从一份招商引资合同看地方政府的依法行政水平[五篇模版]

第一篇：从一份招商引资合同看地方政府的依法行政水平

从一份招商引资合同看地方政府的依法行政水平

李昌金

一份合同引发的上访事件

从党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”至今已10个年头了，我们政府的依法行政水平达到了怎样一种程度呢？笔者试图通过对一个县级政府在具体经济活动中行政行为的分析，来考察地方政府依法行政的实际水平。

近年来，招商引资成为地方政府最主要的经济工作，各地兴起的全民招商热潮一浪高过一浪。招商引资在成为地方经济快速前进的“发动机”的同时，也引发了许多经济社会问题，其中由征地引发的农民维权抗争最突出。

江西K县和全国各地一样，在全国招商引资大比武中不甘示弱，使出浑身解数吸引外地客商。K县的水电资源丰富，于是抢占优质水电资源兴建中小型水电站，便成为各路客商及本地人士投资的热点。K县政府为了吸引客商，采取了一系列鼓励客商前来投资的优惠政策，这其中提供廉价的土地无疑是最吸引投资者眼球的。但K县在为投资者提供廉价土地的同时，并没有维护好农民的利益，引发了大量的土地纠纷。

在这些纠纷中，有一起长达四年之久，至今仍未解决。浙江客商朱某在K县Y乡X村兴建铁帽山电站，占用农民土地的补偿问题却没有解决好。从2002年该电站开工建设起，村民因为此事三番五次上县、到省、进京上访。其间，有村民因为多次进京告“洋状”，分别被北京和当地警方刑事拘留。长期上访，不仅影响了村民正常的生产生活，也对当地政府形象造成负面影响。这起纠纷产生的主要原因，是因为一份重要的文件，这就是2002年11月18日，K县政府与浙江客商朱某签订的一份合同。

合同中有哪些违反法律政策的条款

纵观这份合同，发现其内容与我国现行的法律政策有许多相抵触之处。笔者不是专门的法律工作者，因此仅从明显违反法律政策的条款作一简单分析。

一、合同主体违法。合同前款中规定：“甲方同意无偿提供给乙方新建中华山电站水库水利资源95平方公里的开发经营权”。在合同第一款中还规定占用土地的补偿费标准。我国的宪法和土地管理法以及村民委员会组织法等明确规定，农村土地为集体所有，占用集体土地尤其是占用耕地用于非农商业用途，必

须征得作为集体土地所有者的代表人——村民委员会的同意。决定集体土地是否转让属于村民自治的事项。要转让集体土地，首先应在被占地村民小组召开全体村民大会，并取得三分之二以上村民同意，然后召开全村村民大会或村民代表大会讨论最后做出决定。而K县政府，在没有与土地所有者（代表）——村委会以及土地经营者——村民进行充分协商并取得一致、更没有召开听证会的情况下，避开村民自治组织，直接以县政府协调会议的形式决定把农民集体所有的95平方公里水利资源的开发经营权和164.3亩耕地的永久性使用权转让给客商，并以合同主体即甲方的身份与客商签订合同。这显然是一种越趄代庖的行为，违反了一切行政行为必须经过法律授权的规定，属于干预依法属于村民自治范围事项的行为。

二、违法占用基本农田。合同第一条，允许客商占用耕地兴建水电站。根据此合同，客商实际占用耕地164.3亩。据调查，这些耕地均为基本农田。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征用基本农田用于非农建设必须经国务院批准。”根据此规定，地方政府无权批准占用基本农田。K县政府没有办理任何申报手续的情况下，同意客商占用164.3亩基本农田，显然违反了相关法律规定，属于有令不行、有禁不止的违法违纪行为。

三、占地补偿费过低。合同第一款第二条规定：“乙方兴建铁帽山电站开发占用的土地，凡计入农业税的水田、旱地按每亩不超过2000元标准一次性补偿，未计入农业税的水田、旱地和山地按每亩不超过140元标准一次性补偿，所需占地补偿费全部由乙方承担，乙方对所占土地享有永久性使用权。” 《 江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》对占用土地需要给付农民的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等均作了详细规定，其中关于占用耕地补偿项目和标准的规定如下：土地补偿费按该土地被征用前3年平均年产值的6至10倍计算；安置补助费，平均每人耕地200平方米以上333平方米以下的，按该耕地被征用前3年平均年产值9至10倍计算；地上附着物和青苗补偿费，青苗补偿费按实际损失补偿，房屋、树木等附着物作价赔偿。按照这个规定，客商在X村占用农民土地的各项补偿费每亩应在1.5万至2万元之间。而且，从实际执行情况看，很多地方的农地补偿费用是按30年土地收益计算的（因为土地承包期是30年）。在K县城郊，土地各项补偿的标准甚至达到每亩5～6万元。在沿海发达地区，农民采取以土地入股或由集体统一做好厂房出租给客商的方式，最大限度地保护了自身利益。由此可见，K县政府在合同中规定的土地补偿费标准，远远低于国家法律的规定，更低于多数地方实际执行的标准。

四、违规免征税金。合同第二款第三条规定：“乙方企业所得税及个人所得税均免5年，或采取先征后奖的办法办理。” 《中华人民共和国税收征管法》

第三条规定：“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他与税收法律、行政法规相抵触的决定。”《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》和《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》，对此作出更为明确的规定，以制止地方政府僭越法律做出减免税的行为。合同内容显然与上述税法及中央相关政策相违背。

五、违规设定收费标准。合同第二条第四款规定：“电站所建隧洞口、大坝，所需林木山地，使用转让费林业部门按1元/平主米标准收取，但不再收取电站过水隧洞、过水使用转让费，厂房用地由县土管局报批、发证，并按25.25元/平方米收取报批有关费用。电站遂道定位测量需砍伐苗木时，按50元/亩标准进行苗木补偿。” 合同第一条第五款规定：“乙方电站建成发电水资源费，按4000元/年交纳，由水电局及中华镇、Y乡按比例收取。”我国土地管理法、森林法、水法等对于占用土地收取土地出让金、开发水利资源收取水利资源费、砍伐林木申请设计发证等均作出了明确规定，有些补偿费还要求与村民协商一致。如江西省水资源费征收管理办法第八条规定：“水资源费按实际取水量计收，但火电厂循环冷却取水、水电厂发电取水按发电量计收。取水户应当在取水设施上安装合格的量水设备。无量水设备的，按工程设计取水能力或者取水设备铭牌最大日取水量计收。”第九条规定：“ 水资源费按月征收。取水户应当在每月10日前向指定的水行政主管部门交纳上月的水资源费。”合同完全抛开这些法律规定，自行设定行政许可和收费项目、收费标准，所设定的收费标准均远远低于法律规定（有的还是本县自己制定的标准），忽略了农民的利益。

六、侵犯农民土地承包权。根据这份合同，客商在X村占用耕地164.3亩、林地20亩、园地14亩。这些土地涉及两个村民小组、45户农户231人。这两个村民小组以前有耕地320.5 亩，人均耕地1.39亩，近几年退耕还林退了65亩，这次客商占用耕地后，两组就只剩下耕地91.2亩，人均0.39亩。客商占用的这些耕地涉及21户，其中15户村民的承包田被占用大半，6户村民的承包田几乎被全部占用，成为名符其实的“三无”农民。客商大批占用耕种农田，极大地损害承包户的合法权益。

