城市规划编制缺陷以及改进的意见

第一篇：城市规划编制缺陷以及改进的意见

城市规划编制缺陷之公众参与

国内城市规划编制缺乏公共参与，这并不代表没有公共参与，而是公众参与的力度和深度还不够，体现在一下几个方面：

1.参与深度不够，难以触及规划的核心环节。公众参与城市规划的深度主要体现在市民的意见对规划决策和实施影响力、干预力的大小。首先，公众对城市规划的参与“形式”重于“实质”，参与的主要效果是加深了对规划项目和规划事务的了解，在规划的过程中起到了“参赞”作用。其次，公众参与城市规划带有很强的“被动性”，参与行为往往起源于城市政府组织的规划公示等事务，只能被动地接受政府与规划部门的安排，而难以主动发起参与。再次，市民的意见往往得不到足够重视，甚至意见是否得到采纳也得不到反馈，而意见被采纳的市民也没有受到应有的奖励和鼓励。最后，规划项目的重要程度往往与公众参与的程度呈反比，即越是规模大、重要程度高的项目，公众在其规划过程中发挥的作用反而越小。

2.参与范围没有覆盖规划的全部过程。公众对城市规划的参与尚未在城市规划的全过程中发挥作用。在城市规划编制阶段，公众的参与往往局限在针对具体规划项目的调查、走访，涉及的公众面较窄。在城市规划审批决策阶段，能够行使参与权的一般还仅仅局限于学术研究机构和地方政界的精英人士。此外，在规划立法、实施监督等方面，公众参与还基本处于空白状态。这些现象说明公众参与还没有覆盖到城市规划的全过程，在城市规划事务中参与的比例还很小。同时，参与形式一般都属于临时召集型，没有正规合法的专业民间机构来组织承担起长期参与监督和管理的职责。

3.参与机制仍然处于探索阶段。在我国，由于公众参与才刚刚起步，对公众参与城市规划的制度与机制还处于理论探讨和实践摸索阶段，没有完善的制度体系支持公众参与城市规划的过程。当前时有发生的市民到规划部门或城市政府“上访”现象，在很大程度上也是源于这种制度与机制的缺位。通俗地讲，公众参与渠道不畅通导致了市民另辟蹊径甚至采取过激的方式表达意愿、维护权益。

4.相关法律尚未做出明确界定。在我国，城市规划的立法多注重行政行为的授权，关于公众参与的问题还很少涉及，城市规划法制体系仍然带有政府强制实施、公众被动配合的色彩。虽然法律条文中有“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”的规定，但对履行义务的前提以及相对应的权力都缺少明确界定。同时，公众参与缺乏定量评价体系，例如监督反馈的时效、公众展示的周期、参与成效、处罚和奖励等。这些必然导致了法律法规对公众参与定性的模糊，使公众对城市规划的参与停留在初级阶段和肤浅的层次。

5.国民素质有待进一步提高。首先，参与意识有待提高。“不在其位不谋其政”的传统观念仍然具有广泛影响，很多市民对与自身利益非直接相关的公共事务持漠视态度，影响了公众参与城市规划的热情。其次，参与能力有待提高。普通市民掌握的规划专业知识、相关知识，以及具备的解读能力、空间想象能力、概括分析能力，还难以广泛而深入地参与城市规划的编制与决策。最后，城市政府和社会对城市规划的宣传和对市民的教育存在失位，对普及城市规划知识，培养市民的规划意识之于保证城市建设发展的意义认识不足，也缺少必要的手段和措施。

改进意见：

1.构建多元化的城市规划公众参与主体。鼓励具有相同或相近利益的个体组成团体参与到城市规划中来，对提高城市规划公众参与的水平和效果具有积极意义。此外，由于公众

参与城市规划涉及规划编制、决策、实施、监督等诸多层面，需要建立多层次、多角度的城市规划公众参与机构，以满足规划公众参与的完整性要求。而在实践中，既要注重整合并提升现有机构参与城市规划的职能，也要有意识地培育新型的参与机构。

城市规划委员会、杜区居民委员会、城市规划协调委员会、人民代表大会和政治协商会议、行业协会、新闻媒体。

2.丰富和优化城市规划公众参与的组织与方式。基于目前我国公众参与城市规划的水平还比较低，完全依靠市民自发参与城市规划并非现实的选择，也不能保障参与机制健康而迅速的发育成长，在很长一个时期内，城市政府及其规划部门加以引导和组织还是十分必要的。因此，现今适于我国的城市规划公众参与的组织方式，应不同于发达国家的自下而上，而是以自上而下与自下而上相结合。同时，由于城市规划特有的专业属性和技术属性，在规划的研究编制、决策、实施等不同阶段，公众参与具有不同的侧重点，需要不同的具体方式。

研究与编制阶段：反映各个阶层、各个区域、各个行业合理合法的利益诉求和真实意愿；论证与决策阶段：公众和决策部门共同作出城市发展前景决策；实施与管理阶段：公众监督。

3.健全城市规划公众参与的制度保障体系。建立完善一系列制度保障公众的权利是城市政府及其规划部门应有的责任和应尽义务，健全以规划法规为基础，以行政措施为保障的制度体系。

4.创新和完善形式多样的城市规划公众参与平台。对话平台、网络平台、展示平台、教育平台。

综上所述，本文认为建立和完善城市规划公众参与机制应强调以下几个方面的内容:

首先，转变政府行政的观念与方式。城市政府应进一步转变角色，改革治理模式，政社分离，简政放权，把由政府包办的社会职能“还给”社会，把由政府代行的公共权力“还给”公众。同时，应进一步提高行政方式的透明度，加大政务公开的宽度和力度，鼓励并欢迎公众评议规划、参与管理、监督工作。

