城市管理执法过程中怎样形成长效机制的问题的研究

第一篇：城市管理执法过程中怎样形成长效机制的问题的研究

城市管理执法过程中怎样形成长效机制的问题研究

摘要：改革开放三十多年，中国的经济建设取得了举世瞩目的成就。城市化进程也以前所未有的广度和深度展开，但随之产生的一系列社会问题正在制约着城市发展，成为城市化进程继续健康和可持续推进的瓶颈。为了解决这些问题，国家采取了多项措施加以

改善。城市管理执法部门作为国家采取的行政执法措施，在促进城市规范有序发展的过程中发挥了积极作用。同时，作为一个新生事物也存在许多不足之处。过去的经验

证明，缺乏系统的长效机制是执法过程中的一块短板，它直接影响到工作效果，这个

问题亟待解决完善。建立一个城市管理行政执法的长效机制，不仅可以实现有限行政

执法资源的优化配置，还可以提高行政执法效率，同时，也能建设一支更专业 更有

素质的行政执法队伍，为和谐社会的建设贡献更多的力量。

关键词：城市管理行政执法城市化进程长效机制城市发展

一、目前城市管理执法工作的法律依据

1996年10月1日《中华人民共和国行政处罚法》颁布施行，对于规范行政处罚的设定

和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维持公共利益和社会秩序，保护行政管理

相对人的合法权益起了很好的促进作用。行政处罚法是为了规范行政处罚的设定和实施，保

障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他

组织的合法权益，根据宪法规定制定的法律。《中华人民共和国行政处罚法》的出台，标志

着行政执法这种执法类型以法律的形式正式确立了下来，这项法律不仅规范了执法者的执法

行为，也保障了被执法主体的合法权益，促进了社会的稳定和发展。这部法律也成为城市管

理执法部门的基本执法依据。

我国行政处罚法第十六条规定：“国务院或者经过国务院授权的省、自治区、直辖市人

民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚

权只能由公安机关行使。”依据这条法规，经国务院批准进行相对集中行政处罚权试点的城

市所成立的“城市管理行政执法局”，其根本职责、任务就是集中行使有关行政机关的行政处

罚权。

2002年8月，在杭州、哈尔滨、青岛、苏州等进行相对集中行政处罚权试点的城市，在撤并有关行政机构的同时，都成立了一个新部门——城市管理行政执法局。城市管理行政

执法局的建立表明城市发展过程中产生的问题已经影响了社会经济的发展，这样就要求必须

依靠专业化的城市管理行政执法力量解决这些问题，保障良好的社会经济发展环境。

2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》是为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展制定的法律法规。

城市管理执法局根据这项法律的规定，也履行着部分行政执法权。

我国城乡规划法第四十四条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县

人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以

及交通、市容、安全等的，不得批准。

临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。

临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”④

另外，根据各城市颁布的地方性法规，各地的城市管理执法局执法内容不尽相同，不过

大致都包括了市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占

路处罚）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车

管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）。⑤

城市管理执法局的工作要求细致，工作内容广泛，需要不断的学习，不断的总结经验，逐步完善执法程序。

二、城市管理行政执法工作现实状况

城市管理行政执法局虽然是个新设机构，但它成立的过程却是一个不增编、反而减员的重组过程。城市管理行政执法局一般统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安

交通等部门的全部或者部分行政处罚权。这就需要城市管理执法局的执法人员不断学习掌握

各行业的专业知识，对所行使执法权的各个行业都有一个详细的了解，特别是各行业在社会

经济发展过程中发挥着怎样的作用。城市管理执法局的行政执法权涉及城市管理各个部门，由于城市管理部门之间的搏弈，综合行政执法的制度优势往往很难实现，经常是各部门将管

不好、不好管的、面对弱势群体的让城管来管，如街头游商（有店面的归工商行政管理部门）、违章建筑（有执照的归规划部门）等等，而较易规范的则留在本部门。在许多地方城管也成了各类 社会矛盾的焦点。这样的话，不仅没有解决好以前社会生活中的问题，反而形成了

