嫌剥其夺生存权，自然被剥夺人会提出如何解决生存权的问题。但这一问题不是城市管理执法人员可以解决的，而可以解决的其他职能部门却又不能第一线的发现，造成了“看的见的管不着，管的着的看不见”，这无疑是造成城市管理执法难的根本原因。

2、行政体制的缺陷

首先，根据国办发[2000]63号及国发[2002]17号文件明确规定“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”。“要按照《国家公务员暂

行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用。”但实际上，全国大多省份的执法队员基本为全民事业编制的工作人员。由于编制原因，导致城市管理执法人员无法与其他行政单位交流和学习，更无法通过公务员体系进行升迁以及享受应有的待遇。这样，与公检法以及国地税的执法人员相比自然形成了“干的不比人少，受的气不比人少，得到的却比人少”的现象，另外领导期望难以实现，群众和社会的不理解，使得城市管理者成了“上批下骂”的对象。自然，通过从重新参加公务员考试调离城市管理岗位甚至另谋高就，辞职也就再所难免。严重打击了城市管理执法人员的工作积极性和主动性，增加城市管理者的自卑感。

其次，城市管理行政执法局根据相对集中处罚权的概念接受了市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通等有关部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权。处罚权限的增加必然要求执法力量的更新，但全国大多城市的城市管理行政执法局是在当年的城建监察大队的基础上建立的，基本延用了老队伍的陈旧执法设施，这必然与现今的执法力量需求形成了矛盾。

再次，造成无上级主管部门的问题。国发[2002]17号文件明确规定：“不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。”这不仅不符合目前我国的行政体制，省、地、市、县四级构架，所设部门那个没有上级业务主管部门？只有城管行政执法部门。这不但堵塞了法律救济、法律援助的一个渠道，而且与《中华人民共和国行政复议法》不相符，并且在政策、业务指导等方面断了链，在利益的代言方面出现空档，导致机构编制、服装、执法内容、经费来源等诸多不统一，五花八门，应有尽

有，严重影响了城管事业的发展、队伍的建设，最终使城市管理执法难以执行。

3、城市管理的法律体系不完善

在目前的国家立法中，除了《中华人民共和国行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性规定外，尚无一部权威性的法律对各试点城市的成功经验予以肯定，并对存在问题予以规范。各城市为了规范本地的运作，围绕实施相对集中行政处罚权制度各自制定了一系列规范性文。但由于大部分城市本身不具有立法权，这些文件中有很多不属于规章以上的法律性文件；即使是规章，也由于这些规章上无法律、法规作立依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中行政处罚权试点工作中出现的各种新情况、新问题。所以很多问题都很得到难解决。例如针对俗称“城市牛皮癣”的乱贴乱画现象，很多城市的城市管理行政执法部门在屡禁不止的情况下，采取了俗称“呼死你”的制裁方法，也就是运用科技手段不断拔打乱张贴上所公布的电话号码，致其瘫痪，收效显著。从社会反响看，群众也比较满意。显然，对“城市牛皮癣”其制裁也是顺民心的，“呼死你”的做法是顺应法意和民意的。但按“罪刑法定”的原则，“呼死你”显然是在“罪定刑未定”的情况下进行了“法外制裁”。由此看出，城市管理有关的地方性法规的条文在制裁乱贴乱画方面还缺乏明文规定，或还需增加具体操作方法。对于执法部门来说，法无明文皆不可为，“法外制裁”显然不可取，但不采取措施，群众又会认为执法部门不作为。以上仅是管中窥豹，城市管理行政执法工作中还存在大量类似问题，可以说，现在的城市管理行政执法在很多方面还处于“没有金钢钻却有磁器活”的尴尬境地。

4、执法保障和暴力抗法的问题

实际上执法无保障和暴力抗法问题也属于法律体系不完善问题的范畴，但其作

为城市管理行政执法领域的一个突出问题、焦点问题，有必要单列出来，单独探讨。城市管理行政执法中，执法者与执法相对人之间的矛盾，就性质而言属于人民内部矛盾，但由于执法相对人的素质参差，层次不齐，矛盾的尖锐程度很高，暴力抗法屡见不鲜。诸如取缔占道摊点，制止出店经营等执法行为，遇到暴力抗法的频率十分高，执法受阻、执法队员受伤的事件时有发生。就目前的保障制度看，仅有在管理方法上提倡的“文明执法”原则。这些笼统的指导性条文、原则，并不能有效解决暴力抗法问题。城市管理行政执法当中遇到突发的暴力抗法事件导致执法队员受伤，只能请求公安机关介入，即便公安机关介入，也大多把此类案件归为普通的民事纠纷案件，使得行政执法的严肃性荡然无存，城市管理执法机关的威严更无从谈起。实际上，上述现状已经造成了“多一事不如少一事，少一事不如没有事”的消极执法现象。

以上简单的分析，我们可以看出城市管理执法是任重道远的一项艰巨任务，加快立法，建立健全完备的法律体系是当务之急。完善行政执法体系，从根本上解决城市管理执法者的后顾之忧是关键。进一步完善联合执法的机制、加强城市管理重要性的社会宣传、维护城市管理行政机关的权威、严厉打击暴力抗法是城市管理的方法。让我们城管人翘首期盼城市管理事业辉煌的明天！参考资料

1.《中华人民共和国行政处罚法》

2.《中华人民共和国行政复议法》

3.《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》

4.《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》国办发

[2000]63号

5.《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发[2002]17号

第二篇：基层交通民警执法难的原因及对策

基层交通民警执法难的原因及对策

2008-12-26 16:15:27韶关交警支队南雄大队全安中队 钟林山阅读167次

近年来，基层交通民警在路面执勤执法过程中，屡屡遭到交通违法者不同程度的抗拒、阻挠甚至暴力攻击，不但严重扰乱了公安交警部门正常的执法活动，破坏了人民警察的执法权威，侵害了交通民警的人身权利和身心健康，同时，也严重挫伤了基层交警执勤执法的工作积极性。适逢公安“三基”巩固完善年，如何解决基层交警执法难问题，从而更有效地维护道路交通安全秩序和预防道路交通事故，就显得尤为重要。下面结合日常工作实际，就交警执法难问题进行探讨。

一、执法难的具体表现

（一）恶意投诉，故意纠缠。一些交通违法者或事故当事人对交警执法、办案不满意，为了发泄私愤而恶意投诉、无理纠缠交警。

（二）寻衅滋事，无理取闹。交警查处交通违法行为时，违法者故意大声喧闹，挑起事端，引起群众围观，有的违法者当众辱骂交警，或拦住车辆拒绝处理，有的干脆躺在机动车道上以死相威胁，这种现象屡见不鲜。还有的交通违法者倚仗自己有钱或有后台，对交警的执勤执法不屑一顾，态度蛮横，拒不配合，甚至扬言要找人收拾交警，气焰嚣张。