第二，增强公众参与的意识与能力。参与的意识和参与的能力相辅相成，两者的提升能够相互促进。要通过形式多样的宣传、教育活动，使市民更为深入、更为全面的认知城市规划，理解规划对于城市、对于发展、对于民生的意义和作用，提高参与城市规划的责任意识和主动性。要使市民在参与规划的过程中提高参与能力，通过提出发展目标、贡献设计创意、建议方案修改、监督规划实施，使城市规划做出的选择更加符合、更能维护多数市民的利益和城市的长远利益。

第三，丰富公众参与的主体与形式。逐步建立代表不同社会阶层、不同利益集团多层次、多视角、多功能的城市规划公众参与机构，使之形成交流网络，彼此可以发掘潜力、启发心智、增强制衡。结合城市规划的学科和行业特点，综合运用多种媒介和现代信息技术手段，拓展公众参与城市规划的渠道，降低参与的门槛，使市民能够以最便捷、最高效的方式参与到城市规划中来。

第四，完善公众参与的法律与制度。加强城市规划立法，从法律上明确行政机关和公众各自拥有的权利及应承担的义务，逐步明确并规范公众参与规划的目标、性质、内容、职能、机构、组织、权限、程序。针对城市规划的不同阶段，构建公众参与的程序性制度，使公众参与机制具有稳定性和长期性。完善公众参与城市规划的救济制度，事前监督与事后监督相结合，保障市民参与和监督规划的权利。

第五，规划工作者付出更多的努力。建立和完善城市规划公众参与机制，是规划工作者的职业责任和社会义务。在当前公众参与水平还比较的情况下，需要他们在理论上不断探究，在实践中积极推进，应注重借鉴国外的规划理念和行政理念，注重结合我国的国情以及当地城市的市情，注重把握城市发展的客观规律，注重尊重社会各阶层、各利益集团的不同诉求愿望，注重保护弱势群体的切身利益，为城市规划公众参与机制的发育和成长提供有力的支持。

第二篇：关于改进和加强城市规划编制

河南省人民政府关于改进和加强城市规划编制

与审批工作的意见

豫政 〔2005〕47号

各市、县人民政府,省人民政府各部门:

城市规划是政府指导和调控城市建设与发展的法律依据和重要手段,具有优化配置城市空间资源、保护公共利益和协调社会利益的重要职能,关系到城乡经济社会持续健康发展的大局。我省城镇化进程和城市经济社会转型正在日益加快,但城市规划编制与审批还一直沿用计划经济的内容、模式和方法,不能适应新形势下城市建设发展的需要。为落实科学发展观,引导城镇化健康发展,现就改进和加强全省城市规划编制与审批工作提出如下意见。

一、指导思想和工作目标

(一)指导思想。认真贯彻“三个代表”重要思想,坚持科学发展观,推动城市发展模式从粗放型向集约型转变。合理和节约利用资源,加强对自然环境和文化资源的保护,严格控制土地开发规模,建设资源节约型和环境友好型城市。统筹兼顾,合理布局,积极稳妥地推进城镇化进程,促进全省城乡、区域、经济社会、人与自然的全面协调可持续发展。

(二)工作目标。建立快捷高效的规划编制与审批工作机制,健全科学民主决策机制,强化公众参与和监督,增强城市规划的严肃性和权威性,提高城市规划的科学性和前瞻性,充分发挥城市规划的综合调控作用。

二、改进城市规划编制内容

(一)调整市、县域城镇体系规划编制内容。编制市、县域城镇体系规划,要从注重传统的职能、规模、空间结构转向注重城乡协调发展,促进城镇化健康发展。

市、县域城镇体系规划要结合本地经济基础、资源环境和区位条件,认真落实省域城镇体系规划,研究确定本区域的城镇化发展目标和发展重点,提出加快城镇化的具体措施;确定自然资源、生态环境和文化遗存保护目标,明确城镇建设用地的规模和范围,制定区域开发管制措施;明确区域内城镇和乡村建设标准;统筹安排区域内的交通、环保、防灾等重要基础设施和医疗、卫生、文化、教育、体育等公共服务设施布局。(二)调整城市总体规划编制内容。城市总体规划编制重点要从注重城市的性质、规模、功能定位转向注重合理控制环境容量,科学确定建设标准,统筹安排基础设施,有效保护自然与文化资源。

注重提高城市发展质量,全面体现经济、社会、生态可持续发展综合目标。城市发展规模应保持适度弹性,要依据水源、土地等资源条件和环境保护总量控制指标,合理确定城市人口和用地规模,优化产业结构和用地布局。用地布局要注意多功能互相融合,保持布局结构的开放性。特大城市要依托大容量的快速交通轴线确定城市空间布局。加强规划的控制性,划定禁止、限制与适宜建设的区域,搞好森林植被和历史文化遗存保护,注重突出城市特色。

确立节约型城市的发展目标,制定节能节水节地节材和资源综合利用措施。严格执行国家规定的城市规划用地标准,提高城市建设用地利用效率。城市建设用地规划规模要与土地利用总体规划相衔接。

按照建设现代化城市的目标,科学确定城市公共设施的建设标准,增强城市功能,创建良好人居环境。公用设施建设标准及城市用地指标,要考虑城市流动人口的需要。

注重完善城市交通设施,提高城市路网密度,建立以公共交通为主导的现代化城市交通体系。

(三)调整城市近期建设规划编制内容。高度重视城市近期建设规划,实行定期滚动编制。城市近期建设规划编制重点,要从注重城市用地扩展转向控制引导和综合协调各类建设时序,解决好近期城市建设面临的突出问题。

