旅游现状及行政立法情况调研报告（5篇模版）

第一篇：旅游现状及行政立法情况调研报告

中国旅游业作为一个新兴产业部门经历了二十多年的发展，还有很多不成熟的地方，尤其在法制建设上。如何建立健全与社会整体相适应的法制体系，以法治业，以法兴业，这是摆在我们面前的一个严峻课题。本文拟就这一问题在此作一阐述。

一、旅游市场现存的问题。

目前旅游市场尚是一个不成熟的市场，因而存在许多问题。从宏观上讲，主要是：

１、旅游宏观调控乏力。行政管理部门权威不够，缺乏强有力的宏观调控机构。部门所有、各自为政的传统习惯难以改变，局部利益和地方保护主义，使市场难以实行统一管理。同时，与管理相应的一系列配套政策、法律法规、措施未跟上，使行业管理形成既无“权力”又无“法力”。２、现行旅游体制难以适应现代企业制度的要求，特别是国营旅游企业，面临着与全国国营企业共同的问题，也就是如何转换经营机制的问题。３、旅游业发展到如此规模，但“旅游法”以及与旅游相关的法律，如“饭店法”、“旅游安全法”、“旅游景区安全管理法”等至今未出台。与我国市场经济的法制体系日趋成熟形成了巨大的反差，使旅游业发展的许多问题无法确定下来，旅游业在国民经济中的地位不能法定化，旅游行业管理的范围、旅游管理职能的划分等长期以来有争议的问题得不到解决。从微观上讲，由于法律制度不健全，旅游市场也出现了许多问题：损害企业利益，推销假冒伪劣产品，侵犯旅游者合法权益；服务态度恶劣，故意刁难旅游者，擅自减少服务项目，改变旅游日程；导游不导，擅离职守，造成旅游者人身、财产损失；餐饮质量低劣，不符合卫生标准，甚至出现食物中毒；“黑导”、“黑车”、“黑摄影”扰乱旅游市场秩序；景区商贩尾随兜售，强买强卖，致使景区秩序混乱等。旅游市场出现的这些问题，无论是宏观的还是微观的，它们之间有着内在的联系，从法律的角度看，这些联系都带有某些法律上的特点，都有可能转化为法律问题。这是因为各个主体都有法律法规明确规定的权利和义务，彼此之间如果侵犯了其合法权益，即会引发出法律问题。如旅游行政管理部门在宏观调控，实施管理行为时，侵犯了旅游企业和旅游者的合法权益，违法对其造成损害就要承担赔偿责任；旅游企业未向旅游者提供约定的服务标准也要承担违约责任，如果因旅游职工个人原因所造成，企业则要追究个人的法律责任；旅游者在游览过程中进行违法活动也要受到法律的制裁；同样旅游者人身、财产受到损害也会要求直接责任者担当法律责任等。因此在市场经济下，在法制的国家里，一切问题都有可能转化为法律问题。

二、政府必须对旅游市场进行调控。

旅游业的调控是指政府为实现旅游业供需总量的平衡，保持旅游业持续、稳定、协调发展，而对旅游市场进行的调节和控制。为什么在建立社会主义市场经济中还要提出旅游市场调控问题？主要基于以下原因：１、旅游业的特性决定的，旅游业是一项综合性、依托性极强的行业，它的涉及面之广，覆盖面之大，是其它行业无法比拟的，也正因为如此，决定着它具有一定的脆弱性。只要任何一个行业、任何一个市场风吹草动，都会对旅游业产生一定的影响。旅游供给是由旅游需求所决定的，而旅游需求只能通过旅游行政管理部门收集各种信息，经过综合分析才能从宏观上把握旅游需求的脉络，指导旅游供给的发展。而旅游业本身是一个综合性的产业部门，旅游业内部的吃、住、行、游、娱、购六大行业存在客观比例，要求按比例协调发展，而市场调节是一种事后调节，有一定的时间差，旅游企业及个人掌握的信息不灵，微观决策有一定的被动性和盲目性，一旦决策失误，就可能出现结构失调，浪费了旅游供给，损失了效率，所以单靠市场本身调节不能保持旅游业的良性发展。因此，对旅游业来说，政府调控尤为重要。２、市场功能有缺陷。例如，有些当事人不付代价便可得到来自外部的经济好处：如兴建道路可以带来附近地价上涨，同时可以使道路附近的旅游企业的地理区位升值，还有旅游饭店及旅游景点建成后，附近的旅游企业也因此受益，出现所谓“搭车”现象；有些旅游企业的活动会造成外部主体的经济及其它方面的损失而得不到补偿，如：娱乐场所对附近居民的干扰情况，旅游景点的开发，可能由于保护措施跟不上，容易造成环境污染，我国接待的旅游者大多来自发达国家，他们的消费水平高，可能会引起国内一部分居民的模仿和攀比，形成“消费早熟”，最终可能拉动旅游区的物价上涨。这类外部影响一般不可能通过市场机制的自发作用得到补偿和纠正。３、我国虽然幅员辽阔，资源丰富，但旅游资源分布比较分散，且周围环境较差，而我国又是一个发展中国家，国家财力有限，只有通过旅游行政管理部门总体考虑，用有限的资金重点地逐步开发，才能形成我国旅游业的“拳头产品”，才能在强手如林的世界旅游市场上占有一席之地。旅游市场的这些特点阐明了调控的至关重要。因此只有发挥政府旅游机构的调控作用，才能保证旅游业的良性发展。

