浅谈提高反洗钱监管有效性的创新安排

第一篇：浅谈提高反洗钱监管有效性的创新安排

浅谈提高反洗钱监管有效性的创新安排

自 2001年“9·11”恐怖活动后，反洗钱问题受到了世界各围的高度重视，根据国际货币基金 组织估计，全球非法洗钱 的数额相当于全球贸易总额的 8％，国内总产值的 2％至 5％，且每年以 1000亿美元的速度在增长(梁剑，2003)。我国于 2004年以来，建立一系列反洗钱的法规及检查体系，但各种原 因制约着现行监管机制的效力难以发挥。为什么我国的反洗 钱监管难以充分发挥效力呢?笔者结合我国的具体实际对制约有效监管的因素进行分析研究，寻求我国反洗钱有效监管途径。

一、中国反洗钱监管出现无效性

2003年 1月，中国人民银行颁布了《金融机构反洗钱规定》《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和 《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》(以下简称“一规两办法”)，并自 3月 l日起实施。“一规两办法”确立了合法审慎、保密和与司法机关、行政执法机关全面合作的金融机构反洗钱 下作原则：要求金融机构制定反洗钱内部控制和设立相应的组织机构，建立了解客户、大额交易报告、可以交易报告和保存记录的金融机构反洗钱四项主要制度，经过几年的努力，反洗钱监管取得了较大的发展，获得了一些成绩，但是我国反洗钱监管的无效性依旧存在，主要表现在：

(一)反洗钱监管带有盲目性。具体表现在：(1)商业银行不能有效识别客户。金融机构主要从两个方面识别客户．一是靠审查客户的身份信息，二是掌握客户经营范围、经营规模、经营特点及资金流量流向规律，在实际工作中，身份证明品种多达五种，基层金融机构人员很难确保其真实、合法性，而客户认为所要了解的内容是商业机密，也不配合+现实是，柜面业务的审查询问了解，没有专门的反洗钱人员和部门指导．部分金融机构为自身的短期利益．而放弃履行有关核对客户真实身份和报告的义务。2007年的反洗钱报告中，全年发现 14399起未按规定审核客户身份证件的情况，33468起未按规定登记客户基本信息或留存客户身份资料的情况，并有 744个匿名账户。(2)商业银行不能有效识别可疑支付交易。目前基层人民银行反洗钱手段缺乏，仅把反洗钱重心放在基层金融机构大额支付交易和可疑支付交易报告上，由于“两个办法”中较原则，没有细则，现实中可操作性不强，大多数金融机构也没有根据自身的实际业务特点和情况制定本系统有针对性的可疑交易识别标准或实施细则，临柜人员很难 及时准确、综合掌握特定客户在结算、清算外汇等方面的资金运作信息．对反洗钱的监测停留在逐笔监测、逐笔报告阶段。2007年全面共检查金融交 易3-36亿笔，从中发现未报告的可疑交易共计 52．7l万笔。

(二)信息失真。这反映在两个方面，(1)洗钱者与洗钱机构之间的信息不对称。金融机构职能是根据已被发现 的洗钱行为确定反洗钱政策，而洗钱者却可根据公开的反洗钱措施做出不同行为选择。这对商业银行来说，很难判断资金来源与去向。(2)反洗钱系统内部信息不对称，国家与国家之间、政府与金融机构之间均存在信息不对称问题，使反洗钱监管未形成监管合力。首先是人民内部横向各具体职能部门与监管部门之间几乎没有建立有效的信息沟通与交换网络，反洗钱监管部门、公安部门、银监、工商管理部门及人民银行 与金融机构之间均缺乏成熟的、必需的信息共享机制，往往多部门对同一目标重复花费人力、物力、财力，而对如何形成合力。提高监管效果考虑较少。

(三)洗钱数量仍很高，反洗钱社会成本高。尽管反洗钱监管工作有了较大的成绩，加强了与各部门的合作协调，建章建制，在甄别分析大额可疑交易等方面取得了一定的成就但洗钱数量仍逐年增加根据 中国反洗钱监测中心分析的大额可疑交易数量由 2005年的1．27亿 笔上升到2007年的2．1亿笔．移交执法部门的案件从 2005年的 41份．金额259．59亿元上升为 2007年的328起 537．2亿元。反洗钱 的最 高 目标是通过信息、情报工作发现所有的洗钱线索，并给所有的洗钱犯 罪及其上游犯罪应有的惩罚。但在现实中很难发现所有的线索，我们只有在既定的成本约束下发现最多和最有价值的线索。按现行两条渠道逐级上报模式，商业银行各个营业网点和人民银行的基层行都必须配备两名以上专职反洗钱人员，才能满足反洗钱工作的需要，全围金融机构十多万，加上收集信息、处理信息、甄别分析信息、上报可疑交易等均需要投入巨大的成本，这与商业银行的经营目标相背离．难以调动商业银行反洗钱的工作积极性。

二、反洗钱监管有效性制约因素的分析

反洗钱监管的有效性是基于全社会、个人、工商企业和银行诚实信用度良好．信息真实基础上，目的是通过对个人、工商企业和银行的有效监管，防止和控制非法所得收入的合法化．稳定金融安全性，坚定社会信用．防止社会财富大量流失。在现实世界中，目标的制定与监管实际效果是两个概念。随着金融开放步伐的加快．人民币资本项 目的逐步开放，跨国洗钱及国内洗钱活动也更加猖獗．反洗钱监管 当局也采取了多项举措．将监管向科学化、定量化方向尝试．但反洗钱监管本身是防范和控制洗钱的必要不充分条件，在实务处理中．反洗钱监管的有效性受以下因素的制约：