（三）横冲直撞，强行冲卡。违法驾驶员在交警示意停车检查时，突然加大油门直冲过去，以图逃避检查，有的甚至恶意冲撞交警，造成交警身体伤害。

（四）大打出手，暴力抗法。交警执法过程中，被执法者大打出手，甚至使用石块、匕首、砍刀等凶器进行暴力攻击，给民警人身安全带来极大胁。

（五）聚众闹事，引发群体性事件。

二、基层交警执法难的原因

一是社会整体法治水平不高。我国加入wto之后，群众的法制意识逐渐增强，越来越注重维护自己的合法权益，对执法部门的要求也越来越高。为了适应社会发展，公安交警部门越来越倡导文明执法和服务意识，在队伍内部建立了一系列监督管理机制，规范民警的执法行为，许多交警部门还将投诉量作为衡量民警工作的标准。但由于社会整体法制水平和道德水准不高，大多数群众只讲法律对自己有利的方面，不讲对自己不利的方面，许多群众往往视交警的文明执法为软弱的表现，在交警执法时百般阻挠甚至暴力袭击。许多民警受纪律约束，面对攻击时只能打不还手、骂不还口，忍气吞声流下委屈的泪水。

二是法律法规不健全。《道路交通安全法》颁布实施后，相关配套法规特别是事故处理、社会救助等方面的规定没有及时出台，一些法律规定操作性不强，交通事故伤者医疗费等问题无法解决，在一定程度上造成群众对交警部门产生误解，认为交警部门不作为。同时，现有法律对暴力袭警行为没有作专门规定，对袭警行为只能以“妨害公务罪”定罪量刑，对“警察”这一打击违法犯罪、维护社会治安稳定的特殊对象没有进行特别保护，量刑明显偏轻。由于对暴力袭警者的惩处力度不够，袭警的犯罪成本低，也导致暴力抗法事件屡屡发生。

三是宣传工作不够深入，警民关系不和谐。由于交警执法点多、线长、面广，直接与广大群众接触，交警执法过程中，一旦“损害”了部分人的不合法利益，就极易产生矛盾。同时，广大群众对交警部门的工作职责、交通安全形势、交警队伍建设等情况也缺乏了解，有的群众认为交警开展整治是为了搞创收、发奖金，从而从思想上对交警的执法活动产生抵制。

四是部分民警执法水平不高。一些基层交警在执法办案过程中还存在“重实体、轻程序”的现象，执法不规范，甚至出现执法差错，导致群众不满。少数民警在执勤执法过程中，工作方式简单粗暴、态度生硬，语言不文明、规范，极易使执法对象产生抵触情绪。还有些民警执法水平不高，存在“重处罚、轻教育”的现象，也不善于耐心做群众工作，对同一类违法行为不能做到一视同仁，往往导致警民矛盾激化。

五是民警缺乏自我防范意识。一些基层交警部门缺乏完善的保障机制，执法过程中一旦遇到群众阻挠或暴力袭击，缺少应急处臵措施，装备和人员增援较为缺乏，没有在制度和装备上给民警充分保护。同时，一些基层民警在执法过程中警惕性不高，没有应付突发事件的心理准备，对执法对象不注意观察、控制和防范。部分民警执勤时装备携带不齐全，发生袭击事件时无法利用装备对自己进行保护，也造成了一些不必要的伤害。

三、应对之策

基层交警执法难严重阻碍了公安交通管理事业的发展，解决执法难问题刻不容缓。我们应从法制、打击、宣传等多方面入手，给基层交警执法工作提供强有力的支持和保障，树立“重塑公安机关执法权威”的信念，才能维护社会的公平与正义，确保公安交通管理事业健康、稳步发展。

（一）建立健全完善法制制度。一是要尽快完善《道路交通安全法》相关配套的法规及规章，如出台关于“道路交通事故社会救助基金”的法规规范，增强《道路交通安全法》的可操作性，通过法律途径保护事故当事人的合法权益，增加群众对公安交警的信任感。二是要通过全国人大立法，在《刑法》中增加袭警罪，凡交警在执法活动中遭推搡、拉扯、殴打等行为，都可作为袭警罪来定罪，增加暴力抗法者的犯罪成本，保护公安交警部门的正常执法活动。三是要设立“警察合法权益保护协会”等机构，为受到恶意投诉、诬告或暴力袭击的警察提供法律援助，同时通过法律手段对恶意投诉、诬告者进行惩处，维护民警的合法权益。

（二）加强培训教育。要充分利用”三基”建设的有利时机，按照“抓基层、打基础、苦练基本功”的要求，通过一系列有针对性的培训活动，使广大基层民警练就过硬的基本功，执法时能灵活应对各类不同的情况。首先，要广泛开展宗旨教育学习，教育民警进一步转变执法观念，克服以管理者自居的作风，执勤执法时注意文明、规范用语，不说霸道话、不做霸道事，同时用反面典型教育民警廉洁自律，坚决杜绝损害群众利益等违法违纪行为发生；其次，要开展法律知识培训，定期组织民警学习《刑事诉讼法》、《治安处罚法》及各类交通管理法律法规，通过自学、授课、考试等多种方式相结合，增强民警依法行政的意识和能力，提高民警的法律素质，切实纠正“重实体、轻程序”的错误做法；再次，要重点开展业务培训，广泛开展岗位练兵活动，从路面执法、事故处理、窗口业务、科技装备使用等多个方面对民警进行培训，切实解决“追不上、打不赢、说不过”的问题，不断提高民警的业务素质和执法办案水平，避免因民警的执法差错而引起矛盾。

（三）大力加强道路交通安全宣传。一是宣传交通安全法律法规，以“五进”宣传为载体，加大对《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》等法律法规的宣传，特别针对农村、社区及企业开展宣传，增强人民群众基础的交通法制意识。二是宣传交通管理政策、措施，如对“五整顿、三加强”中“三超”车辆整治等工作进行宣传，引导全社会都来支持、配合交警部门的工作，共同维护良好的交通安全秩序。三是对交警执法难的典型案例进行广泛宣传，通过电视等媒体报道引起全社会的关注，通过对阻碍、抗拒交警执法活动的不法分子进行曝光，对全社会起到警示作用。通过深入宣传，可以很好地融洽警民关系，增强群众对交警工作的理解和支持，构建融洽、和谐的警民关系，营造良好的执法环境。

