试析变街道办为“大社区”治理模式的探索

第一篇：试析变街道办为“大社区”治理模式的探索

试析变街道办为“大社区”治理模式的探索

来源：中国论文下载中心作者：杨秀编辑：studa121

1论文摘要 社区作为各国普遍应用的管理形式已在世界范围内得到认可，虽然社区的概念和范围在各国不尽相同，但一般指集中在固定地域内的家庭间相互作用所形成的社会网络。我国目前最常见的社区形式是居委会、村委会。2011年8月，安徽省铜陵市率先在全国进行试点，铜陵市主城区10个街道办全部撤销，61个居委会被整合为23个较大的社区，街道办的撤销建立大社区对我国的社会管理提出了新的要求。本文希望通过对“大社区”的定位及其治理模式的研究为铜陵及其它地区提供参考。

论文关键词 大社区 定位 治理模式

一、“大社区”的定位

目前全国有些地方进行撤销街道办的试点，改以往“区——街道办——居委会”为“区——大社区”的两级管理模式，撤销街道办改成大社区，同时撤销原有的居委会。在目前我国的行政架构中，街道作为中间层，集聚了大量来自上一级政府划拨的资源，而社区由于受资源、权力的限制，难以为公民提供直接有效的服务，这种尴尬的局面使街道办成为社会建设的一大障碍。撤销街道办这一中间层级，可以使权力和资源分配到最需要的地方，更好的为居民服务，同时尽可能的减少行政权力对社区事务的干涉。那如何对大社区进行定位就成了新的问题。

所谓大社区是相对于我国以往的社区形式而言。在我国，社区建设主要是以法定社区即行政单位或者基层自治组织来进行操作的，长期以来的形式主要表现为城市地区的居委会所辖范围和农村地区的行政村所辖范围。大社区就是在整合原有居委会和部分村委会的基础上建立起来的。笔者认为大社区应该具备两大特征：第一，大社区不是地方自治，完全的地方自治与我国宪法和国家结构形式都是违背的。第二，行政权力下放。结合我国的行政架构和我国的国情，大社区是我国行政层级的一级，但不同于以往的街道办，做到了事、权、责主体一致，具备较强的服务性、治理性和协商性。第三，大社区不应是市区级政府的派出机关而是具有治理色彩的基层政府，否则还是不能解决上级行政权力干预的问题。当然这需要在宪法和法律上赋予其一定的地位。因此大社区应该定位成直接服务群众、可由群众直接参与的、协商性更强的较大范围的社会网络。

大社区治理模式：目前学术界对治理理论的理解主要有二，一是各利益相关者合作管理共同事务，二是在国家和市场之外的自组织治理。我国大社区治理主要指的是前者。长期以来，对于社区的管理，虽然有居民委会自治、村民委会自治等基层自治形式，但仍摆脱不了上级政府的管理，政社一元化和权威主义影响了自治效果。大社区治理就是要摆脱单纯的政府权威，形成多元的管理主体。对于大社区治理要遵循“小政府大社会”的原则，引入新公共管理的理念。

二、大社区治理存在的障碍

实现大社区的治理，进而实现与之对应的“以合法性、透明性、责任性、法治、回应和

有效为基本要素的善治社会”是国家和公民期望达到的目标，但是目前存在较大障碍。

（一）权力理念问题，即如何平衡大社区中公民权、社会权力和国家权力的问题

大社区的治理的权力理念问题在于如何平衡三者的关系。长期以来，我国的社区建设和社会建设往往都是政府主导的，行政命令贯穿于社区建设的始终，难以调动社会的力量积极参与社会建设。大社区要实现有效治理，就必须调动社区成员的积极性，减少和规范行政权力对社区建设的干预。因此大社区治理的权力理念应该具备以下三点：（1）国家权力对社区治理的支持但不是过度干预。（2）发挥社会权力的主导作用，发挥基层群众性自治组织、新闻媒体、非政府组织等社会权力主体在社会治理中的作用。（3）保障公民权。我国宪法第二条第三款规定：我国公民有权通过各种途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。只有保障公民的政治自由权和参与权，才能保障公民参与到社会建设中来。

（二）大社区治理的现实障碍

1．行政权力的干预

尽管街道办撤销，减少了行政层级，但是如果不改变行政命令的主导地位，大社区与上级政府的关系模式和之前的街道办与上级政府的关系模式并无本质区别。尽管街道办的人员大多转移到大社区从事社区服务，但离真正的“权随责走，费随事走”还有距离。如何放权，如何区分行政职能事务和社区自治事务，如何在宪法和法律的合理框架内实现大社区利益最大化成为迫切需要解决的问题。

2．原有的制度不完善

我国目前建立起相对完善的协商机制和基层群众自治制度，对促进社会治理有积极的促进作用，但仍旧存在诸多问题，问题的领域主要集中在两个方面：从协商制度看主要是公共决策的听证制度，从社会治理的主体看，主要是对社会组织的管理制度。听证制度不同于我国的民主座谈会、民主恳谈会等民主形式，它可以使公民直接表达意志对政府形成压力。但近几年的执行却不尽人意。社会组织管理制度不成熟，虽然我国社会组织在数量和规模上都到一定程度，但离善治社会所要求得距离还很远。

3．复杂的利益关系有待协调

大社区不同于范围较小的小社区，也不同于行政权威主导的街道办，社会利益关系复杂。社会治理的过程就是协调各种利益的过程。如何处理和协调好各种社会关系是摆在大社区治理面前的重要问题：（1）社区范围变大带来的问题。范围变大带来的问题主要表现在两个方面，一是与大社区经济团体的关系。大社区不同于以往的居委会和村委会，辖区内往往包含经济团体，如何处理好与经济团体的关系是我们需要解决的一系列问题。二是解决村改居带来的问题。（2）与原有群众自治制度的关系。原有的居民委员会自治制度、村民委员会自治制度是组织公民进行社会治理的有效形式，撤销居委会，建立新的大社区，如何实现基层管理形式的有效转变，如何处理好其与原有人员的关系，如何解决原有人员与大社区工作人员待遇“同工不同酬”的问题。

三、探索大社区治理的道路

大社区治理需要遵循的原则就是把公民的利益放在第一位，把协商作为解决问题的首要理念，把公民和社会组织参与作为解决社会问题的主要方法。

（一）在健全各项制度的基础上划分行政权力和社会权力的界限

1．大社区治理中的主体划分

大社区治理就是要改变以往的行政主导，建立多元管理主体，因此大社区在职能划分上要遵循以下规则：上级安排的行政性的事务统一由区级政府管理，必要时可以在大社区设立分理站，服务性的事务由社区居民服务中心统一管理，社区内部事务由社区委员会讨论决定。

只有按照这样的原则才能真正做到“权随责走，费随事走”，实现权力的下放。

2．推行大社区领导人直选，探索集体决策机制

借鉴农村村民自治中选举村领导的经验，以及近年来在四川、云南等地进行的乡长直选，在大社区中推行领导人直选。大社区领导直选有助于改变基层政府领导由行政命令决定，基层政府不对下负责的局面，改变了基层政府的合法性来源。借鉴部分地区乡长直选的经验和教训，实现大社区领导人直选需要立足以下几个方面：一是制度和程序设计。二是实现党内民主与大社区民主的同步。三是直选后的制度保障。

3．充分利用已有协商机制，积极开发新的协商形式

社会治理要把协商放在第一位，改变以往的行政主导，把协商贯穿于解决社会问题的始终。要充分发挥人民代表大会制度的基础性作用，充分利用政治协商制度、党内民主制度、基层群众自治制度、职工代表大会制度等制度在解决社会问题方面的作用，要依据现实对听证制度、政务公开等制度进行改革，要把网络民主、业主委员会制度等新民主形式利用好。尤其是充分挖掘互联网在社会问题协商方面发挥的作用。