三、法制是实行调控的根本手段。

综上所述，旅游业

实行调控是社会主义市场经济的客观要求，如何才能有效地对旅游业实行调控呢？笔者认为法制是实行调控的根本手段，这是因为：

１、调控的模式是“国家调节市场，市场引导企业”，其核心是对市场的调控，而法制是维护市场经济秩序的一个主要手段（另外两个分别是：监督体系、同业之间监督和企业自律）。

２、法制是社会主义市场经济的客观

要求，社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障，从这个意义上说：社会主义市场经济就是法制经济，对旅游业调控也必须用法律手段。而且社会主义市场经济法制体系框架已经基本形成，为我们依法调控旅游业创造了良好的法律环境。

３、法制也是我国旅游业１７年发展历史经验的总结和概括。经济政策、必要的行政手段、经济法规是调控的主要手段，前两个手段在我国旅游业的发展过程中都发挥过作用，但由于它们存在一定的弱点，必须进入法制阶段。大体可分三个阶段：（１）、以经济政策为主阶段（１９７８—１９８５年）。这一阶段的主要标志是建立了机构，并提出了具体的旅游发展政策。１９７８年以来，随着旅游业的迅速发展，规模日益扩大，旅游供给严重短缺，制约了我国旅游业的发展，为了调动社会各方面的力量，中央于１９８４年提出我国旅游发展的“四个转变”，旅游基础设施的建设要“五个一起上”的政策，这些政策的提出，调动了社会各方面办旅游的积极性，旅游业取得了长足的发展。但由于政策太概括、太笼统，对政策理解的偏差以及与此相适应的配套政策、措施、管理办法没有同步跟上，管理机构的权威不够，没有及时出台一套严密的法规，旅游管理部门在实践上无法实行强有力的、有效的调控，导致了调控失调，旅游市场混乱。（２）、以行政手段为主阶段——行业管理阶段（１９８６—１９８８年）。从１９８６年开始，我国旅游业列入了国民经济和社会发展规划，我国旅游业作为国民经济和社会发展的一个部门和一项产业纳入了全社会统一管理的轨道，同时也向旅游管理部门提出了加强行业统一管理的要求，为了加强行业管理，全国强化了管理机构，国务院成立了以吴学谦副总理为主任的国家旅游事业委员会，各地理顺了机构，１９８６年１２月１７日，中共北京市委、市政府决定撤销原市旅游局和原市饭店总公司建制，按照宏观加强管理、微观放开搞活的原则成立了北京市旅游事业管理局，统一管理北京城乡旅游事业，改变了过去多头、分散管理的局面。这对加强旅游全行业管理，提高旅游服务质量，产生了积极作用。但由于行政手段主要是计划经济的产物，因此在调控中容易陷入“一放就乱，一管就死”的恶性循环。（３）、向法制手段过渡（１９８９年至今）。我国旅游业前１０年的发展，经历了从旅游政策为主，到旅游行政手段为主阶段，每一阶段都是对前一阶段的完善和深化，同时也是我国旅游业发展水平的客观反映。随着社会主义市场经济的发展，对旅游业的宏观调控提出了新的要求，一方面要继续贯彻执行以前所制定的至今仍行之有效的方针政策，针对旅游业发展中出现的新问题，采取有效的行政措施，但更重要的是要加强法制建设，这才是解决旅游业中存在问题的根本所在。１９８５年５月，国务院颁布了《旅行社管理暂行条例》，这是我国第一部旅游行政法规，标志着我国依法管理旅游业的开始，１９８９年以后，经过了以前两个手段为主的调控实践后，两个手段的弱点逐渐暴露出来，旅游管理机构在实践中认识到了法制的作用，转向以法制作为调控的主要手段。在旅行社、旅游涉外饭店、导游管理等旅游业的基本环节和重大问题上陆续颁布了许多旅游单项法律、规定和办法，其中经国务院批准颁布的行政规章有四个，国家旅游局在职权范围内制定了７０多个行业规章，各地旅游行政部门也根据各地的实际制定了许多地方性旅游法规。

