如何统筹城乡与县域治理创新调研报告

第一篇：如何统筹城乡与县域治理创新调研报告

统筹城乡发展，是党中央、国务院站在国民经济和社会发展全局的高度，科学把握时代发展要求，做出的重大战略决策。湖北省地处中部欠发达地区，在城乡统筹发展中面临诸多挑战和机遇。

经过改革开放30年的发展，湖北省总体进入了工业化快速推进和崛起的新阶段，“重要战略支点”建设进入加速推进新时期。，全省地区生产总值首次过万亿元，实现了经济发展的大跨越；，农民人均纯收入超过5000元，实现了生活水平大提高。但是，湖北省经济社会发展中的不协调、不平衡的问题仍然十分突出，尤其是城乡发展差距很大。，全省城乡居民收入比高达2.85：1。总的来看，农业基础仍然脆弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。因此，湖北全面建设小康社会的重点在农村，难点在农村。只有推动城乡统筹发展、推进城乡一体化建设，跳出传统的就农业抓农业、就农村抓农村的思维定式，破除城乡分割的体制性障碍，促进城乡融合、资源共享、产业互补、市场互动、人力互促，才能最终形成城乡之间一体化发展新格局，实现城乡共同繁荣，达致全面建设小康社会的宏伟目标。

在即将来临的“十二五”时期，城乡一体化对湖北省乃至全国的经济社会发展转型将产生全局性和深刻性影响作用，这一时期也是城乡结构变化从量变到质变的关键时期。湖北省作为中部省份和后发地区，将成为国家下一步推动城镇化发展战略的重要区域，这对于城乡统筹发展带来新机遇。

一、统筹城乡的鄂州经验，湖北省委、省政府在深刻分析国内外发展新形势的基础上，提出在鄂州开展统筹城乡促进城乡一体化的试点工作。目的是通过在鄂州先行先试，探索一条适合中部地区的以城带乡、以工促农的新路子，在全省起到示范带动作用。试点工作一年来，鄂州市城乡一体化发展试点工作取得了重要的阶段性成果。，鄂州实现地区生产总值同比增长15.2%，增幅在全省各市州中居第一位；地方一般预算收入增长21.6%，居第4位；城镇居民人均可支配收入增长9.5%，居第2位；农民人均纯收入达到5718元，高出全省平均水平683元。基础设施建设得到加强，农民生产生活条件明显改善，城乡环境明显改观。

总结鄂州市的试点经验，从县域治理的角度看，主要包括以下几个方面的内容：

⒈统筹城乡发展规划，实现全域规划新格局。全市按照“1311”四位一体的城乡空间格局(1个主城区、3个新城区、10个特色镇、106个中心村)，构建现代化、网络型的市、区、镇、村建设体系，构筑起城乡互动发展、整体推进的空间发展形态。

⒉统筹城乡基层单元，构建一体化治理新体系。鄂州市把推进农村新社区建设作为城乡一体化工作的突破口，将全市320个村归并为106个中心村（这个比例基本上是3：1），探索出“迁村腾地建新村”、“项目拆迁建新村”、“依托集镇建新村”、“城中村改造建新村”、“产业培育建新村”、“规划引导建新村”、“环境整治建新村”等6种新村建设模式。目前开工建设的就有16个新村。这些新村按照“五统一”的要求建设，即统一规划设计、统一建筑风格、统一产业布局、统一基础设施、统一公共服务，每个新村设立了“1+8”服务中心(1个文化广场，8个工作室：村党支部、村委会、农业发展公司、警务及民事调解工作室、卫生服务站、便民服务站、培训中心、农家超市)，较好地解决了节约用地、建房成本、资金来源、规划执行等方面的问题。这些“模式”顺应了城镇化的发展趋势，最大限度地节约了社会资源成本。

⒊统筹城乡产业发展，形成城乡互促发展新布局。鄂州市按照城乡产业发展一体化布局要求，推动城区企业向农村延伸，形成城乡产业相互融合，三次产业互动发展的新格局。在工业发展上，充分挖掘优势，打造产业集群，生物医药、电子信息、冶金能源、建材、模具材料、纺织服装等工业产业集群初具规模。在农业发展上，着力培育农业优势产业，壮大龙头企业，重点发展水产、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱产业。大力发展农业产业化经营，不断提高农业组织化程度。着力开发农业多种功能，休闲农业、旅游农业、设施农业等现代农业加快推进。在推动现代服务业发展上，文化旅游、信息服务、现代物流、房地产开发等现代服务业水平不断提升，形成了一条符合当地实际、特色鲜明的城乡产业布局互融互补的路子。

⒋统筹城乡基础设施建设，改进公共服务均等化新面貌。鄂州市把城乡基础设施建设和城乡公共事业均衡化作为改善民生的切入点，将农村基础设施和公共服务设施纳入城乡规划统筹安排，增强城乡基础设施建设的集约度，实现城乡基础设施共建共享，基本上实现了路网、电网、供排水网、广播电视电话互联网和供气网等“五网”建设城乡一体化。率先推行城镇职工医疗保险、城镇居民社会保障、新型农村合作医疗保险、医疗救助“四网合一”，实现了城乡低保一体化；建立了城乡

第二篇：如何统筹城乡与县域治理创新调研报告

统筹城乡发展，是党中央、国务院站在国民经济和社会发展全局的高度，科学把握时代发展要求，做出的重大战略决策。湖北省地处中部欠发达地区，在城乡统筹发展中面临诸多挑战和机遇。

经过改革开放30年的发展，湖北省总体进入了工业化快速推进和崛起的新阶段，“重要战略支点”建设进入加速推进新时期。，全省地区生产总值首次过万亿元，实现了经济发展的大跨越;，农民人均纯收入超过5000元，实现了生活水平大提高。但是，湖北省经济社会发展中的不协调、不平衡的问题仍然十分突出，尤其是城乡发展差距很大。，全省城乡居民收入比高达2.85：1。总的来看，农业基础仍然脆弱，最需要加强;农村发展仍然滞后，最需要扶持;农民增收仍然困难，最需要加快。因此，湖北全面建设小康社会的重点在农村，难点在农村。只有推动城乡统筹发展、推进城乡一体化建设，跳出传统的就农业抓农业、就农村抓农村的思维定式，破除城乡分割的体制性障碍，促进城乡融合、资源共享、产业互补、市场互动、人力互促，才能最终形成城乡之间一体化发展新格局，实现城乡共同繁荣，达致全面建设小康社会的宏伟目标。

在即将来临的“十二五”时期，城乡一体化对湖北省乃至全国的经济社会发展转型将产生全局性和深刻性影响作用，这一时期也是城乡结构变化从量变到质变的关键时期。湖北省作为中部省份和后发地区，将成为国家下一步推动城镇化发展战略的重要区域，这对于城乡统筹发展带来新机遇。

一、统筹城乡的鄂州经验，湖北省委、省政府在深刻分析国内外发展新形势的基础上，提出在鄂州开展统筹城乡促进城乡一体化的试点工作。目的是通过在鄂州先行先试，探索一条适合中部地区的以城带乡、以工促农的新路子，在全省起到示范带动作用。试点工作一年来，鄂州市城乡一体化发展试点工作取得了重要的阶段性成果。，鄂州实现地区生产总值同比增长15.2%，增幅在全省各市州中居第一位;地方一般预算收入增长21.6%，居第4位;城镇居民人均可支配收入增长9.5%，居第2位;农民人均纯收入达到5718元，高出全省平均水平683元。基础设施建设得到加强，农民生产生活条件明显改善，城乡环境明显改观。

总结鄂州市的试点经验，从县域治理的角度看，主要包括以下几个方面的内容：

⒈统筹城乡发展规划，实现全域规划新格局。全市按照“1311”四位一体的城乡空间格局(1个主城区、3个新城区、10个特色镇、106个中心村)，构建现代化、网络型的市、区、镇、村建设体系，构筑起城乡互动发展、整体推进的空间发展形态。