（二）加强公民参与、提高社会组织地位

1．培养公民的参与意识，建立公民对大社区的归属感

长期以来，我国公民的政治参与意识差，政治冷漠发展到了一定程度。长期实行的居民委员会制度和村民委员会制度由于行政色彩浓厚也不能让公民建立归属感。要通过各种各样的形式增强公民参与意识，通过各种途径保障公民参与。同时要加强大社区内公民的互动，真正建立“通过持续的社会互动或社会关系结合起来进行共同活动，并有着共同利益的人类集合体”通过大社区内社会群体的互动，建立市民对于大社区的归属感。

2．公共政策制定模式的改革

公民是否能够影响甚至参与具体公共政策的制定是衡量民主社会的一大标志。人本社会制定公共政策时必然听取公民的意见，以公民的意志为导向。实现社会有效治理就要增加公民参加公共政策制定的可能性，尤其是涉及到大社区公民利益的分配性政策和再分配性政策。要增加公民参与在社会问题觉察机制中的比重，改变以往公共政策的制定模式，减少“精英理论。

3．促进社会组织的独立和成熟

社会组织是社会权力的核心，是社会治理的关键。要真正发挥社会组织的作用，首先要转变传统观念，加大对社会组织的支持和培育，加快政社分开的步伐。政府要通过“税收优惠，购买服务，建立社会组织发展基金”等方式促进其发展。其次要建立健全社会组织相关法律体系。承认社会组织的合法地位，尽快出台《社会组织法》，降低社会组织的准入门槛。再次，要完善社会组织的内部治理。构建合理的组织治理结构，借鉴公司等法人形式的治理结构。最后，在经费上政府加大对社会组织的投入，同时通过各种形式募集资金，增加经营性收入。但要通过监事会监督，公民监督等监督形式确保经费专款专用，避免浪费和腐败。

（三）协调大社区各方面利益关系，避免出现社会矛盾

1．与经济团体的关系

大社区与与原本居委会等小社区在辖区范围上的区别主要在于大社区下的经济团体的大量存在。调动经济团体在社区治理中的积极性，协调与经济团体的关系是实现大社区治理的重要方面。

2．与村改居辖区的关系

村改居是城乡二元体制下农村城镇化的和城市化的过渡形式。在村改居的过程中出现了不少问题，农民的利益不能得到充分保障。要处理好村改居问题，需要做到以下几点：第一，解决失地农民的就业问题。第二，村改居辖区的服务保障。第三，促进城乡居民的互动。

3．街道办变大社区后的人员分流

每一次行政机构的改革必须配以合理的人员分流制度才能保证改革的成功。街道办变大社区同样要配以合理的人员分流。

综上所述，大社区是目前我国进行试点的基层管理形式，只有通过协商进行有效的社会治理，才能达到最初设置大社区的初衷，促进公民的参与和善治社会的形成。

【参考文献】

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第二篇：社区治理模式改革探索

社区治理模式改革探索

（成都理工大学 政治学院，四川 成都610051）

摘 要：现有的治理理论无法为政府主导型的社区模式改革提供具体的实施途径，我国社区治理失灵的现象比比皆是。新公共管理中“政府再造”原则、战略与工具为我国社区管理改革提供了可以借鉴的模式，即获得授权的社区、居民驱使的社区、协作型社区、企业型社区与竞争型社区。

关键词：社区再造；新公共管理；政府再造；社区治理

中图分类号：F272；D63-3； 文献标识码：A文章编号：1672-8750（2011）04-0022-05 收稿日期：2011-05-25

作者简介：王菁（1982―），女，四川乐山人，成都理工大学政治学院讲师，博士，主要研究方向为政治学理论与公共管理实践。

20世纪80年代以来，我国城市社区治理逐步由街居制（国家行政全能主义治理模式）逐步转变为社区制（合作主义治理模式）。这一转变以治理理论为指导，强调治理主体多元化，强调新的社区管理必须是包括政府、社区组织、辖区单位、非政府组织以及社区居民的治理。在各地探索过程中，涌现出了上海模式、沈阳模式、武汉模式等多种治理形式。然而，尽管模式很多，但我国城市社区治理失灵现象仍然俯拾皆是。这集中体现在行政权力职责不明、公民参与度低、社区服务竞争性差和非盈利组织缺乏等方面。社区治理中问题丛生的现实需要实践界与理论界探索出新的解决途径，而新公共管理的“政府再造”原则无疑对于我国“社区再造”具有借鉴作用，可以成为解决我国社区治理失灵的一剂良药。

一、我国城市社区治理现状

以主导角色作为划分标准，我国现有社区治理大致有三种模式：一是居民参与型治理模式，以深圳南山区月亮湾模式与武汉江汉区满春街小夹社区模式为典型。居民在社区中发挥着核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企业参与型治理模式，以深圳福田区的莲花北社区为典型，物业管理公司承担了社区管理的主要责任，居民也愿意听从安排。三是行政引导型治理模式，这种模式分布范围最广，也最常见，是我国社区治理的主流模式。但是三种治理模式的背后都有着政府的“魔幻影子”，都是在政府的主导下进行的治理模式变革，居民、企业、第三组织往往只是被动地参与社区治理。

政府主导型的治理模式会导致社区治理严重失灵，表现为社区管理资源的浪费、居民参与积极性不高、参与目标层次较低、社区管理的低效率以及寻租活动的滋长与蔓延。Bowled 和 Gintis认为负激励是社区失灵的原因之一【sup】［1］【/sup】，Banner指出社区治理的变革需要政府制度和政策上的支持与推动【sup】［2］217【/sup】。我国目前这种政府主导的社区治理模式进一步强化了政府的角色，将本来属于人民自我管理、自治性质的社区变成了受各种政府机构控制的“泥娃娃”，街道办与街道党委在改革中获得了监督监察权、综合协调权、属地管理权、干部任免权等【sup】［3］【/sup】，居委会的自治角色难以确定，公民深度参与难以实现，治理效益无法在社区形成激励机制。相应地，政府垄断地位造成了非营利性组织和社会自治团体的缺乏，导致社会服务中介组织的竞争不足。这样，在“摸着石头过河”的探索中，我国各级地方政府不但没有创造社区治理模式变革的制度环境，反而成为负激励的推动者。

治理理论在我国社区管理改革中“碰了钉子”。尽管“上海模式”、“沈阳模式”、“深圳模式”等等无一例外都宣称以“治理理论”为指导，然而最终却都将“多元化、网络化”方向的改革变成了政府一家独大的“控制型社区治理”改革，使得我国的社区管理又走回了原来由政府控制的老路。要改变这种状况，笔者认为必须引入新公共管理理论，利用它的“再造精神”与“再造工具”，对我国的社区治理进行“社区再造”。

二、新公共管理理论与“社区再造”

新公共管理运动是在全球经济问题日益严重、西方国家财政危机不断加剧的背景下兴起的，它对政府、企业与公民角色进行了重新定位，即“以生产者为中心的政府治理转向以消费者为中心的治理。政府应以公民为中心而不是以自己为中心”【sup】［4］41【/sup】。新公共管理的思想集中体现为两种路径：一是奥斯本的“政府再造”路径，强调对公民、社团组织、社区组织授权，建议从官僚层级制政府改革为参与及团队合作的分权的政府，建立通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府等。另一路径是登哈特夫妇提出的“新公共服务”路径，强调政府的职能是服务而非“掌舵”，政府应该追求公共利益，政府思想上要具有战略性、行动上要具有民主性，政府应该服务于公民而不是服务于“顾客”，政府责任并不是单一的，公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益，应重视人而不只是生产率，对公民权的重视程度要胜过对企业家精神的重视程度。新公共服务理论更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与，提倡实行“以公民为导向”的政府管理。虽然这两种路径强调的侧重点不同，但是都体现了民主、公平与公正，都以实现公共利益为结果导向。