四、加强法制建设，依法调控旅游业。法制是加强旅游业宏观调控的根本所在，但从旅游业法制建设的现状来看，我们认为应从以下三个方面加强法制建设，尽快形成旅游法制体系，使旅游业的发展有法可依，才能保持旅游业良性发展。旅游法制体系应包括以下四个层次，即：（１）、旅游法，是旅游法规体系中的主体法，需要全国人大常委会批准颁布，现在尚未出台；（２）、条例、规定等，是由国务院颁发或批准，由国家旅游局颁布的，如《旅行社管理暂行条例》、《导游人员管理暂行规定》；（３）、国家旅游局在自己职权范围内制定颁发的规章、制度、办法等，如《旅行社管理暂行条例施行办法》等；（４）、地方政府或地方旅游行政管理部门制定颁发的地方旅游法规，如《北京市执行〈旅行社管理暂行条例施行办法〉的处罚细则》等。旅游立法主要是培育旅游市场机制，建立旅游市场规则，维护旅游市场秩序，包括以下四个方面，即：（１）、市场主体制度，即关于市场当事人必须具备的权利能力和行为能力的法律规范；（２）、经济合同制度；（３）、市场竞争规则，即明确市场竞争的性质、范围以及是否正当的法律制度；（４）、市场调控制度，即旅游行政部门对旅游市场宏观调控的制度化、法律化。

１、尽快出台旅游法。我国的“旅游法”从１９８２年开始起草，几易其稿，但始终未列入国家的立法计划，这其中既有认识上的原因，也确实存在不少困难。困难之一：旅游业是综合性行业，其覆盖社会生活面广，行业界面模糊，很难规范。如旅游饭店分属众多的部门，虽然旅游部门所属的饭店占有一定的比例，但由于“利益驱动”，旅游行政管理部门实际上很难对所有饭店进行管理，数量众多的以销售旅游品为主的商店，其属性上更多的为商业成分，更难有一个统一的运行规则，因此，制定旅游法的阻力也就比较大。困难之二：与相关法规的衔接在技术上复杂，如根据现行法律规定，风景名胜区和文物景观的管理权分属建设部门和文物部门，《风景名胜管理条例》、《文物保护法》已经发布实行，对管理权的归属等都作了明确规定，如果《旅游法》规定由旅游部门管理风景名胜区等，必然与现行法律发生冲突，但旅游业作为一个综合性的产业部门又不能将这些部门割裂开来。这些困难都需要经过周密思考，认真分析，全面平衡，慎重决策的工作加以解决。出台旅游法是旅游业发展的客观要求：（１）、我国旅游业经过了十几年的发展，已经具备了相当大的行业规模，亟需将旅游业在国民经济中的地位和作用法定化。（２）、旅游业作为一个产业部门，应有本行业的基本法律。近几年旅游业中出现的一些问题，也说明了必须依靠法律，规范旅游市场，保护旅游企业和旅游者的合法权益，才能促进旅游业的健康发展。（３）、由于旅游业的综合性，只有尽快出台“旅游法”才能实现对旅游业的宏观调控，协调旅游事业与其他行业的关系，妥善处理与有关行业法规的衔接。（４）、要建立健全我国的旅游法制体系，“旅游法”是一个基本法，应尽先出台。同时，多年的旅游管理实践表明，仅靠单项法规，不足以调整旅游活动中产生的所有旅游法律关系。当今的旅游业经过了十几年的大发展，已造就了出台旅游法的社会基础和良好条件。首先社会对旅游业的性质、特点、规律等都有了基本的了解和认识，承认了旅游业有其自身的发展规律，发现了旅游业中存在的问题，看到了需要解决的困难，明确了法律所要解决的基本问题。其次，奠定了较为雄厚的组织基础。十多年的旅游立法、执法实践，在各级旅游行政管理部门中都有了法制工作机构，并培养了一批旅游法制干部。旅游法应主要包括旅游业发展中带有根本性的问题，把国家对旅游业的发展方针、政策、战略法定化，协调与旅游业发展相关的各方面关系和利益，如：旅游业在国民经济中的地位和作用，旅游业的行业范围，旅游行政管理机构、职责、管理权限等内容。在体例上，可分为十章，即总则（地位、作用、范围）、旅游行政管理机构（机构、职责、权限）、旅游资源、旅游业发展规划、旅游客源市场、旅游教育、旅游者的投诉与受理、旅游派驻机构、法律责任、附则。

