反垄断法缘何难以执行

第一篇：反垄断法缘何难以执行

《反垄断法》缘何难以执行

中国《反垄断法》的权力配置和行使方式，并不是法律式的，而更多是行政的或者政治的执行方式，更多地将反垄断作为一种规制政策而不是经济法，最终造成了《反垄断法》执行效果不佳

天则经济研究所

被誉为“经济宪法”的《反垄断法》，于2008年8月1日实施，但颁行两年间却受到难以执行的争议。由于其受制于更强的公共政策乃至政治决策的影响，从“纸面上的法”到“行动中的法”之间的脱节更是有过之而无不及。例如媒体在《反垄断法》实施一年时的盘点，“没有一起成功的、依据该法维护消费者利益的案例”。有消费者以《反垄断法》为武器，向石油电力价格、电信资费、火车票价格、火车票退票手续费、机场建设费等事涉垄断的定价、规定发难，却屡遭败绩。

实际上，这是从《反垄断法》在法院系统内执行的视角做出的批评，而作为《反垄断法》的行政执法主体的工商局系统和商务部，其实在2009年共查处公用企业和其他依法具有独占地位的经营者限制竞争以及滥用行政权力排除、限制竞争案件648件；商务部则共受理了140多件并购审查案例。

毫无疑问，执行状况不如人意并且主要案件几乎都由行政执法主体完成，使得《反垄断法》被推上了社会评论的风头浪尖，那么这种状况究竟是如何造成的？这需要回到《反垄断法》立法模式与实践中的行政逻辑的分析之中。

谁来执法？

《反垄断法》的执行可以动用公共和私人两种资源，由此形成公共执行（public enforcement）和私人执行（private enforcement）两种执行方式。公共执行是指反垄断主管机关以公共利益代表者的身份通过行使公权力来执行《反垄断法》；私人执行则是指那些

自身利益受到反竞争行为影响的法人或自然人通过向法院提起民事诉讼或通过仲裁等方式来执行《反垄断法》。

私人执行与公共执行并列的模式在国际上广为采用，一般认为美国即是采用了反垄断执行的二元执行体制。如果从单纯的案件数量上来衡量的话，其私人执行比公共执行更为重要。欧盟竞争法的执行体制也正从集中的、管制者处于支配地位的体制（即一元执行体制）向分权的、私人执行体制（即二元执行体制）转变。

中国《反垄断法》制定期间主要学习的是欧盟模式，采用了欧盟的行政主导的执法模式，因此在设计时“重行政、轻司法”。其执行架构可以描述为两个系统分别执行，即行政执法与司法诉讼。

行政执法包括双重架构：国务院反垄断委员会作为组织、协调、指导机构，协调反垄断行政执法工作；《反垄断法》授权国务院规定具体的反垄断执法机构。根据国务院规定，应由国家工商行政管理总局、国家发展和改革委员会、商务部三部门按职责分工负责反垄断行政执法工作；国务院反垄断委员会负责有关协调工作。

按照国务院三定方案，国家工商行政管理总局负责：除价格卡特尔（即价格垄断协议）的大部分垄断协议的禁止和查处工作，除价格垄断行为之外的大部分滥用市场支配地位行为的禁止和查处工作，滥用行政权力排除限制竞争行为的有关执法工作；

国家发展与改革委员会负责：依法查处价格违法行为和价格垄断行为；商务部负责：依法对经营者集中行为进行反垄断审查，指导企业在国外的反垄断应诉工作，开展多、双边竞争政策交流与合作。

不过，国家发展和改革委员会与国家工商行政管理总局的分工尚不明晰。比如，价格卡特尔，即价格垄断协议，即是毫无争议的价格垄断行为。可是，不正当贱卖，即无正当理由

以低于成本价格销售产品，其行为本身涉及价格，是否属于价格垄断行为？在《反垄断法》颁布实施之前，它是被列入不正当竞争行为的。再如，串通投标，涉及抬高标价和压低标价及投标者和招标者相互勾结问题，是垄断协议的一种，但其是否属于价格垄断行为呢？根据《反不正当竞争法》的规定，应属于工商行政管理部门规制的范围。

而司法诉讼则主要分为两类：一类是具有利害关系的当事人提起的反垄断民事诉讼，另一类属于对上述机构的行政诉讼。可见，《反垄断法》的执行如同我国众多的市场监管法一样，采取了民事诉讼的法院诉讼与行政执法并行，而行政执法则采用了三家并立，反垄断委员会居中协调的模式。

但是，目前的《反垄断法》立法机关和学者关心的重点主要是公共执行问题，而对于私人执行问题仅涉及损害赔偿一个条款，操作性不强，力度不够，同时相关理论研究还没有展开。

如何执法

虽然，私人执行和公共执行的优劣在理论界尚没有完全的定论，但是至少从立法模式方面说明，由于我国《反垄断法》在设计时“重行政、轻司法”的立法模式造成了《反垄断法》司法诉讼较少，而主要依靠行政执行的境况。

而《反垄断法》执行状况为社会普遍不满意的原因，不能仅仅认为只源于这一立法模式——如果广泛由行政执行的《反垄断法》能够得到一个很好的社会效果，那么国外都更多采用私人执行并不能成为一个很好的理由。

行政执法之所以被社会媒体所忽视，就在于其与一般理解的审案具有的理性化程度不同。司法诉讼过程更多被认为是一个当事人双方通过诉诸法律、理性辩论，而法院在双方辩论的基础上，运用法律解释方法与法律思维将其判决理性化的过程。但是行政执法中，行政

机关既是原告也是审判人员，并且更多是积极主动地参与到整个案件之中，因此可能缺乏一个理性化的过程，即因为其自由裁量权而“破坏了公正”。对这种自由裁量的限制方法，可以分为两类：自身的理性，即无论是规则、原则还是程序控制；外部理性，即主要是通过司法审查，将法院的理性传递给行政机关。但是可以看到的是，目前在《反垄断法》行政执法中，无论是自身理性化还是外部理性化所做的努力都并不让人满意。

在反垄断执法的自身理性化过程中，决定汇源并购案的商务部无疑为此提供了一个样本。从汇源并购案中的商务部行为可以分析到，对某个公司的行为带有主观猜测性的裁决，使得《反垄断法》的实施带有更多的“政治”的和“行政”的色彩，而远离“法律”应有的理性。在自身理性化失败的情况下，司法审查或者说行政诉讼就是《反垄断法》执法的关键了。问题是由哪一级法院对原告向国家执法机构提起行政诉讼的案件进行司法审理。因为中国没有中央法院系统，根据行政诉讼法属地管辖的规定，过去一直是北京市高、中级法院承担着国务院部委涉诉行政案件的审理工作。也就是说，类似的问题，以往的做法是由北京市中级法院为一审法院，北京市高级法院为二审法院。但是，由地方法院审理中央政府为被告案件的依据何在？

更重要的问题在于，这种行政诉讼是否能够完成《反垄断法》执行执法的理性化。在中国行政诉讼之中，法院经过审理可以做出的判决主要是程序性的，即主要是对行政授权过程本身的审查，而对于行政行为的实质内容，却怠于审理。

这一方面是由于法院在审理过程中，最终的选择往往是判决撤销或者部分撤销并判决被告重新做出具体行政行为，而只有在“显失公正”的情况下，才可以判决变更。其次，在体制下，行政力量远大于法院，法院出于自保心态也不愿意介入到具体行为的审理之中，尤其如在《反垄断法》执法的行政诉讼之中，以地方法院对中央部委的行政行为进行司法审查更为困难。

这样，行政诉讼中过去存在的趋向于形式化的问题，可能更加强烈地表现在反垄断行政诉讼之中。只进行程序审查，而回避实体审查，自然无法给予反垄断行政执法相应的理性化。《反垄断法》的执法在我国更类似于行政决定或者政治决定，自然影响到了反垄断的实施。政策还是法律？

那么《反垄断法》究竟应当如何执行呢？这关系到《反垄断法》究竟应该是一种规制政策还是一部经济法律的定位。

就中国的《反垄断法》执法而言，从执法分工来看，限制性竞争行为似乎是工商行政管理部门的“权限”，或者说其更加熟悉和擅长的领域，甚至发改委对价格行为的判断也可以归属于反垄断行为调查，而商务部在《反垄断法》的知识储备、习惯和思维上更多地受制于对产业和市场的分析，这可能和其早年从事反倾销调查的经验有关。这种三元分工则导致了这些机关在知识储备、执法习惯和经验上的不同。