社区是地域相对较小、社会经济文化活动比较相似、社会功能相对完整的共同体，其基本涵义是指一个社会功能相对完整的、能够满足社区居民基本生活需要的地域或区域性组织【sup】［5］【/sup】，因而，社区管理作为基层公共管理，也伴随着“政府再造”的改革运动发生了相应的变革。笔者将西方国家利用新公共管理理论所进行的社区再造改革梳理成了一张简表（表1），它反映了近些年发达国家社区改革的最新动态。

表1 西方国家社区管理变革特征比较表

从表1可以看出，西方国家社区管理的模式再造是在新公共管理运动的背景下发展起来的【sup】［2］221【/sup】，都体现出社区授权、参与决策、协作管理等“政府再造”特征。可见，“政府再造”的原则与战略同样适用于“社区再造”。

首先，根据公共物品理论，社区公共物品类似于俱乐部产品，与纯公共物品既有相同点也有不同之处。社区公共物品与纯公共物品的共同点在于它也具有多人共同消费和同时消费、成本由集体支付的特性，它也不可能通过市场来提供。但社区公共物品与纯公共物品在受益范围、需求多样化、影响复杂化方面存在差别。社区公共物品的特殊性使得对它的有效提供需要将竞争机制注入提供服务中去，需要通过市场力量来进行变革。我们称之为 “竞争型社区”。

其次，根据集体行动理论的逻辑，小集团比大集团更容易获得集体物品的最优水平，增进共荣利益；而且小集团内部的个人关系更加重要，讨价还价所带来的损失要小得多【sup】［6］【/sup】。社区是社区成员的“利益共同体”，是一个非营利的社会组织，它是典型的具有共荣利益的小集团。因此，社区利益的一致性能够使社区成为以社区居民为导向的社区。社区不仅仅要“掌舵”而且还要“划桨”，这需要政府给予社区充分的授权。

第三，根据公民参与理论，公民参与不仅是民主的内在要求，而且对政府行政管理有积极的结果效应。对于政府行政实施而言，公民参与能够“促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排转向寻求公民支持和授权公民管理的决策安排。同理，不断拓展的公民参与机会，能够保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民，这样就能够更好地发挥和强化社会的作用” 【sup】［7］【/sup】。因此，社区需要对社区公民负责，同时，也是由公民、社团组织充分参与决策的社区，其管理方式相应地转变为协作式的管理，而非等级式的，即“协作式社区”。

表2 政府再造与社区再造原则对照表

第四，根据新公共管理理论，“再造”是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程【sup】［8］14【/sup】。“企业化社区”也应构成“社区再造”的一部分，诸如明确组织目标的核心战略、创设绩效后果的后果战略以及相应的工具――绩效管理、激励机制等，对于社区管理同样适用。

三、我国“社区再造”的模式选择

笔者在现有的成功社区治理经验中提炼出几种我国社区改革的可行模式。

（一）获得授权的社区：会站分离模式

社区要能够自治并能够自主地处理社区事务，政府行政权力的放权就是关键。各级地方政府对于如何治理社区也进行了有益的尝试，其中，深圳盐田实施的“站居分设”（“会站分离”）模式基本上解决了社区居委会的行政化问题，在制度上重点厘清了社区居委会、社区服务站和社区工作站之间的关系，并从组织结构、职能、人员、经费和场地等关键环节把它们一一分离开来【sup】［9］65【/sup】王连喜指出：“社区工作站人员由雇员组成，行政关系隶属街道办事处，主要承担政府交办的工作。可以把目前已经进入到社区的各项工作分别归并到社区组织、社区卫生、社区环境、社区治安、社区文化、社区计生、社区建设7项内容里，以此作为社区工作站的主要职能。同时，社区工作站要协助社区居委会处理各项居民事务，接受社区居委会协调、监督和评议，对政府聘任的社区工作站人员，社区居委会有推荐和建议解聘的权力，从而将政府职能从社区居委会中剥离出来。社区居委会则由居民按照《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定民主选举产生，成为实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区居民自治组织，成为居民权利的表达者和维护者。作为居民权益维护机构，社区居委会的主要功能是充当政府组织、社会中介组织与居民之间的桥梁，调动社区资源进行社区建设，将居民的权利要求转达给政府组织和社会中介组织，并代表居民对政府组织、社区中介组织的行为进行监督。同时通过下设的各类专业委员会，按照自助、互助的方式，举办社区公益事业和社区服务活动，为社区居民服务。整个过程是协商、对话、讨论、辩论、审议。”【sup】［9］65【/sup】。尽管如前文所述，这些依据治理理论所进行的改革仍然无法避免政府的“幻影”，但它们也确实创立了“会站分离”模式的雏形――立足社区治理结构中政府行政权力与社区自治组织居委会权力的分离，这种模式在新公共管理中被称为“会站分离再造”，它为政府放权奠定了结构基础。会站分离模式是将来我国社区管理改革的最重要模式。

（二）居民驱使的社区：社区宪章模式

在自治组织中，利益相关者的共荣利益是组织存在的根源所在，否则，组织的合法性与政策的实施将会遇到障碍。上海竹园休闲中心的修建过程历时8年，街道办的“好心”由于没有征求居民意见和进行信息披露导致休闲中心建设两度遭到居民反对。1999年，街道办事处吸取教训，决定让公民参与决策，给每户居民发出《意见征求书》，召开居民代表会议，2001年由居民投票表决出具体的规划方案【sup】【/sup】［10］250-253。在这个过程中，街道办事处依据居民的愿望和偏好进行施工，没有出现居民阻挠施工的事件，居民对于休闲中心的认同度也很高。社区制度建设应保障居民进行选择的权力，包括建立公共服务项目的居民选择制度（如上海市卢湾区的“社区听证会”、武汉江汉区花楼街的“社区居民论坛”）、确立居民服务保证制度（即类似于新公共管理运动中的“公民宪章”）【sup】［8］37【/sup】。我们称这一模式为“社区宪章模式 ”。从“社区宪章模式”的相关规定中可以发现《卫生宪章》《环境宪章》《公民参与宪章》等对社区管理者和服务提供者提出了详尽的要求，这样使得居民可以对服务提供者实施有效监督。因此，“社区宪章模式”是新公共管理理论在社区治理实践上的有益尝试。目前浙江绍兴新昌就已经推行着类似的“乡村典章”模式，“乡村典章”是由村民公议公决产生，在现行法律框架内对村务运作机制予以了明确和细化，为农民民主权利的行使提供了充分保障【sup】［11］【/sup】。这种探索无疑具有“社区宪章”模式的意味，是一种难得的探索，也是我国下一步社区改革可以采用的有效模式。

（三）企业型社区：绩效导向模式

企业型社区指的是社区以居民利益为服务导向，运用绩效与激励工具，确定社区目标，高效率、高质量地满足居民需要。社区中的绩效管理方式（绩效奖励、精神补偿、奖金、增益分享、共享节余、绩效工资、绩效合同、效率红利、绩效预算）与激励因素（成就感、认可、挑战性、兴趣、责任感、晋升、工资和福利）能够运用于居委会监督和评价中介组织、自治组织，同时也可以在社区各类组织与人员中付诸实施；另外，街道办事处也需要以激励形式对社区进行奖励与惩罚，从而推动社区再造。目前绩效型政府运动在我国已经开展得如火如荼，但我国的社区管理改革却在应用绩效导向工具方面，远远落在了政府改革的后面，这就需要在进一步的改革中大力推行绩效导向模式，推进社区管理改革。