⒉统筹城乡基层单元，构建一体化治理新体系。鄂州市把推进农村新社区建设作为城乡一体化工作的突破口，将全市320个村归并为106个中心村(这个比例基本上是3：1)，探索出“迁村腾地建新村”、“项目拆迁建新村”、“依托集镇建新村”、“城中村改造建新村”、“产业培育建新村”、“规划引导建新村”、“环境整治建新村”等6种新村建设模式。目前开工建设的就有16个新村。这些新村按照“五统一”的要求建设，即统一规划设计、统一建筑风格、统一产业布局、统一基础设施、统一公共服务，每个新村设立了“1+8”服务中心(1个文化广场，8个工作室：村党支部、村委会、农业发展公司、警务及民事调解工作室、卫生服务站、便民服务站、培训中心、农家超市)，较好地解决了节约用地、建房成本、资金来源、规划执行等方面的问题。这些“模式”顺应了城镇化的发展趋势，最大限度地节约了社会资源成本。

⒊统筹城乡产业发展，形成城乡互促发展新布局。鄂州市按照城乡产业发展一体化布局要求，推动城区企业向农村延伸，形成城乡产业相互融合，三次产业互动发展的新格局。在工业发展上，充分挖掘优势，打造产业集群，生物医药、电子信息、冶金能源、建材、模具材料、纺织服装等工业产业集群初具规模。在农业发展上，着力培育农业优势产业，壮大龙头企业，重点发展水产、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱产业。大力发展农业产业化经营，不断提高农业组织化程度。着力开发农业多种功能，休闲农业、旅游农业、设施农业等现代农业加快推进。在推动现代服务业发展上，文化旅游、信息服务、现代物流、房地产开发等现代服务业水平不断提升，形成了一条符合当地实际、特色鲜明的城乡产业布局互融互补的路子。

⒋统筹城乡基础设施建设，改进公共服务均等化新面貌。鄂州市把城乡基础设施建设和城乡公共事业均衡化作为改善民生的切入点，将农村基础设施和公共服务设施纳入城乡规划统筹安排，增强城乡基础设施建设的集约度，实现城乡基础设施共建共享，基本上实现了路网、电网、供排水网、广播电视电话互联网和供气网等“五网”建设城乡一体化。率先推行城镇职工医疗保险、城镇居民社会保障、新型农村合作医疗保险、医疗救助“四网合一”，实现了城乡低保一体化;建立了城乡畅通、信息互联的就业服务网络;不断培育市场流通主体，完善城乡流通体系，推进城乡要素流动。

为了配合城乡统筹发展，鄂州市还通过抓盘活土地、抓招商引资、抓项目投资、抓民营资本投入，破解资金筹措的难题;整合项目，出台鼓励政策，破解迁村腾地的难题;大力推进一乡一业、区域发展，破解支柱产业培植的难题;运用市场机制，出台优惠政策吸引商家投资，破解项目招商的难题;推进工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中，破解集中集约集群发展的难题;推进户籍制度、土地管理和使用、财政支农资金整合和建立多元化的投入机制、城乡公交联运、城乡供水体制、城乡教育、卫生、劳动就业、社会保障、行政管理体制等十个重点领域和关键环节的改革，破解体制机制方面的难题，初步建立起推进城乡一体化协调发展的长效机制。

鄂州市在短短一年的时间里之所以能够取得可观的阶段性成果，与省委、省政府的大力支持分不开，与鄂州市委、市政府强力推进分不开，同时与鄂州市情的特殊性也是分不开的。鄂州市是一个比较特殊的地级市，它没有下辖的县(市)，管辖的范围较窄,实际上相当于一个工业化程度较高的县。很显然，鄂州经验对县域治理的创新，具有重要借鉴意义。它给我们的一条重要启示是，统筹城乡发展，不能不注重发挥县(市)的能动性和主体性。

二、统筹城乡发展关键在县

xx总理在今年的政府工作报告中强调，要统筹推进城镇化和新农村建设，促进城镇化和新农村建设的良性互动。而要在城乡统筹发展中做好城镇化和新农村建设这两篇大文章，关键在县。

首先，县是联结城乡的重要“接点”。在推进城镇化和新农村建设中，县一级政府是主要操作手，一切好的路线方针和具体的政策措施最终都必须依靠县级政府来贯彻、落实。而且，只有在县一级才有可能协调好城镇化和新农村建设两项工作。

其次，县城和县域中心镇将是我国未来城镇化的重要增长点。一方面是我国大中城市已经有了很大发展，甚至有些大城市的发展达到了“饱和”状态或者渐趋扩展的临界点，不宜再增加人口了;另一方面，农村人口近些年又急剧向县城和中心镇聚集，许多外出打工农民赚钱后更愿意到县城和中心镇建房购房、安家落户。除了新农村建设以外，以县城和中心镇的发展为主要内容的新型城镇化无疑是县域经济的另一新的重要支点。以湖北省为例，改革开放以来，城镇化稳步发展，城镇化率达45.2%。但总的来看，湖北城镇化水平滞后于全国平均水平，滞后于工业化水平。从湖北省的实际情况来看，在未来一段时期内，全省人口分布格局将是：三分之一在大中城市、三分之一在小城镇、三分之一在农村。因此，促进人口向县城、重点镇聚集，是湖北省下一步城镇化发展的重点。对一个100万左右人口的中等县市，如果把县城人口发展到30万人左右;建设3-5个中心镇，每个达到8-10万人;建设一批能集聚-3000人的中心村，将大大完善湖北省城镇体系，加快推进湖北省城镇化进程。为此，在统筹城乡发展中，要尽早做好县城和县域中心镇的功能分区规划，提升城镇产业、资源和人口的聚集功能。同时，要不断深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户。

城镇化发展和新农村建设好比是县域经济发展的“两翼”，只有两者比翼齐飞，才能促进城镇化和新农村建设的良性互动，最终找到一条适合中国特殊国情的城乡一体化发展道路。

既然统筹推进城镇化和新农村建设关键在县，那么，充分调动县级政府的积极性和能动性则是关键中的关键。如何调动县级政府的积极性和能动性呢?笔者认为至少要做到以下三点：

一是让县级政府“责权利相统一”，成为一级有权有能的基层政府。除了要改革现有的财政体制，实行“省管县”财政体制以外，还要加快县级行政体制改革，在省县之间合理划分事权，赋予县级政府更多的权能，逐步废除市管县体制，最终形成中央、省(市、自治区)、县(市)三级的行政管理体系。

二是进一步优化县级权力结构，合理配置公共资源，使县一级政府成为效能型政府。目前的县级权力结构仍然存在党政分工重叠、部门机构架床叠屋和人浮于事等问题，遇事则相互推诿，遇矛盾则绕着走，严重限制着县级政府的权力运作效能。与此同时，又由于部门林立、机构分立，中央和省级政府不断加大对农村投入的各种公共资源因为得不到合理配置，而发挥不了应有的效益。

三是健全民众民主参与机制，把县级政府建成能及时回应广大群众需求的服务型政府。通过健全民众民主参与机制，让民众的意见和需求能够及时被县级政府所吸纳，并及时转换为为民所需的公共服务项目;通过健全民众民主参与机制，让民众也能有效地参与到当地政府的民主决策和民主管理中来，发挥民主监督的作用，让公共权力在阳光下运行，不偏离公共利益的轨道;通过健全民众民主参与机制，使民众在包括权威资源在内的关键性公共资源的分配或配置上真正享有知情权、话语权，让公共资源服务于公众利益、增进公民福利。

县，不仅是我国城乡统筹发展的重要“接点”，而且是国家与乡村社会的重要沟通“中介”，只有抓好县这个关键，才能最终破解中国式“三农”难题!