从救济途径而言，如果是作为一个法律执行模式，那么控告人和审理人并不应当是同一个。而事实上，证据调查、事实认定、裁量判断，在目前的执法模式中，都由一个行政机关负责。尽管《反垄断法》规定针对反垄断行政决定可以进行复议，可以提起行政诉讼。单行政诉讼也并不涉及到具体的实体裁量。这和英美法系国家乃至欧盟由独立法院完全审查的方式不同。

此外，有些问题在中国模式下的《反垄断法》中，表现得更为突出，加剧了《反垄断法》执行的行政色彩。《反垄断法》之所以是法，而不是简单地行政规制，首先应当符合法律论证和推理的信息公开原则；其次，作为法律应当“防患于未然”“惩前而毖后”，裁决应当提供给其他企业或者公司以指导；再次，法律的最基本原则应当是“相同情形相同调整”。换言之，经济法中所强调的专业性，才是一个法律实施机关应有的职业品格。因此，可以看出中国《反垄断法》的权力配置和行使方式中所表现出来的特征，并不是一个法律式的，而更多是行政的或者政治的执行方式，更多地将反垄断作为一种规制政策而不是经济法，最终造成了目前《反垄断法》被认为执行效果不佳。

目前关键在于如何还原《反垄断法》的法律性质，增强执法机关的理性化程度，增强其专业性，完成由传统行政主体向独立的第三方机构的转变。

第二篇：信息技术与教学缘何难以深度融合

信息技术与教学缘何难以深度融合

内容提要：信息技术与教学的深度融合是学校教育信息化工作的一个重要方面。当前中小学信息技术应用的现状不容乐观，有些现象并未引起足够的重视。许多从事整合实践的先行者往往把技术、环境与人等关键因素孤立地进行分析，无法从更深层次分析整合面临的困惑和障碍。深度融合是信息技术与课程有效整合的动态结果。从关系的视角审视技术与应用，是推动信息技术与教学深度融合的一种合理选择。对于取舍与组合、学科与工具、设计与教学、分数与创新、比赛与运用、讲授与学习、资源与加工等关系的正确把握将直接影响信息技术与课程整合的有效性。

关 键 词：信息技术 教学 深度融合 关系

有专家指出，现阶段我国教育信息化发展正处于初步应用整合阶段，在不断应用、整合的过程中，力争通过十年时间进入全面融合创新阶段。在《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》中更是明确提出，实现信息技术与教育的全面深度融合将是推进教育信息化工作的一项重要任务。[1]其中，信息技术与教学的深度融合是学校教育信息化工作的一个重要方面。

一、何为信息技术与教学的深度融合

深度融合是“融合”和“深度”两个概念的组合。首先，“融合”是指将两种或多种不同的事物合成一体。在党的十七大报告中明确提出，“促进信息化与工业化融合，走新型工业化道路”。两化融合是工业化与信息化双赢的战略，就是通过信息化对传统制造业进行信息化的改造，实现传统产业的升级换代，达到带动工业化创新、发展、升级的目的。工业化的发展，又可以提高先进制造业的水平，反过来促进信息化的核心技术和产业的发展，也为信息化的深入发展提供技术和产业的支撑。其次，“深度”是指(工作、认识)触及事物本质的程度。1976年Ference Marton和Roger Saljo在发表的文章《学习的本质区别：结果和过程》中提出了深度学习和浅层学习概念。相对于无关联、孤立的浅层学习，深度学习是学生能积极主动将新旧知识加以关联，进而达到更高的思维层次。正如学者 Paul Ramsden所说，浅层学习最多是没有质量的数量，而深度学习却是质量加数量。

由此来看，信息技术与教学的深度融合就是强调教学中信息技术应用的必要性和有效性。有人认为，实现信息技术与学科教学的融合就是营造一种数字化的教学环境，此种环境能够提高教师的教学质量和学生的学习绩效，有利于学生发现问题、解决问题，从而促进学生的学习。[2]从信息技术与课程的“整合”概念来看，整合就是指一个系统内各要素的整体协调、相互渗透，使系统各要素发挥最大效益。即“整合”是协调各要素，以促进教学系统平衡的动态过程，而“融合”则是各系统要素实现动态平衡的结果。为了维系这种动态平衡，必须要为整合创设有利的时机和适宜的条件。深度融合即这种平衡状态相对保持的比较稳定和持久，乃至成为一种常态。随着整合工作的不断推进，已有的平衡系统将被打破，新的平衡又被建立起来，深度融合也被重新注释。当前信息技术与教学的深度融合就是借助技术促进学习方式的转变，使自主、合作、探究更易实现，信息技术与课程整合正是朝向这样一个目标奋进。同时，在教学的应用过程中，使信息技术不断创新，不断适应教学需求，成为影响教学效果的重要因素，从而使信息化教学成为一种常态化教学。

二、信息技术与教学何以能深度融合

《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》中明确提到，教育信息化充分发挥现代信息技术优势，注重信息技术与教育的全面深度融合，在促进教育公平和实现优质教育资源广泛共享、提高教育质量和建设学习型社会、推动教育理念变革和培养具有国际竞争力的创新人才等方面具有独特的重要作用，是实现我国教育现代化宏伟目标不可或缺的动力与支撑。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》也明确指出：“信息技术对教育发展具有革命性影响，必须予以高度重视”。美国教育部教育技术办公室(Office of Educational Technology)继2004年的教育技术规划之后，于2009年春季启动了新一轮的教育技术规划行动，并在2010年3月5日发布了《2010教育技术规划》的草案，新规划的题目为《改变美国教育：技术使学习更强大》。在新规划中强调，新的教育系统将借助最前沿的信息技术为学习者提供丰富而强大的学习经验，使他们能够全身心地(智力的、社会的、情感的)投入学习；使目前信息工厂式的学校转变为探索和创新的孵化器；并使教育者从拥有、传递信息的专业人员转变为为学生学习、新知识探索及持续技能获取提供帮助的协作者。近年来信息技术的迅猛发展为教育问题的解决和教育目标的实现提供了希望与可能，充分利用信息技术为学习者提供更有吸引力、更强大的学习经验，提供更加丰富、个性化的学习内容与学习资源，提供更加真实、有意义、持续而整合的学习评估已成为可能。因此，设计、开发和实施基于信息技术的整合性学习系统和评估系统将是未来五年内美国教育系统改革的重要任务。

学习科学的研究也得出相同的结论。首先，信息技术可以在事实性知识的学习中发挥如下作用：一是借助于丰富的多媒体形式表征信息；二是借助于交互工具促进事实性知识之间的联结。其次，对于程序性知识的学习而言，信息技术的作用如下：为学习者的学习过程提供支架；为学习者提供多样化的沟通、交流工具；促进在线社区的形成和发展。再次，对于动机性参与而言，信息技术可以吸引学习者的注意力，激发学习的动机；维持学习者的动机；有助于促使学生成为积极的终身学习者。[3]

总之，信息技术使得原先的一些先进、前卫的教育教学观念的实现成为可能，使先进教学理论的接受和应用成为可能。但是，先进的技术为实现教学方式的发展提供了现实可能，这不仅仅是在硬件和软件的意义上，更重要的是取决于我们对教学过程和教学活动本身拥有的新的认识。也就是说，我们不仅要认识到信息技术的功能和作用，更要清楚地意识到教学中应用信息技术的意义和价值，这是信息技术与教学得以深度融合的基础。

三、信息技术与教学为何难以深度融合

然而，从当前信息技术在中小学教学实践中应用的状况来看，信息技术与学科教学的融合还处于一种非理想的状态，这种融合非但没有达到深度融合的标准，即实现学习方式的根本转变，而且信息化学习环境的各个构成要素间呈现出一种非对等发展的状态。其中一个最明显的表现就是人的思想观念的转变远远滞后于信息技术更新交替的速度。以数字鸿沟为例，数字鸿沟或信息鸿沟不单是指一种技术硬件上和软件资源上的不均衡表现，还体现在学习者获取信息的能力和行为意识上的差距。如果一个人不具备独立学习的能力，提供的设备也可能是闲置的；如果一个人不具有良好的学习行为习惯，丰富充足的学习资源也不会发挥其应有的作用。所以说，不关注信息时代这种人与人之间的“差距”，一味地投入设备、扩大信息资源储备量，那将永远也不可能填平这道“鸿沟”!