（四）协作型社区：居民自治模式

与合作网络治理模式一样，协作型社区也倡导反垂直化、反科层制管理，提倡以居民、各类自治组织与政府机构的双向互动为依托，以社区授权于居民为主要工具。协作型社区的协作方式往往是社区根据情境产生的，其推动力量主要源于居民的物质与安全保障需要，“门栋自治”与“院落自治”就是社区自治组织协作管理的典型方式。武汉市的“门栋自治”方式是以门栋自管会为依托，通过门栋居民平等协商来解决门栋公共事务，形成了社区治理的多元网络结构。门栋自治制度在推广中得到完善，自治趋于制度化、规范化。它的基础是建立门栋自管会推选制度，各门栋自管会成员的产生需经过“征求门栋居民意见、确定推荐候选人、门栋居民会议或户代表会议投票表决、选举结果报居委会备案”等程序【sup】［12］【/sup】。上海市康健街道形成的块区党支部构建了另一种协作组织结构，它介于街道与社区支部之间，由相邻各居民区党支部书记或在职党员志愿者联络站站长组成。块区党支部主要是针对几个社区存在的问题进行监督，并开展各类便民活动。它不属于行政机构序列，实际上是对变化的环境做出的具有尝试性的调适【sup】［13］【/sup】。这些探索表明一种基于新公共管理“再造”原则与工具的新社区管理模式在我国已经萌生，它就是居民自治模式。无论从发达国家经验还是我国已有实践探索来看，这种自治模式都有着天然的优越性，可以解决我国社区管理中政府干预过多、居民自治不足的“老大难”问题，是我国社区管理改革的必不可少的重要模式。

（五）竞争型社区：签约购买型模式

将竞争机制引入社区，使社区服务提供者不只是特定的中介组织、社区服务站和物业管理公司，这能够有效地遏制社区“寻租”的行为。因为社区服务站与各类街道中介组织如果由街道设立，那么无论是自收自支的全民事业单位，还是民办非企业单位，都是具有垄断性的社区服务提供者。在实践中，政府购买公共服务是一个较好的选择。成都市成华区通过签订合同的方式向工作站委托政务服务，上海市普陀区、浦东区等也有类似尝试。贾西津指出，“购买服务模式能够成立，除了合同关系，还有几个条件：一是购买的必须是一种公共服务产品，如养老服务、残疾人照料，而不是一项政府职能，如某个部门在社区的工作；二是购买对象是具有独立决策权的组织（企业或者非营利组织），而不是贯彻政府意志的工作单位，购买的结果是其终端服务的实现；三是购买过程是公开、公平、竞争性的，而不是政府将固定财政资金向特定对象的转移”【sup】［14］【/sup】。实际上，这种社区公私合作关系就是将公共服务提供交由市场决定，政府与社区只是监督服务的一方，居民才是最终评价服务的终端。这种模式更有利于解决我国社区公共产品、公共服务提供缺位、错位问题，更有利于节约成本。在将来我国社区改革中，凡是有条件的社区均可以推进这种模式。

四、结束语

社区治理作为中国基层自治组织的管理机制，既需要构建促进居民、社区组织与政府良性互动的网络治理结构，也需要采用推动社区服务高效能、社区机构高效率、居民参与高满意度的一系列治理工具。我国依据治理理论所进行的社区改革效果并不理想，它还造成了社区治理中“政府魔影”问题。新公共管理运动的一系列“再造”原理与工具无疑可以适应我国社区新一轮“再造”改革的需要，“政府再造”的原则、战略与工具能够使“社区再造”进一步具体化、明晰化。

本文根据新公共管理理论提出了“社区再造”五项原则，即获得授权的社区、居民驱使的社区、企业型社区、协作型社区、竞争型社区。在此基础上提出了我国社区管理改革可资借鉴的五种模式，即会站分离模式、社区宪章模式、绩效导向模式、居民自治模式、签约购买型模式。这些模式对于推进我国社区管理进一步的改革与“再造”无疑具有借鉴意义。

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The Reform of China's Community Governing Models:

Based on New Public Management Theory

WANG Jing

Abstract:The present governance theory couldn't be applied to the urban community governance model, so there is much failurein governing communities.The principles, strategies and tools of Government Reengineering could provide models for community governance, such as warranted community, driven by denizen community, collaborative community, enterprise community and competitive community.Key words:community reengineering new public management Government Reengineering community governance

第三篇：努力探索农村垃圾治理模式

努力探索农村垃圾治理模式 切实解决农村垃圾处理问题

我市城乡环卫一体化改革试点工作进展顺利

“集中收集、统一清运、无害处理、再生利用”，由我局牵头实施的推进城乡环卫一体化改革试点工作，当前进展顺利，全市城乡环卫一体化村居覆盖率已达到51.76%，奎文、诸城、寿光、昌邑等县市区基本实现区域内全覆盖，为切实解决农村垃圾回收利用难、乱堆乱放、污染环境等问题起到了示范标作用。一是统筹城乡、一体发展理念深入人心，被各级所重视。年内任务目标是：建立起城乡垃圾“户集、村居收、镇街运、县市处理”体系，村居覆盖率达到50%。围绕这一目标，各地加速了包括环卫一体化在内的城乡统筹发展进程，加快推进城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村拓展，城市文明向农村覆盖。二是各级政策资金扶持力度进一步加大。去年起市政府首先在奎文、潍城两区城郊村进行试点，生活垃圾收集与垃圾转运站所购臵的设施设备由市财政给予定额补助，运行费用由市、区按5：5的比例负担。今年，诸城、寿光等县市相继出台了《关于城乡生活垃圾收集处理一体化实施意见》，配齐保洁队伍，实行经费补助，严格责任考核，推动了工作进展。三是城乡环卫基础设施投资力度加大。诸城、寿光、昌邑等县市在所属镇街和社区中心村都建设了垃圾中转站、密闭垃圾周转箱等收储设施，购臵了垃圾收集车、中转运输车等收运设备，为推进城乡环卫一体化提供了硬件基础条件。四是县级环卫部门服务功能延伸与推进城乡环卫一体化发展做到有机结合、互促共进。抓住镇级扩权的有利时机，昌邑市环卫部门转变观念，为镇村环卫保洁提供有偿服务，既发挥了专业保洁队伍的优势，又为环卫事业的发展搭建了良好平台。寿光实施三步走战略，以环卫托管为手段，拓展环卫服务领域;诸城市强化了政策引导、组织保障、考核监督，做到城乡环卫一体化全覆盖。

下步，局将继续加强督查督导，定期通报工作进展情况，把城乡环卫一体化纳入小城镇提升考核范围，力促工作顺利进展。

寿光推行城乡环卫一体化工作的实践第一步：

通过有偿托管解决城中村环境卫生问题

为解决城中村、城乡接合部环境卫生差的难题，寿光市环卫部门从2001年春开始，尝试对城中村垃圾清运和道路保洁实行有偿托管。环卫部门首先选择了经济基础好并且原来就有保洁人员的圣城街道九巷村试行卫生有偿托管。环卫部门与村委签订有偿托管协议，保留原来的保洁人员，全村进行分片保洁，每人一个保洁区域。村里按不低于环卫部门直管保洁员的工资标准，一次性将款项划拨到环卫部门。保洁人员由环卫部门统一管理，并按保洁质量实行百分制考核，将保洁人员按一、二、三等发放工资。实行托管后，环卫部门在村里放臵垃圾桶，规定保洁人员一天普扫两次，中间进行拣扫。全天候保持路面清洁，垃圾日产日清。同时，加大宣传力度，让村民们知晓环境卫生管理制度，实行定时定点放臵垃圾，并对乱倒垃圾、污水的行为进行教育。对村里的保洁人员，环卫部门实行三级管理连带责任制，若出现路面不干净或垃圾清运不彻底，逐级追究责任。九巷村实行托管后取得了明显效果。以前是垃圾桶满后才运走，而现在是日产日清，环境卫生状况有了根本性的好转。环卫部门以点带面，把九巷村的做法推广到其他村庄。截至目前，规划区内村庄普遍实行了道路保洁和生活垃圾清运的有偿托管。寿光市实行环境卫生有偿托管以来，有效地解决了城中村、城乡接合部和集贸市场环境卫生脏乱差的问题，大大提高了城区环境卫生质量，给市民提供了一个优美、整洁、舒心的工作和生活环境。