三、适应城乡一体化发展需要，大力推进县域治理创新

在统筹城乡发展中，除了要统筹城乡规划、统筹城乡建设、统筹城乡产业发展、统筹城乡公共服务等物质层面的一体化建设和发展以外，笔者认为，更为重要是要构建与之相适应的城乡一体化县域治理体制。不在统筹城乡体制上进行根本性创新，很难真正推进城乡一体化发展。从鄂州经验看，当前要在以下几个方面加大体制创新力度：

(一)以社区自治为基础，在构建社会治理单元中创新。

统筹城乡发展，实现城乡一体化发展，必须建设城乡一体化的社会治理单元。这个新的基本社会单元，应该是“社区”。我国城镇已经建立了以社区为基本单位的治理体系。党在xx届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，完全合乎统筹城乡发展的要求。只有建立城乡一体的基层治理单元，才能真正破除既有的城乡行政和社会治理的二元结构。

鄂州以农村新社区建设为突破口的做法值得借鉴。鄂州通过前述多种模式建成了近城、近镇、近交通或流通枢纽的众多农户新的聚集区，即农村新社区。这类社区实践上已经与城镇联为一体。是农民变市民的主要载体。鄂州以农村新社区为基础，以方便居民民主自治为目的，大力推进社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。鄂州恒大新社区就是依托产业发展起来的新社区，周边四个行政村各有一部分农村住户迁到新社区，主要靠民营企业的贡献，为居民提供了有效的公益性服务，对周边农户产生了巨大的吸引力，越来越多的农户志愿加入新社区，为探索农民自费变市民之路积累了宝贵经验。

农村新社区建设必须尊重农民群众的意愿。特别是村落社区范围的界定、自治机构的设立、民主选举和运行机制的建立，都必须根据农民群众的意愿。主要依靠农民群众的主动参与为驱动力，不能搞行政推动和强迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主义。农民群众的参与状况直接关系到农村新社区建设的成败。农村新社区建设必须以服务群众为根本，以增进群众公共福利为宗旨。

建设农村新社区是城镇化与新农村建设紧密结合的一个重要载体。要注意整合周边落社区内外各种资源，通过群众的民主参与、民主监督实现新农村建设资源的有效使用;改善村落社区居民生产生活基本条件，大力发展农村各项公益性事业;政府的各种公共服务或公益性事业可以委托给农村社区和其他农民合作组织提供或兴办，将农村新社区建设为新农村建设的综合性平台。

更重要的是，将农村新社区建设为居民自治的基础性组织。实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。农村新社区一旦建立，就要由社区居民民主选举社区理事会，该理事会一般由3～5名本社区居民组成，理事会设1名理事长，其他成员为理事，由社区理事会管理社区日常性事务。但是，有关农村社区重大事项的确定、公共工程的建设和实施、公益性事业的建设和发展等社区事务应在社区居民会议上讨论、决定或通过。新社区理事会的理事长最好成为村委会的当然成员、乡镇人民代表。

在农村新社区建设初期，要正确处理好新社区与行政村的关系，特别是处理好村党支部、村委会与农村新社区理事会的关系。农村新社区理事会必须在村党组织和村委会的领导和指导下开展工作;对于农村新社区自身的事务，村党组织和村委会要充分尊重农村新社区理事会的自主权，不得随意干预;村党组织和村委会将更多的精力放在协调乡镇与农村新社区、以及农村新社区之间的关系上来。等到新社区自治成熟的时候，可以根据当地情况考虑撤销行政村层级。

(二)以乡镇官民合作为主旨，在重构乡镇权力结构中创新。

目前我国绝大部分农村地区的乡村社会发育尚不健全，还不能实现乡村社会的自我治理，只能依据当地的经济和社会发展水准，因地制宜地选择“镇政”、“镇政乡派”或“乡派”等不同形式进行构建;如果当地的乡村社会有了充分发展，可以实现乡村社会的自我治理，并且有一定的自治能力和社会经济基础，它就可以推行“乡镇自治”或“乡民自治”。

“镇政”比较适宜于工商业经济较为发达、本地财政状况良好的地区;这些地区基本上实现了城镇化。可以采取“委托扩权”的改革方式，进一步扩大镇政府的自主权，将镇政府建设为一级较为完备的基层政权组织。

“乡派”适合于传统农业地区，在这些地区，农村税费改革之前，乡级财政的主要来源是农业税;农村税费改革之后，其财政来源主要是来自上级政府的转移支付。这种财政基础不能支撑一个比较健全的乡级政府，决定它只能向“乡派”的方向改革。诚如徐勇所言，“财是政的基础，财政来源与能力决定着政权的特性与能力”。实行“乡派”的地方，要不断强化县级政府的公共管理和公共服务的职能，建构“以县为主、乡镇协助”的农村公共服务体系。

“镇政乡派”适宜于一些乡镇社会经济发展不均衡的欠发达地区。在这些地区，少数乡镇的社会经济基础较好，具有一定的财政能力，除了能够保障乡镇政府日常运转的需要以外，还可以发展公益事业，而且城镇化达到了一定的水平，可以将这些乡镇按照“镇政”的模式进行改革;其它一些乡镇的社会经济基础较差，没有一定的财力基础，最好按照“乡派”的思路进行改革。这样在同一个地区就可以根据乡镇的不同情况因地制宜地实行“镇政乡派”。今后，凡是可以建立为一级比较完备的政权组织的乡镇，统一改称为“镇政府”;凡是不能建立为一级比较完备的政权组织的乡镇，统一改称为“乡政府”(或“乡公所”、“乡办事处”)。这样一来，“乡”和“镇”就有比较明晰的区分，以改变当前“乡”“镇”不分的混乱状况。

其实，无论是“镇政”还是“乡派”(乃至“乡政自治”)都只是乡镇制度构建的一种形式而已，乡镇制度构建的关键在于乡镇权力结构的重构，建构一种全新的“官”、“民”二元的治理结构，在体制内通过权力重构达致国家与乡村社会之间的合作。

具体地说，就是在乡镇一级实行人大常任制改革。常任乡镇人民代表可以参考“三三制”原则由三个部分构成：一部分是党组织推荐的代表，一部分是农民群众直接选举产生的村落社区代表;一部分是通过竞争性选举产生的民意代表，由这些常任代表组成乡镇人民代表会议，由它讨论和决定乡镇社区的重大事务，并对乡镇政府(或乡公所、办事处)的日常行政事务进行民主监督。该会议主席必须由乡镇人民直接选举产生，不得兼任乡镇办事处或同级党委的职务。为了提高该会议组织的运行效率、加强对乡镇行政事务的日常性监督，常任人民代表人数不必太多，以便于开展经常性活动。在条件比较成熟的地方，还可逐步实行“开放式会议制度”(opentownmeeting)，不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。

这样改革，既体现了“国家”对乡村社会的有效治理，也充分体现了“国家”与乡村社会的民主合作精神。乡镇的党政机构更主要地贯彻和落实国家在农村地区的路线、方针和政策，包括计划生育、社会治安综合治理等社会管理职能，并协助县级政府及其部门为农民和农村发展提供公共服务;乡镇人民代表会议则是乡镇人民参政议政的主要渠道和形式，更主要地代表乡村人民的意志，通过它可以比较有效的沟通民意。这样一种制度设计，实际上满足了国家治理和基层民主发展两个方面的需要，可以在体制上解决农村社区自治进一步发展、以及乡镇社区民主治理与国家治理之间的矛盾和冲突;从而，最终建立和谐、民主、合作的现代乡镇治理格局。

(三)以县政服务转型为核心，在重塑“以县为主”的农村治理体制中创新。

县级政府转型势所难免。一方面乡村体制改革必然对县政转型产生压力，只有县乡村联动才能切实保证乡村体制改革的成果;另一方面县政体制构成了一种组织场域，对乡村形成一种“同构化”压力，如果不对县政进行相应的改革，乡镇体制安排和农村基层组织设计无论如何美好，都会因为这个“同构化”的压力而变样走形，使之退回改革的“原点”。

县政转型的着力点是建设服务型政府，重塑“以县为主”的农村治理体制。因此，县政转型应围绕着如何加强农村公共服务建设、提升公共服务绩效进行改革，并通过提供公共服务的方式进行农村治理，“服务”取代过去的“汲取”而成为政府与农民群众之间的一条重要联系纽带。

首先，县政的服务转型，必须改变问责体制。变对上的单向问责为对上和对下的双向问责。这除了要加强县级人大常委会的建设，提高县级人大权能以外，还要实行县级领导人的民主选举，可先从竞争性选举开始，扩大民意基础。

第二，县政服务转型，必须改进工作考核办法。要重新建立以公共服务为核心的工作考核评价体系，考核重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，从注重经济发展(特别是gdp和财政收入的增长)转向公共服务和农村治理，尤其要突出对“为农服务”绩效的考核。