城市近期建设规划要明确发展重点,引导城市集中紧凑、成片配套建设。突出加强城市污水和垃圾处理、园林绿化等重要基础设施建设,统筹安排教育、科技、文化、卫生、体育、旅游等公共服务设施的项目选址和建设时序。坚持先地下、后地上的建设原则,大力推行地下共同管沟建设,积极推广无开挖施工技术。凡未纳入近期建设规划、统一配套建设的地下基础设施,不得破路施工,坚决纠正城市道路重复开挖的陋习。城市新区开发和旧区改造要统筹兼顾,量力而行。合理确定开发改造规模和范围,避免盲目拆迁和分散建设。明确规定土地出让的规模及开发内容,严格控制建设项目用地指标,引导房地产开发健康发展,严禁浪费土地。

加强历史文化遗存和生态环境保护。积极制定城市传统风貌和历史街区保护措施,传承历史文化名城特色。确定环境保护总量控制指标,落实环境保护措施,搞好城市环境污染治理。

(四)调整控制性详细规划编制内容。控制性详细规划编制重点,要从注重确定开发项目转向优化整合空间布局,提高绿化、美化水平,塑造优美景观,创建宜居环境。

合理控制开发强度,科学确定容积率指标,集约利用城市土地。明确各地块的公共服务设施布局和建设标准,合理确定绿地、停车场等公共空间,配套完善供排水、电力、燃气、热力、通讯、有线电视等公用设施。城市控制性详细规划要覆盖全部近期建设地块。

各个层次的规划编制,要把涉及公共利益、城市安全和可持续发展的城市资源和环境保护、公用设施等重要规划内容明确为强制性规划内容,并编制专门的环境影响评价说明。

三、改进城市规划编制方式

(一)完善规划编制体系。积极开展豫北、豫东、豫南、豫西等地区的区域性城镇体系规划编制,与中原城镇群规划相对接。积极开展城市空间发展战略、城市资源环境综合承载力等重大规划问题的研究,提高城市总体规划的前瞻性和科学性。普遍开展建设规划编制,加强对当前各项建设的综合协调。加大城市中心区、出入口及其他重要地段的城市设计编制力度,突出城市特色。

(二)引入规划编制竞争机制。放开全省规划编制市场,积极引进国内外高水平的规划编制单位,严禁地方或行业保护。城市空间发展战略规划、各类详细规划和城市设计的编制,必须公开招标,优选规划编制单位。设市城市的总体规划、近期建设规划及其重要地段详细规划的编制单位,必须具备甲级规划编制资质。

(三)多部门参与规划编制。当地人民政府要组织规划、建设、市政、园林、发展改革、财政、国土资源、交通、环保、消防、水利、林业、电力、通讯、文化、教育、卫生、体育、文物、旅游、人防、地震等相关部门共同参与编制城市总体规划,使城市总体规划与经济社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划、区域卫生规划、区域重大基础设施规划等相互协调、衔接。

(四)加强公众参与。各类规划在开始编制前,要进行社会调查,了解公众意向。规划方案提出后要进行公示,广泛征求公众意见,公示时间不得少于4周。

(五)强化专家把关。涉及资源与环境保护、区域与城乡统筹、城市发展目标与空间布局的重大专题研究,应当聘请相关领域的专家担任课题负责人。各类城市规划的编制成果在报批前,须经城市规划专家委员会进行技术评审,评审意见作为修改完善和审批规划的依据。

省城市建设行政主管部门要组织成立由省内外城市规划及相关领域专家组成的城市规划专家委员会,对全省城市的总体规划、各类专项规划、近期建设规划、重要地段详细规划及城市设计进行技术评审。

四、改进城市规划审批工作

(一)规范规划调整审批办法。调整城市总体规划中的非强制性规划内容,需报原城市总体规划审批机关及当地人民代表大会或者其常务委员会备案。

城市近期建设规划,经当地同级人民代表大会或者其常务委员会审查通过后,由当地人民政府批准实施,并报原城市总体规划审批机关备案。对其规划中非强制性规划内容的调整,需报当地人民代表大会或者其常务委员会备案。

控制性详细规划,须经当地城市规划委员会表决通过,方能依法批准实施。对其规划中非强制性规划内容的调整,需向当地城市规划委员会备案。

调整城市规划的强制性规划内容,要专门组织论证,并就调整的必要性提出专题报告,经原规划审批机关审查同意后方可进行调整。调整后的城市规划按法定程序重新报批。

城市主要商业中心、行政办公区、机场和火车站等城市主要出入口、主干道两侧等重要地段的详细规划和城市设计,需报其城市总体规划审批机关备案。

(二)建立民主决策机制。市、县成立由当地人民政府及城市规划、建设、园林、发展改革、财政、国土资源、交通、环保、消防、水利、林业、电力、通讯、教育、卫生、文化、体育、文物、旅游、人防、地震等部门的代表、城市规划方面的专家和社会各界的群众代表组成的城市规划委员会,其中专家和群众代表的名额不低于50%。委员会审议的议题须由2燉3以上的委员参加进行投票表决,表决同意的票数超过有效票数的2燉3方能通过。审议涉及旧城改造、居民区建设的规划项目,要吸收相关社区一定数量的群众代表参加。