２、抓住旅游业发展的几个主要环节，没有制定出法规的，尽快制定；已经出台的法规，要加以配套和完善。由于旅游法的出台比较复杂，涉及面广，难以在短期内出台，而旅游业的发展又迫切地需要法制来规范，因此，旅游行政机关可以在自己职权范围以内，抓住旅游业发展中的几个主要环节，没有制定出法规的，尽快制定。饭店现在已经具有了一定的规模，而且是旅游业中的一个主要环节，但现在处于无法可依的阶段，应尽快制定《旅游涉外饭店管理暂行规定》，还要抓紧制定《旅游车船管理条例》等旅游业发展急需的法规，尽快改变旅游管理无法可依的状况，在无旅游“大法”的情况下，争取做到在旅游活动中的几个主要环节上有“小法”可依。要根据旅游业发展的需要，抓紧已经出台规章的配套、完善，使其具有可操作性，如尽快制定《导游人员管理暂行规定》的实施细则。同时要根据旅游业发展的需要，修改、补充、完善现有法规，如国务院于１９８５年发布施行了《旅行社管理暂行条例》，在当时的历史条件下，对旅行社的发展，起到了积极的作用，但随着我国经济体制改革的不断深化和我国旅游业的发展，旅行社的情况发生了很大的变化，突出表现为：旅行社体制呈多元化趋势，即由以往单一的国有旅行社，发展为以国有制为主体，集体所有制、联营制、股份制相继出现的趋势，还出现了合资旅行社；由以往国、中、青三大旅行社为骨干，为数不多的旅行社经营旅游业务，发展为数量众多的旅行社相互竞争的局面；由以往单一的接待入境旅游，发展为入境旅游、国内旅游与有控制的居民自费出境旅游相结合的格局。由此产生的各种新的法律关系在现行的《暂行条例》中都没有规定，亟需补充、修订。同时在旅行社的经济成份、经营形式、经营业务、经营规模变化发展的同时，出现了大量迫切需要解决的问题，如：由于缺乏必要的旅行社经营行为规则，无法统一有效的管理旅行社经营行为，造成旅游市场秩序的紊乱；由于缺乏必要的保障机制，因旅行社责任造成的海内外旅游者人身伤害和财物损失，得不到有效地解决；由于缺乏必要的法律依据，旅行社违反“先收费，后接待”的原则，致使海外旅行社拖欠款情况十分严重，极大地影响了旅行社及相关旅游服务企业的正常经营。另外，现行《暂行条例》对旅游行政管理部门的行政处罚权规定不具体，难以操作，不能有效地制裁违法行为。旅行社作为“龙头”，旅行社管理法规是旅游法制体系中的重要组成部分，因此国家应以宪法和有关法律、法规为依据，结合旅行社发展的实际情况，把旅游业十几年发展经过实践检验证明是必要和有效的政策、规定，如许可证制度、年审制度、旅游保险制度、质量保证金制度等上升为法律规定，使之法制化。在制定或修改、完善现有法规的过程中，要用旅游行业的观点，从建立旅游法律体系的高度出发。

３、根据旅游业发展的需要，适时制定具有针对性的规定和制度，及时用法律手段调整旅游业发展中出现的新问题。

随着我国对外开放，对外交流的日趋频繁，人民生活水平不断提高，出境旅游已经势不可当地发展起来，又出现了社会办“出国游”的现象，一些不具备条件的单位加入了这一行列，导致这一市场比较混乱，但现在还没有法规，迫切需要加快制定，对经营出境旅游的企业的资格认定、管理，对价格的管理，对服务质量的管理，对发生纠纷的处理，对发生事故的处理，索赔等做出明确规定，将其纳入旅游法制体系中。

第二篇：地方行政问责制立法调研报告

行政问责制是“有权必有责，用权受监督”的执政理念的体现，是建设法治政府和责任政府的必然要求。作为一种制度创新，行政问责地方立法既没有规范的模式供遵循，也没有现成的经验可借鉴，需要在实践中不断探索，逐步加以完善。

一、地方行政问责制立法遇到的主要问题

行政问责制立法主要解决：“问谁的责（问责对象）？谁来问责（问责

主体）？问什么（问责范围和内容）？怎样问责（问责程序）？目前，各地在制定行政问责立法方面虽然取得了一些明显的成效，但是，由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段，还存在着一些突出的问题。

（一）地方立法法律依据滞后

目前还没有一部关于行政问责的全国性法律或者行政法规，地方立法的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》中的相关规定，这些规范性文件不仅存在着问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时难免出现照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性现象，在实践中难以操作，流于形式。