第三，县政服务转型，必须改善公共服务方式。过去即便有所公共服务，也主要是由政府及其部门直接提供的，这种提供方式一般是通过建立相应的机构、由政府财政供养其工作人员来行使服务职能，以往的实践证明，这种服务方式最终往往异化为“只养人不服务”或者“收费养人”的结果，导致“食之者众、生之者寡”的局面。

在最近一轮乡镇改革中，湖北等地撤销了这些“养人”机构，实行“以钱养事”的公共服务方式，不但精简了机构、减轻了财政供养负担，而且还切实提升了公共服务的绩效，为农民群众提供了更多、更好的公共服务。这种“以钱养事”(改为“以财养事”似乎更妥)的公共服务新机制值得推广。通过“以钱养事”的改革，变政府直接提供公共服务为市场化运作、政府购买，从而建立政府、市场和社会多元合作的公共服务模式。为此，要积极“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”;积极培育和大力扶持各种非赢利性、社会公益性非政府组织的发育和成长;“在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”。并最终一个以“村落社区为基础，乡镇政府居间协调，县级政府为主导”的，覆盖整个农村的新型公共服务体系。

湖北推行农村公益服务“以钱养事”改革的正面效应是显而易见的，存在的问题也是可以逐步完善的。从正面效应看，有三个提高，即财政投入、服务能力和农民满意度三提高。从开始，湖北把农村公益性服务列为省财政专项支出，从农村人平5元起步，三年增加到人平15元，6年累积投入24亿元，支持农村公益事业发展，加强农业科技推广体系建设，为农业生产提供技术推广、防疫免疫等服务。目前，全省良种普及率达到95%，农业机械化率达到54%。今年继续安排6亿元予以支持，力争新建农民专业合作社1000个，特色产业订单率超过50%。抓住国家农机补贴增多的机遇，重点推进粮食生产全程机械化，稳步发展油菜、茶叶、畜禽、水产机械化。在血吸虫疫区实施“以机代牛”工程，建设一批无耕牛村。从负面反映看，主要是农村公益性服务机构人员老化，捧不到“铁饭碗”，就招不到青年学生，难以补充新生力量。笔者认为，解决这个问题，要在政策配套上下功夫，一是对农村公益性服务机构要核定财政供养编制，实行定岗不定人体制;二是对获得上岗资格的人员视同事业单位职工管理，可以评职称、可以在新老体制间调动工作，解决技术人员的后顾之忧。

第四，县政服务转型，必须优化权力结构。一是县级领导体制要总结一些地区试行的“党代会常任制”成功经验，构建“一个核心、三个党组”的新型权力结构。这个核心即是县委，三个党组即是县人大、县政府、县政协党组。在这一结构中，县委居于核心地位，“总揽全局、协调各方”。二是精简和整合县级职能部门机构，再造一个“效能、统一、廉洁”的公共行政体系。

第五，县政服务转型，必须改革省县体制。在废除“市管县”体制、实行“市县分治”的同时，省县之间要进行适当分权，把县政建设为一级地方自治政府。

等到县政完成服务转型，构建了较为健全的农村公共服务体系和有效的公共服务机制，具备较强的农村公共服务能力，以及农村村落社区也具备比较完善的自治能力的时候，可以视其情况撤销乡镇一级政府，从而最终建成以县政为地方自治基础的省、县(市)两级地方政府架构。

第三篇：如何统筹城乡与县域治理创新调研报告

统筹城乡发展，是党中央、国务院站在国民经济和社会发展全局的高度，科学把握时代发展要求，做出的重大战略决策。湖北省地处中部欠发达地区，在城乡统筹发展中面临诸多挑战和机遇。

经过改革开放30年的发展，湖北省总体进入了工业化快速推进和崛起的新阶段，“重要战略支点”建设进入加速推进新时期。，全省地区生产总值首次过万亿元，实现了经济发展的大跨越；，农民人均纯收入超过5000元，实现了生活水平大提高。但是，湖北省经济社会发展中的不协调、不平衡的问题仍然十分突出，尤其是城乡发展差距很大。，全省城乡居民收入比高达2.85：1。总的来看，农业基础仍然脆弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。因此，湖北全面建设小康社会的重点在农村，难点在农村。只有推动城乡统筹发展、推进城乡一体化建设，跳出传统的就农业抓农业、就农村抓农村的思维定式，破除城乡分割的体制性障碍，促进城乡融合、资源共享、产业互补、市场互动、人力互促，才能最终形成城乡之间一体化发展新格局，实现城乡共同繁荣，达致全面建设小康社会的宏伟目标。

在即将来临的“十二五”时期，城乡一体化对湖北省乃至全国的经济社会发展转型将产生全局性和深刻性影响作用，这一时期也是城乡结构变化从量变到质变的关键时期。湖北省作为中部省份和后发地区，将成为国家下一步推动城镇化发展战略的重要区域，这对于城乡统筹发展带来新机遇。

一、统筹城乡的鄂州经验，湖北省委、省政府在深刻分析国内外发展新形势的基础上，提出在鄂州开展统筹城乡促进城乡一体化的试点工作。目的是通过在鄂州先行先试，探索一条适合中部地区的以城带乡、以工促农的新路子，在全省起到示范带动作用。试点工作一年来，鄂州市城乡一体化发展试点工作取得了重要的阶段性成果。，鄂州实现地区生产总值同比增长15.2%，增幅在全省各市州中居第一位；地方一般预算收入增长21.6%，居第4位；城镇居民人均可支配收入增长9.5%，居第2位；农民人均纯收入达到5718元，高出全省平均水平683元。基础设施建设得到加强，农民生产生活条件明显改善，城乡环境明显改观。

总结鄂州市的试点经验，从县域治理的角度看，主要包括以下几个方面的内容：

⒈统筹城乡发展规划，实现全域规划新格局。全市按照“1311”四位一体的城乡空间格局(1个主城区、3个新城区、10个特色镇、106个中心村)，构建现代化、网络型的市、区、镇、村建设体系，构筑起城乡互动发展、整体推进的空间发展形态。

⒉统筹城乡基层单元，构建一体化治理新体系。鄂州市把推进农村新社区建设作为城乡一体化工作的突破口，将全市320个村归并为106个中心村（这个比例基本上是3：1），探索出“迁村腾地建新村”、“项目拆迁建新村”、“依托集镇建新村”、“城中村改造建新村”、“产业培育建新村”、“规划引导建新村”、“环境整治建新村”等6种新村建设模式。目前开工建设的就有16个新村。这些新村按照“五统一”的要求建设，即统一规划设计、统一建筑风格、统一产业布局、统一基础设施、统一公共服务，每个新村设立了“1+8”服务中心(1个文化广场，8个工作室：村党支部、村委会、农业发展公司、警务及民事调解工作室、卫生服务站、便民服务站、培训中心、农家超市)，较好地解决了节约用地、建房成本、资金来源、规划执行等方面的问题。这些“模式”顺应了城镇化的发展趋势，最大限度地节约了社会资源成本。

⒊统筹城乡产业发展，形成城乡互促发展新布局。鄂州市按照城乡产业发展一体化布局要求，推动城区企业向农村延伸，形成城乡产业相互融合，三次产业互动发展的新格局。在工业发展上，充分挖掘优势，打造产业集群，生物医药、电子信息、冶金能源、建材、模具材料、纺织服装等工业产业集群初具规模。在农业发展上，着力培育农业优势产业，壮大龙头企业，重点发展水产、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱产业。大力发展农业产业化经营，不断提高农业组织化程度。着力开发农业多种功能，休闲农业、旅游农业、设施农业等现代农业加快推进。在推动现代服务业发展上，文化旅游、信息服务、现代物流、房地产开发等现代服务业水平不断提升，形成了一条符合当地实际、特色鲜明的城乡产业布局互融互补的路子。

⒋统筹城乡基础设施建设，改进公共服务均等化新面貌。鄂州市把城乡基础设施建设和城乡公共事业均衡化作为改善民生的切入点，将农村基础设施和公共服务设施纳入城乡规划统筹安排，增强城乡基础设施建设的集约度，实现城乡基础设施共建共享，基本上实现了路网、电网、供排水网、广播电视电话互联网和供气网等“五网”建设城乡一体化。率先推行城镇职工医疗保险、城镇居民社会保障、新型农村合作医疗保险、医疗救助“四网合一”，实现了城乡低保一体化；建立了城乡畅通、信息互联的就业服务网络；不断培育市场流通主体，完善城乡流通体系，推进城乡要素流动。