新的问题，比如一些弱势群体和城市管理执法者之间产生的暴力执法 暴力抗法等事件。这

些事情的发生不仅降低了行政执法的工作效率，也损害行政执法人员在人民群众心中的形

象，同时也影响着公众对政府的信任。这样的状况已经违背了当初成立城市管理执法局的初

衷，这个状况必须得到改变。那么改变的前提就是找出产生问题的原因：

第一、行政执法权涉及行业多、专业性强、工作量大；

第二、行政执法地位不明确，执法过程中多属从属地位；

第三、没有专门的法律法规，执法工作缺乏完整系统法律体系做依据；

第四、缺乏社会认同，社会群众对城市管理执法局的工作性质和作用了解有限；

第五、没有建立国家垂直管理体系，各地各自为政，具体执法范围有待规范。

城市管理执法局是一个年轻的部门，需要一个成长的过程。但是对现实存在的问题也必

须有清醒的认识，争取通过社会各界的共同努力，让城市管理执法局的工作更规范，更有效

率。

三、存在问题的解决办法

解决城市管理行政执法过程中存在的问题，应该从内部和外部两个方面考虑。

内部问题的解决是一个自己完善的过程，是一种自觉行为。比如业务考核 专业培训 人

员素质 队伍管理，通过这些方面工作的完善，打造一支业务水平高 执法能力强的行政执法

队伍。

外部问题的解决需要做两个方面的工作，一个是积极宣传城市管理执法局的执法内容和

执法形式，让公众对行政执法工作有清楚的了解，另一个就是针对执法过程中出现的问题，特别是社会反响不仅比较强烈的问题进行认真总结分析，降低实际工作和公众期待之间的落

差。

第一、城市管理执法局的行政执法内容广泛，针对这个特点，除了内部假期各专业的学习之外，好可以通过交流学习和举办专题讲座来提升执法人员对各行业的了解，从而让执法

人员在工作过程中能做到有的放矢，为建立一支学习型行政执法队伍努力。同时，建立城管

联合执法体系。加大与交警、公安、工商、环卫、交通、公用事业等部门的协调配合，联合执法，形成合力；

第二、协调和其他行政执法部门的执法内容，明确各部门的执法范围，改变执法过程中的从属地位，树立独立的行政执法者形象；

第三 国家考虑逐步建立和完善城市行政执法的相关法律，让城市管理行政执法人员也

能有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，更积极高效完成执法任务；

第四、积极广泛的开展社会宣传工作，让公众清楚行政执法人员的服务对象、工作内容、执法形式和监督体制，在取得公众信任的基础上号召人民群众参与行政执法工作，让行政执

法工作事半功倍，也能从根本上改变城市管理执法人员在人民群众心目中的形象，为行政执

法工作创造一个良好的社会环境。夯实基层城管体系。充分发挥街道办事处、乡镇和社区、村在做好城管工作方面的基础性作用。建立健全街道、社区、居民小区和城区各单位的城管

网络体系，确立街道、社区城管协调队伍，明确职责，设立城市管理信息采集员，专门负责

收集市容整治及违章建筑信息并上报；

第五、城市化进程的不断发展，要求必须建立一支专业化程度高 业务素质强的城市管

理行政执法队伍，目前这种各地各自为政的状况必须得到改变。那么，最直接最有效的措施

就是成立一个直属于国务院的城市管理行政执法部门，这样做能让城市管理执法局的发展实

现正规化，达到和城市化进程同步的目标。配合国家制定的专门法律，城市管理执法局就能

形成系统的组织体系和法律体系，这样的行政执法配套措施能更好的为创建和谐社会做出贡

献。

四、城市管理行政执法长效机制的建立

在这里，有一个问题需要独立提出，特别分析。这就是城市管理行政执法过程中怎么形

成长效机制的问题。如果说前面的想法还只能是个愿景的话，那怎么能在现有的条件下尽量

发挥城市管理行政执法的最大作用，建立一个符合目前状况的长效机制是向今后的愿景过度的必须的步骤。什么是长效机制？简单的讲就是让执法效果长期发挥作用的工作方法。从社

会经济发展的层面讲，那就需要提高生劳动产力、扩大内需、降低失业率、缩小贫富差距。

从城市管理行政执法的层面讲，就是尽量减少社会不和谐事件的发生，并且长期保持在一个

低频率内。简单的讲，一个是要完善体系组织建设，另一个就是不断创新的执法形式。现在，就例举几个各地在行政执法过程中新的执法形式的实践。

案例

一、山东某地城市管理执法局 当地为了既能有效的管理流动买菜摊贩，又能方便

居民的生活，让买菜的摊贩在规定时间 规定地点经营，然后联系环保部门再对经营环境进

行清扫，这种做法得到了社会各界的认同。

案例

二、天津市城市管理执法局 和平区综合执法新兴中队的队员发现西康路沙市道口

有一对老年夫妇在路口摆摊，卖小孩衣服和儿童用品，经劝说，把摊撤了。可转天在巡查中

发现又摆出来了，反复几次后，了解到老两口是孤老户，生活十分困难，不得以出来卖东西，维持生活。占路经营是违章行为，是不允许的，但这二位老人依靠摆摊来维持生活，应当从

根本上帮助他们解决实际困难。于是他主动与居委会和街道办事处取得联系，通过反复协商，在附近的一个封闭市场给老人找到一个临时摊位，并和市场商量，在摊位费用上给予了照顾。

案例

三、山东省济宁市城市管理执法局 济宁市城市管理综合执法局大力加强城管文化

品牌建设，进一步丰富城市管理综合执法宗旨、理念、方法、精神、主题、目标等方面的深

刻内涵，培养执法管理人员高尚品格和价值追求，提高城管执法队伍整体素质、执法水平和

服务质量，促进城市管理综合执法工作水平进一步提升。近年来，济宁市城市管理综合执法

局引导全局人员围绕建设城市管理文化品牌，开展讨论和梳理，确立了“我为人民管城市，执法为民爱城市”的城管宗旨；“以人文本、为民服务”的城管理念；“以法育人，以理服人，以情动人”的城管方法；“敢于担当，容于责备，甘于吃苦，乐于奉献”的城管精神；“建设城

市管理文化，提升市民文明素质”的城管主题和“以优良的作风素质赢得尊重，以科学的工作

方法赢得理解，以实际工作成效赢得认同，努力实现城市形象、城管队伍形象新提升”的城

管目标。

另外，其他一些城市还采取了柔性执法的做法，在发现问题，解决问题的过程中避免使

问题升级，让问题有一个缓冲，给彼此更多的空间和时间协商，这样做能最大限度减少暴力抗法和暴力执法事件的发生，创造和谐的社会环境。精诚所至，金石为开。通过前面的案例可以找出这样几条经验：

第一、确立一套严格、规范的执法程序，保证执法结果经得起检查和监督。不管事件的大小，从立案到结案都必须做到调查取证 法律文书的送达和备案都有据可查；

第二、探索新的执法模式，改进行政执法工作方式，这些案例说明，行政执法应该采取堵疏并举的做法，在严格执法的同时，还要考虑怎样从根本上解决一些弱势群体的实际问题，坚持建立一支服务型的行政执法管理队伍，坚持以人为本的工作理念，树立城市管理行政执法者的新形象。城管执法工作要适应新的发展趋势，必须坚持“执法就是服务”的理念，用心用情服务人民，努力把工作做好，让社会满意，让群众满意，全力构筑良好的执法环境；

第三、将城管集中治理与日常巡查相结合，将城管专项执法与协管日常疏导相结合，形成城管工作时间上的连续性。同时，完善市、区、办事处(乡镇)、社区(村)四级城管考核体制，完善门前“三包“责任制，将城管考核纳入各级党委、政府和有关职能部门综合考核评比范畴，做到城管工作上下联运，层层落实，实行长期抓、共同管，形成城管工作体制上和空间上的连续性。

五、城市管理执法局在新的发展阶段践行其他社会责任的思考

作为社会的一支行政执法力量，在完成好自己部门工作的同时，还必将担负起更多的社会责任。特别是在发生突发状况的情况下，比如抗震救灾、抗洪抢险等事件，城市管理执法局作为社会应急力量能迅速进入现场，开展积极有效的救援工作。包头市城市管理执法局就在这个问题上做了许多有益的尝试，且成效显著，积累了宝贵的经验。

2012年7月、8月，黄河大堤内蒙古段出现了险情，包头市城市管理执法局和各分局迅速组织精干力量，赶赴抗洪抢险一线。期间，大家不畏各种困难，圆满的完成此次任务，工作成绩得到社会各界认可，特别是当地人民群众，这也成为包头市城市管理执法局一次成功的实践。另外，包头市城市管理执法局还尝试着让工作人员被纳入民兵的行列，平时参加民兵训练，提高人员的组织性和纪律性，发生社会突发状况时，又能作为一支应急力量完成好各项任务，这是今后城市管理执法局的发展方向。包头市城市管理执法局创新改革不仅得到了各级政府部门的支持，也得到了广大人民群众的赞许。