（四）科技装备保障。要进一步加强公安交通科技建设，完善“电子警察”的建设，不断提高非现场执法率，减少民警与违法者之间的直接冲突。要借“三基”建设的东风，为基层交警增配数码相机、摄像机、车载雷达测速仪、酒精测试仪、测重仪等科技设备，向科技要要警力.用事实证据说话，避免交通违法者对违法事实产生争执。同时，上级公安机关和交警部门应加强基层交警的装备建设，在人、财、物等各方面向基层交警部门倾斜，配齐、配足基层民警执勤执法用的警械装备，最大限度地减少暴力抗法对民警的伤害。

（五）严厉打击,从重惩治。对交通民警遭遇的恶意投诉、人身攻击等恶劣行为，公安纪检监察部门要迅速调查取证，对恶意投诉乃至诬告者进行严肃警告，如不听告诫仍四处诬告造成不良影响的，要依法追究其法律

责任。对辱骂、围攻、殴打执法交通民警的行为，公安治安部门要按照《治安处罚法》相关规定，从严、从重处罚，构成犯罪的严肃追究其刑事责任。对暴力抗法等极端行为，要依法进行严厉打击惩治，决不手软，只有通过“杀一儆百”、树立反面典型，才能在社会上形成“有法必依、执法必严、违法必究”的良好氛围，重塑公安交警部门的执法权威。

第三篇：针对城市管理工作中执法难现象的思考

针对城市管理工作中执法难现象的思考

城市管理执法工作是一门科学，具有广泛性、复杂性、服务性、强制性的特点。随着经济的发展，城市管理的要求也越来越高，执法力度也不断加大，执法难、难执法的现象也逐渐凸显出来，这不得不引起我们的深层思考。

一、执法难现象存在的原因

一是执法对象处理难。城管执法的对象多为社会弱势群体或极少数扰乱正常管理秩序的不法人员组成：有城市下岗失业人员，他们因为年龄和技能等原因找不到合适的工作，只能靠摆地摊维持生计；有农村富余的劳动力，他们利用农闲时间或干脆放弃耕种来城市打工挣钱；有受经济利益驱使的极少数扰乱正常管理秩序的不法人员。这些人居无定所，更无合法经营的场所。他们有三个共同特点：迫于无奈，维持生计；文化素质偏低，且无一技之长；受经济利益驱使，置行政法规于不顾，存在侥幸心理。在这种背景下，在执法过程中，若单独靠执法人员苦口婆心的劝说往往无济于事，“管得了一时，管不了一世”。如果对这些人实施行政处罚，就会牵涉其生计问题，在依法处罚或暂扣其物品时，往往就会导致抗拒执法，甚至暴力抗法现象的发生。从另一方面讲，如果阻挠抗法者不能及时绳之以法，就会在社会上造成负面的影响，不仅使执法工作陷于被动，而且会极大地挫伤执法队员的积极性。

二是行政处罚执行难。随着城管综合执法工作职能的转化，改变了过去的那种多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民现象，体现了一职多能的执法效果。但在现行的法律法规中，只有公安等少数部门有部分强制执法权，而城管执法部门做出的一些处罚决定，还需要其他相关部门的支持。

三是各职能部门协调机制欠缺执法工作难。随着城管执法职能的不断增加，执法内容涉及城市管理的方方面面，这就要求有关部门加强协调，但在实际工作中，城管执法部门有责无权，相关职能部门各自为政，甚至推诿扯皮的现象时有发生，造成了城管执法力度减弱。如在查处乱设广告、非法运倒建筑垃圾过程中，由于相关审批部门没有及时通报信息，给城管执法带来了很大难度。城市管理体制不健全、基础配套设施不完善、重建设轻管理，执法机制不完善、执法力量不足等因素，也是导致城管“执法难、难执法”的重要原因。

四是完全取缔游商浮贩难。有的市民对占路经营这种有碍市容、阻塞交通的现象十分反感；而有的市民对商贩的生活境况却极为同情，市民的这些态度有时让执法人员无所适从，给取缔游商浮贩工作增加了难度。另外，因城市功能规划的不完善，部分社区缺少超市、农贸市场等配套设施，而“马路市场”的出现却方便了市民购物的需要，得到了市民的支持，进一步增加了执法取缔的难度。

二、改善执法难现象的建议及对策

一是加强执法保障，确保执法工作的顺利开展和执法队员的人身安全。由于目前执法保障措施不到位，而且在加大城管执法力度的情况下，执法者与相对人的矛盾更加突出，致使城管执法人员在执法现场被违法者围攻、殴打等事件屡有发生。有人呼吁尽快建立城管执法公安协作机制，真正为城管执法保驾护航，遏制暴力护法事件的发生。“城管＋警察”一起协同执法，对违法者可以起到强大的威慑作用，及时消除各种抗法隐患，防止矛盾激化，预防暴力抗法事件发生。

二是加强业务学习，提高执法队伍的素质。随着群众法制意识不断增强，法律知识水平不断提高，对行政执法人员的要求也越来越高。因此，城管执法人员必须加强业务学习，参加多种形式的业务培训，系统掌握行政立法、行政执法、行政司法等理论知识，用以指导实践。执法中坚持公开、公正的原则，对待违法当事人应一视同仁、依法办事，在群众心中树立公正廉洁的城管形象。

三是坚持以人为本，以情感人，以理服人，以法制人。对执法相对人首先要做到动之以情、晓之以理，使被管理者心服口服，切忌居高临下，不分青白的训斥、指责当事人，激化矛盾。在执法中要作到“三理四心”即：纠正违章要有理、宣传教育要用理、行政处罚尺度要合理；调查核实要细心、说服教育要诚心、对方不服要耐心、查处违章要公心。正确处理好“四个关系”即：疏与堵的关系、情与法的关系、日常巡查与快速反应的关系、依法行政与接受监督的关系。其次，对于少数阻挠执法、暴力抗法分子，要敢于正视、早作准备，果断采取措施。平时应结合人员培训、学习教育等时机，通过请专家、公安等人员言传身教，努力提高城管执法人员自我防范、应对突发事件的能力。

四是坚持在执法中服务，在服务中执法。重点是提高队员的服务意识，做到帮群众之所需、解群众之所忧。尤其针对游商浮贩等外来人员，如果对他们一律强行取缔，严管重罚，容易产生纠纷，激化矛盾。曾有个别商贩说：“如果不是生活逼的，谁愿意被执法人员撵得满街跑。”如果采取强行取缔，其效果只能是治标不能治本。因此，坚持执法与服务相结合在原则在城管执法中显得尤为重要。一方面必须从完善城市功能规划、构建和谐社会等宏观方面考虑，切实加强城市规划、建设的科学性、合理性，要把城市经营“三分建、七分管”的要求落到实处，对一些公共服务设施进行科学配置。如在每个社区内，配置相应的集贸市场、汽车停放点、垃圾中转站、垃圾堆放点、果皮箱等公共设施，既方便群众生活，又减少管理工作的难度，让城市建设和城市管理达到和谐、统一，形成良好的环境效益，社会效益，推动城市经济的增长；另一方面城管执法人员要本着对群众高度负责的态度，实施人性化的管理，如主动协调相关部门，对占路经营的游商浮贩进行合理疏导，达到“让路进室”的效果等。