为了配合城乡统筹发展，鄂州市还通过抓盘活土地、抓招商引资、抓项目投资、抓民营资本投入，破解资金筹措的难题；整合项目，出台鼓励政策，破解迁村腾地的难题；大力推进一乡一业、区域发展，破解支柱产业培植的难题；运用市场机制，出台优惠政策吸引商家投资，破解项目招商的难题；推进工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中，破解集中集约集群发展的难题；推进户籍制度、土地管理和使用、财政支农资金整合和建立多元化的投入机制、城乡公交联运、城乡供水体制、城乡教育、卫生、劳动就业、社会保障、行政管理体制等十个重点领域和关键环节的改革，破解体制机制方面的难题，初步建立起推进城乡一体化协调发展的长效机制。

鄂州市在短短一年的时间里之所以能够取得可观的阶段性成果，与省委、省政府的大力支持分不开，与鄂州市委、市政府强力推进分不开，同时与鄂州市情的特殊性也是分不开的。鄂州市是一个比较特殊的地级市，它没有下辖的县（市），管辖的范围较窄,实际上相当于一个工业化程度较高的县。很显然，鄂州经验对县域治理的创新，具有重要借鉴意义。它给我们的一条重要启示是，统筹城乡发展，不能不注重发挥县（市）的能动性和主体性。

二、统筹城乡发展关键在县

xx总理在今年的政府工作报告中强调，要统筹推进城镇化和新农村建设，促进城镇化和新农村建设的良性互动。而要在城乡统筹发展中做好城镇化和新农村建设这两篇大文章，关键在县。

首先，县是联结城乡的重要“接点”。在推进城镇化和新农村建设中，县一级政府是主要操作手，一切好的路线方针和具体的政策措施最终都必须依靠县级政府来贯彻、落实。而且，只有在县一级才有可能协调好城镇化和新农村建设两项工作。

其次，县城和县域中心镇将是我国未来城镇化的重要增长点。一方面是我国大中城市已经有了很大发展，甚至有些大城市的发展达到了“饱和”状态或者渐趋扩展的临界点，不宜再增加人口了；另一方面，农村人口近些年又急剧向县城和中心镇聚集，许多外出打工农民赚钱后更愿意到县城和中心镇建房购房、安家落户。除了新农村建设以外，以县城和中心镇的发展为主要内容的新型城镇化无疑是县域经济的另一新的重要支点。以湖北省为例，改革开放以来，城镇化稳步发展，城镇化率达45.2%。但总的来看，湖北城镇化水平滞后于全国平均水平，滞后于工业化水平。从湖北省的实际情况来看，在未来一段时期内，全省人口分布格局将是：三分之一在大中城市、三分之一在小城镇、三分之一在农村。因此，促进人口向县城、重点镇聚集，是湖北省下一步城镇化发展的重点。对一个100万左右人口的中等县市，如果把县城人口发展到30万人左右；建设3-5个中心镇，每个达到8-10万人；建设一批能集聚-3000人的中心村，将大大完善湖北省城镇体系，加快推进湖北省城镇化进程。为此，在统筹城乡发展中，要尽早做好县城和县域中心镇的功能分区规划，提升城镇产业、资源和人口的聚集功能。同时，要不断深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户。

城镇化发展和新农村建设好比是县域经济发展的“两翼”，只有两者比翼齐飞，才能促进城镇化和新农村建设的良性互动，最终找到一条适合中国特殊国情的城乡一体化发展道路。

既然统筹推进城镇化和新农村建设关键在县，那么，充分调动县级政府的积极性和能动性则是关键中的关键。如何调动县级政府的积极性和能动性呢？笔者认为至少要做到以下三点：

一是让县级政府“责权利相统一”，成为一级有权有能的基层政府。除了要改革现有的财政体制，实行“省管县”财政体制以外，还要加快县级行政体制改革，在省县之间合理划分事权，赋予县级政府更多的权能，逐步废除市管县体制，最终形成中央、省（市、自治区）、县（市）三级的行政管理体系。

二是进一步优化县级权力结构，合理配置公共资源，使县一级政府成为效能型政府。目前的县级权力结构仍然存在党政分工重叠、部门机构架床叠屋和人浮于事等问题，遇事则相互推诿，遇矛盾则绕着走，严重限制着县级政府的权力运作效能。与此同时，又由于部门林立、机构分立，中央和省级政府不断加大对农村投入的各种公共资源因为得不到合理配置，而发挥不了应有的效益。

三是健全民众民主参与机制，把县级政府建成能及时回应广大群众需求的服务型政府。通过健全民众民主参与机制，让民众的意见和需求能够及时被县级政府所吸纳，并及时转换为为民所需的公共服务项目；通过健全民众民主参与机制，让民众也能有效地参与到当地政府的民主决策和民主管理中来，发挥民主监督的作用，让公共权力在阳光下运行，不偏离公共利益的轨道；通过健全民众民主参与机制，使民众在包括权威资源在内的关键性公共资源的分配或配置上真正享有知情权、话语权，让公共资源服务于公众利益、增进公民福利。

县，不仅是我国城乡统筹发展的重要“接点”，而且是国家与乡村社会的重要沟通“中介”，只有抓好县这个关键，才能最终破解中国式“三农”难题！

三、适应城乡一体化发展需要，大力推进县域治理创新

在统筹城乡发展中，除了要统筹城乡规划、统筹城乡建设、统筹城乡产业发展、统筹城乡公共服务等物质层面的一体化建设和发展以外，笔者认为，更为重要是要构建与之相适应的城乡一体化县域治理体制。不在统筹城乡体制上进行根本性创新，很难真正推进城乡一体化发展。从鄂州经验看，当前要在以下几个方面加大体制创新力度：

（一）以社区自治为基础，在构建社会治理单元中创新。

统筹城乡发展，实现城乡一体化发展，必须建设城乡一体化的社会治理单元。这个新的基本社会单元，应该是“社区”。我国城镇已经建立了以社区为基本单位的治理体系。党在xx届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，完全合乎统筹城乡发展的要求。只有建立城乡一体的基层治理单元，才能真正破除既有的城乡行政和社会治理的二元结构。

鄂州以农村新社区建设为突破口的做法值得借鉴。鄂州通过前述多种模式建成了近城、近镇、近交通或流通枢纽的众多农户新的聚集区，即农村新社区。这类社区实践上已经与城镇联为一体。是农民变市民的主要载体。鄂州以农村新社区为基础，以方便居民民主自治为目的，大力推进社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。鄂州恒大新社区就是依托产业发展起来的新社区，周边四个行政村各有一部分农村住户迁到新社区，主要靠民营企业的贡献，为居民提供了有效的公益性服务，对周边农户产生了巨大的吸引力，越来越多的农户志愿加入新社区，为探索农民自费变市民之路积累了宝贵经验。

农村新社区建设必须尊重农民群众的意愿。特别是村落社区范围的界定、自治机构的设立、民主选举和运行机制的建立，都必须根据农民群众的意愿。主要依靠农民群众的主动参与为驱动力，不能搞行政推动和强迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主义。农民群众的参与状况直接关系到农村新社区建设的成败。农村新社区建设必须以服务群众为根本，以增进群众公共福利为宗旨。

建设农村新社区是城镇化与新农村建设紧密结合的一个重要载体。要注意整合周边落社区内外各种资源，通过群众的民主参与、民主监督实现新农村建设资源的有效使用；改善村落社区居民生产生活基本条件，大力发展农村各项公益性事业；政府的各种公共服务或公益性事业可以委托给农村社区和其他农民合作组织提供或兴办，将农村新社区建设为新农村建设的综合性平台。

更重要的是，将农村新社区建设为居民自治的基础性组织。实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。农村新社区一旦建立，就要由社区居民民主选举社区理事会，该理事会一般由3～5名本社区居民组成，理事会设1名理事长，其他成员为理事，由社区理事会管理社区日常性事务。但是，有关农村社区重大事项的确定、公共工程的建设和实施、公益性事业的建设和发展等社区事务应在社区居民会议上讨论、决定或通过。新社区理事会的理事长最好成为村委会的当然成员、乡镇人民代表。