（二）地方立法注重规定同体问责，忽略规定异体问责

行政问责应当包括“同体问责”和“异体问责”。前者是指来自国家行政机关内部的问责，其问责主体主要是行政机关和公务员的任免机关；后者是指来自其他国家机关的问责，其问责主体包括国家权力机关和国家司法机关。由于行政问责上位法律的缺失，地方问责立法往往是政府立法，而政府立法只能限于行政系统内部，不能规定行政机关以外的其他机关的义务，权力机关、司法机关等问责主体的作用未能得到发挥。行政问责的主体是政府的最高行政机关，启动按钮在行政机关最高领导人手里，问责往往取决于最高领导人的意愿和意志，也就是说，由最高行政领导确定是否要问责，什么样的事情需要问责，什么样的事情不需要问责，问责的力度如何，什么样的人应该承担什么样的责任，什么样的人可以不承担责任；最高领导重视了，问责就进入实践，其力度也大，最高领导有其他考虑了，问责就会退而变成次要工作，力度下降，有时候甚至是停止运作。同时地方立法也只能规定行政体系内部的等级问责，即上级问责下级，等级问责尽管在效力上具有优势，但如果仅仅是上级追究下级的责任，那么上级的责任由谁来问就会成为一个问题，其结果必然是最高的一级无人追究责任，而在最关键的地方无人问责会造成责任体系中根本环节的缺失。

（三）地方立法对问责对象规定的不够全面

公务员的区分按照任期与任用方式的不同，划分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员；按照职位与职务的不同，划分为领导职务公务员和非领导职务公务员。根据责任行政的原则，任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任，而且手里的权力越大，身上的责任也就越重。也就是说，上至行政首长，下至一般行政公务人员，都肩负着不同的责任，应当无一例外地成为行政问责的对象。目前，在行政问责上由于无相关的上位法律规定，一些地方政府在立法时往往都把行政问责的对象局限于行政首长。把数量众多的一般行政公务人员被排除在行政问责的对象之外，不利于对行政权力的有效制约。

（四）地方立法对问责范围规定宽严不一

行政问责作为一项制度，其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓“不履行法定职责”，是指问责对象拒绝、放弃、推诿、不完全履行其行政职责，也就是“不作为”；所谓“不正确履行法定职责”，是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行其行政职责，也就是 “乱作为”。问责的范围，各地的规定不尽相同、有宽有窄。主要包括效能低下、执行不力，责任意识淡薄，违反法定程序、盲目决策，不严格依法执政或治政不严、监督不力，以及在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失等；行政问责的范围并不仅仅局限于经济领域的重大安全事故，还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。然而，在行政问责的实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。

（五）地方立法注重对行为的后果问责淡化对行为本身问责

由于地方在问责立法缺乏上位法依据，立法在问责范围的界定上也只能参照被问责的事例中进行界定，如，“非典”、“松花江水污染”、“12•23特大井喷事故”、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾、江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”、湖

南“嘉禾违法拆迁”案、“海宁大火”事故、“沱江特大污染事故”包括即将启动问责程序的山西“黑砖窑”事件……对问责范围的界定往往注重对行为产生严重后果或者严重不良影响后果，才对其问责。地方立法上也都参照上述做法注重对行为的后果问责,如，规定“给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财产造成严重损失或者影响政府整体工作部署的、造成不良社

会影响或者严重后果的、出现重大事故或造成社会不良社会影响的、造成资金浪费或者国有资产流失的、群众反映强烈的”等等。这样规定是应当的，但是造成这样的严重的后果，在《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等规范性文件中已经有明确的处理规定，问责主体往往依据上述文件对其作出处分决定，制定的问责规定也只能起到“震慑”和“警视后人”的作用。对目前还没有产生严重后果或者未产生严重不良影响后果的，也就是“有事但没犯事”的还不能对其问责，存在极大的隐患。因此地方立法注重既要对行为的后果问责更要对“乱作为”和 “不作为”行为本身问责。

（六）地方立法对责任形式规定的不够全面

对公务员承担责任的方式主要有被通报批评、行政追偿、行政处分以及刑事处罚等。而对于作为行政主体的国家行政机关来说，其承担行政责任的方式包括：被通报批评；赔礼道歉、承认错误、恢复名誉、消除影响、返还权益、恢复原状、停止违法行为、履行职责、撤消违法的行政行为、纠正不当的行政行为、行政赔偿。过罚相当原则要求根据责任人的过错大小确定适当的责任形式，在行政问责立法实践中，不论责任大小、有无过错，动辄就是引咎辞职。这样规定，其结果有两种情形：其一，轻责重罚，使本来没有过错或过错较小的人，不适当地承担责任或为下属工作人员的个人行为承担连带责任；其二，重责轻罚，使本来应负更大责任的人避重就轻，利用引咎辞职来逃避党纪、政纪和法记等其他处罚。

（七）地方立法对责任追究的规定存在弹性

政府立法往往对被问责对象追究责任方能做原则规定，缺乏针对性和操作性，容易受领导批示和社会舆论的影响，存在畸轻畸重的情况。主要是行政问责的法律不够完善，责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中，就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况。其次是行政问责主要是行政系统内部的“同体问责”，其决定权掌握在行政领导手里。一旦出了问题，只要新闻媒体未报道、上级领导没批示，就尽量“大事化小、小事化无”。再次是问责主体缺乏有效的监督制约机制，容易受个人好恶和人为因素的影响。