五是加大宣传，积极营造良好的执法环境。为提高城管执法工作的社会认知度，建议相关部门应通过各种形式、各种渠道宣传城市管理的有关法律、法规和执法工作情况。动员群众积极参与城市管理，像创建文明城市那样，努力营造“人民城市人民管、管好城市为人民”的良好氛围。加大宣传城管执法工作的职责和城市管理有关法律、法规；及时披露城管执法重大案件的处理过程，披露对阻挠执法、暴力抗法分子的处理结果等；使更多市民群众进一步了解城管、理解城管、支持城管，提高对城管工作重要性的认识，增强城管参与意识和文明守法意识，不断优化城管执法环境。

总之，城市管理只有起点，没有终点，城管工作者也必须不断站在新的更高的起点上，在新世纪、新机遇、新发展和新竞争面前，不断的认识自己、完善自己、提升自己。只有顺应时代潮流，进一步解放思想、开拓创新、深化体制改革，才能真正构建起适应现代化城市发展需要的“大城管”格局。

第四篇：公安基层派出所执法难的原因及对策分析

第1 页

公 安 基 层 派 出 所 执 法 难 的 原 因 及 对 策 分 析

李昆林

2011年8月8日

第2 页

摘

要

公安派出所是集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性执法战斗实体，派出所执法工作是公安工作中最基本、最基础的工作。在不断的探索实践中，理性、平和、文明、规范成为新时期的公安执法理念。执法规范化建设已经成为各地公安机关的核心工作，同样也是基层派出所需要抓好的一项重点工作。而派出作为公安机关最基层的实战单位，事务烦琐细碎，任务繁重，随着依法治国整体推进倒逼公安执法程序的不断完善，派出所面临的执法环境日益复杂，目前，“执法难”是基层派出所最迫切需要解决也是最难解决的困难。笔者通过结合绵阳市公安局涪城区分局各派出所的实际情况进行分析，目的是找出存在的问题、分析存在问题的原因、提出解决问题的方法和措施。

关键词：基层派出所 民警 执法

第3 页

Public security the basic-level police substation to law enforcement, the causes and countermeasures of analysis

Abstract Public security police station is set for the prevention, management, shock, services in a grassroots comprehensive law enforcement combat entity, police station and law enforcement is public security work in the most basic, the most basic of the work.In the continuous exploration practice, rational, gentle, civilization, the standard of the new period become public security law enforcement idea.Law enforcement standardization construction has become the core work around the public security organs, but also need to pay special attention to the basic-level police substation a key work.And as the most basic public security authorities sent the actual combat units, affairs troublesome task is arduous, along with finely, law advance the overall DaoBi public security law enforcement program the perfection of the police station, facing the increasingly complex environment, the law enforcement, “law enforcement difficulty” is the most urgent needs to solve the basic-level police substation is the most difficult one to solve the difficulties.The author by combining mianyang city public security bureau FuCheng police station to the actual situation of each branch carries on the analysis, the purpose is to find out the existing problems, analysis the reason of present problem, puts forward methods and measures to solve the problems.Key words：The basic-level police substation ；police ；Law enforcement

第4 页

目录

一、派出所执法难的具体表现„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（6）

（一）执法能力不能适应人民群众在依法治国的大背景下对执法的需求 „„„（6）

（二）执法队伍素质和战斗力不能适应新形势发展的需要 „„„„„„„„„（6）

（三）警察公共关系建设不能适应复杂的执法环境 „„„„„„„„„„„„（6）

二、派出所执法难的主要原因 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（7）

（一）主观方面的原因„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（7）

（二）客观方面的原因„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（9）

三、基层派出所执法难问题的解决对策探析„„„„„„„„„„„„„„„„„（10）

（一）是从能力素质入手，强化执法信心 „„„„„„„„„„„„„„„„（11）

（二）加大力度改善执法环境 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（12）

（三）从长远处着手，解决人口管理和纠纷调解难题 „„„„„„„„„„„（12）

（四）以公安部行政和刑事案件示范案卷为例，解决文书程序和办案时限问题 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（12）参考文献

„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（13）

第5 页

公安派出所是集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性执法战斗实体，派出所执法工作是公安工作中最基本、最基础的工作。在不断的探索实践中，理性、平和、文明、规范成为新时期的公安执法理念。执法规范化建设已经成为各地公安机关的核心工作，同样也是基层派出所需要抓好的一项重点工作。而派出作为公安机关最基层的实战单位，事务烦琐细碎，任务繁重，随着依法治国整体推进倒逼公安执法程序的不断完善，派出所面临的执法环境日益复杂，目前，“执法难”是基层派出所最迫切需要解决也是最难解决的困难。笔者通过结合绵阳市公安局涪城区分局各派出所的实际情况进行分析，目的是找出存在的问题、分析存在问题的原因、提出解决问题的方法和措施。

一、派出所执法难的具体表现

笔者结合在分局法制室、信访办和两个法制实验基地城北派出所和新皂派出所的实习工作，分析总结出当前基层派出所面临的执法难的集中表现。

（一）执法能力不能适应人民群众在依法治国的大背景下对执法的需求

基层派出所承担着防范、管理、打击、服务等各项工作，执法面很广，工作任务繁重。但基层派出所最主要的工作就是完成上级公安机关交办的打击任务，对基层派出所的考核也是以完成打击任务的数量和质量为依据的。然而在依法治国的大背景下人民群众希望公安机关积极主动作为，对所有的违法犯罪活动都打击都处理，这种现实与预期的窘境，是我们派出所执法的一难。

（二）执法队伍素质和战斗力不能适应新形势发展的需要

当前我们大部分的一线民警对现行的法律法规的了解表现的很匮乏，然而我国现行的法律法规又纷繁复杂，这就使得我们民警的法律知识与现行法律法规之间存在明显的脱节；基层派出所作为综合性战斗实体，执法面很广，工作任务也很重。但是派出所的警力配置不够，专业技术方面的人才少，高科技设备更加没有配备。这些问题的出现使得我们的公安执法队伍在一定程度上不能适应新形势发展的需要，这也是我们派出所执法的一难。