(一)没有独立的、权威的反洗钱专门机构，反洗钱监管效率很难有效发挥。反洗钱防范、监控工作涉及到诸多部门和行业，是一项系统社会工程．不仅涉及到金融业，也需要反洗钱相关部门和行业如公安、税务、工商、海关、财政等执法部门和证券、保险甚至零售、珠宝等行业的共同协作和参与，单靠人民银行下设的反洗钱处来监管，力量单薄，主要局限在金融机构内．很难分析研究出洗钱的本来面目；2007年期间，715家中国人民银行分支机构对4533家金融机构(含其分支机构数)进行反洗钱现场检查．其中350家金融机构受到处罚。而银行就占了341家，尽管中国人民银行加大了反洗钱的检查，但金融机构达十几万家，在检查中也只能进行抽检，不可能全检，加上金融机构对 反洗钱检查力度认识不够，对于一些大额可疑交易并不放在心上，对《中国人民银行法》和“一规两办法”虽然赋予了人民银行协调国家反洗钱工作，指导、部署金融业反洗钱工作职责．但一方面人民银行所制定的“一规两办法”只是属于部门规章，法律层次低，使反洗钱工作受到了局限，实践中对洗钱活动的打击很难形成合力，缺乏有效的打击手段。加上中国人民银行和国家外汇管理局分别负责汇总分析研究金融机构报送的本币、外币大额和可疑交易报告．会人为割断洗钱活动的本来联系，即增加信息流动成本，也降低信息利用的效率，越来越不适应跨币种洗钱犯罪的形势，也与国际上反洗钱本外币统一监管的趋势相违。

(二)反洗钱监管激励机制尚未形成，缺乏对反洗钱工作的科学评价．金融机构反洗钱行为力度和效率受经济利益驱动。打击洗钱等违法犯罪活动是每个公民、法人或其他组织的基本义务，虽然法律规定了金融机构反洗钱 的义务与责任，但是对于金融机 构而言，反洗钱必须付出成本的直接负担和收益的间接享有的矛盾，其具有消极反洗钱的动机增加反洗钱的处罚成本，一定程度上能提高反洗钱的积极性，但是一味强调消极法律后果．由于反洗钱监管机构未有一套考核金融机构反洗钱工作的评价机制，重处罚轻激励；对反洗钱工作积极配合、努力尽职的机构或个人缺乏激励机制和成本补偿机制；有的金融机构为完成任务

抱着觉得是大额或可疑交易有就上报，是不是洗钱南反洗钱监管部门监测的思想和工作态度，加上实务人员的反洗 钱意识及 技术都不充分，对大额或可疑交易之间的内在关联认识和分析不够，这无形中加大了反洗钱监管的实务处理难度 和反洗钱成本，从而影响了反洗钱监管的信息准确性。

(三)基层人民银行监管工具不足．技术分析水平不高，监管手段落后．不适应现代金融的业务发展。限制了反洗钱监管有效性的发挥。有效监管的决定因素在于监管人员，但对于基层央行来说，特别是欠发达地区的县域 人民银行，十多年没有进新人，人员老化，根本不具备承担反洗钱监管工作的能力．知识急需更新。这一方面表现在因专业知识缺乏，在监管中仅能根据上级要求进行一般的计算、汇总工作，不能透过对非现场监管数据指标的分析反映出深层次的问题，提出有预见、起指导作用的反洗钱监管意见。另一方面基层反洗钱监管手段难适应金融机构日益发展的计算机通讯、网络技术发展，面对金融机构数据的高度集中，反洗钱的数据处理技术手段落后，尚未与人民银行支付清算系统及商业银行电子汇划系统对接，反洗钱部分工作处于手工操作阶段，工作量大、效率低、差错多，影响了反洗钱工作的绩效。

三、反洗钱有效监管的创新安排：提高监管有效性的对策

针对当前反洗钱监管所承受的约束，要建立有效的反洗钱监管机制，需要有健全的组织机构，良好的信息分析渠道，完善科学的防范手段。笔者认为采取如下对策能提高反洗钱监管的质量和效果：

(一)建立有效的反洗钱组织架构．实行垂直领导．建立健全反洗钱监管运行体系。针对目前反洗钱监管机构人数与金融机构数量的不匹配，监管缺位或监管不到位现象．设想建立独立的反洗钱机构。其主要职责是提出反洗钱立法和司法建议，向政府提出反洗钱斗争的方针、政策建议，部署和协调处理全局性的反洗钱工作，建立反洗钱的评估和激励机制，检查金融机构的反洗钱执法情况。

在反洗钱机构下，设立反洗钱情报数据中心，主要负责收集、汇总、分析和甄别金融信息，监督金融机构和有关人员守法经营．向执法部门报告可疑支付，向反洗钱机构提对策建议，协调反洗钱的政策实施，并对外交流。针对金融机构监管反洗钱工作实行专职人员派驻制．由情报数据中心外派专员到下级中心及金融机构相应的反洗钱机构进行指导．外派专员由情报数据中心实行垂直领导，统一调度。外派专员的职责一面是指导下级中心和金融机构开展反洗钱数据收集、整理、甄别．提高收集数据的有效，直接对总中心负责，使其具有独立性和权威性：另一方面，监督金融机构严格内部控制，合法合规经营。如图：

(二)建立科学的高度集中的电子化数据筛选机制及信息资源共享平台针对现有反洗钱数据信息缺乏情况反馈机制的状况，一方面，通过逐级建立反洗钱情报数据库，选择一些综合性强、敏感性高、具有甄别力度的反洗钱预警指标，设置信息保送、记录查询等网络模块，通过信息平台搭建对金融机构上报的信息进行统计，建立纵向的与金融机构现金管理系统、账务管理系统连接的数据筛选模块，横向的公安、税务、工商、技术监督等部门间的网络信息平台；另一方面，在现在“总对总”上报的基础上．将现有的反洗钱数据监测系统进一步完善，在金融机构安装监测筛选平台，由派驻专员与金融机构反洗钱机构共同展开反洗钱的信息收集、报送和甄别，每天定时逐级打包上报总中心，由商业银行总中心报送

洗钱数据情报中心，及早发现洗钱嫌疑，全面实现反洗钱监管数据处理的电子化、规范化高效监管，一旦发现问题，由派驻专员协调各部门，开展非现场检查，确实有问题的报送公安部门进一步立案。