新阶段的城市化进程已经展开，在就对城市管理执法局提出了更高的工作要求，这也是城市管理执法局的发展动力，相信他们会为社会经济的发展做出更大的贡献。

参考文献：《中华人民共和国行政处罚法》

②《中华人民共和国行政处罚法》

③《中华人民共和国城乡规划法》

④《中华人民共和国城乡规划法》

⑤《中华人民共和国城乡规划法》

第二篇：我国城市管理执法存在的问题及对策研究

我国

城

市

管

理

执

法

存

在的问

题

及

对

策

研

究

城管执法是城市管理的一种具体手段，是城市良好发展的必要条件，但城管执法是一个极其复杂的领域，涉及社会生活和生产的各个层面，与每一公民的权利和义务都有着直接且紧密的联系。作为直接面向老百姓的基层政府管理人员，其行为方式将直接影响民众对政府管理体制的信任和评价，而现阶段我国城市管理中愈演愈烈的暴力执法行为，不仅损害政府形象，而且严重威胁了社会稳定，为群体性突发事件的发生埋下了隐患，同时也与以人为本，构建和谐社会的施政理念背道而驰，使城管执法

面临着失效的困境。

一、城管执法中存在的主要问题及其原因分析

在城市管理中，由于作为执法方的政府部门确有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，其原因主要表现在下面四方面：

1.落后的城管执法观念

当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂，管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体

在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。

2.执法人员的素质低下

新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受

过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。

3.城管执法程序不规范

城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市通过问卷调查的显示，该市市民对城管卷查工作的满意率只有29.20%；32.43%的人认为某些监察人员滥用职权，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法中存在滥用职权、执法违法、随

意收费、任意罚款、以权谋私等现象。

4.相关法律保障机制不健全

到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地，它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法

方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。

二、化解城管暴力执法的相关对策

1.转变城管执法理念

城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以

人为本的人性化执法理念转变。

人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，因此，政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重

要标准来对待。

2.完善法律保障机制

由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量

权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的城管现象，不断提高依法行政

和严格执法的质量和水平。

3.规范城管执法程序

城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。

4.提高城管执法人员的素质

城市管理行政执法部门，要适应新形势对城管执法工作的严峻挑战，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一只知法懂法，崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供

真正高质量的文明的服务。

总的来看，城管执法的产生和发展，一方面反映了我国城市化进程中管理者对城市行政管理体制的探索与创新，另一方面也折射出原有行政管理体制中的诸多空白、无奈与挣扎。作为新旧行政管理体制交替的新生事物，城管执法难免有诸多缺陷和不足，如暴力执法，人海战术，造成了执法成本高、而效果不大。同时也决定了社会公众对城管执法的不良印象，转变这一印象需要经历一个长期的接受过程。政府有关部门应该明确城管执法的历史使命，并在此基础上确立与之相适应的执法理念，再配

之以相应的改革措施。

城管执法应确立“利益平衡基础上的有效行政”理念，在平衡城市总体发展要求与执法目标群体的权益的基础上，实现由利益冲突者向利益平衡者的角色转变、直接执法向间接执法转变、分散执法向一

体化执法转变、形式化考核向实质化考核转变。

第三篇：建立公路执法人员培训长效机制研究

如何建立完善公路执法人员培训长效机制

新余市分宜山塘下治超站李小勇

随着国家改革发展的深化，公路事业发展进一步稳健推进，特别是《公路法》、《公路安全保护条例》、《江西省公路路政管理条例》、《行政强制法》、《公路超限检测站管理办法》等相关法律法规的建立与完善，对于公路管理与公路执法也提出了更高的要求，然而当前的公路管理体制与公路执法改革已是迫在眉睫，只有加强公路管理与执法队伍的学习与培训，提高公路管理与执法队伍整体素质，才能推进公路管理与执法的长效机制建设，为保护国家路产路权作贡献。

一、当前公路管理与执法存在的突出问题

1.当前公路管理与执法的法律法规还不够统一。近几年来，我国已颁布了公路行业法律法规10余部，但是，真正解决公路管理与执法主体法律法规还没有落实，各地区制定的公路法律法规标准不统一，导致各地区公路法律法规执行部门各自为利。

2.公路管理与执法部门定性不够统一。目前公路部门各地区有的国管、省管、市管，还有的是条管、块管，还有的是政府部门、直属部门、独立部门；还有的是公务员单位、参公单位、全额拔款单位、差额拔款单位、自收自支单位；总之，公路管理与执法在定性上已是五花八门。

3.公路管理与执法模式不够统一。各地区在管理模式上理更是五花八门，有的建立了统一的管理部门，例如：交通（公路）管理委员会，公路路政执法局、公路路政总队（支队、大队），有的是路政执法与治超执法在管理模式上不统一，路政执法业务与治超业务不统一，公路管理与执法部门各自为利。

4.公路管理与执法经费来源不够统一。有的是省级财政拔款，有的是市级财政拔款，有的是全额、差额、自收。

5.公路管理与执法培训管理不够统一。存在多部门举办培训，有的是由地方法制部门举办的，有的是由为业务主管部门举办的，有的是人事管理部门举办的，有的是自行举办的。

以上“五个不够统一”，统分体现了公路管理与执法在工作开展了存在突出的矛盾，工作开展不够灵活，创新机制具有一定的局限性，特别是执法培训五花八门，导致有的执法人员重复培训，浪费时间和资源。

二、突破现有体制，灵活开展执法培训活动

1.法律法规的学习是公路管理与执法人员培训机制建立的前提。当今社会是法治时代，对法律知识的熟练掌握是依法治路的前提，随着《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政强制法》、《公路法》、《公路安全保护条例》、《路政管理规定》、《公路超限检测站管理办法》、《公路路政巡查管理办法》、《治超执法稽查办法》等法律法规的出台，公路管理法律体系越来越完善，既给公路执法提供了可循之规，又给路政执法人员带来了新的挑战，只有建立与完善公路管理与执法培训长效机制，不断增强公路执法人员的以法治路，提高准确掌握与运用国家有关方针政策以及法律法规的能力，才能做到公正执法、文明执法、廉政执法，更好地保护公路路产路权，保障道路安全畅通。