（三）警察公共关系建设不能适应复杂的执法环境

据统计现阶段我国的警民关系处于建国以来的最低点。我们的民警在开展工作时不像过去那样深受老百姓的支持，有时甚至还会出现群众阻碍执法的现象，人民群众对公安机关执法的认同感越来越差。同时人民群众在依法治国的大背景下都树立起了法制意识，但是老百姓的法律水准往往都不高，这就会对公安机关执法存在误解。举例来说涪城区公安分局在2011年初办理了一起行政案件，办案民警严格按照有关程序规定对案件进行办理，第6 页

但最后的结果却是当事人双方均对我们民警的处理结果不满，纷纷上告。所以当前警民冲突也是基层派出所执法的一难。

二、派出所执法难存在的主要原因

（一）从主观方面来讲，我们有部分民警在执法中存在着一些问题

1、怕执法。从理论上进行分析，随着我国法制进程的加快推进和系列法律的颁布实施，群众的法治观念不断增强，民警的执法心态应该越来越正面和积极。但事实上是我们的民警现在执法比以往任何时候都更谨慎了。究其原因，一是部分民警对新法律法规不很熟悉，理论水品跟不上，在程序和实体运用上把握不准，怕出错；二是由于“连带责任”、“终身追究”、“倒查机制”等执法责任追究制度的强化和扩大化，民警执法承担风险加大，出错后果严重，这就导致了很大一部分民警工作的积极性和进取心的降低。所以现在大部分民警在执法中以保护自己为原则，怕执法、躲执法、执法依赖，持这种心态工作的结果必然是“执法不严”、“事不关己高高挂起”、“敷衍了事”，从而极大的降低了公安工作的效率，给基层派出所的工作带来了困难。

2、被动执法。从现在的民警身上我们很难再发现老一辈公安人的执法热情了，究其原因除了当下执法环境的日益复杂外就是我们的民警在生活和待遇上有很大的思想包袱。作为一个自然人，无论我们从事什么样的工作，其最初级的目标是为了生存，只有最初级的目标满足了才能追求高层次的东西，去实现人生的价值。但是目前笔者所了解到的情况是同样都是一个地市州的民警就因为所在的区县或是单位不同工资和津贴水平的差异一年就能达到万元以上；相同省份的不同地市州之间的年均收入差异最高能达到数万元。这样巨大的收入差距，就给我们的民警们造成了极大地不平衡感。同样由于当前我国基层公安机关体制建制等多方面的因素，我们的基层一线民警往往要工作15至20年才能解决副科级待遇，要工作20年以上才有希望解决正科级待遇，这种熬年头似的晋升途径也给我们的民警带来了极大地挫败感。以上种种不利于民警进取的因素在很大程度上导致了民警们工作积极性不高、“不求有功，但求无过”的被动执法心态。

3、执法水平不高。目前绝大多数公安机关都存在这一问题，部分民警对公安机关常用的法律法规不熟悉，对案件办理认识模糊，执法不规范也就不可避免。不少办案民警仍然存在重实体、轻程序，对相关法律法规的学习不认真细致的情况。由于历史的原因，在公安系统内部长期存在一种重武轻文的思想观念。大多数民警甚至是部分领导干部都觉得只要能把案子破了，在程序上和法律上存在一点小瑕疵也是允许的。再加上当前派出所工

第7 页

作任务重、压力大，民警根本没有足够的时间学习充电，这就使得我们很多民警理论知识老化过时，跟不上新形势下对公安民警执法高水准的形势。

4、少数民警职业道德缺失。职业道德的缺失是少数民警“失足”的祸根。应当说，近年来随着队伍管理力度的不断加大，通过不间断的教育整顿、学习培训，广大民警的执法水平、业务能力都有了很大提高，公安队伍的整体素质有了很大改观。但是，队伍中各种问题仍在不断出现，比如办关系案、人情案造成的执法不公，吃拿卡要、乱收滥罚造成的为警不廉等。究其原因，这些都与少数民警职业道德的缺失有很大的关系。如果不是对人民的利益视而不见、麻木不仁，就不会发生金堂县民警玩忽职守饿死幼女案；如果不是见利忘义、颠倒黑白，也就不会发生太和县民警非法侵占公民合法财物案。②这是由于这极少的一部分民警的行为使得公安民警的形象受到了极大损害，给我们的警民关系制造了障碍，同时也给我们的执法带来了困难。

①

（二）从客观方面来讲，派出所民警执法工作的确存在一些实际困难

1、派出所警力布置不合理，一线警力不够。就拿绵阳市公安局涪城区公安分局为例，目前我分局共有民警433名，局领导和机关民警61名，各直属大队民警132名，派出所民警240名。从整个人员配置上来说派出所民警数只占到全局民警数的55%。从整个人员配备情况中我们不难发现，派出所作为基层公安机关的一线执法派出机构，承担着县级公安机关80%的执法工作，然而我们的人员配备远远达不到这个要求。这就造成了很多时候我们的警力不够，在日常工作中就显得力不从心。我分局现有派出所共18个，其中城区派出所7个，乡镇派出所11个。城区所平均在岗民警22人，乡镇所平均在岗民警8人。这样的人员配备按照涪城现有的治安状况来说只能是差强人意，但是这其中还包括所领导，户籍民警等不直接参与案件办理的人员。举例来说，涪城公安分局某城区派出所，在岗民警21人，其中所长1人、教导员1人、副所长2人、户籍民警1人、内勤民警1人，除一位分管案侦的副所长外，其余的所领导和民警是不直接参与案件办理的。也就是说真正参与到派出所日常执法办案的在岗民警只有15人，但是该城区派出所辖区内常住人口就有近20000人，暂住人口达 36000多人，日流动人口更是达到100000人以上，如此复杂的治安形势但只有15名民警在执法办案，这无疑给派出所的执法工作带来了极大地困难。③

① 成都市金堂县公安局两名民警在羁押吸毒女李桂芳的过程中疏忽大意，未通知到相关人员照顾李桂芳的3岁幼女李思怡，结果造成李思怡十几天无人照管，活活饿死。

② 安徽太和县三塔镇派出所所长贾谊侵占公民薛仰志合法财物案。③ 以上数据引用自涪城区公安分局统计数据。

第8 页

2、派出所接处警量大，工作任务繁重。目前我们城区派出所日均接处警量约为10个，巡警移交案件约2个。每日12个的报警和移交包含了民事纠纷、治安案件、刑事案件等各类违法犯罪活动。对于这些违法犯罪活动我们的派出所民警都必须做出有效的处理。举例来说从2011年3月至4月，涪城区公安分局城厢派出所共接报刑事案件103起，受理治安案件81起。其中刑事案件破案77起，治安案件查处78起。④我们的民警每天不但要对已发生的治安行政案件和刑事案件进行侦破和处理，还要对辖区内的社区进行走访和巡逻，对网上的信息进行录入，并且还有上级交办的非警务工作要做。所以说目前我们的派出所的执法工作量大，工作任务繁重也是造成基层派出所执法难的客观原因。