(三)建立客户账户洗钱风险管理等级评定管理体系。笔者认为，先进的、有效的反洗钱监管新策略应该是：以预防为核心．全面采用现代监测技术和先进的内部控制理念，加强监测、预警和快速反应网络建设，从金融机构源头就对洗钱进行控制。通过行业风险分级等方式辨别高风险类客户．按不同风险级别建立客户信息库，对其交易进行合并和分析，降低无法识别分散账户洗钱和通过关联交易洗钱的风险，从而进行有效的反洗钱控制。在掌握有效数据资料的基础上开展有针对性的现场检查并对上报的报表通过风险评估，全面细化评估 的基础上，根据监管机构的综合风险水平，预测监管重点，制定下一步的监管计划，提高反洗钱监管的预见性 和有效性。

(四)建立健全反洗钱工作的科学评价和激励机制及金融机构反洗钱监管公告制度，加强社会力量的监督。监管方式和手段的创新是新时期反洗钱监管的客观要求，应在现有法规上建立《反洗钱工作评价和激励办法》．明确要求金融机构在反洗钱工作中要达到的标准和奖惩条件，对那些违法乱纪的金融机构要根据不同层次在不同的范围进行公告：建立金融机构反洗钱监管通报制度，对金融机构带有普遍性和倾向性的问题及其惩处结果．应在全金融系统进行通报，放大监管效能，提高监管的效率：同时利用新闻媒体及其他方式加强反洗钱宣传力度。提高公众防范意识．通过举报电话或义务监督员等多种方式．对金融机构进行社会监督。

(五)强化对监管者及被监管者的反洗钱理念和技术培训，坚持以“人本”监管为重点，标本兼治，从根本上提高监管的效能。在监管与被监管相互作用过程中，一头是绩效之源，另一头是风险之源．而其间人是决定因素。首先补充一批学历较高．有创新精神的新人．抽取一些现有人员中素质相对较高的监管员进行再学习，加大培训力度和强度．从法律法规、金融机构业务理论到实务、创新产品、电子化系统运行等方面进行人员再造：其次．强化金融机构高级管理人员任职资格与绩效考核管理中关于反洗钱工作的评价指标，就是要把金融机构的业务合规性监管、经营风险性监管、内部控制监管和反洗钱监管全部 纳入人的控制中，并从经营风险情况、机构管理、依法经营、内部控制建设和反洗钱落实情况几方面进行量化考核，充分使用各种监管工具，以达到提高反洗钱监管有效性的预期效果。

第二篇：我国反洗钱监管有效性的对策研究

中国人民银行厦门市中心支行课题组：我国反洗钱监管有效性的对策研究 综合类反洗钱文摘 2010-09-12 21:06:36 阅读8 评论0字号：大中小 订阅

我国反洗钱监管有效性的对策研究

作者：中国人民银行厦门市中心支行 课题组

摘要：随着《中华人民共和国反洗钱法》的正式实施，人民银行总行陆续出台了4个反洗钱规章和3个规范性文件与之相配套。人民银行作为反洗钱行政主管部门，其监督管理职能的有效发挥，对打击和遏制洗钱犯罪，维护正常的经济金融秩序有着重要作用。本文通过分析当前我国反洗钱监管上作的难点，进而从制度创新、技术创新、方法创新等方面提出提高反洗钱监管有效性的对策。

关键词：反洗钱，监管工作，有效性

一、我国反洗钱监管工作面临的困境

(一)金融机构方面存在的问题给反洗钱监管工作带来难题

1.金融机构对反洗钱的认知程度存在行业差异，造成反洗钱监管资料来源不够及时和准确。从全国情况看，银行业金融机构对反洗钱工作的重视程度普遍有所提高.已经把反洗钱工作作为合规管理的重要组成部分纳入工作目标，并在组织建设、人员配备、技术手段建设等方面给予了较大程度的关注，对反洗钱领导小组进行了整合，细化了工作职责，修订和完善了反洗钱内控制度和操作流程，反洗钱各项工作已经由被动向主动转变。但与此同时，非银行金融机构对反洗钱工作的认识还存在误区，尤其是信托公司、证券期货公司、保险公司，由于其反洗钱工作起步较晚。管理层重视程度不高，员工对反洗钱业务知识了解不全面，使其内控制度、客户身份识别、可疑交易报告、反洗钱宣传培训等工作严重滞后，致使数据的分析与报送不能够及时完整，工作配合的主动性不强，直接影响监管工作的有效性。

2.金融业务的不断创新，一些新业务成为反洗钱监管的盲区，影响反洗钱监管工作的覆盖面。近年来，电话银行、网上银行等创新业务迅速发展，在银行业务中所占比重不断上升，成为银行结算的重要手段之一。但电话银行、网上银行业务方便、快捷和隐蔽的特性，给反洗钱监管工作带来了新的挑战。首先，上述业务的准入条件低，便于开立账户洗钱。目前银行客户申请开通上述业务条件十分简单，个人只要有银行储蓄账户或个人结算账户，持本人身份证就可以申请开通；企事业单位只要在银行开有四类账户之一，持单位代码证、营业执照、客户许可证原件或复印件、法人授权书、预留银行印鉴便可申请开通。个人和企业可以在多个或一个银行开通多个网银账户，这也为利用网银进行洗钱的不法分子提供方便。其次，网上银行业务增加了甄别可疑交易的难度。目前，客户办理网银业务不需要到柜台办理。《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第11条规定的银行业报告大额交易和可疑交易的18种交易情况，有15种需要一线临柜人员进行主观判断，第14、15条也需要临柜人员进行主观判断。然而，网银

业务对银行而言，既不见票据，也不见人，临柜人员很难掌握网银账户短期内资金是否分散转入转出、财务状况是否与经营业务相符、长期闲置账户是否突然启用等情况，无法对网银业务的可疑交易进行甄别。