二、完善行政问责立法的基本思路

行政问责立法的目的在于约束行政权力运行过程，监控行政权力运行效益，防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱，实现行政问责惩罚和教育、安抚和补救、警示和预防的基本功能。

(一)确立责任行政理念

行政问责的制度化和规范化实质上是一个制度创新的过程，在这个过程中，行政问责立法必须根据法治社会的要求，实现权利与义务、权力与责任的平衡。通过立法使各级行政机关及其工作人员转变观念，提高对依法行政的认识，充分地行使法律所赋予的权力，改变原来“重权力、轻义务，重管理、轻服务，重行政效率、轻行政程序”的观念；不断强化责任意识，正确行使行政权力，履行法定职责；自觉接受来自各方面的监督，避免或减少越权、失职等违法行政行为的发生，实现立法所预期的目的。

（二）明确行政问责主体

行政问责作为一种责任认定和追究的活动，必须有特定的主体负责。因此，在行政问责立法中，应当着重解决好以下几个问题：第一，设定问责主体。违法行政行为的认定和追究权属于特定的国家机关。根据问责主体与行政系统之间的关系不同，可以将问责主体分为两大类：一是行政系统内部的“同体问责”的主体，主要是行政监察机关和公务员的任免机关；二是行政系统外部的“异体问责”的主体，包括国家权力机关和国家司法机关。第二，划分职责权限。不同的问责主体有着不同的问责对象、惩戒权限和工作方式，应当在分工负责的基础上相互配合、功能互补。权力机关的问责对象主要是各级政府的正副职以及政府组成部门的领导人；各级行政机关可以在其任免权限内对本级或下级行政机关的工作人员实行问责；司法机关对行政公务人员的问责只能通过个案的诉讼来实现。第三，规定问责机关与公民、组织的关系。国家机关之外的公民、组织作为行政法制监督主体，不能对问责对象作出直接产生法律效力的监督行为，只能通过批评、建议、检举、控告、申诉等方式向有关的国家机关反映，或通过新闻媒体予以揭露、曝光，以引起问责机关的注意从而启动行政问责。而这些内容，地方政府规章难以作到，需要通过地方人大制定地方性法规来实现。

（三）拓宽问责适用范围

行政问责作为一种监督行政权力的法律制度，具有广泛的适用范围。拓宽行政问责的适用范围，应当从问责对象和问责内容两个方面入手。应当将行政问责的对象从各级政府及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关和全体行政公务人员。只要是行政机关的工作人员，只要担负着行政职责，都应当成为行政问责的对象。其次，地方立法将行政问责的内容从对行为的后果问责，拓展到对行政行为的“乱作为”和 “不作为”行为本身问责，起到“防患于未然”的作用。

(四)明确责任认定标准

在规定行政问责追究相关人员的责任，要考虑问责对象是否有不履行或者不正确履行法定职责的行为。履行法定职责的行为有作为和不作为之分，只有在未履行法定职责或不正确履行法定职责的情况下，才承担相应的责任。责任人主观上是否存在过错。故意或过失。责任行为与损害事实之间是否存在因果联系等因素。

(五)完善行政问责程序

严谨、合法的问责程序，是行政问责制度得以顺利实施的前提和保障。在立法中应当对问责程序启动、调查处理及申诉复查等程序制度作出明确规定。（1）立案，依职权或依申请启动问责程序；（2）调查，收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否的相关证据，并听取当事人的陈述和申辩；（3）决定，根据认定的事实和相关的法律规定，选择与责任相适应的责任形式；（4）通知，送达问责决定，告知救济途径；（5）执行，按照管理权限，落实惩戒内容。对社会公共利益有重大影响的问责，还应当规定直接向社会公众进行说明、解释。在处理结果上，应当规定将问责处理结果向社会公开，增加问责的透明度。

第三篇：行政立法

行政立法

一、行政立法概述

1.行政立法

行政机关依法在职权范围内制定、修改、废止有关国家行政管理的法律法规文件的行为。

三层含义：

（1）从立法主体上看，行政立法是指各级行政机关，在我国即是国务院，国务院各部委和直属机构，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人民政府，经国务院批准的较大的市的人民政府。

（2）从立法权限和程序上看，各行政立法主体必须严格按照法定权限和立法程序进行立法。

（3）从立法内容上看，行政立法只涉及国家的行政管理，这是行政机关与立法机关立法的主要区别。

行政机关制定的行政文件可分为法律性和非法律性文性两大类。法律性的行政文件，指具有普遍约束力的规范性文件，主要由行政法规和行政规章构成，如中国国务院颁布的行政法规，国务院各部委及地方省级人民政府发布的规章；非法律性的行政文件，不具有法律效力，只对指定的部门和管理对象具有影响力，如行政管理过程中的指示、通知、报告、请示、批复、函件等行政措施。