(三)简化建设项目规划许可审批程序。除少数由当地人民政府指定审批的重要项目外,一般工程建设项目由当地城市规划行政主管部门依据城市近期建设规划、控制性详细规划和城市设计直接审批。

(四)明确规划审批时限。城市总体规划在受理之日起45个工作日内批复,近期建设规划、控制性详细规划、城市设计在受理之日起30个工作日内批复,各类工程建设项目在受理之日起20个工作日内批复。

五、加强城市规划的实施管理

(一)规范城市总体规划修编程序。组织修编城市总体规划,必须先对现行城市总体规划实施情况进行总结,就修编的必要性和主要规划目标进行论证,报经原城市总体规划审批机关认定后,方可开展规划修编工作。未经认定擅自修编的,不予审批。

(二)加强城市总体规划修编工作分类指导。规划实施没有到期、规划用地规模和范围尚未突破的城市总体规划,除因国家、省重大发展战略调整原因外,原则上不考虑修编。规划即将到期的城市总体规划,先组织编制城市近期建设规划,并积极开展总体规划修编的前期专题研究。规划已经到期或规划用地规模和范围已经突破的城市总体规划,必须抓紧按照法定程序组织修编,并尽快依法报批。行政区划调整的城市,可适时修编城市总体规划,并严格实施规划统一管理。

(三)加强规划实施的公共监督。除有保密要求的内容外,各类规划审批成果要及时在规划展览馆和公开的电子网站上进行长期公示,接受群众监督。涉及社区居民利益的详细规划及规划审批项目,必须建立健全规划公示、听证制度。城市规划行政主管部门批准各类工程建设项目时,要将规划审批主要内容在项目选址地点向社会公示。

各地要高标准搞好城市规划展览馆建设,建设地点要有良好的交通条件,便于对外开放。

(四)严格评审城市重要建筑设计方案。城市重要公共建筑、主干道沿街及其他重要地段的建筑设计方案,应由高级注册建筑师或规划师主持进行多方案比选。

(五)实施城市规划效能监察制度。各市政府要认真开展城市规划效能监察工作,及时对辖区内城市规划编制、审批、实施的各个环节进行监督检查,严肃查处各类违法违规行为。

六、加强组织领导

规划是城市管理的基础性、根本性、长远性工作,市长、县长是城市规划工作的第一责任人。各级政府要切实负起责任,把各省辖市和县城的规划编制好、执行好,充分发挥好规划在城市建设和管理中的龙头作用。要制定具体措施,切实做好本意见的贯彻落实工作。

河南省人民政府

二○○五年十二月二日

第三篇：城市规划编制

城市规划编制

4.3 城市用地

4.3.1 城市用地 urban land

按城市中土地使用的主要性质划分的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地、水域和其它用地的统称。

4.3.2 居住用地 residential land

在城市中包括住宅及相当于居住小区及小区级以下的公共服务设施、道路和绿地等设施的建设用地。

4.3.3 公共设施用地 public facilities

城市中为社会服务的行政、经济、文化、教育、卫生、体育、冬天及设计等机构或设施的建设用地。

4.3.4 工业用地 industrial land

城市中工矿企业的生产车间、库房、堆场、构筑物及其附属设施（包括其专用的铁路、码头和道路等）的建设用地。

4.3.5 仓储用地 warehouse land

城市中仓储企业的库房、堆场和馐加工车间及其附属设计的建设用地。

4.3.6 对外交通用地 intercity transportation land

城市对外联系的铁路、公路、管道运输设施、港口、机场及其附属设施的建设用地。

4.3.7 道路广场用地 roads and squares

城市中道路、广场和公共停车场等设施的建设用地。

4.3.8 市政公用设施用地 municipal utilities

城市中为生活及生产服务的各项基础设计的建设用地，包括：供应设施、交通设施、邮电设施、环境卫生设施、施工与维修设施、殡葬设施及其它市政公用设施的建设用地。

4.3.9 绿地 green space

城市中专门用以改善生态、保护环境、为居民提供游憩场地和美化景观的绿化用地。

4.3.10 特殊用地 specially-designated land

一般指军事用地、外事用地及保安用地等特殊性质的用地。

4.3.11 水域和其它用地 waters and miscellaneous

城市范围内包括耕地、园地、林地、牧草地、村镇建设用地、露天矿用地和弃置地，以及江、河、湖、海、水库、苇地、滩涂和渠道等常年有水或季节性有水的全部水域。

4.3.12 保留地 reserved land

城市中留待未来开发建设的或禁止开发的规划控制用地。

4.3.13 城市用地评价 urban landuse evaluation

根据城市发展的要求，对可能作为城市建设用地的自然条件和开发的区位条件所进行的工程评估及技术经济评价。

4.3.14 城市用地平衡 urban landuse balance

根据城市建设用地标准和实际需要，对各类城市用地的数量和比例所作的高速和综合平衡。

第四篇：浅议可持续发展与城市规划编制方法的改进

浅议可持续发展与城市规划编制方法的改进

夏自圣

作者简介：合肥高新区规划分局,国家注册城市规划师

摘要：本文首先介绍可持续发展与城市规划的关系，再试从可持续发展的角度探讨城市规划编制方法的改进。

关键词：可持续发展城市规划编制

可持续发展是当代人类对社会、经济、环境发展认识的进步，可以说已经得到了各国政府和社会上各方面人士的共识，它给城市规划工作提出了应该考虑到新的理论依据，确立了新的目标和提出了更高的要求。