七、违法规定土地使用年限。合同第二条第二款规定：“乙方对所占土地享有永久性使用权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。” 第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”客商兴建水电站占用集体土地实际是一种

租赁关系，根据上述土地承包法的规定，租赁耕地的期限不得超过30年，租赁林地的期限不得超过70年。因此合同中规定客商对所占土地享有永久性使用权显然没有法律依据。

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合同公然违法挑战政府行政能力

K县政府与客商签订的这份合同并非个案。近年来，该县几乎所有的招商引资都不同程度地采取了类似的行政干预措施。推而广之，在所有比较重要的经济活动领域，政府那只“看得见的脚”踩住“看不见的手”的现象无处不在。同时，这种现象也并非个别地方存在，在整个中西部地区，这种现象都非常普遍。从这份合同的内容看，这不是一般意义上的经济合同，而是政府权力运作的一种表现形式，其内容体现的主要是政府的意志。在这个意义上说，这份经济合同更像是政府下达给农民的“调拨单”。作为合同内容涉及的两个利益主体之一的农民只有接受政府规定条件的义务，而没有表达正当利益诉求的权利，更没有与另一个利益主体——客商进行谈判的权力，一切都让政府给作主了。

十一届三中全会以后，党在总结历史经验的基础上，提出了加强社会主义法制建设。1996年3月4日，第八届全国人大四次会议根据党中央的建议，把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为一个基本方针，明确载入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。1999年3月15日，经九届全国人大二次会议修改后的宪法第五条增加一款作为第一款，明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国首先是依法行政。为了规范公共权力运作，防止权力误用和滥用，保障公民基本权益，近年来我国加强了旨在约束行政权力的立法步伐，先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等一系列法律。

应当肯定，经过社会各方的不懈努力，我国政府的依法行政水平有了提高，执政能力有了增强。如在农村执法人员和基层干部随意牵猪扒粮、拆房子搬东西，甚至使用暴力进行人身伤害以及限制人身自由等现象已大为减少。但是，由于我国的政治体制改革相对滞后，国家宏观治理结构没有发生实质性改变，社会治理仍然是一种高度集中的、单一行政控制的模式，加之权力运行的巨大惯性等，各级政府尤其地方各种违法行政的现象仍然层出不穷。尤其是近年，各地在工业化和城市化过程中，因为征地引发的矛盾纠纷非常多，而且土地违法的主体往往是地方政府。如在全国有较大影响的湖南嘉禾拆迁事件、河北永年征地事件、汕尾征地事件等。今年，国土资源部门通过对2004年9月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法用地占60％左右，有的甚至达到90％以上。不久前，国土资源部执法监察局局长张新宝在接受记者采访时指出，当前土地违法反弹现象比较严重，而凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及到政府。当然，违法行政不仅有乱作为，还有不作为。如今年5月14日，河南日报报道的事件：该省叶县农民孟宪潮等7位农民工为讨6000多元被拖欠工资七上县城、九进法院，跑平顶山两趟，在焦作待了4天，却毫无结果，直到省委书记徐光春亲自作出批示才使问题的解决出现转机。

由此可见，我们喊了多年依法行政、转变政府职能，但成效并不显著。在许多干部的观念中，权与法的关系并没有摆正，“人大于法、官大于法、权大于法、人情大于法”和“以权代法、以言代法、以权压法、以情损法”，甚至“最高指示”大于宪法、“言出法随”违宪而不受法律追究的封建残余在许多领导干部的思想中还大有市场。按照市场经济发展的要求，必须建立法治型、服务型政府，但现实情况是，政府直接干预微观经济活动的做法不仅不见削弱反而有加强之势。在政府规制和市场规则双重失灵的重压下，处于原子化状态的弱势农民没有任何与社会强势集团博弈的能力。他们在权力与资本的合力压迫下，只能拱手让出本属于自己的宝贵自然资源。这似乎印证了近两百年来，一些学者们反复证明了的一个社会规律：小农会成为资本主义市场的牺牲品。这是导致农民贫穷的一个非常重要的原因。

总之，处于转型时期的地方政府，由于受到来自政治、经济、文化等各方面因素的影响，在现阶段要依法行政水平、转变政府职能还任重道远。

（作者系江西省宜黄县统计局副局长、东华理工学院特约研究员）

第二篇：从信访问题看依法行政

从信访问题看依法行政

信访问题是社会矛盾的综合体现，是反映社情民意的“晴雨表”。近年来，随着我国经济体制改革的逐步深化，大量问题和矛盾通过信访渠道反映出来，信访总量一直高位运行。从我区实际来看，土地征用、城市拆迁与旧城改造、劳动社保、农村土地纠纷、城嫁女村民待遇、代课教师、参战退伍军人、区内困难企业等老大难问题，以及部分涉法涉诉案件等诸多涉及民生的问题成为群众信访的主流。群体上访、越级上访、缠访闹访、重信重访等现象居高不下。仅今年上半年，区级信访总量就达1690件次，单访和群体访910人次，到区集体访72批650人次，到市集体访22批892人次，赴省集体访8人次，京访12人次。信访形势严峻，信访问题已严重影响了全区正常工作秩序。

信访问题之所以如此突出，从表面上看，主要有以下几个方面原因：

一是群众“信权不信法”的惯性思维定式由来已久

我国现行信访制度作为民情上达、申冤维权的特殊渠道，对社会起着安全阀，对群众起着宽慰剂的作用。所具有的职能主要有两个方面，一是政治参与，即“上达民意”；二是权利救济，即信访已成为司法程序之外的救济手段，群众通过信访获取权威支持来解决纠纷和实现权利救济。广大人民群众深受几千年“人治”社会传统影响，形成的“权大于法”的思维定式根深蒂固。从形式上，人们把信访看成了优于其它任何救济途径甚至司法救济的捷径，举横幅跪地喊冤、拦领导公车告状，赴京上访“告御状”等等过去只能在古代戏文里才能看到的现象如今也司空见惯；从内容上，人们更是把各种诉求意愿交织在一起，无论是涉及司法案件、还是行政事务，无论是事关家庭纠纷、还是邻里矛盾，事无巨细，只要是认为不如意、不公平、不合理的事情，全都通过信访渠道向政府涌来，大量的社会矛盾在政府堆积，导致“信访问题综合症”普遍存在。

二是信访部门责重权轻，处理信访问题力不从心

在现实社会生活中，信访除了听取民声、反映民意、维护稳定的基本功能外，还成了“优于其他救济甚至于司法救济的救命稻草”，信访机构要承担如此之大的责任，就必须要拥有相应的职权。但我国目前的信访机构并没有具体的行政职权，没有独立处理问题的权限，它只能承担“上传下转”的程序性功能，不可以也不可能去解决本应由相关国家机关处理的社会事务。没有行政权力的依托，信访工作也缺乏权威性和约束力，因此对群众来信来访所反映的问题也就自然而然的呈现出了“什么都管，但什么都管不了”的尴尬境地。尽管地方政府在专门信访机构的基础上，都相应成立了由政府主要领导和相关职能部门组成的信访联席会议，作为处理重大信访案件的议事机构，但面对与日俱增的大量信访案件，信访联席会议处理案件的数量也非常有限，力不从心，根本无法应对势如潮汐的信访问题。