3、非警务活动增加。由于历史的原因，我们曾提出过“有困难找110”的口号，虽然这种提法的出发点是好的，但是这也给我们的民警带来了很多麻烦和尴尬。比如有的群众把钥匙忘在家里了，他们首先想到的就是打电话报警，而我们的民警又不能置之不理，只得无奈的处警。还有的群众甚至连生病没人买早饭这样的琐事也打110报警电话。这些荒唐的报警事由在我们日常的接警工作中还不在少数。而且随着我国经济和社会的迅猛发展，各级党委政府对经济建设的重视程度也日益加深。与此同时随着公安机关“为经济建设保驾护航”的口号的提出导致了公安系统的非警务活动的增加。据不完全统计，仅2011年1月至6月，绵阳市公安局涪城区公安分局就抽调民警参与各类非警务执勤活动5次。每次人数均达100人以上。这种非警务活动的过多出现给我们的公安派出所的执法工作也带来了一定的负面影响。

4、流动人口量大、管理难。孙志刚事件后国家取消了对流动人口的收容遣送，这本是社会法制和民主的进步，但对基层民警而言却失去了法律原有威慑。⑤现在对流动人口暂住证的催办仅靠民警苦口婆心劝说，没有实际处罚做后盾，登记办证困难重重，这直接导致了在案件中身份确定难。在流动人口与本地居民发生纠纷后，流动人口因逃避造成本地居民将矛盾转向派出所；对流动人口的违法行为，也很难核实其有无违法记录而给予应有处理。经济社会高速发展带来的人口大流动导致的流动人口管理问题，在相当长时期内将是派出所执法的难题之一。

5、纠纷调解工作困难重重。根据《治安管理处罚法》第9条之规定“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解 ④ 以上数据引用自涪城区公安分局统计数据。

⑤ 2003年3月17日晚10时许，孙外出上网，途遇天河区黄村街派出所民警检查身份证，因未带身份证，被作为“三无人员”带回派出所。孙的同学成先生闻讯后赶到派出所并出示孙的身份证，当事警官仍拒绝放孙。3月18日，孙被作为三无人员送往收容遣送站。当晚，孙因“身体不适”被转往广州市收容人员救护站。20日凌晨1时多，孙遭同病房的8名被收治人员两度轮番殴打，于当日上午10时20分死亡。孙志刚事件直接推动了我国收容遣送制度的取消。

第9 页

处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼”。然而群众基于对公安机关的长期的信任，以及公安机关历史上对纠纷调解的包揽，加之街道办事处基层“调解委员会”及专职调解人员对民间纠纷的调处机能发挥不充分，公安机关对大量民间纠纷的调解无法转出，只能自行消化。同时，关于“纠纷中的民事赔偿可以向法院提起民事诉讼”的法制化措施，因成本较高执行困难被当事人抛弃，直接让派出所对民事赔偿进行“裁决”，而调解的自愿、平等原则也无法使派出所得以解脱，在一方拒不接受调解时，易引起另一方投诉派出所不作为甚至上访，如继续调解又牵扯大量警力和时间，基层派出所实在是左右为难。

6、法律文书程序复杂，网络建设存在问题。现在程序至上的观念是一个不可逆转的趋势。但这客观上为民警增添了“写之不完”、“填之不尽”的法律文书。以刑事案件为例，在刑拘之前的48小时内，民警要完成“继续盘问”、“讯问笔录”、“案件受理”、“呈批立案”、“收集旁证”、“刑拘审批”等系列程序，需填写各种审批表、登记表、报告书、决定书、告知书、旁证鉴定等文书，同时，大量案件信息要在刑拘之前输入计算机以实现案件信息聚合碰撞、联网共享，这又增多了民警办案程序和环节。而且在实际操作中，我们的网络建设和维护也不尽如人意，很多时候会出现网络断开、网速过慢等情况。这些情况的出现给我们的案件录入和法制部门的审核流转带来了极大地不便，严重的拖延了办案的时间，影响了民警的工作效率。在实际工作中，一些派出所为应对警力不足，往往由一名民警进行询问、讯问和搜查等程序，事后由另一民警签字的情形，常出现一名民警同时讯问两名嫌疑人或参与两处侦查程序，易导致证据瑕疵甚至执法无效。

7、办案时限紧张。2006年《治安管理处罚法》生效后，对嫌疑人的羁押时限越来越短，一般违法行为只有8小时调查时间；⑥刑事案件的拘传也只有12小时的时间。⑦与公安机关自身时限要求越来越短相比，相关部门如物价、医疗、法医伤情鉴定均无对应时限要求，这给办案单位带来了巨大困难，也影响了案件双方利益，导致群众将怨气指向公安机关直至形成上访。以2人一个探组办理简单刑事案件为例，“留置盘问”15分钟、“询问笔录”30分钟、“案件受理”20分钟、“呈批立案”往返50分钟、“讯问笔录”50分钟、“收集旁证”50分钟、“刑拘审批”往返50分钟，一气呵成也需要4小时以上，更不用说复杂案件涉及的辨认、指认、搜查、扣押等程序及取证过程中的曲折和阻碍。办案时限的紧张势必 ⑥ 参见《公安机关办理行政案件程序规定》，中国法制出版社，2010年版，第四十七条。⑦ 参见《公安机关办理刑事案件程序规定》，中国法制出版社，2010年版，第六十二条。

第10 页

影响到深挖细查和程序完善方面的精力，容易出现调查不深入、证据不完善、程序有遗漏等问题。

三、基层派出所执法难问题的解决对策探析

目前，派出所执法难的问题已引起公安机关各级领导的关注。针对上述问题和困难，笔者提出以下对策来解决。

（一）从能力素质入手，强化执法信心

针对派出所部分民警业务不精、怕出错的心态，我们应从提高民警执法素质入手，增强民警对案件的分析和处置能力。

1、多措并举营造学习氛围。政工和法制部门要采取措施调动民警学习法律法规和业务知识的积极性，营造勤于学习、深入分析案件的良好氛围，不断提高派出所民警和领导对案件和日常工作事务的定性、决策和把关能力，增强民警执法的信心和能力。一是充分利用公安机关网络执法交流平台，在为派出所民警解疑释难的同时，要有针对性地增添法律理论知识篇目，提高民警的法律理论基础。二是不断完善和深化两级疑难案件汇总讨论机制。要充实分局一级“案件审议小组”人员，每月轮流指定办案单位分管领导参与分局疑难案件的商讨，提高科所队领导的案件把关能力。要组建科所队一级“案件审议小组”，由分管领导挑选民警轮流参与对本单位疑难案件的商讨，提高民警自主分析的意识和能力。三是增加法律考核奖励机制，积极鼓励民警参与国家司法考试。通过增加法律知识测试，建立考核奖励机制，运用“外力”逼着学，不断培养民警学习法律知识的自觉性。