从学校层面来看，形成人与人之间的这种信息差距的原因主要有两个。其一是技术天然的不稳定性。在新技术的使用过程中存在一定的风险，不管是支持者还是反对者，都可能使教学过程对技术的依赖程度降低。为了减少这种影响因素的负面效应，通过提高技术使用者的技术水平和加大技术试验推广的力度，可以增进师生对技术不稳定性的抗御能力，从而提高师生应用技术的信心与热情。其二是目的差异性使得教师对技术功能的认识和评价取向并非一致，有人持赞同观点，有人持否定观点。有一部分持反对意见的教师就好比美国的Amish拒绝接受现代社会的科学技术和生活方式，试图在现代社会文化中完全把自己隔绝在他们的部落里一样，他们担心电子书包的大力推广有可能使人类永远失去了书写的文化和乐趣。这也正是信息文化和传统文化剧烈冲突的一种表现。也许有人会主张在没有建立适宜的信息化学习环境之前，如果有教师坚信技术对学生的学习成绩帮助不大，那我们也只能暂时把技术对学生学习能力培养的功能搁置一边，由它去了。其实，这也是一种非理性的做法。尽管培训并不一定能产生立竿见影的效果，强制推行也可能使设备成为一种摆设，无法从根本上解决兴趣与投入的问题。但是，通过信息技术的应用推广，提供一种较为成熟的技术应用于教学的路径分析框架，可能会对原本徘徊于“用”与“不用”之间，而后为了有效应用却不知所措的教师提供些许帮助。即使对于很多有应用热情的教师，如果长期处于一种无效应用的状态，久而久之也会对信息技术失去信心。所以，当务之急是要加强信息技术教学应用的研究，提供一些可供一线教师仿效应用的经典案例。例如，在课堂评价的重心由“关于学习的评价”转向“促进学习的评价”和“作为学习的评价”的过程之中，信息技术应该发挥什么样的作用，以及如何发挥这种作用，这都需要我们深入研究。

总之，人的问题才是信息化的根本问题。目前人们对“信息化”的讨论更多的是在技术操作和硬件设施的层面，而对信息化给人类带来的更为隐秘的和深度的影响则缺乏普遍的思考和关注，对于技术到底能帮助我们解决什么样的教学难题还没有更清楚的认识，对如何应用信息技术解决教学问题依然显得茫然无知。

四、信息技术与教学如何深度融合

当前教育信息化发展还处于初步的应用整合阶段，处理好信息技术与教学整合过程中各组成要素之间的关系，这将有助于推动信息技术与教学走向深度融合。许多从事整合实践的先行者往往把信息技术、课堂、教师、学生等关键因素孤立地进行分析，而没有从更深层次上分析问题和误区产生的原因，这就需要我们以一种新的视角来认识整合面临的困惑和障碍。[4]笔者认为当前信息技术教学应用中需要解决的问题应该从取舍与组合、学科与工具、设计与教学、分数与创新、比赛与运用、教授与学习、资源与加工等关系视角理解，然后寻求解决问题的方法。马赫认为整个科学的世界是以要素和要素的复合的不同联合或相互依存构成的，这些相互依存性甚至可以用数学函数加以描述。关系视角并不认为“社会关系是个体的产物，是社会结构的产物”，而是声称：“太初皆关系”。[5]实质上，整合就是指一个系统内部各要素的整体协调、相互渗透，使系统各要素发挥最大效益。[6]在信息技术推广应用的过程中绝不能搞“一刀切”，要充分考虑教学各要素及教学过程中各参与主体间的依存关系，只有找出了教学实践中的一个个对应关系，辩证地看问题，才能对信息应用的各种现象做出合理解释，最终引领信息技术教学应用朝向健康的方向发展。

1.取舍与组合

技术工具不断更新，信息技术与课程整合的内容不断丰富，整合的手段与方法也越来越多样化。从目前信息技术支持的学科来看，包括语文、数学、英语、物理、化学等学科，也包括音乐、美术、地理和社会常识课；从信息技术应用手段来看，有音乐动画、静态图片，也有视频片断、动态网站和仿真实验等。从应用效果来看，新技术、新应用更能吸引大家去关注，学校鼓励教师大胆尝试把最新技术用到教学中。新技术的产生符合历史发展的必然趋势，与已有技术相比较，新技术更完善、更高级、更优越，具有更强的适应力和生命力。但成功的应用需要一个探索的过程，当你选择新技术的同时，也就选择了风险。选择新技术是一种价值的追求。但是盲目的追捧新技术，使喜新厌旧成了一种习惯，我们就会失去研究的立足点，陷入永无休止的恶性循环之中，还会助长浮躁的学术风气。同时，工具的取舍应该有一个基本原则，那就是选择要因地制宜，要和解决的问题联系起来。不要认为新的一定好，或者误以为功能越多越好，盲目的投入设备反而会增加教师教学的负担。相比较而言，组合才是一种科学理性的做法。技术的新与旧是一个相对概念，没有哪一种最新的技术工具可以大包大揽地解决任何问题，各种技术工具有共存的必要，与之相适应的策略、方法也会派上新的用场。教师不仅要把目光投向教学中媒体与方法的选择组合，也要注意新的教学工具与已有的教学设施之间的组合。例如，传统的黑板加讲台的教室如何和现代的多媒体展台加投影做到很好地组合就是一个需要多角度考虑的问题，讲台和展台的高低、远近组合，电视机和展台的组合利用，黑板和白板的方位组合都应该科学地分析，而不应该是随机的或依据个人偏好的摆放。新技术的选择应用是一种必然，但不应该让这种应用的热情遮蔽了理性审视的双眼，一定要考虑各种技术工具的组合应用，发挥各自的优势，更好地服务于教学。“不能指望现代媒体可以代替一切，现代化手段并没有包容全部。很多生动的东西以及教师与学生的情感交流，是任何东西都替代不了的。”[7]

2.学科与工具

信息技术作为一种工具，是帮助我们解决问题的。不同学科的教师在教学中所需要的工具、方法是不同的，这是由学科本身特点所决定的。数学的几何画板，物理、化学和生物的仿真与虚拟实验，英语教师的视听录播系统都是课堂教学中经常采用的一些信息技术手段，同一科目的教学几乎应用相同的支持工具。就像有些学科教师在自己的博客中所写：“几何画板必须学会，数学课上的每一位教师都是运用几何画板进行教学作图的操作与展示，通过几何画板这样的工具将信息技术与数学课堂整合在一起，学生对数学知识很容易理解、掌握，并且记忆深刻。”[8]姑且不谈几何画板的作用，单从数学教学中多次强调应用几何画板，我们就可以得出这样的结论：不同学科在信息技术应用层面有一些共性，但也有很大的差异性。随着信息技术工程的不断推进，可用于教学的信息技术工具越来越多，但这些工具并不要求所有学科的教师都掌握，针对中小学教师的信息技术培训应该是分学科的，允许教师选学不同的内容，不可千篇一律，用一个标准要求所有教师都要达到同样的水平，这势必会增加教师的学习负担，反而不利于信息技术在教学中的运用。从当前信息技术应用的现状来看，文科课程类的课件风格和理科类的风格截然不同。文科类的教师善于利用视频、图片等方式提供大量生活中难以再现的历史资料和教材以外的拓展阅读内容和新闻事实，能很好地实现动静、史实、视听相结合，收到很好的教学效果。理科类的教师则借助专业辅助工具进行教学，使整个教学过程更加直观生动，学生更容易理解。由此看来，学科与工具的紧密结合是信息技术成功应用的前提，信息技术作为工具的不可或缺性正是体现在不同学科的教学中。正如密歇根州立大学的 Matthew J.Koehler和Punya Mishra所倡导的TPACK整合模式，关注学科内容、教学法和技术等三种知识要素之间的复杂互动，是整合了这三种知识以后而形成的一种新的知识形式。广大教师(不管是哪个学科的教师)在开展信息技术与课程整合的过程中，都必须结合各自的学科教学实际，进行深入的思考与探索。[9]