三是基层政府处理信访手段消极滞后，负面膨胀效应日渐凸显 “稳定压倒一切”这是长期以来中央把维护社会稳定作为头等大事来抓的根本体现。在处理信访问题上，地方政府也秉持这一原则，通常通过建立执行领导包案、量化考核、责任追究等系列制度的形式，处理信访问题，以达到息访的效果。现实中，面对大量的群体信访和矛盾激化的各类信访个体，地方政府往往处于上级政府明令限期化解和下面群众信访问题难以消化的双重压力之下，因此，往往在处理基层信访问题中不得已采取稳控强压、看死盯牢、跟踪截访、“花钱放事买平安”等等法治以外的手段和措施，而且已逐渐将这些措施作为基层政府平息上访的一贯做法而心照不宣，常此以往，结果一定是按下葫芦浮起瓢，老问题尚未解决，新问题又相继出现，导致信访问题此起彼伏，愈演愈烈。

信访问题如此突出，探究其深层次原因，基层政府及其各类行政机关未能很好的依法行政是导致大多数信访问题产生的根源。在我国现行法律框架内，80%的法律，90%地方性法规和几乎所有的行政法规和规章都是靠行政机关来执行，行政机关绝大多数的行政行为直接涉及公民、法人和其他组织的权益。从目前大量的信访问题的所反映实质内容来看，绝大多数属于利益纠纷，而这些纠纷的产生与各级各类行政机关的不当行政行为密切相关。因此，信访问题就像一面镜子，它从另外一个角度，毫无保留的反映出了当前一些行政机关在实施行政管理过程中的症结所在。

一是依法行政意识淡薄

依法行政，建设法治政府是我国实施依法治国，建设社会主义法治国家的根本途径，是一种全新管理国家和社会事务的理念和方式。但在现实工作中，一些行政机关的工作人员，特别是领导干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政还存在模糊的认识和作法。主要表现为：一是把依法行政作为口号，喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，存在着说起来重要，做起来次要的现象；二是有些领导长官意志严重，民主科学决策意识匮乏，习惯于以传统的思维方式方法处理问题，遇到问题拍脑袋，决策问题拍胸脯，轻法律手段、轻管理制度，重协调解决“和稀泥”，往往导致一言堂、和事老，决策失误；三是重权利轻责任，重利益轻服务，官本位、权本位思想严重，注重严管重罚，轻视便民服务人性化管理；四是唯上、畏上，唯权、畏权，恪守领导讲话、批示精神，忽视法律规范和引导功能等等。

二是违法行政问题时有发生

行政机关最主要的职能是行政执法，国家制定的法律、法规能否在实际生活中发挥作用，大多数要靠行政执法去落实。行政机关的执法活动往往直接影响着公民、法人和其他组织的权利义务。人民群众也是通过行政执法来认识法律，评价政府，因此，行政机关是否公正、廉洁执法，直接关系着政府的威信和法律的权威，关系着依法行政的成败。然而现实生活中，依然存在着行政机关违法行政的问题。主要表现为：一是行政执法职责模糊，行政执法权分散，部门职能重叠，多头管理，重复执法的现象仍然存在。二是行政执法和利益挂钩。有的执法系统内部，将罚没返还作为一种推动执法工作的激励机制，基层执法机关罚得越多，返还的也就越多；有的执法单位对违法行为视而不见，任其发展，秋后算总账，事后宰肥羊；有的故意设置“局”，引诱行政执法相对人违法，而后施以重罚，陷民于不义等等诸如此类不当行政行为，造成了执法行为与行政管理的终极目的相背离。三是“随意性”执法现象普遍存在。一种情况是执法程序随意性。在实施行政处罚过程中，随意简化程序，不履行事先告知义务，剥夺行政相对人的申辩权；不告知行政执法相对人获得救济的途径，剥夺行政相对人的申诉权；另一种情况就是执法内容随意性，滥用自由裁量权。有人情关系，轻处理、少罚款或不罚款；无人情关系，“铁面包公”一罚到底，处罚任由执法者心情嗜好畸轻畸重，随意执法，往往是处理合法但极不合理，相对人只能有看法，但是没办法。四是部分基层执法人员素质还有待提高。从法律素质看，还有相当数量的执法人员没有受过系统法律专业教育，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法。从职业道德素质看，部分执法人员不注重工作方式方法，将自己凌驾于法律之上，在执法中“霸气”、“匪气”十足，违法执法、野蛮执法。

三是规范性文件制定不规范

规范性文件是指各级国家行政机关为实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。通过制定规范性文件，来保证法律法规的有效执行。但是，在实际工作中，行政机关制定规范性文件存还在一些问题：一是一些部门制定程序不规范。程序意识淡薄，不调研，不论证，不经过政府法制机构审核，仅凭上级的文件或者是领导讲话便制定规范性文件。二是内容不规范、不合理、不合法的现象时有发生。内容空洞，于法无据，缺乏可操作性问题尤为突出，文件起草者责任心不强，原封不动地照抄照搬上级文件，没有结合具体实际，制定的规范性文件在本地难以施行；随意增设于法无据的限制性条款，或者随意删减或变通法律规定的禁止性条件而制定规范性文件，致使法律法规被错误执行，损害群众利益，降低文件了权威；有些行政机关为了扩大职权，强化部门利益，对同一社会公共事务，竞相出台规范性文件，造成政出多门、相互矛盾，文件冲突情况屡屡发生。

四是行政执法监督力量薄弱

行政执法监督是规范行政执法的有效途径，是依法行政的重要保障。行政执法监督一般采取开展行政执法大检查和专项检查，个案监督、行政效能监察、法制建议书，行政复议等多种方式。虽然方式方法很多，但监督效果却不明显：一是行政执法监督缺位。集中开展行政执法监督检查的活动数量少、范围局限，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。二是行政执法监督滞后。认为监督就是查错纠偏，忽视事中监督这个重要环节，偏重于事后监督，导致违法行为得不到有效预防和控制。三是行政执法监督缺乏权威。由于法律法规不健全，对于市县政府法制机构行政执法监督权限规定不明确，定位不高，力度不够，没有权威，政府法制机构在法律上，制度上根本无法对行政执法进行有效地监督，对于种种违法行政行为只能是看在眼里，急在心里，有看法，没办法。同时，政府法制机构只有“建议”权而没有直接处理权，而且有权机关对于违法行政行为的处理，往往是就事论事，对事不对人，处理力度疲软，不足于对违法行政行为给予警示和震慑，不能从根本上解决监督问题。

五是普法教育不够，群众法律意识淡薄

当前，虽然法制宣传工作已进行到“五五”普法阶段，但是，群众法律意识仍然比较淡薄。存在的主要问题是法制宣传形式单一，法律普及的效果没有保障。法制宣传教育形式重于实效，模式陈旧，“搞活动，凑热闹”的思想严重，普法形式总停留在出板报、读读报纸等，强调建立了多少宣传栏、发放了多少宣传资料、建立了多少人的法律志愿者队伍，忽视法制宣传教育的实际效果。在内容上多为法制理论知识，与实际结合不很紧密，不能与时俱进，不能适应群众的实际需要，群众学法积极性不高；因此普法工作天天喊，群众素质提高不明显的现状依然存在。