推进城乡环卫一体化建设和谐文明新农村

村容整洁是新时期社会主义新农村建设的一项重要内容,也是全国各地农村普遍关注的重要议题。推行城乡环卫一体化,建立“户集、村收、镇运、市处理”的农村垃圾处理新模式,是落实科学发展观,破解“垃圾围村”难题,实现村容整洁,加快新农村建设步伐,促进社会和谐进步的有效做法。昌邑市在这方面进行了积极探索并取得了明显成效。

推行城乡环卫一体化是新农村建设的必然要求。昌邑市是著名的“丝绸之乡”、“苗木大市”,随着经济的快速发展,人民生活水平的日益提高,大批工业产品涌入农村消费市场,农村垃圾也随之逐年增多,远远超过了农村环境的自净能力。推行城乡环卫一体化以前,昌邑市的镇村环卫工作与全国大多数农村一样,由于镇村环境卫生工作相对薄弱、环卫基础设施建设滞后、垃圾处理设施建设滞后、环卫行业发展的机制不活等原因,致使农村环境卫生事业发展严重滞后,环境脏乱差现象得不到根本改善,垃圾收集率不到20%,个别村庄还存在“路面靠风刮,污水靠蒸发,治理靠突击,垃圾到处洒。上级来检查,垃圾大搬家,钱虽不少花,难改脏乱差”的现象。“垃圾围村”已成为新农村建设当中一个迫切需要解决的问题。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,“实施农村清洁工程,加快改水、改厨、改厕、改圈,开展垃圾集中处理,不断改善农村卫生条件和人居环境。”去年以来,昌邑市把农村环境卫生整治作为新农村建设的重要环节和统筹城乡发展的一项基础性工作,积极探索农村垃圾集中处理的新路子,扎实推进城乡环卫一体化建设,村容村貌明显改善。

科学运作是推行城乡环卫一体化的关键措施。城乡环卫一体化是按照科学发展观的要求,将城市与农村的环卫工作放在同等重要的位臵,通过统一规划,统一安排,科学有序地开展城乡环境卫生一体化工作,彻底解决农村环卫事业发展滞后、“垃圾围村”、环境脏乱差的问题。昌邑的做法,一是加强组织领导,完善工作机制。成立了由分管副市长任组长、各镇街、有关部门分管负责人任成员的专项工作领导小组,形成政府领导挂帅,主管部门具体负责,相关部门协调一致,各负其责、共同推进的领导机制。按照“两级政府、三级管理、四级网络”和属地管理的原则,积极稳妥地理顺了环卫管理体制,将原市环卫处升格为环卫局,镇级设立环卫所,村级设环卫保洁点。在此基础上,确定了“政府监管、市场运作、镇为主体、分类实施”的环卫一体化工作思路,明确界定了市、镇、村环卫管理权,形成了以市为核心、镇(街道)为重点、村(社区)为基础、环卫部门为指导的规范运作机制,使城乡环卫管理链条充分完善,实现了从小环卫到大环卫、从重突击到重长效的转变,扎起了一个大环卫、大发展的架构。二是创新运作模式,规范运作流程。“委托管理、市场运作”,“管理”、“作业”分离,是搞好城乡环卫一体化的有效方式,昌邑以此为指导,制定下发了《昌邑市城乡环卫一体化实施方案》,进一步明确了全市农村垃圾集中处理的任务目标和运作模式。各镇镇区及村(社区)的环卫保洁、垃圾清运工作全部委托给市环卫部门统一管理,各镇环卫所配备环卫专业人员和专业机械负责街道保洁、垃圾清运工作,各行政村每100户村民设1名保洁员,负责村内生活垃圾收集、街道保洁。按照市、镇、村、户四级联动、分级负责的原则,以垃圾袋装化、收集分类化、运输密闭化、处理无害化为标准,实行“户集、村收、镇运、市处理”的运作模式。户包卫生,各住户按照规定的时间、地点和方式放臵垃圾；村包秩序,由村内保洁员集中收集到垃圾桶或垃圾收集区内,制止乱倒垃圾、污物及损坏环卫设施等行为；镇包清运,镇环卫所负责清运到垃圾处理场进行无害化处理。截至6月底,昌邑市镇驻地、城中村(社区)环卫托管率达到100%,农村环卫托管率达到了91%,年内全市691个村(社区)将全部纳入到垃圾处理城乡一体化格局中。三是完善投入机制,保障运作经费。建立资金保障机制,落实资金保障措施,是推进城乡环卫一体化正常运转的关键。镇区环卫托管费由镇财政负担,每年列入镇级财政预算,承担镇区街道保洁、垃圾清运处臵、固定垃圾收集分拣场(点)建设费以及环卫所人员工资、办公经费等。村内环卫托管费采取村集体出资和“一事一议”筹资相结合的办法解决。去年以来,昌邑市有589个村启动了“一事一议”,筹资达1313万元,确保了垃圾清运、村容村貌整治所需经费。市级财政逐步增加对环境卫生公共设施和公共服务的投入,通过转移支付支持农村环卫事业的发展。去年以来,在环卫公共设施、公共服务方面的投入达到了800多万元。其中,先后投资300多万元,新购臵垃圾清运车18辆、清扫车20辆,垃圾压缩车4辆,环卫监察车9辆,为全市每个镇都配备了垃圾清扫车和密闭式垃圾集运车。全市新建垃圾中转站2处、无害化垃圾处理场1处。

严格标准是实现村容整洁目标的重要保障。在具体工作中,严格落实“五化”标准,即管理规范化、运作市场化、队伍专业化、作业精细化、机制长效化,确保实现农村环境与城市环境同步改善的目标。实行规范化管理。对城乡环卫一体化实行统一标准,统一考核,统一检查,统一评比。制定了严格、规范、科学的管理制度,每月定期对镇村的街道、小区、环卫设施等进行检查考核；将镇、街实施环卫一体化工作情况列入年终考评的重要内容,推动了工作进程。采取市场化运作。镇村环卫保洁按照“有偿服务、共同受益”的原则,实行市场化运作的方式,公开招标保洁公司,建立竞争机制。以工作量和清扫难度核定经费,确定标准,并建立相应的检查制度,实现了环卫管理与作业的有效分离。使用专业化队伍。参与环卫招标的保洁公司必须有环卫保洁资质,成立专业保洁队伍,配备环卫专业机械设备。力求精细化作业。在经济条件较好的村庄,按照人口布局合理摆放垃圾桶；在经济条件一般的村庄,采取建造封闭式垃圾堆放房或垃圾池的方式。镇区、村环卫保洁作业,从垃圾收集运输、桶底清扫、桶体清洁到巡回保洁,全部与城市保洁作业标准一致,实现“一日两清扫、全天保整洁”。实行灵活的督查联运机制。为便于管理调度,建立了环卫工作数字化指挥系统,为全部环卫用车配备了GPS卫星定位装臵和对讲机,对有偿服务管理盲点实行全面监控,对所有垃圾点的清运处理情况实时监控,达到了发现问题准确、解决问题及时、处理问题有效的目标。通过城乡统筹,开展城乡环卫一体化,昌邑农村结束了长期以来随意倾倒垃圾、环境卫生管理空白的历史,农村面貌明显改观。一是解决了乡镇农村环境卫生脏、乱、差现象,使乡镇农村的环境卫生管理工作一步到位,实现了与城市的接轨。二是使乡镇农村享受了城市化服务,发挥了环卫部门在人才、管理、设施设备、连片作业等方面的优势。三是提升了环卫部门的专业化服务水平,理顺了服务与被服务的关系。四是封闭了私设的垃圾场,节省了土地,避免了镇村环卫工作的重复性投资,实现了社会效益与经济效益的双赢,呈现出村容整洁、环境优美的新气象。