3.大额、可疑数据报送存在错报和重报现象，信息的可用价值不高，致使反洗钱监管工作无法充分发挥效用。由于各类支付工具具有不同特点，通过银行系统将大额交易收付款人的信息要素完整准确采集存在一定困难。尤其是部分业务的交易对手信息，许多要素需要依靠营业网点进行手工补录，工作量大，数据的可靠性和及时性受到影响，因而差错较多，收付款行双方报送同一笔交易信息的情况时有发生。同时，由于金融机构发现可疑交易信息的途径单一，工作人员缺乏对可疑交易的综合分析判断能力。通常由一线临柜人员简单判断，依照已公布的可疑类型，填写可疑交易报告，传递到该机构的反洗钱情报收集人员，而情报收集人员对所得信息通常不加分析判断就直接上报其总部。整个过程，情报人员只是充当“二传手”的作用，并未对所有可疑账户进行风险等级划分和统一管理，也未了解客户真实交易背景，致使垃圾数据增多，信息缺乏可用性，给反洗钱监管部门进行有效监管带来困难。

(二)反洗钱行政主管部门自身存在的不足给反洗钱监管有效性的充分发挥带来困难

1.反洗钱规章制度与所监管金融机构行业特点的结合程度较低，不利于监管工作的有序开展。现有的反洗钱相关规定文件是对反洗钱工作的总括性规定，虽然对可疑交易标准和客户身份识别要求中的部分内容作了一些区别对待，但在具体执行过程中，金融机构工作人员普遍认为许多规定性要求仍需要按照行业特点进行细化，如关于对客户进行风险分级的要求，只提出要按一定的标准进行分级，但没有具体说明各行业要按照哪种参考指标进行分级；又如，《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》中列举了17条保险公司的可疑交易标准，而实际上财险、寿险、再保险、政策性保险公司的业务存在很大差异，可疑行为的表现形式也各具特点。因此，使用同一标准使得保险机构在开展可疑交易的甄别工作时缺少专门指导，不利于其主动发现可疑线索从而识别可疑交易行为。

2.金融服务政策与反洗钱政策缺乏整合，金融机构执行反洗钱政策存在障碍。一是金融服务政策的放宽与反洗钱政策的日益严格存在矛盾。如2007年2月1日《个人外汇管理办法》实施后，个人总额内结汇无需区分款项来源而仅凭有效身份证件即可办理结汇，使得一些不合规的大额外汇采取分拆结汇的办法来规避反洗钱监管。又如《中国人民银行关于改进个人支付结算服务的通知》规定从单位银行结算账户转移资金不受限制，资金转移到个人账户后，大部分会通过现金方式将款项进一步转移，使反洗钱资金监测工作无法有效开展。二是各项政策缺乏有效整合。如目前人民银行和外汇管理局涉及账户管理的规定很多，主要有《人民币账户管理办法》、《境内外汇账户管理规定》、《个人存款实名制管理规定》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等，各项政策发布时间不同，对账户管理的要求也存在很大差异，政策的制定部门在政策的解释上也不尽相同，因此，金融机构在执行中觉得无所适从，反洗钱监管也因依据各异而力不从心。

3.反洗钱非现场监管指标不明确，现场检查和非现场监管未能有效整合，信息利用不足。根据《反洗钱非现场监管办法(试行)》规定，金融机构自2007年

第3季度开始按季向当地人民银行报送非现场监管资料，金融机构所报送的报表资料是了解金融机构反洗钱工作开展基本情况、评价反洗钱工作开展有效性、进行有针对性现场监管的重要来源。可是该办法实施以来，由于缺乏有效的分析工具和分析手段，人民银行各级反洗钱监管部门对大量信息数据的分析仅仅停留在对报表资料所列指标的增减上，基本没有历史比较和分组数据，非现场监管资料分析的深度不够，难以通过非现场监管及早发现反洗钱工作中存在的问题和主要矛盾，无法准确定位洗钱风险大的区域，使反洗钱现场监管计划性不高、重点不明确、随意性突出，一定程度上影响现场检查的效果。

4.现有大额、可疑交易数据报送方式的固有缺陷，使反洗钱监管部门获取资料渠道不畅，直接影响反洗钱部门的分析和判断结果。根据《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》及其有关规定，金融机构报送大额、可疑交易报告采取的是通过业务系统按照一定的标准提取上报总行(总公司)，由其总行(总公司)按“总对总”的报送方式直接上报反洗钱监测分析中心。这种报送方式造成基层人民银行无法及时掌握大额、可疑交易的报告信息，不能在第一时间指导金融机构对可疑交易行为进行判断和识别。同时，由于大额、可疑数据接受与应用的分离，使得基层反洗钱部门无法对客户经济行为进行对比分析，难以形成客户是否涉嫌洗钱的初步判断。此外，接受的大额、可疑交易是单笔的、零散的，相互之间缺乏关联性，且由于受系统限制，无法依据一定条件整合出某一客户的所有可疑交易数据，进而无法形成对涉嫌洗钱行为的进一步分析研究。

二、提高反洗钱监管有效性的对策与思考

(一)针对不同业务品种，建立洗钱风险评估指标体系。根据金融机构行业发展特点，由人民银行总行与各行业监管部门密切合作，同时发挥行业协会的作用，制定分行业的反洗钱工作指引或操作细则，针对资金流动、可疑交易报告规模、结构、类型研究设计一套洗钱风险预警和评估体系以及可量化的评估指标，增强对各行业反洗钱工作的指导性。对例如大额投保、趸交率、退保率、投资收益率等指标进行监测，从而实现行业洗钱风险指标及综合风险趋势进行动态监测和分析，及时发现风险隐患，向有关部门发出预警信号，帮助监管者合理调配资源，确定当期监管重点，对指标出现异常的公司有针对性地进行现场检查，对洗钱风险较大的业务险种以及可疑资金流动频繁、虚假、不符、趸交、退保等可疑行为进行重点检查，提高监管工作的效率，实现监管方式从定性监管为主向定性监管和定量监管相结合的转变，以提高金融机构风险监管的有效性。