在任何国家，城市规划都是在法律上确定的，政府作为引导、控制和管理城市发展的主要手段。城市规划工作不可避免的要面临着这样的问题：一方面在城市规划管理中，特别是发展中国家，其立法与执法的法制建设不完善，城市开发建设的行为得不到有效的诱导和控制，往往就会破坏已确定的规划，造成城市发展的无序，导致总体上的不经济，这就是城市规划管理中随意性的体现，也是在社会上比较侧重宣传的问题；另一方面，由于城市规划自身科学性和现实可行性的欠缺，城市不能得到合理发展，同时也常常会给来自各个方面的建设投资造成阻碍，使城市丧失很多的发展机会，加之现行的城市规划的理论与方法的内容还基本上局限在建筑与市政建设的范围，对于完成以城市经济、社会、环境协调发展为目标的规划、确定显得很无力，这是城市规划编制中要不断研究改进的问题。

本文就城市总体规划编制中的一些思路与方法提出一些看法，促进学科之间的交流，同时也希望对我国大城市总体规划修编工作有所参考。可持续发展与城市规划

可持续发展是一个广义的概念，涉及自然与人类社会各个方面。在《我国共同的未来》中提出了所要达到的7个目标，即经济增长、社会平等、满足人的基本需要、控制人口、保护资源、技术开发与管理风险、以及改善环境。是当前我国发展，特别是城市的发展必须遵循的基本发展模式。在《中国21世纪议程》中对其描述为：人口、经济、社会和环境、资源相互协调的，既能满足当代人的需求而有不对满足后代人需求能力构成危害的可持续发展的道路。由于可持续发展是在人类发展与环境、资源矛盾尖锐中而提出的。所以，目前社会各种媒体往往是把生态、环境与可持续发展并列或互用，其实是把可持续发展的概念狭义化了。可持续发展是一种发展的模式，而不是等同于良好环境等简单的目标。它是一种新的价值观，这种有条件、有限度发展的观点，是规范我们人类社会行为的一种指导原则。对于我们研究城市规划编制，促进城市协调发展是至关重要的。

可持续发展的原则是生态系统发展规律上提出来的一种发展模式。要求在发展中注意资源的可持续利用和不给环境造成不可恢复的破坏。因此，城市规划中要体现可持续发展的原则，就是应该考虑如何利用生态学中的基本理论，特别是生态控制理论的技术方法，对城市的组合与分布、结构与功能、城市发展的动力学机制、城市土地使用的演替、城市系统的调节与控制等等进行研究，并将其用于城市的规划、建设和管理中，为挖掘城市内部潜力，开拓可持续发展机会寻求对策。也就是要用其原则讨论城市规划编制的新思路、新方法。城市总体规划研究的重点应放在城市中各子系统之间的联系上，我们往往在城市子系统研究上下功夫多，资料也丰富，实际上把握一个城市的整体面貌和功能，是要讨论系统之间的联系和相互作用。这有如大量不同灰度的方格组成的一张照片，每个方格的边界和灰度都很清楚的时候，是看不到它所反映的画面内容。只有这些方格的边界得到相互的融合，我们才能看清这张照片的整体面貌。此时的方格就像城市中的子系统，只有弄清它们之间的联系，才能把握住整个城市。传统的城市规划恰恰就缺少这种方法。而生态控制论指出，规划中提高城市自我调节能力，就要明确城市的整体功能，任何对城市整体功能无益的结构性增长都要通过各种方法加以限制和禁止。也就是说子系统的增长要服从于城市整体发展的需要。城市规划追求的目标是城市的协调发展。城市系统存在多种正负的反馈环，其中负反馈是维系系统稳定的关键，在城市发展不同时期起到主导的作用的，一定是某些限制因素，它决定了城市的承载能力，是规划中必须加以利用或解决的关键。随着限制因素的解决，城市系统就会有一个新的发展。这些限制因素，有的是资源或承载力，也有的是政策因素，比如对历史文化名城的保护与城市改建，当没有找到合理解决途径时，就会成为一种限制因素，当解决后，旧城改建就会有一个大的发展。

一般说，编制城市规划是依据社会的需求，以及在当前认识水平下对未来的预测而设计的对策，这就要求掌握城市各个方面发展的最新技术经济政策。有的学者提出无最终目标规划的观点，认为人的认识是有限的，事物的发展是无限的，规划实施的每一步都有新情况，而新情况又成为下一步规划的出发点。这种观点在城市规划界也早有论述，在70年代W.Bor著《城市发展过程》一书中就指出，应该把规划看作连续的发展过程，必须放弃过去那种认为我们能够为城市搞一个固定规划的想法。我国生态学者王如松提出的物理系统与人类生态系统研究的区别，可以对城市规划的编制有所启发。可以说，城市规划的制定更符合生态思维的过程。实现规划的途径也决不是唯一的路径，正如吴良镛先生起草的世界建筑师大会北京宣言所说，“殊途同归”。

总之，可持续发展的理论可以为城市规划的编制提供丰富的思想和方法，应引起规划师的充分重视。对城市规划编制的几点改进思路

城市规划编制思路的开拓和方法的改进，首先取决于规划者，特别是规划组织者和决策者的观念要不断创新。从上述可持续发展原则和理论出发，可以考虑以下几点思路：

2.1 城市总体规划的编制

要广泛组织社会各方面人士参加和广泛汲取各学科的研究成果，不断提高城市规划的透明度。高透明度是促进城市规划法制化的必须，也是实现城市规划社会参与的前提。在规划的各个阶段都要有群众参与的法定程序，通过规划者、决策者和社会各方面的群众的对话，把规划者的意图交给群众，把经济社会发展中的各种信息反馈给规划者，建立这种双向交流的渠道，将有助于使规划反映出经济社会的变化，以及不同层次人们的需求，这应该是我国从计划经济向市场经济转轨给城市规划带来的重大变化。