2、扎实办案风气。要消除民警“被动执法”心态，一是要加强思想政治教育，让民警认识到执法办案和依法办事是人民警察的法定职责，是作为警察这一社会职业成果和价值的体现。二是要改革基层民警晋升制度和渠道，通过探索和实践摸索出一套科学合理的基层晋升模式，对于政治合格业务精通成绩显著的民警要敢于提拔、善于提拔，让我们的民警感觉到只要踏实努力的工作就能得到肯定，以此增强民警的工作积极性。三是要适当提高民警的收入水平，努力拉近不同地区间民警的薪酬差距，减少我们民警的心理落差。四是要完善目标考核制度，定人定岗，从管理上消除其可以“被动”的空间和情形，使之不能被动、无法被动。五是要严格奖惩，对积极肯干、充分履职、扎实办案、办案质量高的民警要给予物质和精神奖励，形成奖勤罚懒、扎实办案的良好风气。六是要提高执法服务水平。各级法制部门要建立长效机制，定期深入基层，积极为派出所执法办案提高法律支持，提高民警办案质量。

第11 页

3、增强实战性教育培训。培训要坚持“业务为主、贴近实战、注重科技、务求实效”的方针，本着实用的原则，合理设置培训时间、内容和标准，让民警系统地学到一些和公安业务有关常用法律知识和实际操作技能。要增设高新技术和特殊专业知识培训，如计算机与网络、驾驶、公文写作、办案程序、犯罪心理学、高科技治安防范技术等知识；要区分具体警种，提高民警专业水平；要提高培训层次，可以邀请公安业务方面的资深专家、学者进行授课，以开阔民警视野。同时，要注重民警的心理健康状况，定期开展民警心理测评，对于心理亚健康的民警要及时开展心理疏导，缓解民警紧张的心理和工作压力。

4、加大对高科技设备的投入。各级公安机关要加强认识，技术是公安执法工作的重要手段，没有高科技技术的服务和支持，在当前这个形势日益复杂的大环境下我们的公安工作将会面临很大的困难。所以我们必须加大对基层派出所的高科技硬件投入，才能跟上新形势下对科学技术的要求，提高我们的执法质量和效率。

（二）加大力度改善执法环境

改善执法环境是一个长期的系统工程，也是从根本上解决基层执法难的一大关键。基层公安机关要从多个方面着手，努力改善执法环境。首先，在新法律和程序规定不断出台的情况下，法制发展对基层的要求越来越严，但是这些法律和程序并不为广大群众所熟知，派出所也不可能强制要求群众来遵守。因此，新法律出台后不仅要在公安机关内广为宣传，而且要在社会上大张旗鼓地进行教育，不仅要宣传群众的权力更要宣传群众的义务，共同营建法制社会的良好氛围和执法环境，逐步解决基层存在的执法困难和问题。要积极寻求党委政府的支持和帮助，充分利用各种媒介，逐步形成立体化、全方位、多层次的宣传模式，不断提高群众的知晓率。其次，可以开阔思路、创新工作方式，积极开展警察公共关系建设工作，拉近警民关系，在这一点上绵阳市公安局涪城区分局做了大量积极有效的工作。2011年初涪城区分局率先在全国范围内试点开展了公民见证公安机关执法活动，并取得了良好的效果，得到了公安部和省公安厅的肯定和表彰。分局信访部门和各所队在公民见证公安机关执法制度的运转下成功化解了多起信访案件。这些先进的理念和工作方式都是探索和实践加深警民关系工作的新路子和新方法。

（三）从长远处着手，解决人口管理和纠纷调解难题

派出所是公安机关最基层的战斗堡垒，工作任务繁琐复杂。要改变基层派出所执法难问题，更好地履行执法职责，必须减轻基层派出所的工作负担。基于公安机关的双重领导体制，可以进行“越位思考”，甚至要跳出公安看来看待公安工作，从一个更高的角度来研究解决基层派出所面临的部分执法难题。

第12 页

1、流动人口管理工作。在人口大流动的背景下，以现有警力要实现原有的户户知晓、家家到位的管理效果很不现实，但这并不意味着没有思路可寻。流动人口管理工作也有规律可循，他们中绝大部分是务工谋生的群众。可以借鉴足球运动中“以攻防位置定人，实现整体控球”的战术，实行“以房定人、落地管理”的方式。针对办证率降低的现实，要改变考核方式和标准，不考核办证率，而考核发现率、登记率和上网比对率。要积极建议政府相关职能部门从就业、子女教育、医疗等各种福利待遇入手提高暂住证的含金量，让流动人口自觉自愿地去登记办证。同时还要注意加强专职社区民警的培养，当社区民警专职化长期化了，我们才能对社区的情况做到最大程度的了解和掌握。所以我们要打破以往社区民警常换人的弊端。只有随着专职社区民警的培养制度的不断完善和深入，我们的社区工作才能从根本上找到突破口。

2、民间纠纷调解工作。要协调政府相关部门，切实加强对基层“调解委员会”和专职调解人员的管理，督促他们切实履行好调解职责，把派出所大量的警力从纷繁复杂的纠纷调解中解脱出来；要加强对外宣传，让广大群众知晓纠纷调解的主责单位和人员是基层调解委员会和专职调解员；要敢于引导纠纷当事人向有关部门寻求解决，对不属于公安机关职责范围而社会相关部门缺位推脱的要敢于说不；法制、信访部门要维护民警的正当权益和执法威信，对无理上访者要坚决说不，不能以牺牲民警的利益和法律的尊严来博取少数群众的所谓“满意”；在目前机制下处理具体纠纷时，民警应摆脱“最终裁判者”的角色，要认识到派出所民警的调解不是由民警对双方实体权利进行处分，更不能由民警对某一方进行经济上的处罚，它只是为双方解决矛盾提供协商的平台、机会和解决途径，民事纠纷的最终裁判者是人民法院。