2.建立路政执法人员长效培训机制，要注重公路法治建设。一是要更加关注执法工作需要。通过培训启迪执法人员树立与工作任务相一致的观念，逐步形成符合时代特征、与实际工作密切结合的培训理念，让理论与实践相结合。要结合实践中所发生的案例，讲解路政法律知识，可以邀请法律方面的专家对法学理论进行深入的擅述与剖析，让执法人员深刻理解并加以运用，更好的用法律武器保护路产路权。二是要更加关注执法队伍现实的法律需求。可以通过调研、问卷等方式了解执法人员在执法过程中对具体法律的需求，寻找薄弱环节，有针对性的确定培训计划与培训内容，从而提高培训的时效性与实用性。三是要更加关注执法人员岗位需求。在-2-

制定培训内容时，要充分调动执法人员的活力，培训可以针对职称考试或者获取执法证件培训之类的项目，使每位职工都能最大限度地实现自身价值，提高执法人员参加培训的积极性。

3.针对法学理论的学习，注重采取理论与实践相结合的方法开展，既有行政理论，又有实践案例。通过分析案例，不但能使授课内容更加生动、具体，更加加深对路政执法理论的理解，而且具有更强的操作性，例如：当前的“农药案”、“车轮案”是最好的案例。对于执法人员的法治培训，还要坚持三个原则，首先是长期性原则。只有长期性的培训才能使路政执法人员的综合素质得到提高；二是系统性原则。对执法人员的培训应当有系统、有计划、有步骤地进行，既要面面俱到，又要突出重点；三是实用性原则。在执法过程中需要哪些法律法规条款，就应当有针对性地进行培训。

4.培养执法人员的服务意识，促使其树立服务于民的思想定位。随着经济的发展，人民群众的出行方式越来越便捷，旅游、休闲、度假等通过自驾车出行的比例大幅增加，这就直接导致路政执法的服务对象更加广泛，而随着人民群众法治意识的提升，对于路政执法的评判标准也越来越高，除了保证公路通畅的要求外，在此基础上，还增加了安全、快速、舒适、便捷等更高层次要求。

5.建立与完善路政执法培训长效机制，是树立良好的公路执法形象的根本途径。路政执法作为公路行业精神文明建设的重要窗口，体现着公路行业在社会上的形象，关系到公路系统在人民群众中的声誉。对于路政执法人员的培训，要注重培养其服务者的思想意识，推进路政执法观念的变革，中央提出打造服务型政府，并全力推广这一执政理念，而公路路政执法是国家行政执法的一个重要的组成部分，路政系统必须坚决贯彻中央的这一决定，路政执法要贯彻三个代表的精神，坚持执政为民，公路执法权是人民群众赋予的，一定要用来为人民群众谋福利，从维护人民群众的切身利益出发，做到以路政执法权力来惠民、便民，着力解决人民群众反应的出行过程中所遇到的各种问题。路政执法人员，必须要有能力处理-3-

好管理与服务的关系，把对自身的定位从传统的管理者，转化到服务者上来，做到执法为民，对路政执法人员的培训必须要加强其服务意识，提高其为人民服务的能力与水平，这也是路政执法人员职业道德建设的一个重要内容，公路路政执法长效培训机制要重视增强路政执法人员的公仆意识，不仅使路政执法人员的业务能力得到提升，也使其职业素质与服务意识产生质的飞跃。

在当今社会高速发展的时代，经济腾飞对公路网络要求越来越严格，人民群众对提高公路路政服务质量的要求也越来越迫切，“以人为本，以车为本”是对路政服务工作提出的新要求。只有建立与完善路政执法培训长效机制，树立路政执法人员的服务意识，提高路政执法人员文明执法、规范执法的能力，才能真正打造让领导放心、让同事信赖、让群众满意的高水平执法队伍，逐步达到“人、车、路”的与谐统一。

三、重视路政执法方式方法的培训

1.培养路政执法人员提高信息化建设的能力。现代科技成果在公路路政执法中的广泛应用，可以为公路行业的可持续发展提供有力保障。路政执法人员的培训机制，要与时俱进，充分利用大众传媒的作用。培训机制应当重视并大力推行便民执法与人性化执法。重视政务公开，通过设立政务大厅、网上办公、设立举报中心等新举措，及时获取路面信息，提高工作效率，探索成立路网运行调度中心，提高服务质量。方便人民群众出行，使公路路政服务能力与执法水平上一个新台阶。培训机制还要重视新闻媒体覆盖面大、传播速度快的特点，着重加强信息化培训，促使路政服务信息网的建立，在气候条件不利的情况下，通过广播、网络等形式，及时向社会公布路况信息，最大限度地保障人民的生命与财产安全。培训机制还要注重引导路政部门对服务内容进行升级，适时增加信息查询、应急救援、安全保障、交通调度等新的服务项目。充分重视并发挥路政服务热线的作用，及时解决车辆在公路上所遇到的各种问题。

2.要培养路政执法人员文明执法的能力。培训机制要把“公正执法、文明执法、廉政执法”作为规范公路行政执法行为的根本要求，路政执法人员培训机制，就是要改变以往路政人员简单粗暴的执法方式，促使路政执法人员文明执法，通过开展调研等方式不断摸索路政服务的方法与思路，总结经验与教训，全面提高路政执法人员文明执法能力，作为路政行政执法人员也要加强自身的学习，增强上进心与责任感，更加努力地提高自身的业务水平，跟得上时代发展的步伐，在保证公路通畅的基础上，追求安全、快速、舒适、便捷等更高层次要求。

3.培养公路路政执法人员良好的工作作风。在当今社会价值取向多元化的形势下，执法人员的作风建设有着突出重要的地位，培训机制要重视路政执法人员良好工作作风的培养，作风能够决定事业的成败，好的作风是一种重要的政治资源，是一种强大的精神力量，这种精神力量可以转化为丰硕的物质果实，作风就是凝聚力，作风优良的路政执法队伍，有着极强的凝聚力，否则就如同一盘散沙，无法发挥其原有的力量。

目前，随着我国经济的发展，对于公路路政服务提出了更高的要求，与这些新要求相比，我们当前所能提供的公路服务在不少方面处于短缺状态，近年来，中央一再强调要强化政府的社会管理与公共服务职能，这就要求我们路政培训系统，把不断满足公路运行的需求，作为路政培训工作的出发点与落脚点，促使成员牢固树立公共服务理念，不断强化路政执法人员的公共服务意识，全方面提高其执法能力与水平。路漫漫其修远兮，现阶段，在路政培训这方面，我们还有大量的工作要做，任务相当繁重。