在农村新社区建设初期，要正确处理好新社区与行政村的关系，特别是处理好村党支部、村委会与农村新社区理事会的关系。农村新社区理事会必须在村党组织和村委会的领导和指导下开展工作；对于农村新社区自身的事务，村党组织和村委会要充分尊重农村新社区理事会的自主权，不得随意干预；村党组织和村委会将更多的精力放在协调乡镇与农村新社区、以及农村新社区之间的关系上来。等到新社区自治成熟的时候，可以根据当地情况考虑撤销行政村层级。

（二）以乡镇官民合作为主旨，在重构乡镇权力结构中创新。

目前我国绝大部分农村地区的乡村社会发育尚不健全，还不能实现乡村社会的自我治理，只能依据当地的经济和社会发展水准，因地制宜地选择“镇政”、“镇政乡派”或“乡派”等不同形式进行构建；如果当地的乡村社会有了充分发展，可以实现乡村社会的自我治理，并且有一定的自治能力和社会经济基础，它就可以推行“乡镇自治”或“乡民自治”。

“镇政”比较适宜于工商业经济较为发达、本地财政状况良好的地区；这些地区基本上实现了城镇化。可以采取“委托扩权”的改革方式，进一步扩大镇政府的自主权，将镇政府建设为一级较为完备的基层政权组织。

“乡派”适合于传统农业地区，在这些地区，农村税费改革之前，乡级财政的主要来源是农业税；农村税费改革之后，其财政来源主要是来自上级政府的转移支付。这种财政基础不能支撑一个比较健全的乡级政府，决定它只能向“乡派”的方向改革。诚如徐勇所言，“财是政的基础，财政来源与能力决定着政权的特性与能力”。实行“乡派”的地方，要不断强化县级政府的公共管理和公共服务的职能，建构“以县为主、乡镇协助”的农村公共服务体系。

“镇政乡派”适宜于一些乡镇社会经济发展不均衡的欠发达地区。在这些地区，少数乡镇的社会经济基础较好，具有一定的财政能力，除了能够保障乡镇政府日常运转的需要以外，还可以发展公益事业，而且城镇化达到了一定的水平，可以将这些乡镇按照“镇政”的模式进行改革；其它一些乡镇的社会经济基础较差，没有一定的财力基础，最好按照“乡派”的思路进行改革。这样在同一个地区就可以根据乡镇的不同情况因地制宜地实行“镇政乡派”。今后，凡是可以建立为一级比较完备的政权组织的乡镇，统一改称为“镇政府”；凡是不能建立为一级比较完备的政权组织的乡镇，统一改称为“乡政府”（或“乡公所”、“乡办事处”）。这样一来，“乡”和“镇”就有比较明晰的区分，以改变当前“乡”“镇”不分的混乱状况。

其实，无论是“镇政”还是“乡派”（乃至“乡政自治”）都只是乡镇制度构建的一种形式而已，乡镇制度构建的关键在于乡镇权力结构的重构，建构一种全新的“官”、“民”二元的治理结构，在体制内通过权力重构达致国家与乡村社会之间的合作。

具体地说，就是在乡镇一级实行人大常任制改革。常任乡镇人民代表可以参考“三三制”原则由三个部分构成：一部分是党组织推荐的代表，一部分是农民群众直接选举产生的村落社区代表；一部分是通过竞争性选举产生的民意代表，由这些常任代表组成乡镇人民代表会议，由它讨论和决定乡镇社区的重大事务，并对乡镇政府（或乡公所、办事处）的日常行政事务进行民主监督。该会议主席必须由乡镇人民直接选举产生，不得兼任乡镇办事处或同级党委的职务。为了提高该会议组织的运行效率、加强对乡镇行政事务的日常性监督，常任人民代表人数不必太多，以便于开展经常性活动。在条件比较成熟的地方，还可逐步实行“开放式会议制度”（opentownmeeting），不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。

湖北推行农村公益服务“以钱养事”改革的正面效应是显而易见的，存在的问题也是可以逐步完善的。从正面效应看，有三个提高，即财政投入、服务能力和农民满意度三提高。从开始，湖北把农村公益性服务列为省财政专项支出，从农村人平5元起步，三年增加到人平15元，6年累积投入24亿元，支持农村公益事业发展，加强农业科技推广体系建设，为农业生产提供技术推广、防疫免疫等服务。目前，全省良种普及率达到95%，农业机械化率达到54%。今年继续安排6亿元予以支持，力争新建农民专业合作社1000个，特色产业订单率超过50%。抓住国家农机补贴增多的机遇，重点推进粮食生产全程机械化，稳步发展油菜、茶叶、畜禽、水产机械化。在血吸虫疫区实施“以机代牛”工程，建设一批无耕牛村。从负面反映看，主要是农村公益性服务机构人员老化，捧不到“铁饭碗”，就招不到青年学生，难以补充新生力量。笔者认为，解决这个问题，要在政策配套上下功夫，一是对农村公益性服务机构要核定财政供养编制，实行定岗不定人体制；二是对获得上岗资格的人员视同事业单位职工管理，可以评职称、可以在新老体制间调动工作，解决技术人员的后顾之忧。

第四，县政服务转型，必须优化权力结构。一是县级领导体制要总结一些地区试行的“党代会常任制”成功经验，构建“一个核心、三个党组”的新型权力结构。这个核心即是县委，三个党组即是县人大、县政府、县政协党组。在这一结构中，县委居于核心地位，“总揽全局、协调各方”。二是精简和整合县级职能部门机构，再造一个“效能、统一、廉洁”的公共行政体系。

第五，县政服务转型，必须改革省县体制。在废除“市管县”体制、实行“市县分治”的同时，省县之间要进行适当分权，把县政建设为一级地方自治政府。

等到县政完成服务转型，构建了较为健全的农村公共服务体系和有效的公共服务机制，具备较强的农村公共服务能力，以及农村村落社区也具备比较完善的自治能力的时候，可以视其情况撤销乡镇一级政府，从而最终建成以县政为地方自治基础的省、县（市）两级地方政府架构。

第四篇：域城乡污水统筹治理导则

县（市）域城乡污水统筹治理导则

（试行）

住房城乡建设部村镇建设司

2014年1月9日

前 言

本导则用于指导县（市）域城乡污水统筹治理。

污水治理是农村人居环境改善的重点任务，也是流域及区域水环境改善的关键。县域城乡污水统筹治理是农村污水治理的发展方向，是解决农村污水治理难题、保障污水处理设施建设和运行的较好方式，是加强村镇污水治理工作的重要内容。

本导则由住房城乡建设部村镇建设司委托中国科学院生态环境研究中心（住房城乡建设部农村污水处理技术北方研究中心）编制而成。导则借鉴了江苏省常熟市及其他一些地方县（市）域城乡污水统筹治理好的经验，按照统一管理、统一规划、统一建设和统一运行的原则，提出县（市）域城乡污水统筹治理的导向要求，并在各地经验基础上凝炼了农村污水治理适宜技术及选择。

本导则由住房城乡建设部村镇建设司负责解释。

目 录

第一章 总 则.........................错误！未定义书签。第二章 术语与定义....................错误！未定义书签。第三章 统一管理......................错误！未定义书签。第四章 统一规划......................错误！未定义书签。第五章 统一建设......................错误！未定义书签。第六章 统一运行......................错误！未定义书签。第七章 农村污水处理适宜技术及选择（表）错误！未定义书签。

第一章 总则

1.0.1 为指导县（市）域城乡污水统筹治理，提高农村地区污水处理水平，改善农村人居环境，特制定本导则。

1.0.2 县（市）域城乡污水统筹治理是以城乡一体化为导向，以县（市）域为基本单元，按照统一管理、统一规划、统一建设、统一运行的原则组织实施。

1.0.3 县（市）域城乡污水统筹治理是农村污水治理的发展方向，具备条件的县（市）应按本导则要求，推动城乡污水统筹治理。1.0.4 县级市和县域人口密度较高（>2000人/平方公里）的县宜开展城乡污水统筹治理。