(二)建立金融创新领域反洗钱内控制度，构建有效的支持平台，促进反洗钱工作深入开展。金融机构必须高度重视反洗钱内控制度建设，在推出创新金融产品的同时，根据创新产品的具体情况和特点，科学、及时、准确地制定相应的反洗钱内部管理制度和操作规程，力争使反洗钱内控制度涵盖所有的业务领域，促进反洗钱工作的规范化、制度化和程序化。同时要与时俱进，增强创新理念，提高电子化监测水平。人民银行要尽快组织建立金融机构公共网络体系，利用计算机和网络技术，建立数据中心和客户信用系统，将金融机构的业务核算系统、现金管理系统、资金汇划系统归并其中，通过依托支付系统建立大额和可疑交易监测网络，实现对异常资金活动的自动采集、分析和处理，真正落实适时网络监控，增强反洗钱监测的有效性和及时性。金融机构应在人民银行建立的金融机构公共网络基础上开发应用支付交易监测系统，对系统内支付交易进行适时网络监控，全面掌握企业和个人的大额、可疑交易资金的流动情况，克服人工监控的局限，尤其加强对创新金融产品的监控，充分估计可能被犯罪分子利用的各个环节，积极防范金融创新带来的新风险，利用先进的技术对可疑信息进行分析处理，做到未雨绸缪。

(三)加大反洗钱监管力度，做到现场检查和非现场监管互相依托、有机结合。在反洗钱监管领域不断扩大、监管人员十分有限的情况下，要采取必要手段，强化非现场监管工作，将现场检查与非现场监管进行有机整合，有效利用非现场监管的数据资料，进行系统的分析和应用。为了强化非现场监管工作，必须利用现有反洗钱监管系统，创新工作方法，有效应用非现场监管手段，全面收集金融机构反洗钱工作的动态信息，完善非现场监管指标体系和分析方法，适时掌握大额数据的变化趋势和可疑交易的分布特点，积极挖掘线索，加大对异常资金的监测，将日常监管与反洗钱现场检查有机结合起来，有针对性地开展现场检查，防范洗钱风险。

(四)建立反洗钱岗位标准，全面提高反洗钱工作人员整体素质，确保反洗钱监管工作有效开展。反洗钱工作人员业务技能的高低、素质的好坏直接影响反洗钱监管工作的成效。因此，应建立反洗钱岗位标准。进一步加强对金融机构一线人员反洗钱上岗培训与考核，根据考核结果建立反洗钱上岗资格考核档案。同时将反洗钱上岗资格考核情况作为反洗钱工作现场检查内容之一，督促反洗钱工作人员熟练掌握反洗钱法律法规和可疑交易的识别标准，全面提升反洗钱工作技能，为提高反洗钱可疑交易数据上报的质量奠定良好的基础。通过形式多样的培训，使反洗钱工作人员熟练掌握反洗钱有关法律法规，增强反洗钱工作能力，打造出一支懂业务、能检查、会管理、善分析的复合型反洗钱队伍，逐步形成结构合理、优势互补、数量与质量相统一的反洗钱人才市场，以适应日益发展的反洗钱事业的需要。

(五)加大反洗钱宣传力度，增强社会公众的反洗钱意识，形成共同打击洗钱犯罪的合力。反洗钱是一项长期性、复杂性、艰巨性的工作，需要全社会的支持和配合，只有不断加大宣传力度，才能在全社会普及反洗钱知识，使《反洗钱法》得以深入贯彻和实施。首先可以通过不同形式，向社会公众大力宣传《反洗钱法》等有关法律法规，促使社会共同督导金融机构更好地履行反洗钱各项法定义务，防范和化解洗钱风险。同时向公众介绍洗钱活动的特征以及我国反洗钱的主要措施和手段，提高全社会对反洗钱的认知水平，增强公众的反洗钱意识和对金融机构反洗钱工作的理解、支持和配合。并通过公布举报电话和网站，鼓励公众举报涉嫌洗钱线索，形成全社会共同履行反洗钱义务、打击洗钱犯罪的有力屏障。

第三篇：反洗钱安排

为了全面推进农村信用社反洗钱工作，打击一切涉及毒品、走私、贪污贿赂等犯罪活动和非法转移资金活动，纯洁社会风气，预防和杜绝洗钱行为在我社发生，确保信用社信用支付的稳定。为了保证我社反洗钱工作措施得到全面落实，做到反洗钱工作有组织、有安排、有落实，针对信用社实际情况，对本反洗钱工作做出如下安排：

一、加强组织领导，强化岗位职能

为了进一步强化反洗钱工作力度，全面推进反洗钱工作，实行领导总负责，岗位人员具体工作的指导方针，特成立反洗钱工作领导小组：

组长：xxx

副组长：xxx

成员：xxx、xxx

联络员：xxx、xxx、xxx、xxx

二、加强学习，认真履职，将反洗钱工作落到实处

根据《城郊联社二00七反洗钱工作安排》（呼城郊信联发[2007]69号），结合《中华人民共和国反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》中的有关规定，及时、准确、完整无误地收集交易信息，并按照可疑交易相关规定进行分析和报送。

3月26日联社举办了反洗钱培训班，讲授了当前国内反洗钱形势和任务，传授了反洗钱工作的操作技术和方法，并从理论上讲解了反洗钱工作的必要性。参加培训人员要继续学习，深刻领会，并将培训内容、操作技术和方法传授给其他职工，共同提高、掌握反洗钱基础知识和基本技能，提高识别可疑交易的能力，履行好这一项重要职责。

三、规范业务，严把责任关

㈠认真执行《人民币银行结算帐户管理规定》，以“了解你的客户”原则开立各类银行结算帐户，并严格按照规定使用和办理结算业务。对于已经开立的未在人民银行办理开户手续的结算帐户，必须于4月底前补办开户手续，收集开户信息资料上交总社统一办理。对不能提供开户信息资料的企事业单位、个体工商户，必须在规定时间内办理销户手续，填写“销户申请书”并加盖单位公章（以前在人民银行办理过开户手续，由于营业执照等原因无法重新办理开户手续的单位，还必须将已作废的开户许可证收回，无法收回的，由单位出具证明）。对于无法联系的或长期不动的帐户，各分社也要于4月底前进行清理注销，统一进入不动户（集中户）管理，清理时各分社要将清理帐户的单位名称、帐号结余金额填列名单，一份留存备查，一份上交总社管理。