3.设计与教学

教学离不开设计，如何进行教学设计是教师应该掌握的基本教学技能。应该说，真正的课堂讲授只是占用了教师的小部分时间，教学设计工作要占用教师的绝大部分时间，教师从分析要素、准备内容、选择方法，到组织实施、结果评价、反思改进，都应该有一个缜密的计划。从当前所采用的教学设计方法来看，普遍采用多媒体教学设计流程图，其设计流程复杂，而内容单一，有一种把简单问题复杂化的倾向。例如，针对具体的内容要应用多媒体，如何应用，采用何种方式都没有明确说明，也没有信息提示。这样的教学设计只是一种工厂加工的程序模式，不够具体、深刻，看不到教师设计教学的具体思维过程。这种既复杂又简单化的教学设计方法既影响了教师应用的积极性，也影响了教学设计的效果，并不利于教师开展课堂教学。就拿课件来说，大多数教师在制作课件时都是将整个教学环节，甚至课堂中需要提出的问题及答案事先设计在课件上。这种设计不仅给教师增加了很多工作负担，也是好心办坏事，人为地降低了学生的学习要求，无法引导学生进入深层思维状态。教学是一个不断生成的过程，尽管教师在教学设计环节需要做好应对各种可能的准备，但不是一味地把心思放在如何完善设计流程上，其中有两个方面的考虑是很有必要的。其一就是要熟悉讲授内容，既使脱离了多媒体课件也能使课堂教学正常运转起来；其二就是跳出传统的线性备课方式，在演示的多媒体课件之外还应该准备一些备用的演示资料，用以解答学生的提问，并补充和拓展讲授内容，满足不同层次学生的需求。

设计是为教学服务的，不应成为影响教学的绊脚石。针对教学设计流程的复杂性，也有教学设计自动化、工具化的倾向。但是，美国明尼苏达大学的霍坎森在使用纸笔的视觉著述与其他媒体的视觉设计之间的比较发现：纸笔的视觉设计便捷、快速、直接，设计者的思想也不容易被其他事物干扰。[10]德国的教学设计专家弗莱克西格(Flechsig)也批评说：“虽然历史分析表明了在较早阶段媒体被整合运用于教学设计中的，但从20世纪60年代到现在，有一个强烈的倾向是让教学设计去适应媒体，而不是反过来让媒体适应教学设计。”[11]通过对“可视化”教学设计功能的研究发现，可视化教学设计可以将复杂的教学过程视觉化、形象化，更加容易与团队成员、同行分享教学设计思想；图像、绘画等视觉化教学设计思想的表征，有利于激发教学设计过程中的创造性。杜惠洁博士在和一位有20年教龄的初中教师交流时，这位教师跟她说道：“我备课时把想法写在一张纸上，只是个提纲，我的注意力就是放在了让学生感兴趣上面。”[12]这种提纲式教案类似于画思维导图，真正关注到了教师的教学思维过程，对成功教学帮助很大。改进教学设计，做到简约而不简单，提高设计的应用性是当前比较紧迫的任务。另外，课堂教学设计有别于建筑设计，设计者集执行者于一身，是否需要使用统一的标示符号还有待商榷。所以说，教学设计借助的是设计学的“神”，而非设计学的“形”。

4.分数与创新

信息技术应用于课堂教学需要不断的创新。创新的目的是实现教学效果的优化，可一旦优化标准只用一个分数来衡量时，教师的教学创新也就大打折扣。分数好像教师学习的一个支架，让教师明白自己应该做什么，如何做。有教师声称教学中不用信息技术开展教学，同样可以提高分数；也有教师声称，教学中运用信息技术不一定能提高分数。对于分数的追求，使得大家都比较保守，习惯于固有的授课方式，不敢轻易冒险。

美国“运用技术加强理科学习(TELS)”的项目结论证明信息技术有助于学生学习成绩的提高，[13]但追求分数并不是技术应用的唯一目的。为学生的学习和发展提供丰富多彩的教育环境和有力的学习工具是应用信息技术的又一目标，教学方式和学习方式应以此为据，要力争为人的自由个性和自主发展创造基础和条件，而不为分数所奴役。在信息技术的应用过程中，应用者并没有否定分数。然而，结果主导下的评价模式，使教师和学生都沦为分数的奴隶，忽略了学习过程及个体参与的主动性，完全丧失了作为人的价值追求和主体地位。为了防止课堂中出现“意外”，上课时教师总是想方设法将学生的思路引到课件既定的流程上来，围绕着课件操作、演示、讲解、灌输，使教学程式化。新技术仍陷入传统教学的旧框架中，失去了在教学中应用技术的原有意义。借助信息技术，寻求帮助的梦想也只能是南柯一梦，实现起来非常困难。2011年10月20日晚，美国马里兰大学前任校长C.D.Mote，Jr.博士应邀为北京师范大学的师生作了题为“创新：必须要冒险”的报告。鼓励学生不要墨守成规，不要总是做“该做的事”，从因“做该做的事”而得来的荣誉中走开，给自己一个机会变得卓尔不群。这对于教师运用信息技术创新教学也是一种启示，走出分数的“荣誉怪圈”，才会使信息技术应用进入良性循环状态。

5.比赛与应用

为了鼓励中小学教师开发制作高质量的多媒体教学课件，调动广大教师在教学过程中利用现代教育技术手段的主动性和积极性，从而促进教学质量的提升，各类信息技术应用大赛层出不穷，在行政奖励手段的激励下，教师参赛的兴致也很高。比赛是一种激励手段，目的在于引导教师经常性地、合理地应用信息技术开展教学，而不是把运用信息技术看作只是公开课和表演课的一种包装手段。运用是一个自然的过程，比赛有很多的人为修饰。为了比赛，许多教师的课件都是请别人或者是在同事的帮助下共同完成的，而且也是经过数次修改，最终才用在讲课中的。这种比赛式的应用对教师平时的教学应用能有多大的帮助呢?一位教师在博客中有感而发：“并不是用课件代替板书与图片，把书上的内容用课件来呈现，将一些传统教学方法能够取得良好效果的内容，都搬上屏幕投影，如将实物演示、动手实验的内容都变成模拟动画与图片，这并不可取。”[14]而且他还有这样的质疑：“一些课件的制作过于复杂，教师投入制作的精力太多，这会是我们的未来的常态课吗?”

比赛带给我们的是什么，比赛中所表现出的问题是否有一个反思改进的平台，这本身就是信息技术应用的过程，我们不想信息技术的应用仅仅停留在操作这样一个层面。荣誉有了，比赛结束了，而我们的教学依然如故。为什么没有人去自觉地用，这应该引起我们深刻的反思。长期以来，中小学信息技术与课程整合很多时候是在公开课、优质课上应用，作秀的成分比较明显。信息技术与课程整合的大面积推广困难重重，其中信息技术的常规化应用就是一道槛。[15]由于教育信息化的最终目标是要提升教育质量，为实现这一目标，信息技术的教育应用一定要关注课堂教学过程，而且必须落实到课堂教学过程中。[16]比赛是一种外在的激励，而真正的运用需要一种宽松自主的学习环境，它不是靠使用的次数和技术难易程度来衡量的，真正用来解决实际问题的运用就是好的应用。有专家针对信息技术与课程整合的建议是“在一堂课上整合点不宜太多，图片与视频不宜泛滥，如果与文本联系较为牵强，没有直接突出的联系，宁弃不用!”。[17]有时候，信息技术的作用是非常有限的，这种有限性只适合于比赛中的展示，是一种新技术的探索应用，而对于解决教学中的实际问题未必有效，这样的工具使用当然不会激发教师的自觉性和积极性。所以，从比赛到运用，我们应该理性地看待信息技术，比赛这种方式可取，但并不代表比赛中信息技术运用的方式就完全是可取的。6.讲授与学习

教是为了学，学习不只是发生在教室。在中小学课堂教学中，多媒体有一个最大的优点就是能够提供大量的信息，比如课堂练习题。如果学生课后想找当时未弄明白的习题，该去哪儿找?中小学的这种讲授方式无法保证学生课后的学习，已经出现了教和学的分离。如果能够保证每个学生有一个电子书包，移动式学习工具能与课堂和课后的电子材料建立联系，这样就有可能做到教师的讲授和学生学习的同步，当然这之间如何建立联系又是需要考虑的新问题。