显而易见，要减少信访问题，通过目前政府接待信访这种非法治化的的手段，并非从根本上理顺和化解社会矛盾的万全之策。在我国，行政机关承担着经济、社会、文化等领域的各项管理职能。行政机关能否做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，直接关系到政府的主张和人民意志的实现，关系到社会的稳定，经济的发展。如果各级政府都能够根除弊症，坚持依法行政、依法办事，信访中出现的各类问题大都可以迎刃而解。那么，如何才能更好的依法行政？笔者认为，关键有以下几点：

一是要合法合理行政

合法行政是对行政机关最基本的要求，也是最重要的要求。由于行政机关在行使行政权力时，享有很大的自由裁量权，所以，仅仅要求行政活动合法是不够的，还必须从合理性和正当性的角度提出更为具体要求。例如征地补偿问题，这是近年来群众集体信访最为突出的问题之一，其矛盾焦点在于征地补偿款的补偿基数。国家在对征地补偿基数的规定上有一个较大的浮动幅度，很多地方政府部门在进行征地补偿时并非是按照规定范围内的最高标准而是按照最低或中间标准进行补偿，虽然属于合法范围，但群众认为不合理，从而引发上访。由此可见，行政活动除了要以合法为原则，不损害公民合法权益，还必须以合理为条件，维护群众根本利益。

二是要树立司法权威

“司法是社会正义的最后一道防线”，推进依法行政，建设法治国家的核心是要树立司法权威。当前，涉法涉诉的信访问题成为困扰各级党委政府的一大难题，很多案件，虽然司法机关已经进行了调解或判决，但案结事未了，当事人仍然不断越级上访或缠访闹访，寻求行政权威解决问题。其中有一个重要原因就是上访人对司法机关的权威性存在质疑。这也是现实很多信访问题，原本完全可以通过司法途径予以解决，但群众放弃诉讼而选择上访的重要原因之一。因此，必须要保证司法机的独立性和内部的纯净性，确保司法裁判的公正、公平，真正树立司法权威，用公正、公平、高效的司法实践逐步扭转百姓“信权不信法，信访不信法”的思想观念，依法解决纷争，减少信访总量。

三是要加强监督问责

行政机关拥有强大的行政权力，如果缺乏必要的监督，则其行政权力将很难受到限制，英国的阿克顿勋爵说过‘不受制约的权利必然产生腐败’。许多在群众信访中反映的“权钱交易”、“权权交易”、“滥用权力”等现象，都是该句名言的现实写照，都是因为行政权力缺乏有效的监督造成的。因此，要进一步加强政府法制机构、纪检监察部门、司法部门、新闻媒体和社会民意的监督作用，加大对违法行政行为的查处力度。同时强化办案责任制，落实责任倒查制，加强政务公开，把行政机关行政行为置于多重监督之下，让依法行政得以真正实现。

第三篇：浅谈地方政府招商引资方法

浅谈地方政府招商引资

目前，地区间的竞争日趋激烈，城市与城市之间、区县与区县之间经济发展的竞争，在某种程度上表现为招商引资成效的比拼。事实上，哪个地区的开放度高、招商引资多，那个地区的经济发展就快、竞争力就强。但是，在实际工作中，由于政府在招商引资中招商方式和行为的不同选择，招商引资的效果会有很大差异。作为区县政府，如何正确认识问题，处理好招商引资中的各种关系至关重要。

一、招商引资的方式

1、改善环境招商引资。近年来，有些区县不惜花巨资组团到省外、国外去招商引资，想以此提高“效果”，殊不知，客商到一个区县投资，并不会轻率作出决策，而要对一个地方进行综合评估后，才会最后决定。如果环境建设好了，“筑好巢”必然能引得来“金凤凰”，反之，即使客商引得来，实地一考察，发现你的区县投资环境达不到要求，也不会真正来投资的。

2、推出优势项目、产品招商引资。很多外资、外地客商到某地投资，只会带着资金前来找项目进行投资，找产品开发。因此，区县在招商引资中，一定要将本地的优势项目、优势产品推介出去，供客商选择，这样招商引资成功的可能性才大。因为客商投资，目的是为了给自己带来投资回报，只有市场潜力好、投资汇报率高的项目、产品，对他们才会有投资的吸引力。

3、积极利用网络招商引资。近些年，电脑网络迅猛发展，国内外稍有一定规模的企业都有自己的网站。因此，充分利用现代化科技手段，开展网上招商引资，不仅有可能，而且招商

引资的成本极低，只要方法运用得当，成功的可能性也比较大。

4、发挥客商在招商引资中的作用，实现“以商引商”。区县对引进的客商企业，一定要做到每引进一个就要全力服务好，使其真正感到投资环境好、各项服务好，这些客商对这里就会有一个好的影响，通过他们对其他客商现场说法，是招商引资中最好的活“广告”，比别的招商方式都好。

二、招商引资中存在的问题

1、过度优惠招商，压低土地价格招商，造成应得利益大量流失。一些区县为了营造气氛，多引快引资金，展开了同周边区县在政策上的竞相攀比，甚至不惜血本，压低地价、让税让利，承诺“只要你能来，什么都好说”。有的企业专门找“优惠”的空子，吃完了甲地的优惠又跑到乙地去。

2、政府包办代替，招商引资主体错位。招商引资中，政府任务应该是定规划、搞协调、抓服务、管督促，形成政府搭台，企业唱戏的良好局面。但现实情况是政府想方设法组织企业参加各种招商活动，往往是政府忙得不亦乐乎，效果不佳。

3、重引进轻管理，管理和引进脱节。现在普遍存在的问题是引进的力度大，管理的力度弱，相互脱节。由于重引轻管，服务没跟上，联系不紧密，使得一些老客商、老企业产生了环境差的印象，有被骗上当的感觉，不愿再加大投入。

4、引进的项目不少，但质量不高。有的地方为了用加快招商引资步伐来创造政绩，热衷于盲目追求招商数量和金额，对引进的资金和项目是否有利于地区经济发展，是否能发挥当地优势，是否环保，很少考虑，结果盲目引进，引进了不少低水平的重复建设，危害不浅。

5、策划包装项目不详实，好的项目拿不出来。

招商引资应该做到推出的项目要是别人所期望的项目，介绍的企业要是别人所期待的合资合作伙伴，提出的条件要有吸引力。由于项目过于概念化，让人感到不塌实，难以确定投资，且真正让人心动的项目

很少。一个好的企业能够吸引外商，一个好的项目更能够留住客商。

三、处理好招商引资中的关系

1、在政策导向上，妥善处理好名和利的关系。追求效益、谋求发展是招商引资中双方的共同目标，尤其是投资方常常把利益作为投资取向的先决条件。在具体政策的制定过程中，要顾及国家的大政策，不能只顾名不要利。该优惠的政策一定要到位，不该优惠的也不能随意放宽，对那些只重政绩、不顾政府税收、增大招商成本的做法要坚决纠正。

2、在招商主体上，要妥善处理政府与企业的关系。招商引资是一项全局性的社会工程，政府肯定要抓，并要建立目标责任制，逐个项目抓落实。但是更应该把企业的积极性调动起来，让他们打头阵，政府搞服务，可以提高企业与客商之间直接洽谈、直接签定项目和引进资金的成功率。政府可以腾出更多精力去研究和改善发展的软环境，不断增强本地区对外的吸引力。