——文化建设凸显成效。做了全方位文化建设探索和“环卫”品牌塑造工程,利用报纸、电视、网络、宣传车、宣传册、《致广大市民的一封信》等各种形式,在各方面加大宣传力度,收到了良好的社会效果。今年在《青州通讯》开辟“环卫之歌”专栏,共收到社会来稿300余篇,优中选优,刊登32篇;与青州电视台合作制作12期专题节目,报道环卫新人新气象,讴歌先进工作者,弘扬“宁愿一人脏、换来万家洁”的环卫精神,收到了极好的社会效果。下半年,利用环卫节,开展了书画笔会、社会各界慰问走访劳动模范、看望老党员老干部、慰问一线环卫工人以及庆祝环卫节文化晚会等活动,特别是环卫节文化晚会得到了社会各界的大力支持,共收到社会捐助款物17万余元,市民群众反响热烈。

【任城区】任城加速推进“城乡环卫一体化”进程

任城区把城乡环境综合整治作为当前一项重要政治任务，按照市委市政府部署要求，以建设净美宜居新任城为核心，以美化城乡环境为抓手，以加快推进城乡环卫一体化建设为重点，举全区之力，用超常之策，迅速掀起城乡环境综合整治新热潮。

构建城乡环卫一体化格局。按照“条块结合、规范有序、监督有力、权责明晰、事费一致”的原则，建立统一领导、专业队伍与基层组织相结合的管理体制。制订出台了《城乡环境卫生一体化管理实施意见》，构筑和完善区、镇（街道）、村（社区）三级环境卫生管理网络。区城市管理综合执法分局为任城区环境卫生主管部门，负责对环境卫生管理工作进行指导、监督和检查；区环境卫生管理处负责全区环境卫生管理工作，对全区城乡环境卫生进行日常监督检查，负责抓好城区主次干道的环卫保洁工作；各镇（街道）负责本辖区环境卫生管理工作；各社区、村（居）组建专业队伍，具体负责各自卫生保洁工作。实现全区城乡环境卫生工作的“全方位覆盖、无缝隙对接、一体化管理”，形成了“规范化、一体化、日常化”的管理体制，为改善城乡尤其是农村环境打下坚实基础。

提升城乡环卫整体服务功能。针对环卫整体工作底子薄、基础差的现状，区委区政府把设立环卫机构、组建作业队伍、建设基础设施，作为推进城乡环卫一体化工作的重中之重。重心下移，建立健全镇、街环卫管理机构，形成“竖到底、横到边、全覆盖、无缝隙”的管理网络和卫生保洁体系。各村（居）根据不同情况，按照600人以下设1名、2000人以下设2名、2000人以上设3名的标准配备保洁人员，负责对本村道路及公共场所进行卫生保洁。加大财力投入，近日，各镇（街）已完成77座地卧式垃圾台、9座液压式垃圾台的建设和设备安装，区环卫处向各镇（街）移交了91个地卧式垃圾箱、5台生活垃圾专用车。这些设施设备的投入使用大幅度提高了各镇、街办的环卫服务承载力，保障了各村（居）生活垃圾有处倒、运得出。

建立城乡环卫长效管理机制。按照“管理规范化、运作市场化、队伍专业化、作业精细化、考核科学化、机制长效化”的目标要求，建立健全包括工作标准、检查验收、督导奖惩等方面的制度规章，建立城乡环卫一体的长效机制。明确责任划分，对区环卫处、各镇（街）、其他相关单位各自负责进一步明确、细化。强化资金保障，区政府计划列支3000万元，用于全区城乡环卫一体化和城乡环境综合整治工作，建立以公共财政为主、社会资金为辅的多元化投入机制。区成立城乡环境卫生考核小组，由区政府督查室、区执法分局负责对全区城乡环境卫生工作进行考核。实行“周巡查、月考核、年总评”制，区环境卫生考核小组实行百分制考核。强化领导责任制，考核结果纳入综合考核，并与政绩考核挂钩。同时，区财政每年列支200万元专项奖励资金，对达到卫生标准、获得优秀的镇、街给予奖励。

章丘实施城乡环卫一体化

本报讯 为提高环卫事件的处臵效率和工作质量，破解监管不到位的难题，章丘市投入55万元建立了数字化环卫管理平台，实施城乡环卫一体化。

该平台运用了现代信息化技术，坚持数字城管模式，实现了对人员、车辆、设施、作业、事件等环卫元素管理与监督的有效分离，实现了环卫监管与行政审批的有机融合，使政务大厅与环卫内部各部门之间的工作更加衔接。

铁道北路有一农贸市场，市场北门路边有一垃圾点，由于是几个村的交界处，垃圾清理时好时坏，造成了垃圾挡路、蝇蛆滋生、污水四溢，居民路过垃圾点都掩鼻而过，怨声载道，非常不满。自实施环卫一体化后，章丘市环卫部门按照“集中整治清垃圾、清洗路面见本色、消杀病菌防传染、合理设箱便投放、站岗执勤促引导”的五步工作法，在此处投放了密闭式垃圾箱，对生活垃圾日产日清，同时清洗路面、疏通排污管道，定时消毒，使脏乱差的现象得到转变。

城乡环卫一体化拉开序幕

8月6日一大早，记者在明水街道眼明堂居看到，市环卫管护中心的工作人员正在撤掉沿街无底垃圾箱，统一规划投放密闭式垃圾桶，这标志着城乡环卫一体化的正式实施。

市环卫管护中心按照先明水、后双山的顺序，积极与街道办事处及村居接洽，商讨环境卫生接管具体事宜，逐条街巷、逐个区块梯次接收。原有保洁员原则上一次性全部接收，统一配发标志服和工具，统一进行上岗培训。对接管区域的垃圾进行集中清理，主要街道统一更换容积为660升的密闭垃圾桶，由专用压缩式密闭垃圾车进行运输，小巷、区、点更换容积为240升的密闭垃圾桶，由专用密闭侧装车运输，确保“收集运输全封闭，生活垃圾不落地”。

此次城乡环卫一体化试点工作，共涉及明水、双山14个村居，大街小巷、社区、单位、绿化带、工商业户、农贸市场等全部纳入到一体化范围中来，主要道路采用“人工+机扫+洒水”保洁模式，次要道路以人工保洁为主，实行“墙根到墙根”式管理，做到“一支队伍管到底，一把扫帚扫到边”。同时，每村设立一名义务监督员，公开服务监督电话***，实行24小时值班，接受社会监督。

第四篇：中国城市社区治理模式

中国城市社区治理模式：比较与分析

作者：何海兵 文章来源：转载 点击数：

治理是研究社会关系的新理念，强调通过合作、协商的方式实施对公共事务的管理，弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。我国自改革开放以来，尤其是建立社会主义市场经济体制之后，“单位人”逐渐转变为“社会人”，社会中出现了自由流动的资源和自由活动的空间，一批社会中介组织、民间团体应运而生，导致原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵。将治理理论应用于我国城市基层社会的重构具有十分重要的理论和现实意义。本文探讨了社区治理的概念、内涵和特征，介绍了我国社区建设中出现的三种典型的治理模式，分析了它们的共同特征、各自特色、存在的问题和困难，并提出了我国社区治理的最终方向和阶段性过程目标。