近些年来，城市各个系统和部门都开展了本行业的科学研究，在气象、环境、能源、交通管理，以及数字城市、城市生态等等方面取得了一大批国内国际先进水平的科研成果。这些成果仅市科委就集中了很多，要建立有效渠道转送到城市总体规划编制部门。同时还应该组织一些高层次研究人员，消化吸收这些科研成果，把它转化为规划政策和措施，是提高规划水平的有效措施。这一环节过去没有得到应有的重视，应努力加以改变。

2.2 从更高一层次上扩充城市总体规划研究的内容

城市总体规划不能脱离区域的研究，要建立在更宏观的一个层次上的生态系统进行研究。才能使城市的发展有更大调整的余地。城市总体规划在编制前应研究确定一个战略性的纲要，同时还应该进行区域的生态敏感度的评价，提供对生态敏感地区的建设控制和最适宜发展地区的依据。

由于当代城市规划的工作目标包括经济、社会和物质三个目标，因此，总体规划在编制过程中，还要特别注意吸收城市化进程与城市化途径的研究成果(农村剩余劳动力的转移和向城市流动趋势)，城市化的水平和趋势不仅反映在农村和城市人口的比例上，还与人口的分布特征、城市功能、结构、设施相关，城市发展的动力学机制在很大程度上取决于城市化的进程。因此，要 对城市可持续发展的经济结构变化进行分析和预测，使之能与城市空间结构的发展有机结合，成为城市及城市内部地区发展的动力。比如大城市卫星城的规划与建设的研究，就应该从这个角度出发，为什么有的卫星城规划建设了50多年还未能形成规模，就是缺少其动力学机制的考虑。因此，城市规划不能只停留在城镇物质建设讨论上。对于城市内部地区功能的变化，大到商业地区、CBD地区的形成，小到危改区、历史风貌保护区，也要用动态的观点，在不断的滚动过程中实现规划目标，使规划真正发挥出对地区功能演替的引导和控制的作用。

2.3 研究城市总体规划编制成果及其表达形式

应该明确，城市总体规划是城市发展的纲要性的文件，它所描述的是远景规划，重点是勾划出城市发展的政策目标。其万分之一或五千分之一的图纸只能用作宏观管理，而真正具有法律依据的是控制性详细规划。所以在总体规划阶段的成果，应以宏观的、战略的文件为主，描述城市的现状，并以人口的结构、规模和经济结构和规模作为预测的基础，讨论城市发展的各项指标的增长，重点是土地使用的结构和布局。专项规划不宜过繁。主要是人口与城市化、能源与水资源、交通与市政、环境与生态，还应讨论近期建设规划。在图纸的表达方法上，不能用面现状图的方法去画规划图。国外分区制的规划方法我国已经开始借鉴，由于它限制建设与地区功能不符的建筑，这就有利于地区功能的更新，也有利于实现动态的过程规划。

在新一轮的总体规划编制时，还应检讨上轮总体规划实施的情况，找出加强和调整的重点，应是不可缺少的工作环节。对于总体规划中确定的重大措施和政策，还要进行影响评价和政策试验，作为总体规划的重要附件，可以有效地评价规划的效益。因为传统规划为解决系统中的某个问题，考虑的往往是对系统施加强大的人为影响，而忽视了城市作为一个生态系统有其内在的生物控制法则的规律，这就会产生许多有害后果。对于这种“副作用”，难于事先准确估计，所以对进行评价将是完善规划的重要内容与程序。

把有法律效力的规划赋予控制性详细规划，其深度对于新开发地区应达到政府实施土地出让的规划条件。成熟的，要用法定图则的形式向社会公布。所谓增大规划储备，就是要有计划的编制这种规划，使规划管理有依据而更加主动。

2.4 城市总体规划编制方法的改进

要着眼于提高城市系统功能的自我调控能力。目标是达到整个城市系统的高效、协调共生和持续发展。在现行城市规划的理论和方法上，按照生态控制论的原则，还应考虑以下几点：

一是建立更加广泛的规划指标体系，讨论它们之间的正负反馈关系，特别要注意不同时期的城市发展限制因素，它将决定其负反馈影响的其他要素的发展；二是根据土地的区位和社会需求，进行以土地开发为主的土地适宜性分析，通过土地价值与土地市场的研究，进行土地资源的优化配置，引导产业结构的调整，对开发地区或城市内部的改造地区，应该提出土地使用建议表，提供不同时期土地适宜性的选择；三是要开展总体规划阶段的城市设计，包括城市空间体系的总格局和重要节点的构想；四是要讨论规划实施的建设时序，城市是多维空间的发展，时序是研究规划实施的重要内容。实施的次序不仅关系着效益，同时由于实现规划内容在时间上的不同，也将会对规划的目标和其他内容引发不同的变化；五是规划也要引进竞争机制，对重大项目的规划论证应当采用招投标的办法选优方案和优选队伍。

2.5 规划要研究其实施的软环境

城市规划的实施要考虑市场经济发展的大环境。与城市发展密切相关的一些政策，如人口政策、土地政策、能源政策、市政基础设施有偿使用的政策，以致经济税收等政策，都是制定和实施规划的重要依据。其中特别是土地使用权的有偿出让，已是我国城市建设的重要资金来源之一，土地的供给是控制城市建设规模最有效的手段。规划指导好土地的出让对于