3、在项目的选择上，要妥善处理大与小的关系。要根据实际条件选择项目，对硬件条件好、区位优势明显的地区，如各类园区，就要重点引进大项目、大公司甚至包括世界500强企业入驻作为重头戏来唱。但对于相对劣势的地区，特别是交通条件很差的地区，要因地制宜，有大引大有小引小，特别是对一些投资少、见效快、效益好的小项目，边远地区的成本相对较低，适应性更强，招商工作也更容易开展。

4、在引进的内容上，要妥善处理好硬与软的关系。

招商引资不外乎引进资金、设备等硬件以及人才、技术、管理经验等软件。作为西部地区的广大农村发展经济的突出矛盾是资金紧缺、设备落后，应将资金和先进的设备的引进作为重中之重，同时也必须重视人才和管理技术的引进，才能使资金和设备发挥更大的作用。

5、在引进的速度上，要妥善处理好量与质的关系。要把效益作为招商引资的出发点和落脚点，既讲数量更重质量。要彻底摈弃过去那种图形式、做表面文章的现象，促使项目尽快产生效益，按预期收回投资。作为区县一级政府而言，搞好招商引资工作，取得招商引资成效，项目和资金在本地落户，形成固定资产，有利于税收较快地增长。对于促进地方产业结构优化升级，加快经济结构调整；对于弥补建设资金不足，实现经济增长目标；对于扩大就业，促进社会进步；特别是对于发展开放型经济，促进地区经济与世界经济接轨有着极其重要意义。

第四篇：浅析地方政府招商引资优惠政策会计核算

浅析地方政府招商引资优惠政策会计核算

《企业会计准则第16号--政府补助》将政府补助作为一项具体会计准则单独列示，填补了政策空白。从会计主体看，仅规范了受助方会计核算，且先期仅限于上市公司和大型企业；从补助主体看，准则主要规范中央和省级政府的补助，税务征管部门实务中也照此规范；另外，补助方（政府或政府窗口公司）会计核算缺少政策规范（政府补助国际准则中未涉及）。招商引资优惠政策的复杂性决定了相关会计核算的复杂性。本文探讨对所在开发区招商引资优惠政策，以准则为依托，结合最新招商实例，解析受助方会计核算，并将相关准则精神引入补助方会计核算实践，为地方政府设计规范、明晰、易于操作、具有一定前瞻性的核算方法。

一、优惠政策会计核算依据

（一）政府补助分类

我国目前主要政府补助包括出口退税、财政贴息、研究开发补贴、政策性补贴。政府补助分为与资产相关的政府补助和与收益相关的政府补助。与资产相关的政府补助是指企业取得的、用于购建或以其他方式形成长期资产的政府补助；与收益相关的政府补助是指除与资产相关的政府补助之外的政府补助。政府补助还可分为附条件政府补助和无条件政府补助。附条件的政府补助是指政府在特定的不确定未来事项发生或不发生时有权收回的政府补助，不能满足条件时，政府有权收回，能否满足条件具有不确定性；无条件的政府补助是指除附条件政府补助之外的政府补助。

（二）政府补助会计核算

政府补助有两种会计核算方法：资本法与收益法。资本法是将政府补助计人所有者权益。收益法是将政府补助计入当期收益或递延收益。收益法分两种具体方法：总额法与净额法。总额法是在确认政府补助时，将其全额确认为收益，而不是作为相关资产账面余额或者费用的扣减；净额法是将政府补助确认为对相关资产账面金额或者所补偿费用的扣减。

（三）《政府补助》准则与国际会计准则主要差异

（1）范围不同。这是两者最大的区别。我国政府作为企业所有者对企业的资本投入，与其他单位对企业的投资一样，企业收到时计人实收资本或股本，不属于政府补助。我国加入WTO后，国际社会对政府补助的界定非常敏感，所以本准则规定的范围，比WTO以及国际准则的范围小。（2）分类不同。我国新准则充分借鉴了国际分类，首先参照《国际会计准则第20号--政府补助的核算与政府援助的披露》，将政府补助明确分为与资产相关的补助和与收益相关的补助两类；同时还借鉴《国际会计准则第41号--农业》，在准则中体现了有条件补助和无条件补助分类精神。（3）会计核算方法不同。国际会计准则对政府补助采用全面收益法，规定凡是政府给的无论是现金补助还是非现金补助，都应算作损益。而我国规定，对研发拨款等文件明确会计核算方法的，应依照其规定核算（如将专项拨款视同国家投资，计人资本公积）；没有特殊规定的计人收益。

二、WQ案例介绍

（一）项目情况/ 5

wO集团是国内从事生物医药研究的龙头企业，在生物医药研发领域拥有雄厚资源和领先业绩。wO集团拟在引资地投资购地100亩，通过3-5年，投资10~15亿元，建成集团最主要、同时也是国内一流的生物医药研究中心。项目合作目标包括：（1）每年承接医药研发合同达到5000万美元，完成合同研发任务达到3000万美元（或3亿元人民币），其中出口合同任务达到2000万美元；（2）获得国家新药批准证书达到15个，申报国家新药达到30个；（3）获得国际专利达到5个，申报国家发明10个及其它专利共同达到100项；（4）医药销售额达到10~20亿元人民币；（5）从事医药研究的研发人员达到2000人以上；（6）建成生物医药研发载体面积达到10万平方米；（7）聚集各类先进的生物医药公司20家。

（二）政策情况

从政府招商角度评判，wO集团在引资地的意向投资项目（以下简称wQ项目）：一是完全符合政府产业规划，属“着力培育，优先引进”产业；二是系先导项目，对产业集聚和项目引进具有示范引领作用；三是系龙头型、旗舰型重大项目，产业辐射和人才集聚能力超强。

为此，经反复测算、慎重研究和多次协商，最终政府承诺优惠政策主要为：一是中央免费政策：协助企业争取各级各类所得税优惠税率和税收减免、出口退税、财政贴息、研发补贴和政策性补贴。二是地方自费政策：（1）土地差价：承诺供地价格20万元，亩。与保护价差额部分全额返还，初步测算约1200万元；

（2）供电贴费：承诺双回路供电，由政府窗口公司实施达标后交付项目单位，初步测算约1000万元；（3）代为装修：对5000平方米临时办公楼按照wO要求装修，初步测算约11300万元；（4）租金减免：5000平方米临时研发场所35元／月／平方米，前3年免租，第四、第五年租金减半，初步测算约800万元；（5）代购设备：由引资地政府投资购买wO项目所需研发仪器设备，用于建设公共开放生物医药研发服务平台，所有权归属wQ项目单位，初步测算约2000万元；

（5）税收返还：企业所得税与增值税地方留成部分，前3年每年奖励80%，第四、第五年每年奖励30%。（假定累计900万元）

以上优惠政策，可量化部分合计约6900万元

（1200+1000+1000+800+2000+900）。

三、受助方会计核算

（一）无条件补助

中央和省层级的税收返还、财政贴息及政策性补贴通常属于无条件补助，应当分不同情况处理。地方自费招商政策中涉及税收返还（如前述wQ项目），也应比照核算。

（1）税收返还。属于消费税、营业税以及所得税的，应当在冲减当期费用后，按照净额法进行账务处理。会计处理为：借记“应收退税款”（或“银行存款”），贷记“补贴收入”。取得增值税税收返还或取得权利时，按照总额法进行账务处理。其中获得增值税出口退税的，如实行“免、抵、退”的办法，应按照应收的退税款计入应交增值税。会计分录：