从目前学校的信息设备资源情况来看，利用网络优化信息组合，创立学校数字化学习中心，搭建师生交流、学习的平台，是信息技术环境下实现教和学有机统一的理想途径。学校数字化中心存储着大量教师开发、学生创作、市场购买、网络下载的学习资源，师生可以共享资源。同时，围绕某一主题或探究性活动，共同搜集、开发、整理资料，开展交流、合作、探究学习，以提高学生学习的主动性和自觉性。[18]《基础教育课程改革纲要(试行)》中明确提出“应该充分发挥信息技术的优势，为学生的学习和发展提供丰富多彩的教育环境和有力的学习工具”。[19]所以当前信息技术与学科课程整合的重点应该有所转变，从强调教师的“教”转向学生的“学”，因为信息技术在引导学生转变学习方式、提升学生的自主学习能力方面更具优势。美国《2010教育技术规划》中强调信息技术应用于学习评价的优势，但目前还没有发挥这种作用。[20]当前对学习评价的关注从“关于学习的评价”转向“促进学习的评价”和“作为学习的评价”，而信息技术如何在这种评价范式下发挥积极的作用还有待进一步挖掘。

7.资源与加工

教师反思资源是否可用，资源建设者也要反思为谁服务的问题。信息技术与课程整合固然需要一定的数字资源支持，但需要什么样的资源，以及这种资源的支持方式等都需要教师在应用之后进行反思。当前有教师认为，教学中的课件制作过程过于复杂繁琐，上课教师如果把过多的精力投放在制作课件上，就没有时间去关注学生和其他的工作，这样得不偿失，需要中小学数字化资源库中有配套的课件等，让教师拿来直接用就可以了。我想这个应用也是有限度的，教师也需要具备一定的加工能力，能对现有的教学资源进行加工改造，然后应用在教学中。这样另一些问题就出现了，教师应该具备的最基本的信息资源加工能力是什么?资源的加工改造可行性有多大?资源库中提供资源的标准是什么?也就是说，只是一些加工素材呢，还是上课时需要的精细的案例资料?这些都需要上课教师认真反思，也需要资源建设研究这些问题，否则教学与资源的联系就会断裂，不但造成资源建设的浪费，甚至会影响教学的效果。由于教学工作的复杂性和教师需求的多样性、个性化特点，无论是互联网上浩瀚无比的资源，还是区域内提供的各级资源，都偏向于“通用性”资源，仍需经过校本化和个性化处理才能使用。[21]

从目前已有的经验来看，教师充分利用资源的程度较高，而学生学习利用资源的程度并不高。究其原因，一方面是当前中小学还没有建成数字化的学习资源中心，已有的信息技术设备基本处于教师垄断状态，无法保证学生充分利用已有的数字化学习资源。另一方面则是在现有的数字化学习资源中，真正能为学生所用的资源非常有限。一般是资源较为分散，缺乏统一管理，有的是不太符合学生的思维习惯，或者是专业化程度较低。看似网上充斥着大量的信息化学习资源，但真正地适用于教学的数字化资源并不多。教师掌握一定的素材加工能力很有必要，这不但可以满足自己的上课需求，而且也可以进一步丰富我们的资源库。

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第三篇：我国反垄断法的执行体制评析

经济法平时作业2013-3-2

4我国反垄断法的执行体制评析

余海洋法学院08级1班20083000800

32摘要：随着反垄断法的颁布，我国发垄断法执行体制也初见端倪，目前国务院反垄断委员会规定了由国家发改委、国家工商总局、商务部的多部门分别执法的格局，各执法部门分工不尽合理，部门这种“三足鼎立”的局势不利于反垄断法的统一执行。反垄断执法机构应当成为一个精干的、权威的、能够执法的机构，而不是一个“戴帽的、协调式的、虚设机构。反垄断的执行也应该独立地和高效地运作。国外反垄断执法机构的诞生与发展已经历了一个较长的过程，深入比较研究、科学借鉴国外反垄断执法体制，对我国反垄断执法机构的建立和完善，必然起到促进作用。

关键词：反垄断；执行机构；二元执行体制

垄断法被称为“经济宪法”，在市场经济法律体系中具有举足轻重的地位。对于建立和维护市场竞争秩序，促进和加强经济民主与经济自由，保护和捍卫消费者、经营者的合法权益具有不可替代的功能。然而，反垄断法能否在建立和维护国家的市场经济秩序中真正起到如此重要的作用，还取决于国家能否建立一个高效运行的反垄断执法机构和良好的执行体制.本文将从这两个方面探讨我国的反垄断法。

（一）反垄断法执行机构设置

我国现行立法规定、理论分析和国外立法之比较

我国2007年8月30日颁布的《中华人民共和国反垄断法》第九条规定：“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。”具体包括：“

（一）研究拟订有关竞争政策；

（二）组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；

（三）制定、发布反垄断指南

（四）协调反垄断行政执法工作”等。第十条规定：“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构负责反垄断执法工作。”

这些规定表明，我国通过设立反垄断委员会作为专门的主管机关，改变我国目前由商务部、国家工商总局和国家发改委分别执法的现有格局，解决我国市场经济秩序监管多头执法、局面混乱，反垄断执法机构的执法能力有限的问题，具有很大的进步性。目前，我国反垄断的执法机构主要是国家工商行政管理部门，但由于反垄断法规制的对象非常复杂，并且具有很强的专业性，实践证明其执法能力有限，执法效果并不理想。我国工商行政管理部门不具备反垄断执法机构应有的条件，具体表现为：首先，各级工商政管理部门的工作经费和人事任免权都由同级政府掌握，很容易受到地方政府的影响和制约，很有可能成为地方保护主义的强有力的工具，助长行政垄断；其次，工商行政管理部门不具备反垄断执法机构所应拥有的“专业性”要求，达不到“法学家、经济学家、统计学家以及其他与市场竞争相关的专业人士”的人员素质要求；最后，工商行政管理部门作为反垄断法的执法机构，只是一个兼职机关，它还有管理市场、企业登记、打击假冒伪劣商品等诸多职责，让它来承担集专业性与复杂性于一身的反垄断法的执行工作，未免太过强求。①但是这些规定也还存在明显的不足。执法机构职能重叠。反垄断委员会不仅负责《反垄断法》的细节完善工作，还负责协调和指导反垄断的执行工作。这与负责执法工作的反垄断执法机构产生了职能重叠。并且使反垄断委员会既是规则的制订者，又是规则的执行着，这种设置，将给反垄断法司法结果带来更大的不可预测性。

国外，有的国家或地区由一个机关作为反垄断执法机构，如日本的公平交易委员会和我我国反垄断法的执行体制评析

国台湾地区的公平交易委员会。有的国家则实行双轨执法制度，由两个或者两个以上的机关作为反垄断法执行机构，如德国的联邦卡特尔局和垄断委员会，美国的联邦贸易委员会和司法部的反托拉斯局。②这两种体制各有所长，单一的反垄断执法机构便于反垄断权力集中，处理问题程序简便，效果迅速，而设置多个反垄断执法机构便于扩大反垄断执法的活动范围和权限，加强反垄断执法力度。在设置的级次上，一般只设中央、地方两级，如美国、德国、俄罗斯的联邦和州反垄断两级体制。与只设全国性执行机构相比，两级机构可适当分散工作量，减少案件积压，提高办案效率。另一方面，与按行政级别层层设置机构相比，两级机构设置则既可以使反垄断的裁量权适当集中，且大多派出机构职能处于相对超脱的地位，不会受到地方政府的人为干预。

我国反垄断机构设置建议

在比较国外放垄断法执行机构设置的优劣后，结合我国的实际，笔者认为我国的反垄断机构的设置应做适当改进。

(1)机构法定，运转规范

当今大多数国家的反垄断执法机构，都是由反垄断法直接规定的，虽然各国有所差异，但都直接在反垄断法中确立了反垄断执法机构的法律地位、组织机构、人员构成、职权和保障等组织制度。如“联邦贸易委员会由五名委员组成，任期第一届为3至7年，由总统决定，继后任期均为7年，任职程序——经由参议院推荐和批准由总统任命，且总统从5名委员中指定1名为委员会主席，并对免职条件做了规定„„”③。执法机构设置法定化可以从根本上防止机构设置的随意性，使执法机构的地位、组织结构和运作程序一步到位，充分适应查处垄断行为的特殊性的要求，使其不会受到政府或任何其他强力机构、强力人士的人为干预，能够保证执行机构的超然性和独立性，有利于反垄断法切实、公正地实行。