2.行政立法的形式：职权立法和授权立法 3.行政立法与其他行政行为之间的区别：

（1）行政立法主体的法律限定性，即享有行政立法权主体是法律特别规定的行政机关或特定的行政首长（在我国，行政首长不享有完整的行政立法权），而不是所有的行政机关或行政首长。

（2）行政立法程序的法律限定性，即行政立法主体在行使这项权力时，要严格按照法定程序进行，其严肃性超过其他行政行为。

（3）行政立法内容针对的对象具有普遍性，而不是针对特定的事和人。（4）行政立法结果具有规范性和反复适用性，其规范性通过法定的强制力保障其实施，在被废止和撤销之前，一直具有效力，可以反复适用。

（5）行政立法行为一般还有不可诉性，即对行政立法行为发生争议，一般不得通过司法途径进行裁决，我国目前的行政诉讼制度即使如此。（人民法院享有审理行政案件、裁决行政争议的权限。由于人民法院在审理行政案件、裁决行 政争议时要参照行政规章，因此就要对行政规章进行司法审查，就要确定行政立法是否合法 有效，是否越权，是否违反法定程序。人民法院通过审查，如果认为相应行政规章违法、越 权或违反法定程序和法定形式，就可以向相应行政机关或其上级行政机关，或者人民代表大 会提出撤销或改变的建议。在行政诉讼过程中，人民法院如果发现行政法规和规章与宪法、法律相抵触，可以不予适用。人民法院虽然没有撤销行政法规、规章的权力，但法院对违法 的行政法规、规章不予适用，也是对行政立法的有效监督形式。）

二、行政立法主体 1.行政立法体制

我国是多级立法体制，根据现行的规定，拥有立法权的国家机关是中央一级的全国人民代表大会及其常务委员会；国务院及其各部委、直属机关；地方上的有省、自治区、直辖市一级的权力机关和行政机关，民族自治地区（自治州、自治县）、省会市、经国务院批准的较大的城市。《立法法》一方面规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”（第七条），同时又将立法权限分配给了不同的中央和地方国家机关，另一方面又分解了法律性规范的审查、批准、修改和撤销的权力，表明中国的立法权是在符合多级立法主体中分配。

2.行政立法主体

指依法获取行政立法权，可以制定具有法律意义的规范性行政文件的国家行政机关或行政首长。

根据宪法、《组织法》、《立法法》以及有关法律的规定，我国实际上拥有行政立法权的主体由中央行政立法主体和地方行政立法主体。

（1）中央行政立法主体——国务院、国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署、国务院直属机构。

（2）地方行政立法主体。省、自治区、直辖市人民政府，依据宪法，《组织法》、《立法法》，拥有所辖区域内行政管理事项的行政立法职权，从法理上也拥有受托立法权。经国务院批准的较大的市的人民政府，依据《地方组织法》和《立法法》的规定，可以根据法理和法规，就其职权范围内的行政事项制定规章。

地方行政立法主体制定的规范性文件统称地方政府规章。3.行政立法权限

三、行政立法的类型 1.主动立法

是指行政机关根据行政需要在自己职权范围内制定行政法规和规章。我国宪法规定，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布行政决议和命令；省自治区、直辖市、省会市的人民政府和经国务院批准的较大的城市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定行政规章，《立法法》进一步明确了行政机关在职权事项内的主动立法权（国务院）和本行政区域具体行政管理事项的主动立法权（地方政府）。

主动立法是行政立法主体以自己的意志独立行使行政立法权，也就是说，在不与效力层级高的法律、法规所限定的内容相冲突的前提下，可以自主地制定行政法律规范。正是由于这一点，决定了在现实行政立法实践中，行政立法主体的主动立法积极性相对最高，由于缺乏必要的权力监控制度和明确的法律约束规则，主动立法权滥用的现象屡屡发生。

2.受托立法

又称委托立法或授权立法，很明显，这三种常见的译法都是立足于委托授权方，而从行政立法主体立场看，这种立法的行为显然是接受委托而行代理权的行为，故译受托立法更贴切。

受托立法是指行政立法主体依据特定法律的授权，或者有立法权的国家权力机关和上级行政机关的专门委托，在授权和委托的权限范围内，依据法定程序，代为制定规范性法律文件的行为，对行政立法主体而言，这是一种被动的立法活动，受托立法权源自法定的授权或专门的委托。

我国《立法法》对授权立法制定了规则：

第一，授权与受托主体的限定性，只有全国人大及其常委会具备授权立法的主体资格，其他立法主体不能进行立法权的授予；受托立法的主体只能是国务院和经济特区所在地的省市的人大及其常委会。