第四篇：城市管理行政执法合力之研究

城市管理行政执法合力之研究

来源：上海市容发布时间： 2009年03月24日

摘要：本文着重于从探索形成城市管理行政执法合力途径、分析影响城市管理行政执法合力的因素和强化合力要素的建议三方面对形成城管工作合力进行了阐述。其中，探索形成城市管理行政执法合力途径主要包括了加强与区有关部门和街镇的联系、建立与部门和社会城市管理行政执法的联动机制两部分内容；在分析影响城市管理行政执法合力因素中，主要对机制、体制和一些原有思维定式所带来的困惑进行了剖析，并就建立和完善法制、理顺体制、健全机制等关键要素上提出了加强城市管理行政执法合力的建议。文章着力通过对城管工作合力的研究，来达到经“合力运作”产生“合力效应”的目的。

关键词：城管 法制 体制 机制 合力 研究

坚持依法执政是依法治国方略的主要原则和重要内容，而依法执政体现在执法上的重要环节就是依法执法。树立法制观念，维护宪法和法律的权威，保证国家机关依法行使职权，保障社会公平正义，是执法的基本要求。

依法执法，是执法者最重要的特征和标志，执法者不能超越法律所赋予的权限，偏离法律所确立的轨道。但在实际操作上，某一执法主体是不能孤立地、单独地直接面对社会上发生的错综复杂的违法现象，尤其是在法制尚未完善的今天。那么，如何摆脱这一被动局面？关键在于充分调动和发挥各相关部门的作用，产生一种联动，通过各执法要素的相互作用、相互渗透，协调和处理好各种执法动力的关系，发挥执法要素的最大功能，形成执法的合力。探索形成城市管理行政执法合力的途径

城市管理行政执法合力的途径，要从加强与有关职能部门联系和建立联动机制入手，整合各方资源。这是为了更好地发挥城市管理作用，综合提升其在城市执法管理方面的优势和实力。城管实践中的联合、互动、合作、合力是一种管理行为，能起到优势互补、资源共享的作用。

（一）加强与区有关部门和街镇的联系

城市管理行政执法过程中各部门之间的信息互通，对形成联动效应、信息传播效应都产生了很大的作用，也为完善执法效能、提高执法实效起到积极的作用。

1.建立与区有关部门间的双向告知制度

双向告知制度，主要是针对城管大队与各执法部门之间因缺乏相互沟通、难以降低执法成本、形成执法合力而建立的。实践证明：双向告知制度的建立，对形成联动效应、信息传播效应都产生了很大的作用，特别是在降低城管的执法成本，减少盲目性显得尤为必要，也较好地解决了一些棘手的问题。

2.建立与各街道镇信访间的双向告知制度

为了改变信访工作信息渠道的不通畅和缓解和化解社会矛盾，与街道、镇信访部门建立了“信访事项双向告知办法”。目的就是通过该办法，使双方在执法和管理中形成的需要及双方共同处理的信访事项，以告知形式来加强沟通，从而逐步建立起纵向到底，横向到边的大信访网络，为社会的稳定工作服务。

3.建立建设系统各部门间的联系网络

通过建立建设系统各部门的联系网络，集合系统内多部门的物力、人力以及信息资源上的优势，完善了双方的沟通、联系，给各种形式合作注入了新的活力。通过不定期的例会交

流，横向之间的联合的思路不但是城管搞大型规模整治值得借助的方法，还可以广泛推广应用于对某一重大活动、重大项目的联动之中，使得不同部门之间的特色相互交叉融合，产生多家部门力量叠加的“1＋1＞2”的社会效应。

（二）建立与部门、社会在执法方面的联动机制

建立科学合理的联动机制，确立协同执法的重点，是形成综合执法合力的基础，使大队与各职能部门的联动性更加紧密。

1.与区有关职能部门的联合执法

在城市管理行政执法涉及多元化违章现象中，特别是查处一些超越城管职责范围的违章时，城市管理行政执法不能排斥与有关部门的联手合作。采取联合执法，资源共享，优势互补势在必行，总体上可以达到互补的效应。

2.与公安部门建立信息互递机制

在综合执法中，常会遇到一些不服执法、不服管理的“顽固性”摊主采取非正常的手法来阻碍正常执法。由于城管队员缺乏一定的强制手段，常使执法陷入被动。对此，城管大队在区委、区府支持下，与区公安分局一起在各派出所（警署）与各城管分队建立监察、治安防控信息互递机制。

3、与区有关职能部门、社会力量文明共建

这种城市综合执法共建形式：一是与街道镇共建，依靠社区管理的主体力量，营造一种“疏堵结合”的良好环境；二是与区有关部门的强强联手，发挥优势互补作用，通过与区9个有关管理、执法部门的联手，从根本上解决一些地区难以解决的问题；三是与社会力量共建，从源头上填补管理“真空”，充实和丰富城管社会化的内涵，并通过社会单位自建市容协管员，推进城市管理执法向深度发展。

由于在一些法治、机制、体制上的不完善，城市管理行政执法合力的形成在某些方面的还有一些不足和有待完善的地方，主要有五个方面的问题：一是综合执法的主体法律地位不明确，至今没有一部全国性的法律、法规明确其法律地位，职责交叉的还没有得到根本的解决。二是双向告知运作机制尚不完善，存在着职能部门间告知量不均衡及事先告知意识不强的问题。三是联合执法职责分工还不够明确，联合执法的合力效应不够凸显。四是违章物品的处理职责还比较混淆，为事后处理和解决带来诸多矛盾和困惑。五是执法动态已呈暴力抗法“群体化”、阻扰执法“激烈化”、闹访形式“多样化”的“三化”趋势，城管安全保障机制成了首要解决的问题。

形成城市管理行政执法合力的对策

城市管理行政执法合力，来自联动、协同、合作，合各家之长形成综合力量。要采取科学合理的手段来完善法制、理顺体制、健全制度和发动社会力量。

（一）探索建立一套完整的、独立的城市管理法律、法规，以改变城市管理行政执法被动局面

综合执法的实践告诉我们：没有独立执法主体资格，仅靠委托执法的体制模式是难以适应现实工作需要的。因此，在当前综合执法试点宣告结束而进入全面推广的形势下，国家应当出台一部法律或行政法规，对综合执法制度的法律地位、执法范围、运行机制等作出全面的规范。即使出台一部全国性的法律、法规条件尚不成熟，也应制定明确主体地位的地方法规或政府规章，规范本行政区域内的综合执法工作。只有这样，才能在明确执法主体、建立具有法律地位的执法队伍；只有这样，才能界定城管队员的执法权限、职责；也只有这样，才能真正做到依法行政，不越权，不违法；更只有这样，才能以确保综合执法工作发挥最大效能，促进依法治城的进程。