1.0.5 县（市）域城乡污水统筹治理的管理、规划、建设和运行应符合国家和地方现行有关法律法规及标准规范。

第二章 术语与定义

2.0.1 县（市）域

县（市）行政辖区的地域范围。2.0.2 镇区污水

乡镇建成区内市政污水的统称，包括综合性生活污水和进入乡镇建成区污水管网的产业废水，在合流制排水系统中还包括截留的雨污水。2.0.3村庄污水

村庄居住区内产生的以居民生活污水为主的综合性污水。2.0.4 村镇污水

镇区污水和村庄污水统称村镇污水。2.0.5集中处理

村镇污水经支管、干管和主管所组成的管道系统输送至县（市）域城镇污水处理厂进行处理的方式。2.0.6 村组处理

以村(组)为单位对村庄污水进行收集，使用独立污水处理设施进行处理的方式。2.0.7 分户处理

采用小型污水处理设施，对一户或相邻几户居民家庭污水就地处理的方式。2.0.8 分散处理

村组处理和分户处理统称分散处理。2.0.9 统一运行

由一个运营主体负责多个污水处理厂或分散污水处理设施运行维护的方式。2.0.10 污水管理区

由同一污水处理厂配套管网覆盖的所有区域。

第三章 统一管理 3.1管理责任

3.1.1 县（市）人民政府是组织实施县（市）域城乡污水统筹治理的主体，应制定城乡污水统筹治理规划，统筹县（市）域污水管网和污水处理设施建设。

3.1.2 县（市）域城乡污水统筹治理应遵循城乡污水治理由同一部门管理、相关部门协同配合的原则，由城镇排水与污水处理主管部门（以下称城镇排水主管部门）负责县（市）域城乡污水统筹治理的监督管理工作，整合资源，优化配置，逐步建立覆盖全县（市）域的城乡污水处理设施体系和长效运行的保障机制。3.1.3 县（市）域城乡污水统筹治理规划由城镇排水主管部门会同有关部门编制，报本级人民政府批准后组织实施。城乡污水统筹治理规划应与经批准的城镇排水与污水处理规划一致。3.1.4 乡镇人民政府应按城乡污水统筹治理规划要求，在县级住房城乡建设部门指导下，组织本镇（乡）村庄污水处理设施建设。3.1.5 县（市）域城乡污水统筹治理覆盖范围内的居民和排污单位应按照法律法规的规定缴纳污水处理费和排污费，积极支持和配合城乡污水统筹治理工作。

3.2污水处理设施建设管理

3.2.1 县（市）域污水管网和污水处理设施建设标准应根据城乡污水统筹治理规划确定。3.2.2 县级住房城乡建设部门要切实做好县（市）域城乡污水管网和污水处理设施的规划、建设的行业指导和运行监督管理，确保设施建设和运行质量。

3.2.3 县（市）域城乡污水处理设施建设应符合区域经济社会发展需要，其工程立项、污水处理收费政策及价格管理措施的制定应符合有关部门的规定。

3.2.4 县（市）域城乡污水处理设施建设应按要求进行环境影响评价，履行相关环境审批和环保验收手续，依法做好污水出水水质和水量的监督检查工作。

3.2.5 县（市）域城乡污水处理设施建设规划应当依据国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、水污染防治规划和防洪规划，并与有关专项规划相衔接。

3.2.6 污水处理设施建设应按规定履行用地征收和审批手续。3.2.7 县（市）域污水处理设施建设项目资金管理办法应符合有关部门的规定，编制资金预算，做好资金筹措和监管工作，确保资金及时到位和专款专用。

3.3资金筹集

3.3.1 县（市）域城乡污水统筹治理的资金包括财政投入、收费、集体经济组织自有资金、社会资金投入等。

3.3.2 县（市）人民政府应依据国家和地方现行法律法规规定，加强居民污水处理费和企业排污费的统一征收，统筹用于城乡污水管网和污水处理设施的建设及运行。3.3.3 县（市）人民政府可采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营村镇污水处理设施。

第四章 统一规划 4.1主要原则

4.1.1 按照尊重自然、统筹规划、配套建设、保障安全、综合利用的原则，打破行政区划，统筹考虑集中处理和分散处理两种方式，优化污水处理设施布局，统一编制县（市）域城乡污水统筹治理规划。

4.1.2 县（市）域城乡污水统筹治理的总体目标应符合县（市）域经济、社会与环境发展需要，量力而行，适度超前，分期分批，逐步实现县（市）域城乡污水处理的全覆盖。

4.1.3 根据污水处理的现状及未来发展趋势，综合运用改建、扩建和新建等多种手段，在充分利用现有设施的基础上，配套完善并优化污水收集、输送和处理的设施系统。

4.2 治理目标及标准

4.2.1近期重点治理的对象应包括所有的乡镇建成区，以及各类水体保护区内的村庄、城镇周边村庄、传统村落及历史文化名村、农村新建集中居住区和中心村；

其他纳入近期重点治理的村庄宜在50户以上、人口密度≥50人/公顷且已通水通电和普及水冲厕所；

对于近期不具备污水处理设施建设条件的村庄，应通过村庄整治，强化粪便污水收集利用和排放管理。

4.2.2 集中污水处理设施出水及污染物排放应按照国家或地区相关标准执行。分散污水处理设施的出水如回用于农田灌溉，宜参照《农田灌溉水质标准》（GB5084-2005）。

4.3 规划编制

4.3.1 县（市）域城乡污水统筹治理规划的内容主要包括：基本概况与现状分析，污水量预测，污水处理目标与标准，集中污水处理系统规划，分散污水处理系统规划，工程概预算，规划实施保障措施等。

4.3.2 集中污水处理系统规划编制应测算各镇区分别建设污水处理厂时的污水处理厂建设成本和运行成本；测算相邻镇区（含城区）合并建设污水处理厂时的污水处理厂建设成本和运行成本，以及合并建厂时所增加的管道建设成本和管道运行成本，对分别建厂和合并建厂的经济性进行比较。

4.3.3 集中污水处理系统规划应在经济效益、环境效益和社会效益等综合比较的基础上，优化集中污水处理厂布局，划分集中污水处理管理区，分别编制各集中污水处理管理区的污水处理规划，汇总形成县（市）域集中污水处理系统规划。

4.3.4 位于集中污水处理管理区主干管1千米范围内且污水可以自流入主干管的村庄，应优先考虑纳入污水集中处理管理区规划范围。根据集中和分散污水处理设施建设方案比较结果，确定具体村庄污水处理的最终建设方案。4.3.5 分散污水处理系统规划主要内容包括：

纳入分散污水处理系统的村组、户数、人口，水量预测，近期治理重点项目和中远期治理计划，分散污水处理的总体技术原则等。

4.3.6 集中污水处理管理区规划范围之外的村庄应全部纳入县域分散污水处理系统的规划范围。

第五章 统一建设 5.1 一般规定

5.1.1 县（市）人民政府应按照政企分开、市场化运作的方式，组织县（市）域污水管网和集中污水处理厂统一建设，做到镇村同步实施，厂网建设和配套工程同步开展。

5.1.2 县级住房城乡建设部门应制定村庄污水处理设施统一建设的管理办法与实施细则，指导并督促各乡镇政府按照县（市）域城乡污水统筹治理规划的要求建设村庄污水处理设施。

5.2 集中污水处理设施建设

5.2.1 集中污水处理设施要按照现行规定进行统一建设。5.2.2 新建的集中污水处理设施应尽可能按照集中运行的方式，统一设计选型，提高人员、物资、信息和辅助性设施的共享程度。