实施城市规划起着关键作用，应该特别予以重视。因此软环境是城市经济运行，规划实施走上良性循环的必要保证。

要不断完善实现规划目标过程中的决策体系(规划、计划)、运行体系(计划与规划的管理体制、跟踪监测)和保证体系(法规与技术标准、公众参与、行政措施)。特别要注意使编制的近期建设规划，能与政府的政策紧密结合。按照三个体系要求实行在总体目标下的滚动性调整。因此，要把做好近期建设规划作为城市总体规划实施的重要措施。

2.6 建立城市规划信息系统，逐步实现计算机辅助决策

最近几年，城市规划工作中计算机应用已经取得了很大的进展。但是还只是限于数据、图形的存储和查询，如何建立实用的包括数据库、知识库、模型库的城市规划信息系统，实现计算机的辅助决策，还有很大差距。除了认识上的问题以外，也有很多技术上的问题需要解决。主要是怎样把规划的思考过程概念化、逻辑化、程序化，学习城市绳梯研究建立起概念模型，就可以借助计算机帮助我们进行分析决策。这项工作特别有利于开展规划的评价和政策试验。

现在关于宏观研究的模型有很多，如城市规划的门槛分析、地理学的引力模型、控制论的系统动力学模型，以及人口模型、交通流模型和经济学的投入产出模型等等。传统数学模型规划与实际规划难于结合的原因，就在于实际系统中的许多参数在决策过程中往往是确定的，难于向计算机软件工作者提供，因此数学工作者凭借若干假设而做出的几个有限优化结果，也就往往不符合决策者的要求。应该建立一种把决策者、有经验的专家和数学工作者结合在一起、与大脑思维相仿的规划方法。这一规划流程包括系统分析、确定变量的初值和上下界，选择系统各优化阶段目标，利用规划原则和数学优化手段，通过人机对话，产生出协调系统功能的规划方案。这种模型的思路，可以逐步实现计算机辅助决策。

参考文献

[1]于春普：《系统化、生态化、现代化———城市生态学与开拓城市规划的新思路》北京规划建设1994年

[2]王如松 《高效·和谐—城市生态调控原则与方法》湖南教育出版社1988年

[3]杨邦杰等 《城市生态调控的决策支持系统》中国科学技术出版社1992年

[4]宋晔浩《结合自然整体设计》中国建筑工业出版社1998年

第五篇：河南省人民政府关于改进和加强城市规划编制与审批工作的意见(豫

【发布单位】河南省

【发布文号】豫政 〔2005〕47号 【发布日期】2005-12-02 【生效日期】2005-12-02 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】河南省

河南省人民政府关于改进和加强城市规划编制与审批工作的意见

(豫政 〔2005〕47号)

各市、县人民政府,省人民政府各部门:

城市规划是政府指导和调控城市建设与发展的法律依据和重要手段,具有优化配置城市空间资源、保护公共利益和协调社会利益的重要职能,关系到城乡经济社会持续健康发展的大局。我省城镇化进程和城市经济社会转型正在日益加快,但城市规划编制与审批还一直沿用计划经济的内容、模式和方法,不能适应新形势下城市建设发展的需要。为落实科学发展观,引导城镇化健康发展,现就改进和加强全省城市规划编制与审批工作提出如下意见。

一、指导思想和工作目标

(一)指导思想。认真贯彻“三个代表”重要思想,坚持科学发展观,推动城市发展模式从粗放型向集约型转变。合理和节约利用资源,加强对自然环境和文化资源的保护,严格控制土地开发规模,建设资源节约型和环境友好型城市。统筹兼顾,合理布局,积极稳妥地推进城镇化进程,促进全省城乡、区域、经济社会、人与自然的全面协调可持续发展。

(二)工作目标。建立快捷高效的规划编制与审批工作机制,健全科学民主决策机制,强化公众参与和监督,增强城市规划的严肃性和权威性,提高城市规划的科学性和前瞻性,充分发挥城市规划的综合调控作用。

二、改进城市规划编制内容

(一)调整市、县域城镇体系规划编制内容。编制市、县域城镇体系规划,要从注重传统的职能、规模、空间结构转向注重城乡协调发展,促进城镇化健康发展。

市、县域城镇体系规划要结合本地经济基础、资源环境和区位条件,认真落实省域城镇体系规划,研究确定本区域的城镇化发展目标和发展重点,提出加快城镇化的具体措施;确定自然资源、生态环境和文化遗存保护目标,明确城镇建设用地的规模和范围,制定区域开发管制措施;明确区域内城镇和乡村建设标准;统筹安排区域内的交通、环保、防灾等重要基础设施和医疗、卫生、文化、教育、体育等公共服务设施布局。(二)调整城市总体规划编制内容。城市总体规划编制重点要从注重城市的性质、规模、功能定位转向注重合理控制环境容量,科学确定建设标准,统筹安排基础设施,有效保护自然与文化资源。

注重提高城市发展质量,全面体现经济、社会、生态可持续发展综合目标。城市发展规模应保持适度弹性,要依据水源、土地等资源条件和环境保护总量控制指标,合理确定城市人口和用地规模,优化产业结构和用地布局。用地布局要注意多功能互相融合,保持布局结构的开放性。特大城市要依托大容量的快速交通轴线确定城市空间布局。加强规划的控制性,划定禁止、限制与适宜建设的区域,搞好森林植被和历史文化遗存保护,注重突出城市特色。

确立节约型城市的发展目标,制定节能节水节地节材和资源综合利用措施。严格执行国家规定的城市规划用地标准,提高城市建设用地利用效率。城市建设用地规划规模要与土地利用总体规划相衔接。