(2)职权广泛，地位独立

纵观各国的反垄断法，为加强执法机构执法的权威性，保障社会经济的公平竞争，都赋予反垄断执法机构以广泛的职权④。正由于执法机构拥有这样广泛的职权，才使得反垄断法在国外特别突出而成为经济法的核心。同时，各国或地区也认识到，反垄断执法机构执法活动的高度独立性是确保其执法公正和有效的关键，因此在制度设计上为保证其独立性不遗余力。一方面要确保反垄断执法机构不受行政权力的制约；另一方面都在法律中明确对反垄断执法人员规定了从业禁止条款，防止反垄断执法人员被利益集团所控制。⑤日本的公正交易委员会虽隶属内阁总理大臣，但委员须经议会同意任命。而德国的联邦卡特尔局虽隶属于联邦经济部长，但法律赋予其相对独立性，即对具体卡特尔案件有独立的决定权。联邦卡特尔局前局长沃尔夫曾说过：“德国的立法者从一开始就决定建立一个独立的竞争机构。即是说，联邦卡特尔局如同一个法院，可以独立地且不受外界影响地对卡特尔案

件作出裁决，这些裁决是在决议处作出的，决议处于类似于法院的法庭，不管是经济部长还是我本人都不能对具体案件发出指令。”“反垄断机构的独立性至少和最高法院的独立性同样重要。”

(3)专家执法，人员精干

由于反垄断执法专业性较强，过程错综复杂，因而国外在设置执法机构的同时，对组成人员的选任规定相当严格。专家执法的特点特别醒目，其委员组成一般均为经济、商业管理、法律的专家，且由总统、议会或总理同意并任命。同时，反垄断执法机构工作的宏观性、全局性也使得机构人员的配置凸显精干效率特点。如美国反托拉斯局设有华盛顿审判处和l0个地方办事处，1995．年时有职员854人。联邦贸易委员会共有5名委员，该委员会下设 竞争局、消费者保护局和经济局，并在全国设有l0个地方办事处，1995年时职员有979人；日本公正交易委员会下设事务局和7个地方事务所，1999年底时职员有558人；韩国公平交易委员会委员9。⑥这些都启示我国在选任反垄断执法机构的人员时，也应精选人员，实

现专家执法，并对其提供充分的保障，以避免执法人员在执法过程中处于两难的窘境，保障反垄断法在社会主义市场经济的发展过程中既成为有效打击各种反垄断行为的利剑，又促进经济的健康有序的发展。

（二）反垄断执行运作模式

反垄断法的执行体制指的是公共执行和私人执 行在反垄断法执行中的地位和配置。从各国反垄断法 的立法和实践来看，反垄断法的执行体制有二元执行 体制和一元执行体制之分。二元执行体制强调公共执 行和私人执行同等重要，反垄断法的执行需要公共执 行和私人执行相互配合和协调发展。⑦

在当今世界，大部分国家（或地区）采用了二元化的执行体制，2 0世纪90年代末期特别是21世纪以来，各国反垄断法的执行体制发生了显著的变化，许多国家越来越深刻地认识到了私人执行在反垄断法执行中的重要性，并通过立法或司法判决等 多种途径从多个方面促进反垄断法的私人执行。反垄断法的私人执行已经成为大多数国家的必然选择，开始成为该国反垄断法执行体制的有机组成部分，二元执行体制逐渐成为主流的反垄断法执行体制。曾采用一元化体制的也开始向二元过度。

美国是典型的二元执行体制国家，其反托拉斯法执行责任分配给了公共机关和私人当事人，由此形成了公共执行和私人执行两种方式。这种体制自1 8 9 0 年《 谢尔曼法》 通过后就得到确立，其后的《克莱顿法》进一步明确了二元执行体制。德国反垄断法的执行体制在《反限制竞争法》第7次修订(2005年)前基本上也可以归类为一元执行体制。德国在第7次修订《反限制竞争法》时，引入了一些新的规则，使私人执行获得更加广泛的应用空间。执行 中处于支配地位。在欧盟，欧盟委员会实际上享有对欧盟竞争法的垄断执行权．其成员国竞争法的 执行基本上也属于竞争主管机构的专属领域。以后一直欧盟委员会实际上对欧盟竞争法享有集中执行权。⑧2005年和2008年，欧盟委员会先后颁布《违反欧共体反托拉斯规则的损害赔偿诉讼绿皮书》和《违反欧共体反托拉斯规则的损害赔偿诉讼白皮书》绿皮书引。对反垄断私人损害赔偿诉讼中的一些关键性问题提出意见，包括过错标准、赔偿额计算标准、转嫁抗辩和间接购买者的地位、诉讼成本、公共执行和私人执行的协调等事项。白皮书进一步将反垄断法的主要目标锁定在改善受害人维护其合法利益的法律条件，强调对实际损失的完全赔偿是反托拉斯私人执行最重要的指导原则。日本的《禁止垄断法》将大部分的执法权集中在公正交易委员会，即所谓的“公正交易委员会中心主义”。⑨私人执行者必须以日本公平贸易委员会（以下简称JFTC）的处理结果为前提才可以向法院起诉。因此，私人提起损害赔偿诉讼的案件非常少。究其原因，除了执行权力大部分集中于JFTC之外，另一个很重要的原因是战后日本大力发展产业政策，没有反垄断法存在的空间。20世纪90年代以后，日本开始推动私人执行的发展。这些努力主要围绕以下几个方面进行：一是在民事中引入禁令诉讼，规定私人可以对有侵害行为的企业或行业协会要求暂停侵害行为的发生；二是减轻原告的证明责任，允许向JFTC请求其做出处罚时的相关文件，法院可以综合相关证据进行自由裁量。⑩

按照目前我国提交全国人大审议的《反垄断法》的规定，虽然确立了公共执行机关，设置了国家反垄断委员会和国家反垄断执法机关，并规定了相应的职责。但是，反垄断委员会与这个执法机构是什么样的法律关系；这个执法机关将设立在现有行政部门内部，还是单独设立成为独立执法机构；主要由行政官员主导，还是由法律与经济专家组成：是否设立分支执法机构，其内部架构如何；它的调查权、执行权有多大，是否拥有部分司法权，是否可以充当原告„„凡此种种，法律并没有明确。另外，在反垄断领域，大量执行活动由具有行政性质的机构承担。法律若不能对该机构的性质、权限、架构及其与其他部门的关系界定清晰，则该机构未来的运转将面临困难。也就是说，按照目前反垄断法草案所确立的公共执行体制

很可能会出现权力冲突或权力虚置，无论何种情况都会导致反垄断法无法有效执行。当反垄断法的公共执行不能有效运作时，更应该依赖有效的私人执行。从这个角度来说，我国反垄断立法确立二元执行体制不仅十分必要，而且十分紧迫。确立二元反垄断法执行体制更有利于强化我 国反垄断法的实施效果。

参考文献：

① 申超、马杰：《论我国反垄断法执行机构的设置和职能》，武汉大学法学院。

②引自 漆多俊：《经济法学》，武汉大学出版社。

③详见美国《联邦贸易委员会会法》第一条、第二条。

④如美、日、韩等国的反垄断执行机构兼准立法权、准司法权和完整行政权于一体，德、俄的反垄断执行机构也具有相当独立的行政权。

⑤美国《联邦贸易委员会会法》规定：“美国的联邦贸易委员会隶属总统，委员经参议院推荐和批准，由总统任命，但只对国会负责，不受总统监督。”