“治理”一词自20世纪90年代以来在全世界政治、经济及社会领域得到了广泛的运用，主要目的是为了弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。在最具权威的全球治理委员会的研究报告中，指出治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[1]。与此巧合的是，我国在20世纪90年代启动了社区建设的步伐，主要的背景是在经济体制转轨的过程中，政府不能再象计划经济体制下完全靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间[2]，个人从单位体制中解放了出来，而原有的主要管理“社会闲散人员”的街道和居委会体制在新形势、新问题面前出现了很多不适应症状，与此同时，社区中也逐渐产生了一些社会中介组织、民间团体等，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始参与一些社区公共事务。将“治理”概念应用于社区建设的过程中，对我国社区的长远发展来说具有十分重要的理论和现实意义。

一、社区治理的基本理念

社区是指一定数量居民组成的地域性的生活共同体。社区治理就是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。与我国过去的基层社会管理相比，社区治理的特征在于：

1、就主体而言，由单一化转变为多元化。我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）[3]为目标，达至社区公共利益的最大化。

2、就过程而言，从强调行政控制到强调居民参与。我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。

3、就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。我国过去的街居体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单位体制结构是从上级单位到下级单位再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在社区治理结构中，社区主体多元化，街道与居委会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动；大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间又是一道沟通和联系的桥梁，从而

374 更新时间：2007-8-24 将社区中行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构 [4]。

二、社区治理的实践模式

自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式，本文重点介绍上海模式、沈阳模式和江汉模式的主要特征。

1、上海模式。上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。具体而言：

（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。

（2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。[5]

2、沈阳模式。从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛的影响。其采取的主要措施是：

（1）明确社区定位。沈阳将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居委会则不利于社区功能的发挥。街道办事处是政府的派出机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可以避免两方面的弊端，而有利于社区资源的利用与功能的发挥。

（2）合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。

（3）建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。“领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。

沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”的原则，符合现代社会民主政治的发展方向，对社区的发展具有十分重要的意义。[6]

3、江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：

（1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

（2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。

（3）权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

（4）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任„踢皮球‟”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。

通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。[7]

三、社区治理的比较分析

上述三种社区治理模式是在我国社区建设中涌现出的典型经验总结，既有共同特征，又各具特色，但与社区治理的基本理念相比，还存在诸多问题和不足之处。要实现社区治理的理想目标，还需要做很多的基础性工作，并且这一过程是长期的。

1、共同特征

（1）历史背景相同。如前文所述，在我国经济体制转轨的过程中，城市社会管理出现了复杂、多样的变化，如“单位人”逐渐转变为“社会人”；城市的老龄化趋势加剧，老龄人口越来越多；外来人口大量涌入城市；与此同时，多种所有制经济的发展导致大量新型社会组织的产生，如个体经济、私营经济、民办非企业、各类社会中介组织等，形成了众多的社会阶层，这些个体户、私营企业主、自由职业者等人士一开始就属于无单位归属者，等等。面对这些新情况新问题，我国原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵，因而迫切需要新的城市社会管理体制来适应社会主义市场经济体制的要求。正是在这种形势下，我国各地开展了社区管理运动，探索新型的社区治理模式。

（2）制度设计类似。在社区治理制度设计中，各城市都在社区定位、组织结构、职权划分、运行机制等方面作了具体规定，虽然在细节方面存在差异，但在指导思想上都遵循有利于社区建设，有利于社区基层民主政治发展的原则。即使行政色彩浓厚的上海模式，也在居委会层面成立了居民代表大会，开展了居委会直选活动，并建立了“三会一公约”制度，即社区矛盾协调会、听证会、评议会和居民公约，这些措施都扩大了基层民主，有利于群众自治，有利于社区的发展。

（3）动力机制趋同。在理论上，社区治理来源于两种力量的推动，一是社区自身力量，社区居民、社区自治组织和非政府组织等共同参与社区事务的治理，实现利益的需求，这是社区建设的主要力量；二是政府的外部推动，政府利用自身掌握的资源，在社区居民的参与下，共同推动社区发展。但在我国社区建设的实践中，制度变迁是政府主导的结果。新型的社区治理模式，是政府在新的形势面前主动推动的产物。由于政府部门仍旧掌握着众多的资源，城市社区建设目前还脱离不了政府的指导和支持，社区治理还主要靠政府的外力推动。

2、各自特色

上海模式的特色是把社区建设与“两极政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化了街道办事处的权力、地位和作用，并将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业，因此上海的社区治理模式是属于行政主导型的。由于政府的强势推动，近几年上海的社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面取得了突飞猛进的发展，涌现出一批文明社区和文明小区。上海的经验还被北京、天津、南京和杭州等城市借鉴采用。

沈阳模式的最大特点是社区组织体系的建设，按照类似于国家政权机构的设置，创造性地构造社区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区委员会）、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。单从组织结构来说，沈阳模式属于自治型，因而在全国产生了很大的影响，除了辽宁省内其它城市外，武汉、海口、西安、哈尔滨、合肥等地都学习借鉴沈阳经验。但是，在没有外在环境和内在条件保障的情况下，好的制度并不一定能够得到好的实施，沈阳模式在实际运行过程中容易出现偏离现象，即“穿新鞋，走老路”，这也正是很多学者和政府官员担忧的地方。

江汉模式是在沈阳模式基础上的新发展，以主动转变政府职能为核心特征，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式，并在制度变迁上选择渐进式的道路，即将社区建设规划为三个阶段：近期新型社区培育阶段、中期现代社区发展阶段和远期社区自治完善阶段。江汉模式属于合作型的社区治理模式，而当前我国大部分城市的社区建设都处于从行政主导型到合作型转变的时期[8]。

3、存在的问题和困难

（1）政府常常越位、错位、缺位，仍处理不好政府与社区的关系。由于目前政府在我国社区建设中占据主导地位，又没有有效的制约机制，再加上传统习惯因素，政府还没有理顺自己在社区治理中的角色，导致不该管的事务管了，该管的事务没管或没管好，出现越位、错位、缺位的现象。有学者指出沈阳模式在目前阶段还存在政府“越位”、“缺位”问题，如“以政代社”；自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府身上的附属单位或下属单位；大多数基层政府及其官员尚不懂得或不习惯或不善于对社区自治性组织进行政策上的指导；对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位等[9]。在上海模式中，街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改观，并将居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任，社区的行政性负担很重。在江汉模式中，政府职能部门在社区设立办事机构和人员，直接侵占了社区的办公空间和财政空间。

（2）居民社区参与不足，社区意识不强。居民社区参与是社区发展的动力之所在，但是在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况，以上所介绍的三种典型的社区模式也不例外。上海社科院社会调查中心2000年6月的一次大型调查结果显示，只有25%的居民表

示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。而且分布不均匀，从年龄层次看，参与社区活动的主要人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生。据统计，参与社区活动的人员中将近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占 20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低[10]。由于社区建设的时间不长，居民还没有摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感。社区意识不强，导致社区建设的动力支持不够。

（3）社区自治组织和中介组织比较虚弱，社区的公共资源难以整合。目前在社区中，只有政府组织和居委会组织比较成熟，由于政府组织的过于强大，导致居委会群众性自治组织的地位被虚化。居委会过分依赖于街道办事处等政府组织，使得其自治功能得不到实现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同，社区的公共资源也就得不到有效的整合。而社区中的其他社会中介组织则缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务。前面所述的三种模式都没有体现对社区中介组织的重视，而社区中介组织的发展，对较好地满足居民需要，充分发掘和利用社区资源，建立社区民主自治等方面起着重要作用。