㈡按照《个人银行结算帐户管理办法》为个人开立银行结算帐户，并办理结算业务。对已开立的个人银行结算帐户限4月底前补办相关开户手续，签订协议书，做到一户一档管理。对在4月底前不能提供相关材料的个人银行结算帐户一律转为一般储蓄存款帐户管理，并停止办理转帐业务。

㈢按照《储蓄管理条例》为居民开立储蓄存款帐户，严格执行“实名制”的有关规定，并按要求将存款人的身份证号码、电话等个人信息记录在传票上面。储蓄帐户只能办理现金存取业务，不得办理转帐结算业务。对个人当时存入的储蓄存款24小时之内办理支取的新开户，必须到原存入网点办理，不得通兑。

㈣建立客户身份登记制度，在为客户办理开户时要严格审查客户提供的证明材料、证明文件等，做到信息的真实、完整、可靠。

㈤对于单位和个人银行结算帐户的有关信息、审批手续及开户申请、协议书等要一户一档进行保管，并保证帐户管理资料的完整性和合规性。

㈥大额现金按规定审批报备，按照《信用社现金管理办法》中的审批权限执行，不得有漏审批或无审批现象发生。对于5万元以上（含5万元）的现金支取必须认真登记并完整记录身份证信息，月末随月计表一并报回总社，总社汇总后于月后5日前上报联社财务计划部，报备的大额现金业务要及时、完整、不得出现漏报或误报。

㈦大额现金交易按时上报：

⒈对企事业单位、个体工商户存款帐户一次性提取现金30万元以上（含30万元）的，对该笔存款的支取时间、单位名称、支取金额、用途、审批人等信息要进行详细记载，并于月末随月计表报回总社，总社汇总后于月后8日前上报联社财务计划部（该笔现金业务支取时必须提前向“人民银行金银货币处”审批，经批准后方可办理现金支付手续）。

⒉对于个人存入金额单笔在20万元以上（含20万元）的存款业务，对存入时间、存款人姓名、金额、身份证号码等要进行记载，并于月末随月计表上报总社，总社汇总后于8日前上报联社财务计划部。

⒊对个人一次性支取50万元以上（含50万元）的大额现金或一日数次累计支取超过50万元以上（含50万元）的，各分社、柜组要单独登记，并于晚上随款车报回总社，总社汇集后于次日上午上报联社财务计划部。

㈧对于临时存款帐户和专用存款帐户在使用现金时，必须提前向人民银行金银货币处报批，严禁随意为临时存款户、专用存款户和一般存款户提取现金。

四、切实做好反洗钱的宣传工作

每年5月、11月是人民银行规定的反洗钱宣传月，届时我社将统一悬挂反洗钱横幅和张贴宣传标语，柜台一线人员要做好发放宣传资料工作和向社会宣传反洗钱工作，使大家认识反洗钱对社会的危害性，自觉遵守和配合金融机构的反洗钱工作。

五、加强稽核检查，为反洗钱工作保驾护航

稽核人员要把反洗钱工作纳入日常稽核检查范围，特别是要将帐户管理、现金支付和票据业务结合起来，对临柜人员操作反洗钱业务程序进行认真检查，发现问题及时查处，防止洗钱犯罪活动的发生，履行好反洗钱的法定义务，维护国家的经济繁荣。

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第四篇：关于开展特定非金融行业反洗钱监管有效性研究（定稿）

关于开展特定非金融行业反洗钱监管有效性研究

我国金融机构反洗钱自2003年正式实施以来，特别是2006年《反洗钱法》颁布后，国家反洗钱体系建设不断加强。但纵观目前我国反洗钱制度框架设计和反洗钱义务主体界定，国家反洗钱体系仍然存在着对特定非金融机构洗钱风险预判不够充分和法规建立缺位的制度“短板”，有悖风险为本的反洗钱原则。

一、我国特定非金融行业反洗钱监管的现状和不足

（一）立法上未做出义务主体（特定非金融机构）的具体界定。

我国《反洗钱法》第三条明确，在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法履行反洗钱义务。我国虽从立法角度将特定非金融机构纳入反洗钱义务主体，但对其行业范畴、职业类型、义务责任和监管办法等仍未具体界定，已成为反洗钱体系中的防范“空位”。

（二）制度上未确立特定行业的法定职责。

中国人民银行作为国务院反洗钱行政主管部门，依据《反洗钱法》规定，2006年、2007年，独立或会同银监、保监、证监“三会”制定了《金融机构反洗钱规定》及客户身份识别、可疑交易报告、交易记录保存“三项制度”；2010年、2012年制定了《非金融机构支付服务管理办法》和《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》，确立支付机构的注册许可制度和反洗钱义务，但一般特定非金融机构的反洗钱法定职责建立仍为空白。

（三）体系上未接轨反洗钱国际组织标准。

金融行动特别工作组（FATF）2012年通过的《打击洗钱、恐怖融资和扩散融资的国际标准：FATF建议》，第D节预防措施，建议22特定非金融行业和职业客户尽职调查中，明列了对不动产中介、贵金属和珠宝交易商、律师、公证人、其他独立的法律专业人士等五种行业和职业的反洗钱监管要求。我国对应国际标准中涉及的特定行业和职业，目前仍未纳入特定非金融机构反洗钱义务范围。

（四）管理上未覆盖反洗钱发展的外延演进。

我国近年发展较快的小贷公司、评估公司、典当行、拍卖行、彩票业等特定行业，具有融资或准融资功能，洗钱暗流寻求此领域的趋向已是必然。但按FATF新《四十项建议》提出的对特定行业反洗钱监管要求，这些行业仍游离于履行反洗钱义务主体范围之外，易成为洗钱资金集聚的“洼地”。