⑥援引：周卫、民王峰：《反垄断法的执行机构的比较研究》，西藏民族学院学报（哲学社会科学版)第27卷第5期，2006.-9

⑦王健：《中国反垄断法应确立二元执行体制》，载《法治研究》2007年第5期。⑧《欧共体条约》第81条、第82条，《欧共体条约》第17号条例。

⑨详见日本《禁止垄断法》第26条。

⑩郭烟翔：《反垄断法二元执行体制的现状及发展》，载《法制与社会》2009.10（下）。

第四篇：公共政策缘何不能有效执行

公共政策缘何不能有效执行

———以食品安全政策为例

制定政策为的是解决问题。这几年食品安全问题屡屡成为公众反映强烈的问题，为此政府制定了大量的应对政策。但时至今日，食品安全问题依然频发。为说明政策执行难，这里做一个简要的回顾。国内食品安全问题曾经引发国际争端。2007 年发生的中美食品安全争端，导致国内出台了加强食品安全监管的举措。当年 7 月 25 日就食品安全监管问题首次召开国务院常务会议，成立了国务院产品质量食品安全领导小组”。7 月 30 日发布了《 国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。8 月 23 日公布了《全国产品质量和食品安全专项整治行动方案》，在全国范围内开展产品质量和食品安全专项整治。之后，专项整治行动轰轰烈烈开展起来，2008年初，各地都通过了专项整治工作的验收。那么，其效果如何呢？2008年奥运会刚闭幕，就爆出三鹿牌婴幼儿奶粉添加三聚氰胺的重大安全事件。在专项检查中发现，有 22 家企业 69 批次产品检出了含量不同的三聚氰胺，包括伊利、蒙牛、雅士利等品牌。三聚氰胺奶粉暴光后，国家对奶粉业进行了整治，一年多后，含有三聚氰胺的奶粉竟重新出现在市场上。紧接着“皮革奶”、“地沟油”的披露让人恐惧。今年，央视在 3·15 消费者权益日播出了一期《“健美猪”真相》的特别节目，披露了河南济源双汇公司使用瘦肉精猪肉的事实。问题猪肉从河南出厂到抵达南京屠宰场过程中，一路凭借买来的“通行证”畅通无阻，这些用瘦肉精喂出来的“健美猪”在南京市场上大面积泛滥。我们知道，多年前就有了瘦肉精的报道，每年因食用瘦肉精中毒的新闻层出不穷，媒体隔三差五就有曝光，国家也一个又一个严禁使用瘦肉精的明文规定，可为什么就是制止不了呢！政策执行难是世界各国普遍遇到的现实问题，因此政策执行成为公共政策学科研究的重要问题。西方政策科学提出了一些分析框架，其中之一是认为：影响政策执行的诸因素有五个方面，即政策制定，组织机构，政策资源（人、财、物），执行手段，目标群体。

参考这个框架思路分析国内食品安全政策执行难问题，笔者认为主要有四方面原因造成政策执行难：

一、食品安全政策不完善

全国人大代表李永良前几年搜集的数据是，我国涉及食品安全方面有20 部法律，近40 部行政法规，近150 部部门规章，但 200 部法规和规章仍然管不好食品安全。

①从2009 年 6 月 1 日正式实施的《食品安全法》来看，在这部法律颁布之前，食品安全政策有一些明显的缺失：缺乏统一的食品国标；缺乏食品安全风险监测和评估制度；缺乏食品召回制度；对违法行为的处罚力度不够等。针对这些政策缺失，《食品安全法》提出了一些新的规定，包括建立统一的食品安全标准；建立食品安全风险监测和评估制度；加大对违法行为的处罚力度；建立食品召回制度等。这些新的规定，弥补了以前的政策缺陷。例如，建立统一的食品安全标准，是针对原来缺少统一的食品安全标准而提出的。我国的标准未与 国标接轨，原来的食品卫生法制定于1995 年，其中仅规定了 291 条食品农药残留指标，而国际食品法典则规定了 2439 条农药残留标准。另外，我国食品标准太多太乱，各标准间重复交叉、层次不清，为此，《食品安全法》明确了统一制定食品安全国家标准的原则，要求对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。但是，这项工作进展不大。目前国际通行的食品安全标准 CAC，联合国粮农组织 237 种食品的监测标准和 41 个卫生安全标准，对 158 种农药、54 种兽药、1005 种添加剂和 25种食品污染物进行了评估，一共有 8000 个左右与食品相关的标准。1980 年初，英、法、德等国家采用国际标准已达80%，日本达 90%。中国达到多少？官方与学者有不同的看法。有学者认为，目前中国只有40%采用了国际标准。再例如，《食品安全法》提出，建立食品安全风险监测和评估制度，是由于缺少风险监测与评估制度，乱加食品添加剂事件屡禁不止。目前国内有1800多种食品添加剂，大都没有经过风险评估，有 些东西如三聚氰胺根本不是食品添加剂，也被加入了食品中。针对这种问题，《食品安全法》 规定，每一种添加剂都应当在技术上经过风险评估证明是安全可靠的，方可列入允许使用的范围，否则，即使无害也是违法。但是这项规定执行得也很差。今年 4 月 21 日，国务院下发了《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》,该通知表示将严打食品非法添加行为并对非法食品添加剂开展全面布控。根据该项通知，22 日国务院九部门发布了严厉打击食品非法添加行为严格规范食品添加剂生产经营使用的公告。其中一项是严禁生产、销售、使用不符合食品安全国家标准的食品添加剂，严禁违反国家标准超范围、超限量使用食品添加剂。违反上述规定的，一律依法予以处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关惩处。问题是，这些规定能管好食品安全吗？在今年的两会上，食品安全问题是一个热点问题。两会期间，全国人大代表、重庆公安局局长王立军提出议案———《关于制定〈中华人民共和国食品、药品安全犯罪法〉，以严刑峻法惩治食品、药品领域严重犯罪的议案》。有 439 名人大代表在王立军的议案上联名。这是 1983 年以来，有据可查的联名代表人数最多的单项议案。王立军说：“经济形势不好，5 年、10 年可以调整；社会秩序不好，也可以通过法律的、行政的、体制的办法把它调整过来。但因食品、药品不安全造成的健康危害，会伤害一代人，如果破坏了遗传基因，还会祸及子孙，用百年的时间都不足以弥补！”他说，现在，触目惊心的有毒食品充斥百姓的餐桌：瘦肉精、毒奶粉、地沟油、陈化粮、毒豇豆„„ “这严重弱化了党和政府的公信力，严重弱化了社会的制衡力，严重弱化了老百姓的安全感。在这种状况下，社会稳定都会面临很大挑战。”王立军认为，根据现状，借鉴国内外先进经验，我们仍然亟须一部刑事司法领域更为细致、完善的《食品、药品安全犯罪法》。“严刑法杀无赦、倾家荡产一场空”，这是其议案的中心内容。该议案的核心是对食品、药品安全领域的犯罪严密法网，加大刑事调整力度，改进罚金刑的处罚方式，大幅提高罚金刑幅度，对最具社会危害性、主观极为恶劣的犯罪分子适用死刑、无期徒刑等刑罚，并禁用减刑、假释。②言下之意，我们现行的法律仍不够完善，不够严厉，不足以震慑和抑制食品犯罪。

当政策执行效果不好的时候，我们必须反思政策制定有何漏洞或不足，才能改进政策制定，提高政策实施成效。

二、食品监管机制有缺失

国内现行食品监管有三大缺失：一是运动式的监管。出现了重大食品安全事件之后，由上级行政机关发布行政条文，进行一阵风式的检查、处理；当这场风过后，在风头上隐藏起来的制假分子又重新行动起来，伪劣食品再度泛滥。二是人治式监管。即领导重视或过问，食品监管好一些，反之就差一些。有法不依，监管走过场。三是马后炮式的监管。媒体爆出来就查，爆不出就算。还有，习惯于事先许可、事后抽查、爆出事故才处罚。据报导，一些地方监管部门的办公经费和人员工资，要依靠上级返还的收费罚款来“解决”，这多少造成了一些部门和工作人员的“执法为利”。另一个原因是，问责没到位，从已曝光的食品安全 事件来看，法律法规对于如何判定监管部门是否履职到位，缺乏明确界定。每次食品安全问题发生后，监管部门“理直气壮”地把矛头指向肇事者，但监管部门及人员的失职却被忽视。所以应铁腕查处失职渎职、以权谋私、执法腐败行为。