4、未来的方向和目标

（1）总目标：虽然实现社区自治还存在很多困难和问题，但社区自治应是我国社区建设坚持的最终方向，因为社区自治的意义不仅仅在于城市基层社会的管理，它还具有十分重要的政治功能，关系到党的社会基础，关系到政府权威的基层来源，关系到人民生活水平的提高，关系到全面小康社会的实现。当然，社区自治需要得到我国宏观政治体制的支持。随着我国政治体制改革的深入，随着公共领域的形成，制约社区自治的因素会逐渐消失。因此，社区治理的未来方向是向自治型模式过渡。

（2）过程目标：在实现社区自治的路径上，选择渐进式的道路是比较合适的，而在这一长期过程中，需要重视几项基础性的工作。

其一，进一步完善社区治理结构，理顺社区中政府、市场、社会的关系。目前，各社区的制度设计操作性强、理论性弱，机构设置并没有明确的法律依据，未来的发展方向也比较含糊。因此，要进一步改革和完善各社区的管理体制，使社区的治理结构从单一的垂直结构向网状的水平结构转变，使社区中政府、市场和社会三大版块形成真正合作的互动关系[11]。

其二，提升居民社区意识，培养社区自治能力。社区建设要不断地增强居民的社区归属感和认同感，扩大居民参与的范围和程度，要重视社区功能的开发，发展社区服务，塑造社区文化，满足居民的各种需求。社区居委会要逐步提高自身的能力，能够代表居民的切身利益，减少对行政系统的依赖，赢得居民的支持和合作，共同促进社区的发展。

其三，大力发展专业性的社区服务组织等中介机构。社区中介组织是联结居民与政府组织的桥梁，对于整合社区资源、凝聚社区力量、协调社区矛盾、提供社区服务等诸多方面起着重要作用，是现代社区发展必不可少的主体之一。而目前我国的社区中介组织，尤其是专业性的社区工作组织极其缺乏。因此，政府部门应通过政策引导和资金资助等形式培育社区中介机构的发展，让中介组织承担起政府、企业、事业单位剥离出来的社

第五篇：社区治理模式探讨

社区治理模式探讨

摘 要 本文从社区本身所具有的特性出发,通过对社区类型的分析,找到更加适合社区本身特性的治理模式。

关键词 社区类型 治理模式

中图分类号:F299文献标识码:A

一、社区治理的相关概念

最早对社区作出定义的是德国学者滕尼斯,他指出社区是指由同质人口组成的互相帮助、关系密切的人性化团体。尽管对于社区的定义争论不休,但是关于社区的几个要素却得到一致认同,即人口、地域、生活方式、社区文化、意识等。国外关于社区治理的理论主要包括三种模式,即社区自治模式、行政主导模式和混合式模式;国内也主要存在三种模式,即沈阳模式、上海模式和江汉模式。但是我们会发现,这种分类太过笼统,单从我国来看,每个社区都有自己的特色,单纯地套用哪种模式可能并不符合现实情况。

二、社区类型

(一)特殊的社区类型。

特殊的社区类型主要包括:胡同社区、风景区社区、单位社区。胡同社区是指依附于原有的胡同形态所形成的社区。其主要特点是社区保持较多的传统色彩,且多数居民为本地居民;风景区社区一方面旅游所带来的副产业提高了其社区经济水平,另一方面旅游产业发展所带来的负效应也会影响其生活;单位社区 仍然存在,虽然我国的“单位制”已经逐渐消除,但是市场经济的发展并没有让单位房远离人们的视线。

(二)按年龄划分。

按年龄我们可以分为未成年社区、中青年社区和老年社区。未成年社区是指未成年的人数比例达到一定程度,这里的未成年即“不满18周岁的人”;.中青年社区的居民年龄一般在18-60岁之间,这些群体往往处于身体健康和事业成功的高峰期;老年社区中的居民一方面对医药的依赖性比较高,另一方面心理上也会有孤独感。

(三)按经济状况划分。

按照居民的经济状况可将社区分为平民社区、高档社区和别墅社区。平民社区是指经济水平处于相对较低地位的社区;高档社区是与平民社区相对应的,他们大多具有较高的工资收入、较好的生活环境和享受高档的消费;别墅社区的居民一般具有较为明显的社会地位或者很高的收入,特殊的身份和地位使其对隐私和安全特别关注。

三、探索社区的新的治理模式

本文对社区治理模式的探索主要围绕两个维度进行,即根据经济学上的供给和需求原理,将“居民最需要什么”和“社区怎么满足居民的需要”这两点作为维度,通过对这两个维度的深度阐释进而分析不同类型社区的治理模式。

(一)特殊社区的治理模式。

胡同社区因为其特殊的形态,在这种模式下,社区组织应该着重举行更多的有利于交流的活动,比如“厨艺大比拼”、“种花比赛”、“文艺比赛”、“太极展示”等,通过一系列的活动。

风景区社区由于其具有的特殊的地理环境,其社区居民也具有了不同的需求。社区组织需要注意公共服务的提供,比如制定相应的环境保护规则、游客须知规定等,尽量保证旅游活动不干扰社区居民的正常生活。

单位社区的居民大多具有相同的工作背景,所以社区组织应该注重单位社区之间的心理交流,比如可以采用建立社区BBS、网上聊天等方式。

(二)按年龄划分的社区治理模式。

未成年社区是指未成年居民占社区居民的大多数。针对未成年社区的特殊性,社区组织一方面更多提供未成年所需的服务设施;另一方面,需要加强孩子以及家长的交流,培养健康的生活态度。

中青年社区模式中社区组织更应该关注他们的现实生活情况,比如为他们提供更切合实际的投资计划建议、为他们举行一些缓解压力的讲座、家庭旅游建议等。

老年模式中,首先从医疗上,建立针对老人的社区医疗服务;其次从心理上,给老人们提供更多心理交流的机会;最后,社区组织可以成立一些对老人有利的团体,丰富老人的文化生活。

(三)按经济状况划分的社区模式。

平民社区模式中,社区组织一方面需要为其提供更多的工作培训计划和更多的工作信息;另外,社区组织应该为居民提供更多的日常服务。

高档社区的居民会有相似的消费理念和不同的环境要求,他们对社区的绿化环境以及安宁程度都有较高要求,所以,社区组织要做的是保证他们生活的舒适和便捷。

别墅社区也具有较大的特殊性,社区组织应该提供良好的安全保障,同时对别墅居民的隐私应该有健全的保护制度。同时,别墅居民对家政服务等一些临时工可能有较大的需求,社区组织应该为他们提供完备的信息渠道,这样就可以保证其生活的便捷。

按照社区类型分析社区治理模式,只是一个初步的设想,但是具体到实践中,还需要做大量的调研工作。比如对社区的分类,以及将分类应用到实践中的具体技术问题,这些都需要进一步理论的探讨和实践的检验。

(作者:王静婷,中国政法大学08研行政管理班学生硕士研究生，主要研究方向:公民自治与社区治理;王凯,北京大学软件与微电子学院硕士研究生,主要研究方向:软件工程)

注释:

由于改革以前, 中国城市居民的住房主要山单位分配,所以在全国城市普遍存在“单位大院”, 即同一单位的职工被分配在单位建造的同一住房大院里。

参考文献:

[1][美]理查德•C•博克斯,孙柏英等译.公民治理:引领21 世纪的美国社区.中国人民大学出版社,2005年版.[2]徐永祥.社区发展论.华东理工大学出版社,2000年版.[3]林尚立主编.社区民主与治理:案例研究.社会科学文献出版社,2003年版.[4][美]乔治•S•布莱尔,伊佩庄等译.社区权力与公民参与.中国社会科学出版社,2003年版.[5]潘小娟.中国基层社会重构――社区治理研究.中国法制出版社,2004年版.