借：应收退税款（或银行存款）9000000

贷：补贴收入9000000

如未实行“免、抵、退”的办法，应按照应收的退税款冲减当期费用。会计处理为：借记“应收退税款”（或“银行存款”），贷记当期费用。

（2）财政贴息。指政府为了扶持某些领域或行业的企业。当企业从银行贷款时，政府无偿给予（弥补）企业贷款利息的一部分或全部。获得财政贴息的，应当按照应收或收取的实际金额，冲减当期财务费用或相关购建资产的成本。财政贴息有两种情况，一种是政府把贴息款支付给企业，企业支付给银行全额的利息；另一种是政府把贴息款支付给银行，企业支付给银行扣除贴息款后的利息。会计处理为：借记“银行存款”（或“应收财政贴息”），贷记“财务费用”（或“资产成本”）。

（3）研发补贴。通常属于具有专门用途补贴，发放给企业弥补研发费用，以扶持高新技术发展。对研发拨款等文件明确会计核算方法的，应按其规定核算（如将专项拨款视同国家投资，计人资本公积）；没有特殊规定的计入收益。会计处理为：借记“银行存款”（或“应收财政贴息”），贷记“当期损益”（或“资本公积”）。

（4）政策性定额补贴。如定额价格补贴。关系到国计民生的商品，销售价格受到政府调控，售价较低（甚至低于成本），国家按照销售量或储存量等给予企业定额补贴。获得政策性补贴的，应当按照应收或收取的实际金额，计入当期损益。会计处理为：借记“银行存款”（或“应收财政贴息”），贷记当期损益。

（5）对于无条件的非现金补助。根据相关规定应当在确认补助资产同时计人资本公积。借记相关资产，贷记资本公积。

（二）附条件补助

中央和省层级会有部分附条件补助，而地方自费招商政策按照契约式招商新趋势，基本可全部界定为附条件补助。在所附条件的设定和执行上，地区之间、项目之间都存在较大差异，后续会计核算因此也存在较大不确定性。

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（1）对于附条件的补助，以及指定专门用途的补助，应当在确认补助资产同时计入相应负债，待以后满足所附条件时将相应负债转入资本公积（形成资产的金额）或冲减相关资产项目（未形成资产的金额）。前述w0项目所涉土地差价返还、代购研发设备、代为装修可归于此类。

收到相关补助时，会计分录为：（单位：万元，下同）

借：相关资产（1200+2000+1000）4200

货：相关负债（1200+2000+1000）4200

企业确定无法收到已确认补助，或者需要返还已收到补助的，应当在确定无法收到或实际返还时，冲减相关负债。会计处理为：借记相关负债，贷记相关资产。

待项日完成时，对于形成资产并留归企业的，按实际成本将相应的负债转为资本公积。会计处理为：借记相关负债，贷记“资本公积”，对于形成资产且上交补助方的，按实际成本冲减相应负债和相关资产项目。会计处理为：借记相关负债，贷记相关资产。

对丁未形成资产的，按应核销的金额冲减相应的负债和相关资产项目。会计处理为：借记相关负债，贷记相关资产。

（2）对于附条件的减免式隐形补助，应当按照确认的减免额度分期计人当期损益。列于所涉金额较小的。根据重要性原则，也可不予反映。前述wQ项目所涉租金减免即可归于此类。会计分录为：

借：相关费用（营业费用、管理费用、制造费用等）8000000

贷：当期损益 8000000

（3）对于提升完善基础设施配套类的补助，《企业会汁准则2006第16号--政府补助》未予明确，参照国际会汁准则精神，不属于政府补助准则范畴，可不

予揭示。前述wQ项目所涉供电贴费即可归于此类。

四、补助方会计核算

（一）税收、土地差价返还、专项补助等财政承担、支付项目

（1）基金设立。政府统筹产业及专项扶持政策，并结合招商引资实务设立产业（或）专项扶持基金，建立健全基金管理制度，按预算进度序时拨付款项。会计分录为：

借：一般预算支出--相关二级科目（1200+900+800）2900

贷：国库存款（1200+900+800）2900

扶持基金管理相关部门同步予以确认。会计分录为：

借：银行存款（1200+900+800）2900

贷：某扶持基金（1200+900+800）2900

（2）基金兑现。基金管理相关部门依据基金管理制度，对所涉项目、企业审核后兑现补助。会计分录为：

借：某扶持基金（1200+900）2100

贷：银行存款（1200+900）2100

（二）房租补贴等财政承担、政府平台公司代支付项目

（1）财政补贴平台公司。基金管理相关部门依据基金管理制度，对所涉项目、企业审核后兑现补助。会计分录为：

借：某扶持基金 800

贷：银行存款 800

（2）政府平台公司兑现减免租金承诺。仅需完善台账记录。无需会计核算。

（3）政府平台公司收到财政补贴，视作房租收人核算：

借：银行存款 800

贷：主营业务收入 800

（三）代购设备等平台公司受权支出项目政府平台公司接受政府授权后代为支付。会计分录为：

借：长期投资2000

贷：银行存款2000

（四）基础设施完善等平台公司受权支出项目

对于提升完善基础设施配套类的补助，《企业会计准则2006~16号--政府补助》未予明确，参照国际会计准则相关精神。不属于政府补助准则范畴，可不予揭示。平台公司可作为自主开发或受权开发项目核算。会计分录为：

借：相关资产1000

贷：银行存款1000

也可按照授权开发--回购模式，由财政对相关资产确价回购（相关会计分录略）。

五、优惠政策会计核算建议

（一）提高认识

完善核算是手段，规范管理才是目的。财政财务必须围绕政府重点工作服务，不应存在消极心态，应充分认识和理解招商引资对地方经济的作用和意义，积极作为，主动出谋划策。

（二）及早介入

财政财务部门要主动、及早、全过程深度介入招商引资工作，项目前期介入

目的是成本效益分析，提供合理的优惠政策方案，掌控政策成本，同时保证未来兑现可行性。

（三）超前谋划

财政财务部门深度介入招商引资最终要落实在兑现和核算上。相关核算工作必须超前谋划，要求既要兼顾政策风险，合理规避未来可能面临的各级各部门监督检查风险；还要求做好财政、财务衔接，落实好既定的核算模式。体现在核算上就是理顺完善政府（财政）--园区开发公司（业主方）--入驻项目（承租方、购地方）整个业务链条的混合式核算模式：

（1）充分发挥公司作用。供电贴费等基础设施提升类优惠政策，以及房租减免等优惠政策，能在公司列支的尽量在公司列支，体现在园区基础设施开发成本中。这也符合国际准则相关精神。

（2）完整列示政策成本。房租减免等类似减免类补助还可探索暗贴变明贴，即园区开发公司（业主方）给予人驻项目的房租减免，由财政据实补助园区开发公司（业主方），既保证园区开发公司（业主方）商业模式有效运行，又完整核算招商政策成本。

（3）用足股权式补助。代购研发设备、代为装修等代为支付类优惠政策，尽量与受助方商谈股权式补助，即将相关补助以园区开发公司（业主方）以及优先股等方式注入（股权式补助准则不视作政府补助），受助方也需相应调整。如此可有效规避国资管理等相关政策风险以及纳税调整等涉税事项（部分与资产相关的政府补助，税务征管部门理解并执行为与收益相关的政府补助，因此要求受助方纳税调整）。