（四）以公安部行政和刑事案件示范案卷为例，解决文书程序和办案时限问题

由于现有法律法规的约束，前面提到的文书程序复杂和办案时限紧张问题，无法从法律层面进行变动，我们只有适应和熟练掌握这些程序，提高对程序和时限的把握技巧，力求案件在程序上合法，实体上有据。相关职能部门要通过对公安部行政和刑事案件示范案卷的学习培训和考核等方式，加强对民警办案的指导和服务，让民警掌握实际操作范例，让民警知道哪些环节容易出现问题？容易出现哪些问题？还要定期对各办案单位办理的案件进行评审，对普遍性问题进行梳理汇总，向派出所和办案单位通报，以生动典型的实例来规范派出所民警在文书程序和办案时限上的执法行为，以减少差错，提高民警的办案效率和质量。

第13 页

参考文献

[1]王利君[C].《浅谈基层派出所如何加强执法规范化建设》,2010 [2]唐永泉[J].《关于当前公安执法现状与对策的思考》,江苏公安专科学校校报，1996，（5）[3]《公安机关执法细则》,中国人民公安大学出版社,2009年版 [4]《公安机关办理行政案件程序规定》，中国法制出版社,2010年版 [5]《公安机关办理刑事案件程序规定》, 中国法制出版社,2010年版

[6] 刘敬炜[J]，陈侠[J].《为警不能缺乏职业道德》，中国警察网,2003年8月28日 [7] 谢平[C].《公民见证公安机关执法探索与实践》，2010年12月 [8] 谢平[C].《浅谈公安机关维护社会政治稳定经营观》，2011

第五篇：土地执法难调研报告

土地执法难调研报告

近年来，随着经济的快速发展，土地供应和需求的矛盾越来越尖锐，由此带来的违法用地问题也越来越严重，如何加大土地执法监察力度，确保违法案件查处到位，增强土地执法的威慑力，是目前国土资源部门急需解决的问题。

一、土地执法难点

（一）停止违法行为难度大。许多违法用地在萌芽状态时，被国土部门巡查发现责令停止建设。若违法当事人配合的话，违法行为将不再继续。但许多时候，违法当事人是表面一套背后一套，与执法人员打游击。执法人员从现场走后，继续建设。有的甚至公然对抗，威胁殴打执法人员。有的尽管土地违法处罚决定书下达了，违法当事人依然我行我素，直至建设完毕。对此，国土部门执法人员感到很无奈也很悲哀。一方面，在制止违法行为时，无法做到24小时监控，即使不间断监控，有时候还会受到违法当事人的人身威胁；另一方面，因职能所限，尽管完全按土地管理法律法规规定的程序进行了查处，但处罚后的结果是违法建筑物建成，事实上达不到遏制违法用地行为的效果。

（二）处罚落实到位难度大。根据土地管理法的规定，对违法用地实施处罚，主罚是“拆除”和“没收”，副罚是罚款。但具体实施上，副罚中罚款基本可以到位，主罚中“拆

除”或“没收”基本上难以处罚到位。造成这一现象的主要原因就是国土部门自身没有强制执行权，只有申请法院强制执行，但法院经常以种种理由不予受理。目前违法用地建筑物能被拆除或没收，大多都是由政府统一组织各部门联合执行实现的。

（三）处理责任人阻力大。尽管近几年国家相继出台了土地违法问责规定，按照“既查事、又查人”的原则，但事实上，对人的处理上，国土部门仅有建议权，具体处理实施时会受诸多因素影响，有些单位往往采取“丢卒保车”的方式，结果被处理的人往往限于级别较低的，有时甚至还不能处理到位。

二、土地执法对策

为彻底解决目前国土资源执法监察执行难的问题，建议采取以下四点具体措施。

（一）建立联合查处机制。目前土地执法，基本上是以土地管理部门为主，带来的问题是国土部门一家单兵作战，不仅势单力薄，而且几乎不能执法到位。改变这一状况的主要措施就是建立政府牵头、各部门分工参与的联合查处机制，变单一作战为联合行动，变部门行动为政府多部门联合行为。具体机制可为：违法用地行为一经发现，凡不停工整改或限期整改不到位的，国土部门函告相关部门，各相关部门立即停止办理违法违规用地单位或个人的相关审批、行政

许可等事项。对未获用地批准的项目，发改委等部门不予受理项目审批、核准；规划部门不予受理规划设计方案论证；环保部门不受理环评论证；建设部门不予核发建设工程规划许可证和施工许可证；工商，税务部门不予办理工商、纳税登记。对已开工项目，建设部门停止质量监督并下发停工通知书，不予办理竣工验收备案手续；房管部门不予办理房屋产权证及其分割登记；供水、供电、电信等单位停止供水、供电等服务事项；纪检监察机关负责对土地违法行为涉及国家工作人员的调查处理；司法机关负责对破坏土地资源，刑事案件的立案查处。在此期间，及时在社会上给予曝光，并函告金融部门，一般情况下，金融机构应不予提供贷款。

（二）量化行政责任追究标准。结合基层实际，凡单宗项目违法用地超过10亩且建成建筑面积超2000平方米的，违法行为所在地村委会负责人和乡（镇）分管负责人就地免职，乡（镇）党政主要负责人予以降职。凡单宗项目违法用地面积超5亩且建成建筑面积超1000平方米的，违法行为所在地村委会负责人就地免职，乡（镇）分管负责人予以降职。

（三）明确没收和拆除的具体操作办法。土地管理法仅仅对违法案件违法建筑物等做出了没收和拆除的规定，但在如何拆除、如何没收的问题上没有明确的规定。所以在具体执法时，拆除和没收一般都执行不到位，无法从根本上遏制

违法用地行为。因此，必须明确所有土地违法案件其地面建筑物及附属设施没收或拆除到位的具体操作办法，实现违法用地者不但经济上受到处罚，且违法所得的建筑物一律消失的目的。具体操作时，可以是否违反土地利用总体规划为分界线采取不同的具体实施办法。如当事人拒不履行国土部门拆除其地上建筑及附属设施决定的，可由国土部门先提请政府协调法院后，再按程序申请法院强制执行，最后由政府协调相关部门联合执法。对地上建筑物及其附属设施一律没收的违法用地，可由国土部门清点后，将地上建筑物及其附属设施移交清单、土地违法案件行政处罚决定书等，一并移交给县财政局，由财政局代管没收标地物。

（四）建立防范违法违规用地的长效机制。前面已经提到，政府主导是违法用地的主要原因，而领导干部又是关键因素。因此，把土地管理的成效与干部的政绩考核特别是 干部提拔结合起来，将从根本上改变目前土地管理的状况。可将土地管理工作纳入乡（镇）综合目标考核，实行干部提拔国土工作“一票否决”制。对因重大违法案件被省、部直接查处的，或因用地问题引发集体上访、越级上访的，乡（镇）主要负责人，分管负责人提拔任用时，组织、人事部门先征求国土部门意见，凡被国土部门提出否决意见的，一律不予提拔。