二、影响特定非金融机构反洗钱监管有效性的因素分析

（一）法律制定难。

特定非金融机构涵盖范围广,涉及行业多,制定统一的或分业的反洗钱监管办法复杂困难；如与金融机构履行同等的反洗钱义务，势必增加其运营成本，影响其本业经营；如承担差别化义务，则可能影响反洗钱法律体系的稳定。

（二）特定非金融机构反洗钱配合协作难。

特定非金融机构反洗钱是一个庞大的系统工程，涉及经济社会众多领域，不同行业间协调复杂困难。我国反洗钱工作社会各职能部门的合作机制尚未完善，特定非金融机构的特殊性、复杂性，使其反洗钱的配合与协作尤为艰难。

（三）特定非金融机构反洗钱业务操作难。

特定非金融机构履行反洗钱义务可能损害客户关系，影响行业利益，其践行反洗钱责任的意愿不强。某些特定行业存在着国家相关法律与“行业操守”的矛盾，必将为这一行业反洗钱操作带来困难，制约反洗钱工作开展。

（四）特定非金融机构反洗钱信息获取难。目前国内特定非金融机构开展反洗钱工作的实践经验匮乏，限于行业管理的业态，囿于特定机构自身的条件，加之洗钱活动本身特具的隐秘性，致使特定非金融机构反洗钱专业性的情报信息收集困难，行业部门披露的具有借鉴价值的案例十分有限。

三、提升特定非金融机构反洗钱监管有效性的政策建议

（一）健全配套法规，依法推动特定非金融机构反洗钱工作开展。反洗钱行政主管部门应按照《反洗钱法》，会同有关部门尽快以立法形式制定颁布特定非金融机构反洗钱配套法规。可兼顾国际标准和我国特定非金融机构不同行业现状，区分重点和一般、普遍和特殊的业态标准，制定分业的特定非金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法。

（二）完善管理体系，建立特定非金融机构反洗钱工作核心制度。建立反洗钱工作核心制度，确立反洗钱行政主管部门在特定非金融领域反洗钱工作中的核心地位，通过立法明确反洗钱行政主管部门和行业主管部门的职责划分，以及行业自律组织在反洗钱工作中的定位，形成核心突出、职责明确、制度有效的反洗钱工作组织体系。

（三）立足行业实际，构建系统化特定非金融机构反洗钱监管模式。完善目前反洗钱部级联席会议制度，按照“国务院反洗钱行政主管部门组织协调、行业主管部门具体监管、行业自律组织有效参与”的模式，构建特定非金融机构反洗钱的有效监管机制，健全我国反洗钱系统化监管体系。

（四）建立内控指引，有效防控特定非金融机构经营中的洗钱风险。为适应复杂的反洗钱形势，遵照我国《反洗钱法》，参照有关反洗钱国际公约，尽快依法健全特定非金融机构涵盖“内控制度、设置机构、操作规程、宣传培训”等内容的内控指引，指导义务主体增强反洗钱工作能力，履行反洗钱义务。

（五）加强行业协调，充分发挥行业自律组织的有效参与作用。国外反洗钱管理经验认为，行业自律是反洗钱监管不可或缺的主要辅助力量。在我国反洗钱工作日益紧迫形势下，加强行业自律组织、行业主管部门与国家反洗钱行政主管部门协调配合的同时，更应充分发挥行业自律组织有效参与和积极支持作用，提高特定非金融行业反洗钱的有效性。

第五篇：借鉴北岩银行事件提高监管有效性

借鉴北岩银行事件 提高监管有效性

一、FSA的内部审计结论及其评价

FSA认为，北岩银行事件反映出监管四个方面的问题：一是监管部门没有持续地识别和跟踪北岩银行的整体风险，尤其是未能根据市场变化对北岩银行经营模式的脆弱性做出有效的反应；二是对于北岩银行实施监管的质量、强度和严格程度等缺乏充分监督和评估；三是对北岩银行直接监管的资源投入不足；四是没有将获取的风险信息整合运用并据此采取监管行动。审计报告提供的一些监管细节更能反映FSA监管北岩银行存在的问题，如审计发现，监管部门的监管计划安排将与北岩银行进行5次监管会谈（Close and Continuous meeting），但是仅有1次监管会谈的记录；监管部门认为北岩银行存在内部人控制以及风险管理过于依赖专家判断等问题，但是监管评估并未反映相关监管信息，也未列入监管策略和计划；2006年以来北岩银行的贷款迅速增长并出现一些经营风险，但是FSA的内部信息系统（Interim Risk Manager）没有记录这些风险，监管部门也没有采取监管措施（Risk Mitigation Programme）。内审报告还特别提到岗位轮换的问题，认为频繁的岗位轮换使得监管人员缺乏对北岩银行的深入了解、无法形成对整体风险的判断，这是导致北岩银行事件发生的最重要原因。审计报告认为，内部审计发现的、监管北岩银行过程中存在的一些问题，在FSA对其他银行的监管工作中同样存在，对北岩银行的监管呈现了这些问题的最坏组合，是一个极端例子。在对外公告中，FSA重申了被监管机构董事会和管理层对维护财务稳健性负首要责任的原则，并强调指出，即使FSA采取的监管措施得当，也改变不了北岩银行目前的结局。

我们认为，北岩银行挤兑事件的发生，其根本原因是北岩银行的经营模式存在较大缺陷，无法有效应对市场流动性状况的变化。但是，从专业监管者的角度看，北岩银行事件反映的FSA监管中存在的一些问题是不可容忍的。如果FSA能够针对北岩银行激进的经营策略及早发布风险化解计划（Risk Mitigation Programme），并要求北岩银行制定完备的应急预案，北岩银行的问题并非不可避免。整个事件的过程显而易见地反映出，FSA对市场的敏感度不足，不能根据市场变化及时调整对单个银行的监管策略，这是监管无效的重要原因。