（4）规范政府直接补助。对于必须由财政直接列支的政府补助，建议以专项扶持基金形式列支，基金的设立可以是产出式，即与对外出口、销售收入等产出指标挂钩，鼓励企业做大规模上台阶；也可以是投入式，即与研发投入等费用指标挂钩，鼓励企业加大压法；还可以是更加广义的投入式，即将各项政府补贴打包后与企业总投资等产出指标挂钩，既便于计量，也可促使企业加快投资进度、保证投资强度，并早日投产和达产。

中央和省层级的税收返还、财政贴息及政策性补贴，对基层政府而言，属免费政策，基层政府需要关注的，是地方自费招商政策的核算，实践中主要有三种模式：一是直接法，即通过财政资金直接支付；二是间接法，即通过政府平台公司代为支付，再与财政结算（或财政先行预支）；三是混合法，即前述两种方法的混合。从基层财政财务部门完善核算、规范管理角度出发，混合法应更加可行，但也应从多方面加以改良。

第五篇：地方政府招商引资乱象解析

地方政府招商融资乱象剖析

导读：招商引资一直以来都是地方政府推动经济发展的一项重要工作。为了吸引更多的优质企业，各地纷纷出台优惠政策和措施，区域间的竞争也处于激烈状态。

招商引资一直以来都是地方政府推动经济发展的一项重要工作。为了吸引更多的优质企业，各地纷纷出台优惠政策和措施，区域间的竞争也处于激烈状态。笔者通过多年审计发现，招商引资在促进区域经济社会发展，提高财政收入的同时，也暴露出一些问题，值得重视并应在今后加以完善和改进。

以下一个省份尤为突出：四川、天津、云南、黑龙江、江西、陕西、山西和广西等。部分国投公司城投公司老总收受回扣，好处费等方式大力联合私募基金、私募债券、资管券商、信托资金等大量融资。地方政府招商引资的六个手段

1.各地政府以产业扶持或奖励的名义从公共财政资金中安排给企业扶持资金的做法最为常见。由于国家明令禁止地方政府擅自减免企业税收，通过财政扶持企业的方式成为各地普遍采用的做法。尽管财政扶持名义上采取产业扶持或奖励的形式，但实际仍与企业税收挂钩，属于变相减免企业税收。主要形式包括：根据企业对地方财政收入的贡献给予奖励，各地一般均有“面上政策”和“一事一议”政策。对一般的引进企业实行面上政策，即由各招商部门在政府规定的返还比例区间内，自行确定扶持比例。对重点项目一般由分管的政府领导或政府招商领导小组采取“一事一议”的方法确定扶持比例，对涉及特别重大的项目或扶持比例特别高的项目，往往由政府党政一把手参与协商、谈判、确定扶持政策的情况。

根据企业的产值、销售收入、解决就业人数、完成节能减排目标等指标进行奖励。如某区政府对引进的某建筑集团公司，以按其承担的区内建筑工程业务总量的0.5%给予奖励。

对企业上市、发行中小企业集合票据、获批专利等事项实行一次性定额奖励。

2.许多地方政府出台了直接奖励个人的政策措施。主要形式包括：对企业高管，根据其缴纳的个人所得税给予一定比例的返还。常见的有以下两种形式：一种是对区域内纳税百强企业高管实行普惠制的奖励；另一种是针对某些高收入行业如金融行业高管进行奖励。

通过与证券公司合作，引进限售股解禁的个人，根据其缴纳的个人所得税给予一定比例的返还。

许多地方政府往往通过招商中介牵线搭桥引进企业，并按企业投资规模、用地面积、产生税收贡献、产值等，按照一定比例给予奖励。招商中介往往都是个人或个人投资的咨询公司等。

3.地方政府采取定向优惠出让、与国有企业合作、变相返还土地出让金等方式给予引进企业用地方面的优惠。

一是定向优惠出让土地。尽管国家规定工业用地出让应通过公开招拍挂形式出让，但实际上地方政府往往“量身定做”，通过设定限制性条款，将其他企业排除在外，从而使得引进企业顺利地以低价取得土地。

二是与国有企业合作，优惠获取土地。地方政府下属的国有企业一般都拥有大量优质的存量土地。在土地出让指标有限的情况下，地方政府往往会采取将国有企业土地低价长期出租给引进企业，或以土地低价入股的形式被引进企业无偿使用等方式，帮助引进的重点企业获得土地的实际使用权。

三是变相返还土地出让金。在国家三令五申禁止返还用地企业土地出让金的情况下，地方政府往往通过产业扶持资金、土地延期交付补偿、贷款贴息、基础设施补贴等方式，对引进企业的土地出让金给予返还。

4.为支持企业发展，地方政府还采取为企业承担相关费用或减免相关费用的优惠措施。表现形式是政府所属的开发区公司为园区内引进企业承担应由企业负担的桩基工程、配电房等配套工程建设成本；以及政府相关部门减免企业应交的城市基础设施配套费、民防工程建设费等。

5.为解决企业的融资需求，地方政府还通过出借资金、提供低息贷款、国有企业担保等方式为引进企业融资提供支持。如某区政府将财政预算外资金1亿元出借给引进企业，解决其支付土地出让金的资金缺口。又如某区政府要求所属某国有企业为引进企业贷款担保5000万元，再由财政安排对企业进行贴息。

6.为企业提供相关社会性服务，如引进人才奖励、提供人才公寓、解决引进人才户口、为企业高管子女入学就医开辟绿色通道等。如某区县政府下发各招商部门和下属街道、镇内部文件，对招商项目投资额在5000万以上、承诺地方税收每年500万以上的，给予企业2名高管子女在本区示范性中小学入学，高管及子女不限人次在三级甲等医院就医的优惠政策。

问题出现在哪里

1．用财政资金补贴竞争性企业，政府职能范围不清晰。政府的经济职能主要体现在三个方面，即宏观调控、提供公共产品和服务、市场监管职能。对于地方政府来说，主要是后面两种职能。用财政资金补贴竞争性企业的做法，直接或间接参与了微观市场活动，从而影响公平竞争的市场秩序，违背了服务型政府的职能。从公共财政角度来说，用公共财政资金补贴竞争性企业，与公共财政旨在为市场提供公共产品和服务，满足社会公共需要的支出理念不符。

2.各地招商引资竞争带来企业无序流动，扭曲市场竞争环境。部分地区甚至会作出违背中央精神和国家政策的行为。如某区为引进外区的一家重点企业，承诺在外区给予该企业区的部分税收60%返还的基础上，再增加20%返还，达到80%。企业往往通过在不同地区的比价，不断提高自己的谈判筹码，最终选择条件最优惠的地区。各地不规范的招商引资竞争导致企业的无序流动，扭曲了市场竞争环境。

3.财政扶持资金作为公共财政资金，理应按照预算管理的要求纳入人大和社会的监督，实际情况并非如此。目前各地在编报预算时并未将财政扶持资金单列，而是拆分后并入相关支出科目，如“城乡社区事务”、“资源勘探电力信息等事务”、“科学技术”等。财政扶持资金的总量、对象、扶持标准等情况，目前仍局限于政府内部掌握，未向社会公开。人大和社会也无法从已公开的政府财政信息中获取财政扶持资金的相关信息。