（二）改革现有的城市管理执法体制，造就一支高素质队伍，提高城市管理实效城市管理行政执法行政体制改革，应根据国务院形成的文化执法、经济执法、综合执法

三大执法主体的思路，消除职能交叉、提高综合实效、降低执法成本、有效整合执法资源为宗旨。依据新出台的一套完整的、独立的城市管理的法律或法规，把涉及到城市管理范畴的相关职能执法队伍如规划、市容、房产、环保、园林、市政、水务、公共事业、工商、卫监等整合成一支队伍，在体制上形成城市政府的一级管理机构。在此机构中，可以根据各自的管理职能分成若干部门，在实际的运作中，充分体现各家特色，同时做到特色与同一性相结合，以体现综合执法的效能。另外，在体制改革上，一方面要转变城市管理作为建设的必要补充或延续的指导思想；另一方面应将城市管理提升为城市政府的一级管理，形成城建审批权与执行权相对分离。

（三）成立一个管理部门与执法部门沟通的协调机构，指导、监督、完善两部门之间的衔接制度

城管与区有关管理部门之间的联合、互动与合作的最优化结果就是形成强大的合力，这种合力是任何单个所不能达到的效果。但联动过程中要建立有效的协作机制，应该体现责、权、利的平等关系。为了消除审批与处罚分离带来的管理漏洞，建议：一是建立一个区级层面的综合性协调机构。该机构责任人可以由区府办担任，综合性协调机构的形式可以采取联席会议制度，充分发挥城市管理的议事和协调作用，成员由区有关部门、街道（镇）分管领导。并由区领导不定期召开会议，协调城市管理中出现的许多个部门联手解决的重大问题。二是制订相应的协作机制。在现行行政管理体制下，政府制定的关于综合执法机构与机关行政管理部门之间关系的各项协作制度，可由政府法制部门监督落实；三是建立信息网络平台。实现综合执法机关与有关部门之间行政管理信息的互通与共享，促进行政执法手段的现代化，降低执法成本；四是强化告知制度，消除政策棚架。尽快改变综合执法机关与管理部门之间业务中断的局面，理顺两者之间的关系。管理部门应及时将国家的有关政策、技术规范、审批信息等传递给综合执法机关，综合执法机关也应及时向管理部门回复执法情况，为双方及时掌握有关动态提供一线信息。

(四)公安与城管之间要建立一套安全保障机制，真正形成双方互动、联动关系

城管队伍执法手段比较单一，只有处罚权，现行的法律中没有赋予城市管理行政执法者对公民人身进行强制的权利，城市管理行政执法在没有公安现场陪同执法，抗法发生时就不能及时予以制止。另外，在抗法发生后，公安才介入查处，使公安应有的威慑力不能充分发挥。对此，建立一套与公安联动、互动的保障机制显得十分必要。保障机制必须明确两点：一是做好现场证据收集和保存工作。城管队员在执法时，若遇到暴力抗法时，队员应做好现场的证据收集工作，如摄像、图片等。并做好人证、物证工作，同时负有固定和保存证据的责任。另外，在公安来取证时，队员要积极予以配合，并协助维持秩序，以便公安能有效地调查和取证；二是视暴力抗法者的犯罪情节依法处置。队员在受到违法者威胁和暴力殴打时，民警到现场后，可以根据队员提供的证据，对抗法者确已构成治安违法的，应根据《治安管理处罚条例》的规定，坚持教育和处罚相结合的原则，考虑抗法者的原因、情节、后果等因素，对初次违法且情节比较轻微、危害后果不严重的人，按照法律规定的程序，对其传唤，批评教育，或者给予警告、罚款处罚；对一些违法情节严重，特别是组织群体性抗法的违法者，且已经造成一定后果的，应给予治安拘留处罚，直至刑事拘留或送劳动教养。

（五）整合社会资源，构成社会网格化管理，让城市管理的触角涉及到社区各方面城市管理必须社会化，必须坚持“以人为本”的指导思想。实践证明，城市管理靠少数人不行，靠少数部门也不行，只有确立全社会参与的管理意识，才能构筑起横向到边、纵向到底的覆盖整个城区管理网格。如何构筑？主要从企事业单位、社区组织、个人这四个方面入手：一是实施城市管理行政执法“三个延伸”。通过执法时间延伸，基本实现全天候管理；通过执法内容延伸，充分挖掘综合执法的潜能；通过向小区延伸，及时解决小区居民的急、难、愁；二是依托社区城管网格化管理平台。通过社区网格化管理充分发挥其覆盖整个社区的功能，采取建立居委联系制度、组织民间群众组织、沿街商场、市民巡访团及志愿者参加的综合协管队伍方式，使社会各方面作用得到有效发挥，形成全方位管理网络；三是推行综合门责连保制。即将沿街商店、企事业单位连成一片，在相连的几户商家、企事业单位中选一人担任组长，负责门责监督；四是实施市容协管员社会化。挖掘社会潜能，建议由组成门责连保的沿线商家共同出资招聘一名市容协管员，负责门责区域执行情况的督察；各小区居委、物业出资招聘协管员负责小区的市容环境；大商场、大卖场、各商品化住宅小区充分利用保安资源，来管理上述区域的市容环境。从而真正形成一种“人民城市人民管”的良好氛围。

按照中共十七大精神，牢固树立科学发展观，坚持科学监管理念，创新监管方式，是继续深化行政管理体制改革的大势所趋，人心所向。多年的实践和探索证明了形成城市管理行政执法合力对提高城市管理的实效性起到了“1＋1＞2”的社会效应。虽然，这项工作面临着许多亟待解决的困难和问题。但是我们必须发扬与时俱进、开拓创新的精神，不断研究新情况、解决新问题、探索新规律、寻找新答案，尤其是在倡导构建和谐执法环境的今天，重新审视行政执法工作，总结经验教训，对构建和谐社会具有重要意义。相信随着实践的不断深入，法制、机制、制度的日趋成熟和完善，城市管理行政执法各项资源将有效整合，并在城市管理中发挥其积极、重要的作用，从而推动城市管理行政综合执法工作再上一个新台阶。（上海市普陀区城市管理监察大队党委书记、大队长查文连）