三、食品监管职责与机构设置不合理

一是部门职责划分不清。现行食品监管机构职责是由 2004 年发布的 《国务院关于进一步加强食品安全监管工作的决定》规定的。该《决定》规定，国内食品监管遵照一个监管环节由一个部门监管的分工原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。即农业部门负责初级农产品生产监管；质检部门负责食品生产加工、日常卫生监督、进出口农产品和食品监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调、查处重大事故（国家食品药品监督部门已并入卫生部）。这种食品监管职责的划分是否合理？有没有缺失？曾经一篇报道说，北京“八个部门管不好一头猪”。北京涉及猪肉管理的部门多达 8 个，每一项工作，都存在两个或两个以上部门“齐抓”的现象，但仍然管不好一头猪，其直接原因是，部门职责模糊，责任边界不清，出现问题时，无法追究责任。一头猪从生长到宰杀，最后流向人们的餐桌，要经历养殖、贩运、屠宰和销售等几大环节。目前，这几大环节都有监管部门负责监督把关。按道理说，一些加“瘦肉精”喂出来的猪，就算是在养殖环节没有被发现，那么到了贩运、屠宰和销售环节，也应该遭到查处。但为什么就查处不了呢？原因是，监管人员腐败及缺乏失职问责制据央视报道，喂过“瘦肉精”的猪，每头花上两块钱左右就能获得养殖地开具的检疫合格等三大证明，有了这个“通行证”，再花上一百元钱打点省界的检查站，便可以顺利抵达南京一些屠宰场。到了南京一些定点屠宰场，也无需检测“瘦肉精”，每头猪交 10 元钱就能得到一张 “动物产品检疫合格证明”。有了这张证明，用“瘦肉精”喂出来的所谓“健美猪”就能堂而皇之地进入南京市场销售。收了钱可以不检疫，检疫走过场。这种腐败与失职的行为没有查处，没有问责，法律再多也无用。二是食品监管机构设置不合理。国内监管架构呈倒金字塔，即一些上下对口的部门，越往上机构越多，越往下机构越少，其行政编制越往下也越少。例如，国家质检总局设有20 个机构。广东省质检局设有12 个机构。到了市里如深圳原质检局只有 7 个机构。目前政府管理重心下移，大量工作下放到基层，但倒金字塔的行政架构没有改变，使基层普遍缺少与工作量相配套的机构与人员编制。一定的机构与人员编制是政府进行市场监管的必要条件，缺少这样的条件，就使政府监管处于没有能力的状态。

职责与机构设置不合理主要有三个原因： 一是政府职能转变滞后。目前，国内的政府机构及其职责还不是按照公共服务型政府的要求设置的，政府机构及其职责的设立还难以把民生福利放在首位，致使食品安全这种与民生福利联系最直接的问题还难以成为政府最为关注的问题。因而，食品监管机构的职责及其机构的设置就难以满足实际的需要。就现状看，政府把很大的精力用于经济建设与维稳。只有从建设型政府转变为公共服务型政府，才能使政府形成有效的食品安全监管机构与机制。

二是缺少科学的“三定”机制。由于政府职责的不确定性及政府职能转变的滞后性，致使许多政府部门在职责定位、机构数量及人员编制上，都呈现一种随意状态。要改变这种状态，需要我们建立起科学的“三定”机制，核心是要理顺每一个政府部门的职责，界定好部门与部门的职责界限。然后要对部门职责的工作量进行分析，依据工作量的多少来确定部门内设机构的数量及人员编制。

三是决策与执行不分。决策与执行不分有许多弊端：难以建立责任追究机制；容易造成部门利益；阻碍政府职能转变；妨碍推行“大部门”体制与提高行政效率。

四、行政监督缺失

行政监督缺失的症状之一是，缺少具有监督作用的评估考核制度。评估考核是按照一定的程序、依据一定的标准，对政策执行效果进行评价。评估是政策执行的监控机制，也是执行失误的监察机制，类似于人的体检制度。评估与考核还是反思检讨的工具。例如，食品安全问题总是解决不好，就要反思或检讨政策制定、执行等环节有什么缺失，评估最重要的不是要看工作做得有多好，而是要找问题与不足，它有助于改进政策制定与执行。

那么，如何提高公共政策执行效果？

第一，改进公共政策制定。公共政策制定的不科学、不合理或没有操作性，会给执行造成困难。在执行公共政策的时候，在政策执行效果不好的时候，必须通过反思来改进公共政策制定。

第二，第二，改进政策执行机制。执行机制的缺失，如“运动式监管”、“人治式监管”、“马后炮式监管的政策执行机制必然导致政策执行效果差。第三，决策与执行适度分开。决策与执行不分，就使二者的职责不分，工作量不分，难以建立行政责任追究制度，难以合理地设置行政机构，难以合理地配置行政编制，使基层缺少必要的执行机构与人员。另外，决策与执行不分，还难以建立专门化的执法机构。执法，也就是政策执行，它应该是专门执法而不是综合执法。目前国内实行的综合执法应该改变。

第四，强化行政监督。建立评估考核机制，就是建立反思与检讨的制度。通过评估来反思检讨政府工作的不足，才能监督政府不断改进工作。

第五篇：《反垄断法》

《反垄断法》今天正式实施 被批为“无牙无爪老虎”

酝酿了14年之久的《反垄断法》今天正式在中国实施，但它的实际效益却备受争议，有说法指它只是“无牙、无爪的老虎”，甚至认为它“保护国企，歧视外企”。

这部被认为是中国经济“宪法”的法律明确提出，将禁止多种垄断行为，包括经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位、具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中等。

中山大学岭南学院副教授王传辉在接受本报访问时说：“《反垄断法》并没有大家想象得这么新，实际上，它里面超过一半的内容早在93年以后就在其他几部法律中出现。过去有关反垄断的法律并没有什么成效，你认为今后会有所不同吗？《反垄断法》的出台更多的意义是‘口号性’的，它（在现阶段）不会什么实际的效益。”

王传辉表示，《反垄断法》目前根本“管制”不了大型国企，有如“无牙、无爪的老虎”。执法机构的地位只是商务部工商局中的一个部门，连部委的级别都达不到，怎么敢去对抗有后台的大型国企？此外，触犯《反垄断法》最多也只是罚款，不像在美国是要负起刑事责任的，罚款对大型企业又算什么？

王传辉认为，《反垄断法》要有所作为，就必须提升执法机构的地位和权力、提升这个部门的官员的专业能力，目前政府部门每月3000多元人民币的薪金，根本吸引不了法律和经济知识兼备的人才、以及加重触犯此法律的刑罚。

《反垄垄断法》立法专家小组成员之

一、对外经济贸易大学法学院黄勇教授日前在接受广州《南方都市报》访问时坦言：“《反垄断法》目前最大的不足是过于原则化、过于抽象化，可实施性比较差。《反垄断法》在很多国家很成熟，依赖专业化的调查和处理、依赖法律和众多的文件，而我们只有57条、8章内容，太原则性了。中国下一步需要加紧制订相关细则，研究执法经验。”

也是《反垄断法》立法专家小组成员之

一、北京大学教授盛杰民则说：“《反垄断法》里面当然也有一些缺陷。它的不完善正是我国市场不完善、不成熟的反映。计划经济的烙印还存在，加上我国中央和地方以及政府各部门的博弈，各种利益集团的要求也会影响这部法律。但我对中国《反垄断法》的实施和完善充满信心，它有无奈的地方，但是它本身是非常灿烂的。”

据了解，目前全球已有近90个国家实施了这一法律。

上星期的英国《经济学家》杂志在一篇分析中国《反垄断法》的文章中说，《反垄断法》的背后有一股强劲的保护主义势力，尽管这股势力最终妥协了，所有大型国企都必须受到《反垄断法》的约束，但它们也成功争取到在《反垄断法》里加入一条规定：涉及经济或国家安全的国企可以例外，“这个漏洞几乎和中国一样大”。

对于这一规定，黄勇解释说，部分垄断国企，特别是央企，他们的形成有中国的特殊国情，例如关系到国家经济命脉的行业、涉及经济安全的行业、及专营专卖的行业。对于这些行业，中国实行的是另外一种经济模式，即管制的经济模式，而《反垄断法》规范的是竞争行业的企业行为，因此《反垄断法》适用这些企业时就会打折扣。

广州《新快报》日前也引述业内专家的话报道，这一规定成为业界质疑的焦点之一，由于没有明确的企业名单，国内几乎所有的垄断企业都可以适用这一规定。如果反垄断的主要目标只是微软等外资企业，而不是大型国企，放着大型国企垄断市场的行为不打击，很容易被理解为一种市场歧视。

近期也有评论文章说，“大型国企容易成为此项法律的“治外之地”，令人有„只反贪官（具垄断地位的民营与外资企业），不反皇帝‟之感。”

当然，《反垄断法》也不是完全看不到效益的。有一些法律界人士和企业就已准备行动。法律学者郝劲松告诉《新快报》：“我们的法律公益研究中心正在做准备，8月1日后就将陆续对一些涉嫌垄断行为的企业和部门提起诉讼。”

他举例说，电信、铁通和网通在部分地区对宽带进行统一定价，剥夺了消费者的选择权，无疑是一种侵害消费者权益的垄断行为。

对此，中山大学法学院的一名副教授在广州《南方周末》发表的一篇评论中说：“反垄断法生效以后可能会出现一些具有轰动效应的事件：微软、英特尔和谷歌被起诉；中石油、中电信等被几位„好事‟的律师告上法庭。但尘埃落定之时，大家会发现江山不变、霸业依旧。”