4.部分“一事一议”招商政策自由裁量权过大，导致腐败问题产生。各地在招商引资政策方面，一般都会出台“面上”的产业扶持政策，确定对引进企业的扶持政策“底线”。如果涉及重大项目或重点企业的引进，扶持力度往往会突破上述政策底线，这时候各地往往采取“一事一议”的方式确定对该企业的优惠政策。有由政府主要领导集体讨论决定，有由政府分管领导确定，也有由专门的招商领导小组开会决定。以上种种形成，由于扶持标准的不规范和优惠政策确定的依据不充分，往往存在寻租行为，导致腐败问题发生。

5.对企业高管奖励，带来职务犯罪和收入差距反向调节。各地纷纷采取对企业高层管理人员按照个人所得税贡献进行奖励，本质上违背了公共财政的理念，也抵消了个人所得税在调节社会收入差距中发挥的作用。各地奖励的标准和依据往往不统一、不透明，个别企业高管为了获取更大比例的奖励，甚至不惜以企业户管搬迁进行要挟。这种利用企业资源为个人谋取利益的行为，严格来说是一种职务犯罪。特别是外资企业和国有企业高管，往往在上级总部不知情的情况，利用企业资源获得个人利益。

6.招商“黄牛”猖獗，违法财经纪律问题时有发生。社会中介组织在政府引进企业、服务企业的过程中发挥重要作用，但前提是合法经营、规范运作。目前，一些打着“咨询公司”、“投资公司”名义的民营招商中介以政府名义从事招商引资工作。这些招商中介往往事先与政府招商部门签订内部协议，按照引进企业税收的一定比例进行分成，再由该中介扣除支付给企业的扶持金额后，赚取差额部分，甚至出现政府工作人员兼职招商“黄牛”的现象。

7.规划用地手续不规范，容易引发社会矛盾。各地在招商引资过程中，对招商引进的企业在规划和用地方面往往一路“开绿灯”，甚至不惜违反相关法律法规。一些地方政府在未获得用地批文情况下，擅自将土地“出让”给引进企业；一些地方政府为了引进企业，擅自调整规划，扩大用地面积或提高容积率；更有一些地方政府擅自圈占农业用地成立工业园区，在征地、拆迁等方面引发一系列社会矛盾。

乱象背后的体制机制因素

1．目前，地方政府领导干部的考核体系中，经济指标往往占有很大的比重，如国内生产总值、地方财政收入、新增固定资产投资、合同利用外资额等经济指标都列入了地方政府领导干部的考核指标。而招商引资是快速拉升经济指标的捷径。有些地方政府为了完成经济指标，不惜大比例返还企业税收，尽管名义上财政收入增长很快，但实际可用财力却没有增长。有些地方政府为了引进税收大户，不惜以牺牲环境为代价。

2.财政预算制度不完善，导致对招商引资扶持力度缺乏约束。自国务院下发《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕2号）后，地方政府基本上停止了直接减免税收或先征后返的做法。但由于预算法对财政预算支出没有明确的限制，地方政府改而采取财政列支的方式对企业进行税收返还，加上目前财政预算还不够细化，人大在审议预算安排草案时也无法获悉政府给企业的财政扶持情况，预算缺乏约束和监督。

3.部分地方政府利用国家财税政策修订的滞后性，通过出台奖励政策将其他地方的税源引进本地区。各地争强总部税源和个人所得税源就是其中突出的现象。

按照现行的国家税收政策，对跨地区汇总纳税企业按照汇总计算的企业所得税，25%在总机构所在地入库，50%在各分支机构所在地入库，其余25%先缴入总机构所在地中央国库，再按一定的比例在各地间进行分配。这就意味着总部机构所在地可以分享更多的税收利益，再加上企业研发总部、销售总部可以通过税收筹划将集团内大部分税收留在总部所在地缴纳，驱使地方政府不惜一切手段引进企业总部，并许以更加优惠的扶持政策。

另外，限售股解禁产生的个人所得税成为许多地方政府眼中的香饽饽。现行的税收政策，限售股转让所得个人所得税，以限售股持有者为纳税义务人，以个人股东开户的证券机构为扣缴义务人。限售股个人所得税由证券机构所在地主管税务机关负责征收管理。因此，许多地方政府通过对证券公司进行公关，并对限售股持有人许诺高比例返还个人所得税的方式，将开户账户迁移至本地的证券营业部，引进税源。

4.对招商引资管理监督不到位，导致违规问题难以消除。由于财政预算安排不够细化，人大对预算的监督机制尚不能完全发挥效用。地方政府也为了完成经济指标，对各部门招商引资中出现的垫付验资款、通过民营中介招商、返还个人所得税款等违规行为睁一只眼闭一只眼，结果助长了恶性招商的不断扩散，很多地方政府领导甚至还鼓励上述做法。

规范地方政府招商引资行为的对策建议

1.严格法规政策，加大监管力度。我国自改革开放特别是1994年实施分税制改革以来，地方政府间争夺优质企业的竞争一直存在。各地区为完成相关经济指标，在招商引资过程中自行出台了与国家政策相违背的优惠政策，在很大程度上是和国家的法律法规执行不够严格，违规行为没有得到及时制止和惩戒有关。规范地方政府招商引资必须严格法规政策，同时加大监管力度。一是国家有关部门清理规范财税优惠政策，确保各地享受同样的财税政策，并完善相关税收政策，规范企业的无序流动；二是国家层面对地方政府自行制定的招商引资财政扶持政策进行清理，杜绝地方政府制定新的违背国家法规的优惠政策；三是加大人大、纪检、审计等部门的监管力度，对发现的违法行为予以严肃处理，增加威慑力。

2.完善领导干部考核体系。必须完善现行偏重GDP、税收收入等经济指标的领导干部政绩考核机制。淡化对地方政府GDP、税收收入的考核，强化对综合经济实力增强、群众生活水平提高、经济社会协调发展、政府职能转变等方面的考核。2013年底，中组部下发了《关于改进地方领导干部政绩考核的通知》，提出不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名，政绩考核要突出科学发展导向，并完善考核指标。随着各级政府对干部政绩考核机制的不断完善，各地违规进行招商引资的动力将逐步减弱，直至消除。

3.深化预算管理改革，确保财政支出的方向。建议要按功能分类科目和按经济分类科目分别列示财政扶持支出，对不符合公共财政使用方向的财政扶持资金人大审议时不予通过；进一步细化支出科目到“项”级，最终落实到具体项目，并制定绩效目标，便于考核；进一步深化国库集中支付改革，对扶持企业的财政资金必须全部纳入国库集中支付，杜绝通过中介转拨的行为。

4.转变招商思路，坚持服务至上原则。地方政府在招商引资中要转变理念,更好地为招商引资提供优质高效的服务环境,进一步提高公共管理水平,提高工作效率,提供良好的公共产品和公共服务,推进法制建设,从而吸引资金和人才的到来。特别是目前经济处于转型发展阶段，地方政府应当从关注短期的政策优惠转变到关注企业长期的发展，以及对区域经济社会作出的贡献上来。

5.深化区域合作，建立共赢机制。在招商引资初期，一定程度的优惠政策是不可或缺的。但随着国家区域产业规划的确立，以及区域一体化的推进，各地应深化区域合作，建立招商引资合作平台。一般而言，可以采取税收分成、土地异地置换等方式开展区域间多种形式的合作，从而降低招商引资的交易成本和竞争成本，把招商引资导致的恶性竞争转变成良性互动，实现区域间的共赢。