第五篇：浅析城市管理行政执法存在的问题

浅析城市管理行政执法存在的问题

摘 要：面对城市管理行政执法的规范化、制度化、正规化的不断深入, 如何切实解决城管行政执法工作中“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的问题, 显得尤为重要。提高城管行政执法水平，建立城市管理行政执法良性运行机制，最终达到依法治理城市，依法管理城市的目的。本文主要探讨了城管行政执法的现状以及规范化建设存在的问题，并从多个方面提出改善的具体建议。

关键词：城市管理；行政执法；规范化；问题；对策

引 言

2013年6月9日，央视新闻周刊栏目报道，2013年5月31日下午，陕西省延安市城管监察支队凤凰大队稽查一中队的城管执法队员，在执法过程中与自行车行店主发生争执，继而发生了厮打、脚踩车行店主头部的行为。节目中，主持人白岩松提出一个让人深思的问题——我们的“城”，该怎样“管”？现如今，无论大中小城市中，有关城管执法中出现的问题成为新闻报道已不再是新鲜事，城管队员不文明执法、暴力执法、被执法者暴力抗法等等案例屡见不鲜。由这些案例可见，城市管理行政执法工作中仍旧存在一系列突出矛盾问题，如城

市管理执法地位不够明确、管理网络不够健全，管理基础相对薄弱；城市管理的执法保障体系尚不健全，规范管理和长效管理相对薄弱；政出多门，多头管理，职能交叉等局面还没有根本改观；多个部门、区域间统筹协调不够，职责不清，职能不到位，督促检查不力和措施不落实的情况时有发生等。如何争取人民群众对行政执法工作的理解和支持，实现执法的最佳社会效果，促进社会的和谐、稳定与发展。这需要我们进一步加强城市管理行政执法规范化建设，以期使其适应当今社会的要求。

一、城市管理行政执法规范化的概述及法律渊源

城市管理行政执法是近年来中国城市化进程的产物，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。一般认为其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” 这是我国第一次以法律形式确立相对集中行政处罚权制度，为改革城市管理行政执法体制提供了法律依据。

继1996年 10月 1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度 后，1999年11月8日国务院又发布了《关于全面推进依法行政的决定 》（国发〔1999〕23号），继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作；2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。在这一阶段，相关试点城市在实践中逐步统一了机构名称，这标志着城市管理行政执法已进入规范化的起步阶段。

2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排。其明确了开展相对集中行政处罚权的相关要求；执法体制由多头多层执法向集中统一执法转变；执法方式从突击整治向长效管理转变；执法队伍向专业化转变，执法形象改善。这一系列关于行政管理综合执法文件的下发和城市管理行政执法工作的进一步发展，表明城管行政执法规范化建设工作已全面展开。

城管执法本质上行使的是行政执法权，在执法过程中，相对集中行政处罚权的运用克服了原来各部门分头执法造成的推诿、效率不高和多头重复处罚等问题，但是，由于执法权力相对集中，矛盾也就相应集中，造成了城管执法机关与行政相对人的关系紧张，大大损害了公民的利益和公权力的形象，同时也制约了城市管理行政执法规范化建设的进程。

二、目前城市管理行政执法规范化建设存在的问题

任何一项制度都不可能十全十美，城管行政执法同样也存在着一些问题，其在理论和实践中仍存在一些盲点，操作层面的问题也不断暴露。尤其是在行政执法规范化建设中，相对集中行政处罚权的行使存在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等一系列问题，严重影响执法效率和政府形象，管理者与被管理者的矛盾仍然比较尖锐，概括起来主要包括以下几个方面：

（一）立法滞后，执法依据不足

目前国家立法中，至今没有一部系统的综合性城市管理方面的法律，虽然城管执法有《中华人民共和国行政处罚法》以及其他法律法规的授权，但并没有一部法律法规专门对城管的执法范围予以明确规定，基本上都是“借法执法”。城管执法仍旧缺乏系统科学的法律规范，存在着合法性和合理性矛盾的问题，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。拿笔者所在城市来讲，在公园管理、绿化管理、市政设施的管理方面，即使制定了相关规章制度，因缺少相应的法律规范性文件，规章制度的可操作性不强。如：公园水面禁渔、果树的人为损坏、城市道路的挖掘等，这些的执法工作涉及到多个部门，城管执法很难行使处罚权，没有确切的法律法规为其执法行为作坚强的后盾。只能在与公安机关展开联合执法时，在上述违法行为达到一定的情节才适用《治安管理处罚法》予以处罚。而在日常的巡查管理中没有处罚权的执法者只能以劝导的形式制止违法行为，管理效果很难达到。

（二）体制不健全 规范化建设缓慢

1、权限划分不够规范

相对集中行政处罚权的行使，是为了解决多头执法、职责交叉重叠的问题。但在城管执法规范化建设的过程中，由于部门自身利益、人员的沟通和协调等原因，在部门职责划分上，往往从本的部门利益出发，把工作中管理难度大、无人肯管的问题借机推给城管行政执法部门。造成原有的执法机关并没有减少，反而由于行政处罚权的界定不规范，在执法实践中引发职责交叉的新问题。这样的结果容易导致问题的拖延和责任的推卸，既不利于执法的公正和效率，也不符合规范化建设的要求。举个简单的实例——机动车与非机动车的停放问题，据了解，笔者所在城市具体职责划分是：机动车道与非机动车道上车辆停放（含非机动车）由公安交警部门行使执法权；人行道上非机动车停放由城管执法部门管理；而所有路段和公共场所机动车的停放又归公安交警部门管理。如果某个人的摩托车因违章停放被暂扣，那么这个人就得城管、交警两头问才能知道究竟归谁管。这样繁杂的职权分工和职责划分，不仅让群众感到“办事难”，也严重损害到执法部门的公信力。

2、协调机制不够顺畅

城管执法，实际上执行的是其他行政机关的职责，之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关，在部门本位与部门利益作用下，但现在他们不得不让渡手中的执法权力，难免有些失落。客观上使得相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调问题显得更加突出，另外，行政综合执法部门与行政管理相关部门