当然，FSA并不是应当承担北岩银行事件责任的唯一机构，英国的最后贷款人制度、存款保险制度和市场退出制度都值得检讨。首先，最后贷款人制度存在缺陷，英格兰银行从拒绝救助到救助的反应，已经受到市场的严厉诟病。北岩银行事件反映出英国中央银行最后贷款人机制缺乏有效的、明确的启动标准，同时英格兰银行对事件的严重性明显估计不足。其次，存款保险制度成为问题的催化剂。英国共同存款保险制度（co-insurance）和低存款保险限额对于稳定公众信心未能发挥有效作用，甚至在某种程度上成为危机的催化剂。此外，在北岩银行事件的发展过程中，英格兰银行、FSA和英国财政部之间的协调不足，迟迟无法采取行动。这反映出英国缺少一套及时高效的市场退出机制，面对银行危机时束手无策，最终由政府出面对银行债务进行全额担保，最终对北岩银行实施国有化。

二、北岩银行事件的借鉴意义

北岩银行事件反映出来的相关问题在我国银行监管体系中也不同程度存在：

一是银行监管的持续性有待加强。银监会成立以来，银行监管的专业化程度和监管水平有了很大的提高，初步建立了以为周期的市场准入、非现场监测、现场检查、监管评价和预警、后续跟踪整改和风险处臵的持续监管机制。但是，在实际监管工作中，相关监管环节的连续性尚存不足，监管信息不能充分共享，一定程度上影响了对银行整体经营风险状况的评判以及对问题忽然风险的持续跟踪和督促整改。如，不少银监局反映，在市场准入、非现场和现场检查机构分设后，彼此之间的沟通协调不畅，监管信息处于分割状态，难以形成对银行风险和经营状况的整体把握和判断。

二是监管资源配臵有待进一步优化整合。针对北岩银行事件，FSA提出要增加有重大影响机构的监管人员的数量，并设定资源配臵的最低标准，目的是针对系统性危机强化对重点机构的监管。银监会成立以来，尽管监管力量有了很大的加强，但是监管资源的配臵仍然缺乏统一的、明确的标准，实际中仍然是简单地依据机构的资产规模配臵监管资源，监管评级的结果没有充分与资源配臵相结合，在监管资源整体配臵中没有充分考虑系统性危机的因素。

三是风险评估能力亟需进一步提高。银监会成立以来，全面推行了商业银行的监管评级，从定量和定性两个方面对商业银行的风险和管理状况进行评价，监管部门初步具备了对单家机构风险状况的评判能力。但是，当前我们对于被监管机构的公司治理和风险管理能力仍然缺乏持续、有效的评价标准和方法，监管人员对被监管机构的风险管理、各治理主体履职等情况的评估技术手段和能力水平还有明显不足。

四是监管后评价机制不完善。银监会成立以来，先后开展了三次有效银行监管核心原则的自我评估，对于促进银行业监管水平的提升起到了积极作用。但是对于评估工作查找的差距和不足，相关改进不足和缩小差距的工作还没有做实、做到位。整体上我会仍然缺乏一套持续有效的监管后评价机制，不利于及时、全面、系统地发现监管框架中深层次的问题并能够实现良性地自我纠错。

五是没有建立有效的银行市场退出机制。长期以来，我国没有建立有效的银行市场退出机制，往往是在金融机构严重资不抵债、实在难以为继的情况下，才由央行提供再贷款资金赔付储蓄存款、由地方政府组织实施市场退出。市场退出机制的缺失，影响了监管措施的落实和监管权威的树立，导致一些银行对存在的重大问题和风险视而不见，迟迟不解决、不纠正，严重削弱监管有效性。

三、相关建议

第一，建立持续监管的框架。强化以监管评级为核心的非现场监测和现场检查持续监管手段，非现场重点监测监管评级体系关注的各类风险和要素，持续跟踪和监测相关风险的变化，充分发挥预警作用；现场检查则是实地审查验证非现场监测到的风险信息，从而形成对被监管机构风险状况和变化趋势的准确判断。同时依据监管评级结果制定监管计划，指导下一监管周期的监管工作。此外，建议下功夫、花力气整合目前市场准入、非现场和现场检查等各类监管信息，建立健全强大的监管信息系统，保证顺畅的监管信息流，实现充分的监管信息交流与共享，便于提高对被监管机构风险状况和发展趋势进行监管判断的全面和准确。

第二，加大对重点机构的监管资源配臵。借鉴FSA的做法，根据被监管机构的风险状况、监管评级结果以及与系统性风险的相关性，研究确定重点监管机构，并对重点监管机构配臵较多的监管资源，加大监测、检查和督导力度，对于高风险金融机构应实施更有针对性和更强有力的监管措施。

第三，全面提升对被监管机构风险管理的深入分析评估和准确判断的能力。以非现场监测和现场检查为切入点，研究建立符合我国银行业实际情况的风险管理评估框架。目前非现场监管已经初步建立以风险为本的报表和指标体系，但是在实际工作中监管人员对于报表和指标的分析使用，与“透过报表数据看风险和内控”的监管技能要求尚有差距，需要通过高质量的培训、非现场分析的实践以及务实的工作作风不断提升，逐渐掌握分析风险的精髓。同时，建议我会强化现场检查工作中的“管风险”，提升检查人员对被监管机构风险管理框架、体系、政策、程序、制度和措施的现场评估能力，而不是简单地查错纠弊、机械地对照法规查违规。只有监管部门从上述两个方面共同提升“管风险”的技能和能力，才能全面促进被监管机构切实提高风险管理水平。

第四，建立一整套持续的监管后评价制度。一方面定期对监管框架和监管流程进行自我评估，或者通过国际咨询委员会会议、外部咨询机构等形式对现有监管流程进行外部评估并提出合理建议。另一方面根据评估结果，不断优化监管框架、完善监管治理、改进监管手段，解决监管实际中存在的深层次问题，提高监管有效性。

第五，建立金融机构的市场退出机制。进一步明确央行最后贷款人救助的标准，提高前再贷款的使用效率。同时基于现有法律制度，制定银行业金融机构破产和撤销条例，对于符合标准的商业银行应尽早实施市场退出；适时推出存款保险制度，明确存款赔付标准，建立存款保险基金，建立专业化市场退出机制。