5.3 分散污水处理设施建设

5.3.1 分散污水处理设施建设应遵循适当集中的原则。除采用强化自然处理技术可以因地制宜选择以外，村组集中处理设施和分户处理设施所选用的技术形式均不宜过多。

5.3.2 分散污水处理设施的选择应有利于节约人力。分散污水处理设施可采用定期维护与事故检修的运行方式，宜选用维护量少、维护频率低的技术。

5.3.3 县级住房城乡建设部门应按照本导则要求，结合本地实际，制定并颁布适合在本县（市）域使用的分散污水处理适用技术目录，供设计单位选用。

5.3.4 设计单位应根据适用技术目录和批准实施的工艺设计原则开展工程设计与可行性研究，通过方案比选确定分散污水处理工程建设的最终技术方案。

5.3.5 县级住房城乡建设部门应加强对分散污水处理工程建设和试运行阶段的全程监管。

5.3.6 试运行期结束后，县级住房城乡建设部门应组织对工程项目进行竣工验收。验收合格的项目应同步移交运行单位转入正式运行。

第六章 统一运行 6.1一般规定

6.1.1 县（市）域城乡污水处理设施通过提高运行维护的集中程度，共享运行维护的技术力量与技术设施，在确保设施运行维护质量的前提下，降低设施运行维护成本，方便实施监管。6.1.2 县（市）人民政府应当参照《城镇排水与污水处理条例》，对本行政区域农村排水与污水处理设施维护运行单位条件作出相应规定。

6.1.3 县级住房城乡建设部门应当与城乡污水处理设施维护运行单位签订维护运行合同，明确双方权利义务。城乡污水处理设施维护运行单位应认真履行维护运行合同，定期公开有关维护运行信息，接受相关部门和公众的监督。

6.2污水处理厂的统一运行

6.2.1 县（市）域城乡污水处理厂宜采用统一运行的方式，统筹管理、生产、物资及人员的配置。

6.2.2 采用统一运行的污水处理厂一般设立一个中心厂作为管理、调度和技术服务的中心，通过远程技术、巡回服务、应急支持等手段为其它各厂提供管理与技术支持。其它各厂根据实际情况保留必要的驻厂工作人员用于设施与设备的日常运行。6.2.3 污水处理厂统一运行的责任主体应逐年编制统一运行计划，经行业监管、环境监管等部门的审定批准后予以执行。

6.3分散处理设施的统一运行

6.3.1 县（市）域分散污水处理设施应尽可能统一运行。6.3.2 分散污水处理设施统一运行可由专业的运营管理队伍通过以巡检为主的方式进行，少数偏远或交通不便的分散处理设施，可由所在镇或村庄指定专人负责设施的日常运行维护，并由负责统一运行的专业队伍提供远程指导、定期点检、清扫和设备的大中修等技术服务。

6.3.3 县（市）域城乡污水统筹治理的监督管理部门应制定并颁布县（市）域分散污水处理设施运行技术规范，指导和监督分散污水处理设施的运行维护。

6.3.4 具备条件的地方可安装分散污水处理设施远程监控与信息管理系统，辅助运行与监管。

6.3.5 从事县（市）域污水分散处理设施集中运行维护的技术人员应由经培训合格的专业技术人员担任。

6.3.6 分散污水处理设施统一运行的责任主体应制定分散污水处理设施统一运行计划，按照设施分布的特点，合理划分每个巡检小组的巡检范围。

第七章 农村污水处理适宜技术及选择（表）

第五篇：统筹城乡发展调研报告

关于西旗羊肉特色发展的调研报告

经过一年的努力，西旗羊肉通过了国家质检总局的综合评定，获得地理标志产品称号。我旗地处呼伦贝尔腹地，牧区采用天然放牧，加上本地区得天独厚的绿色、无污染环境，非常适合西旗羊肉的生产，为进一步提升西旗羊肉的知名度和美誉度，提高市场对西旗羊肉的认同，应明确今后西旗羊肉从生产加工到销售的符合西旗羊肉持续发展的特色之路。

一、西旗羊肉的现状

1.我旗环境与生态保护建设现状

2009年，我旗以“生态旗”建设为契机，围绕“退牧还草、联户经营、增大减小、增草增效”的发展思路，继续加大对草原生态和水利基础设施建设的投入。截至2009年底，草原生态建设与保护规模达到105万亩、新打灌溉井28眼、基本井20眼、新增节水灌溉面积0.15万亩、水保治理面积1万亩、生态保护面积120万亩，建成阿日哈沙特镇、阿拉坦额莫勒镇西区等5处饮水安全工程，解决了9900人、30万头匹只牲畜的饮水问题。“北草南调”和“增草”工程有效应对了自然灾害。全旗青贮种植面积达到0.8万亩，年产青贮2万吨，实现产值1,000万元。投资120万元，以补贴形式为大畜养殖户、以草定畜户和受灾户发放饲草5万捆、青贮饲料2000吨。牧业牲畜总头数达到199.3万头匹

1只，牲畜出栏率达到41%。

2.西旗羊肉的生产加工现状

我旗的畜牧养殖基本上保持传统的放牧方式，以自然放牧为主。这样的生产方式既有其优势又有不足。在合理放牧条件下，草畜达到平衡时，是一种天然经济的生产方式，但是如果生态比较脆弱，载畜量过大，对草原生态来说，无疑是一场灾难。所以，我们要探索发展一条在保护和改善生态环境，使畜牧生产创造更大经济效益的和谐发展的双赢之路。

我旗辖区内有登记注册的肉食品加工企业12家，注销登记1家，已通过QS认证的有7家，已登记备案产品标准76个。依照现有的设备和人员大体可以保证扩大牲畜出栏屠宰加工的需求。

二、我旗在畜牧发展中面临的问题

1.生态环境还比较脆弱，需要进一步加强畜牧养殖水平和专业化水平，控制活畜数量，提高牲畜出栏率。

结合“人口资源收缩”战略，探索实践牧区畜牧业经营体制改革，以呼伦诺尔嘎查畜牧业合作组织为代表的15家合作经营组织，在改变传统畜牧业生产经营体制和方式上取得历史性突破。其中，呼伦诺尔嘎查畜牧业合作组织成为全国首家以嘎查为单位的牧民合作组织。具有边疆牧区特色的社会主义新牧区建设取得阶段性成果。使特色养殖和专业养

殖成为今后发展的方向。为西旗羊肉的今后专业化发展提供机制保障。

2.具有优势的的西旗羊肉的生产加工销售链条还未形成，尤其销售环节需大力加强。

我旗应全面加快城乡统筹发展，结合牧区综合改革，推广家庭牧场、联户经营，探索建立“财政投入启动、信贷投入助推、牧民投入主体、社会资本参与”的牧区特色产业多元化投入机制和“以牧户为主体、以基地为载体、以市场为导向、以企业为核心、以效益为纽带”的牧区特色产业发展机制，培育“企业+基地+牧户+营销+市场”的发展模式。形成牧户联合，专业养殖，扩大养殖规模，缩短养殖周期，提高牲畜的出栏率和经济效益。销售应根据西旗羊肉品牌价值和营养价值定位定价。

三、西旗羊肉未来发展之路

1.继续加强生态和环境保护建设，促进畜牧业持续健康稳定发展。

2.发展壮大农牧业产业化龙头企业，坚持把培育龙头企业作为推进农牧业产业化经营、保障牧民持续增收的重点，依托主导产业、品牌和资源优势，吸引外来资金，发展一批经济实力强、投资规模大、市场前景好、可持续发展后劲足的新型农畜产品加工龙头企业，促进农牧业产业化规模整体扩张，经济效益和社会效益、环境效益大幅提升。

对西旗羊肉的生产加工制定相关的产品标准和技术操作规程，对相关企业管理人员和技术操作人员，要进行标准化相关知识的培训。督促指导企业按照标准进行生产经营。

3.对西旗羊肉进行深加工，开发具有地区特点的羊肉制品和地方特色民族特色的食品。开展精细化、多样化的生产加工。

4.加强宣传，提升西旗羊肉的知名度和档次，提高养殖和生产加工效益

我旗地处无污染的呼伦贝尔大草原腹地，养殖过程绿色无污染，加工过程符合国家标准和要求。

西旗羊肉的营养价值较同类产品高，含有多种维生素、微量元素，同时羊肉的膻味不明显，产品优势巨大。我们要着重宣传西旗羊肉的特点和营养作用，作为西旗羊肉的宣传热点和卖点，提高宣传效果。

综上所述，西旗羊肉是获得国家认可的地理标志产品，立足区位优势，把握时机，顺势而行，科学合理发展，能为我旗的畜牧养殖和羊肉加工及其它相关行业带来巨大的经济效益，为新牧区建设和草原生态保护建设带来巨大改变。