按照建设现代化城市的目标,科学确定城市公共设施的建设标准,增强城市功能,创建良好人居环境。公用设施建设标准及城市用地指标,要考虑城市流动人口的需要。

注重完善城市交通设施,提高城市路网密度,建立以公共交通为主导的现代化城市交通体系。

(三)调整城市近期建设规划编制内容。高度重视城市近期建设规划,实行定期滚动编制。城市近期建设规划编制重点,要从注重城市用地扩展转向控制引导和综合协调各类建设时序,解决好近期城市建设面临的突出问题。

城市近期建设规划要明确发展重点,引导城市集中紧凑、成片配套建设。突出加强城市污水和垃圾处理、园林绿化等重要基础设施建设,统筹安排教育、科技、文化、卫生、体育、旅游等公共服务设施的项目选址和建设时序。坚持先地下、后地上的建设原则,大力推行地下共同管沟建设,积极推广无开挖施工技术。凡未纳入近期建设规划、统一配套建设的地下基础设施,不得破路施工,坚决纠正城市道路重复开挖的陋习。城市新区开发和旧区改造要统筹兼顾,量力而行。合理确定开发改造规模和范围,避免盲目拆迁和分散建设。明确规定土地出让的规模及开发内容,严格控制建设项目用地指标,引导房地产开发健康发展,严禁浪费土地。

加强历史文化遗存和生态环境保护。积极制定城市传统风貌和历史街区保护措施,传承历史文化名城特色。确定环境保护总量控制指标,落实环境保护措施,搞好城市环境污染治理。

(四)调整控制性详细规划编制内容。控制性详细规划编制重点,要从注重确定开发项目转向优化整合空间布局,提高绿化、美化水平,塑造优美景观,创建宜居环境。

合理控制开发强度,科学确定容积率指标,集约利用城市土地。明确各地块的公共服务设施布局和建设标准,合理确定绿地、停车场等公共空间,配套完善供排水、电力、燃气、热力、通讯、有线电视等公用设施。城市控制性详细规划要覆盖全部近期建设地块。

各个层次的规划编制,要把涉及公共利益、城市安全和可持续发展的城市资源和环境保护、公用设施等重要规划内容明确为强制性规划内容,并编制专门的环境影响评价说明。

三、改进城市规划编制方式

(一)完善规划编制体系。积极开展豫北、豫东、豫南、豫西等地区的区域性城镇体系规划编制,与中原城镇群规划相对接。积极开展城市空间发展战略、城市资源环境综合承载力等重大规划问题的研究,提高城市总体规划的前瞻性和科学性。普遍开展建设规划编制,加强对当前各项建设的综合协调。加大城市中心区、出入口及其他重要地段的城市设计编制力度,突出城市特色。

(二)引入规划编制竞争机制。放开全省规划编制市场,积极引进国内外高水平的规划编制单位,严禁地方或行业保护。城市空间发展战略规划、各类详细规划和城市设计的编制,必须公开招标,优选规划编制单位。设市城市的总体规划、近期建设规划及其重要地段详细规划的编制单位,必须具备甲级规划编制资质。

(三)多部门参与规划编制。当地人民政府要组织规划、建设、市政、园林、发展改革、财政、国土资源、交通、环保、消防、水利、林业、电力、通讯、文化、教育、卫生、体育、文物、旅游、人防、地震等相关部门共同参与编制城市总体规划,使城市总体规划与经济社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划、区域卫生规划、区域重大基础设施规划等相互协调、衔接。

(四)加强公众参与。各类规划在开始编制前,要进行社会调查,了解公众意向。规划方案提出后要进行公示,广泛征求公众意见,公示时间不得少于4周。

(五)强化专家把关。涉及资源与环境保护、区域与城乡统筹、城市发展目标与空间布局的重大专题研究,应当聘请相关领域的专家担任课题负责人。各类城市规划的编制成果在报批前,须经城市规划专家委员会进行技术评审,评审意见作为修改完善和审批规划的依据。

省城市建设行政主管部门要组织成立由省内外城市规划及相关领域专家组成的城市规划专家委员会,对全省城市的总体规划、各类专项规划、近期建设规划、重要地段详细规划及城市设计进行技术评审。

四、改进城市规划审批工作

(一)规范规划调整审批办法。调整城市总体规划中的非强制性规划内容,需报原城市总体规划审批机关及当地人民代表大会或者其常务委员会备案。

城市近期建设规划,经当地同级人民代表大会或者其常务委员会审查通过后,由当地人民政府批准实施,并报原城市总体规划审批机关备案。对其规划中非强制性规划内容的调整,需报当地人民代表大会或者其常务委员会备案。

控制性详细规划,须经当地城市规划委员会表决通过,方能依法批准实施。对其规划中非强制性规划内容的调整,需向当地城市规划委员会备案。

调整城市规划的强制性规划内容,要专门组织论证,并就调整的必要性提出专题报告,经原规划审批机关审查同意后方可进行调整。调整后的城市规划按法定程序重新报批。

城市主要商业中心、行政办公区、机场和火车站等城市主要出入口、主干道两侧等重要地段的详细规划和城市设计,需报其城市总体规划审批机关备案。

(二)建立民主决策机制。市、县成立由当地人民政府及城市规划、建设、园林、发展改革、财政、国土资源、交通、环保、消防、水利、林业、电力、通讯、教育、卫生、文化、体育、文物、旅游、人防、地震等部门的代表、城市规划方面的专家和社会各界的群众代表组成的城市规划委员会,其中专家和群众代表的名额不低于50%。委员会审议的议题须由2

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