对法律、法规理解上的差异，也影响了执法配合工作的开展。

3、管理体制不够健全

现行的法律、法规、规章的专业性都很强，很多地方的城管没有上级主管部门，使得相对集中行政处罚权的执法部门业务交流、信息提供等方面存在诸多歧义。由于没有归口的主管部门，又没有统一的城市管理法律法规，导致各地城管执法队伍的管理体制、人员身份、机构性质、着装标识等没有统一的标准，直接影响了队伍形象，执法人员身份、执法人员人身保障等问题难以从根本上得到解决，执法队员归属感的缺乏，造成城管执法积极性的减弱，导致城管执法队伍不能“栓心留人”，人才流失的现象也比较普遍，这严重影响了城管的队伍稳定和综合素质的提高，规范化建设更是举步维艰。

4、监督体制不够完善

城管行政执法工作所涉职责范围广，包括市容环境卫生、绿化、市政、工商行政执法、公安交通行政执法等多项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。由于目前城管执法缺少程序性的制约，导致自由裁量权的滥用，选择性执法的现象随处可见，同样的事件罚款的数目、方式都有可能不同。虽然国家先后出台了一批关于行政执法监督的法律法规，但是现行的城市管理行政执法领域仍缺乏可行的操作规程，法律责任的规定不明确，内部监督机制又不完善。严重阻碍了规范化建设的脚步。

（三）执法经验的缺乏以及执法理念的缺失

由于城管执法队伍起步较晚，城管执法队伍的执法能力、执法手段、执法经验同其他执法部门相比还不够成熟，一定程度上影响了城管执法队员正规执法的规范性。以人为本、文明执法理念在城管执法中还没有真正形成。事实上，自相对集中处罚权的出台到城市管理行政执法部门的设立，城管执法一直“重管理，轻服务”，因城管执法执法工作大多涉及社会的弱势群体，其中折射着社会诸多深层次矛盾与问题，执法对象的艰难处境极易博得市民的同情和谅解，因此导致了管理部门备受指责，执法过程中的违法事件时有发生，执法环境陷入艰难。

三、规范化建设存在问题的解决对策

实践证明，城市管理行政执法规范化建设是必要的，解决以上存在的诸多问题，必须要有对城市管理目标清醒的认识，行政执法队伍要有“依法行政，执法为民”的执法理念，以务实、创新的精神，扎实推进城市管理行政执法规范化建设。那么应该如何解决以上问题，笔者认为可考虑从以下方面入手：

（一）建立和完善城管行政执法相关法律、法规

立法机关应该以法律形式确立城市管理行政执法的体制，从而进一步明确城管行政执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资格，规范法律责任。通过国家立法将原各部门的行政处罚职能划转给地方各城市管理行政执法部门行使，在与其他部门协调的过程中能有足够的权威性和独立性。现有关于城市管理方面的法律、法规和规章种类繁多，出现了不少法律漏洞与矛盾，使得法律规范

相违背、竞合。这不但损害了国家法制的权威，给执法守法工作带来了混乱，而且影响了行政执法的效率。所以必须对现行的法律依据进行系统的完善，为城管执法工作提供合法依据。

（二）加大体制改革力度，推进规范化建设

1、科学划定城管行政执法的权限范围

城管执法权限的的调整应遵循科学、效能、统一的原则，避免职责的交叉重合。此外，在职能配制上，应当注意综合行使的职能应具有相关性，即在管理客体或对象上基本属于同一类或同一领域，其行为目的、活动规律具有多数的共同点，以便节约执法成本，提高执法效率。

2、建立完善的协调机制

相对集中行政处罚权的行驶不是执法队伍简单的合并，而是行政执法队伍整合、优化的过程。在实际城管执法过程中，与其他部门积极配合，整合资源，形成执法合力是执法规范化建设的有力保障。

3、加紧管理体制改革

由于城管行政执法工作面广量大，加之执法人员在执法过程中拥有一定的自由裁量权，因此，要进一步严格规范执法行为，健全各项执法制度，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制的要求，实现规范的城市管理行政执法。尽可能集中城市管理领域的行政处罚权，归并相关部门的行政处罚职能，理顺执法管理体制，改变多头执法、重复执法和执法队伍膨胀等问题；改变城市管理领域的机构分散、政企不分的现状。同时，还要进一步完善执法质量考

评制度，实行执法网格化、执法过错责任追究制等。

4、提高城管队伍自身素质

城管执法人员不仅要具备坚定的政治信仰，还要熟练掌握城管执法业务知识，经常接受培训，切实提高自身的思想水平和工作能力。城管执法人员应当明确“服务”意识，认识到执法者同时也是服务者，在热情、周到、及时、高效地履行职能的同时，积极探索提高执法效率的途径，提高执法质量。

5、完善城市管理执法的监督机制

应进一步强化对行政权的全方位监督机制，进一步增强监督的独立性、公开性和民主参与，保障行政相对人的救济权切实实现。赋予公众对于损害公共利益的行为，城市管理部门不予管理时，向同级政府申请对城管部门办理的权利。另外，从司法上，要尽快把公益诉讼纳入行政诉讼的受案范围。还需要扩大对城管执法监督的广度，可以聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此强化社会群众对城管执法部门及执法人员的监督，使城管执法决策更加体现公众利益。

（三）增强服务意识，树立“以人为本”的执法理念

在城管行政执法中应当牢固树立“以人为本”的执法理念，从而使得执法对象的基本生存需求等到满足。在具体的司法实践中，应当增强服务意识，以在各城市普遍出现的“地摊”为例，笔者所在地区的“临时摊位群”的建设，可谓城市管理的亮点。该县根据市民需要，指定时间、地点经营，为流动商贩向固定摊位转化提供条件。因此，处罚只是城市管理执法中的一个手段，协调好各方关系，保障各方权益才是长久之效。要提高化解矛盾的水平，按照处理规范化建设的要求，做到具体事情具体分析、耐心说服、冷静处理，使管理对象平和接受，从而有效地化解矛盾纠纷。

结 语

解决城市管理行政执法规范化建设过程中出现的问题，需要我们不断改革与创新，探索与前进，需要各部门与社会公众共同参与。随着我国依法治国法治理念的深入人心，人民群众对严格执法、文明执法的要求越来越高。总体来说，城市管理行政执法在我国还处于探索和试验阶段，仍然存在着合法性和合理性不足的缺陷，面对质疑，只有在严格执法的同时做到文明执法、热情服务，行政执法工作才能真正得到群众的支持，才能促进而不是阻碍行政执法规范化的建设，才能通过行政执法真正营造一种和谐共“容”的局面。

参考文献：

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