第二，授权立法事项的限定性，全国人大及其常委会在其专属立法事项（第8条）尚未制定法律时，有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规；但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。对经济特区的授权立法事项没有明确限定，似可以参照上述规则执行。

第三，授权决定应当明确授权的目的和范围。

第四，受托行为行使的限定性，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权利，不得将该项权利转授给其他机关。

第五，受托立法效力的限定性，根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决；经济特区法规根据对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，只在本经济特区适用；授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者决定规定的机关备案；授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，受托主体应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，法律制定后，相应立法事项的授权终止。

3.补充立法

也称延伸立法，是对法律的一种补充规定，也是行政机关因执行法律而订立的施行条例或细则加以规定或说明时，行政机关须订立一种执行细则以达到执行法律的目的。

我国宪法第89条规定国务院的第一项职权，便是根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，即内含有国务院可以进行补充立法。由于补充立法是对立法机关制定的法律的一种补充规定，补充的内容日然以被补充的法律为依据，不得违反该法律，不得超越法律的范围。一旦该法律被废止，补充立法的内容也随之失去效力。补充立法没有得到法律、法规的授权，不得创制新的法律规则。补充立法的合法性，一般均有立法机关或上级机关检查、监督。我国宪法规定，国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，自然包括了补充立法。

四、行政立法程序 1.立项

其一，立法提议，拥有立法提议权的主体主要是一级政府行政部门和行政机构，以及其他机构，至于各党派、社会团体，法人和公民是否拥有立法提议权，《法规条例》和《规章条例》都没有规定，从行政立法的实践来看，他们是可以建议立法的。

其二，立法计划，政府法制部门对立法申请进行汇总研究，突出重点，统筹兼顾，拟定本级政府和部门的立法工作计划。

其三，审批立项，国务院审批行政法规的计划，有立法权的国务院部门和地方人民政府审批规章的立法计划，审批立项的立法计划要明确行政法规或规章的名称、起草单位、完成时间等事项，立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调整。

2.起草

是指列入立法计划的法规和规章，由行政立法主体组织拟写法律文件草案的过程的总称。行政法规有国务院组织起草，部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草。

在现实的立法实践中，立法项目的课题研究先于具体起草工作，通过课题研究的形式，吸收立法事项的专业技术专家、政府官员、法律学者共同参与立法咨询工作，廓清该项法案要调整的范围、要解决的问题、立法指导原则、基本法律制度，与相关法律、法规、规章的协调，可借鉴的国内外资料，以及法律责任等。

第四篇：立法调研

关于开展民办教育立法调研工作的通知

各县（市）区教育局、三个开发（度假）区教育局、阳宗海风景名胜区、倘甸产业园区和轿子雪山旅游开发区管委会社会事业局： 在市委、市政府的高度重视、各县（市）区的积极努力下，我市发展民办教育工作取得了一定的成效。特别是在领导重视、政策支持等方面积累了一些好的经验和做法。为了使我市重视发展民办教育工作进一步法制化，促进民办教育持续健康发展，拟在2012年——2013年开展我市民办教育立法工作，现将有关前期调研工作要求通知如下：

一、召开辖区内部分公、民办学校校长、公、民办幼儿园园长、教师代表（民办为主）座谈会，按《昆明市民办教育立法调研问卷》的相关内容征求意见。

二、在召开座谈会的基础上，对征求意见情况按《昆明市民办教育立法调研问卷》的内容进行汇总后，在调研问卷上加盖教育局章于11月21日上午12：00前（传真）上报昆明市民办教育服务中心，同时请报送汇总的电子档。

联系人：陆丽萍、杨玉梅联系电话：0871—5160856电子邮箱：kmmbjy@126.com

附件一：《昆明市民办教育立法调研问卷》

昆明市民办教育服务中心

二○一一年十一月十四日

昆明市民办教育立法调研问卷

＿＿＿县（市）区

参加座谈的公、民办学校校（园）长＿＿人，教师代表＿＿人。辖区内＿＿所民办学前教育幼儿园，在园幼儿＿＿人，民办学前幼儿占比＿＿%；＿＿所民办义务教育学校，在校学生＿＿人，民办义务教育学生占比＿＿%；＿＿所民办高中阶段学校，在校学生＿＿人，民办高中阶段在校学生占比＿＿%，辖区内民办学校（幼儿园）教师共计＿＿人。

一、我市发展民办教育工作有没有必要立法？

二、目前，我市民办教育立法有哪些基础条件（或优势）？

三、我市发展民办教育要从哪些方面进行立法？

四、我市民办教育立法内容应注意哪些方面的问题？

第五篇：深圳市中医药立法调研报告

中医药是我国卫生事业的重要特色，也是中华民族 5000 年灿烂文化的丰碑。岭南中医药历史悠久，源远流长，群众基础良好。在国家和广东省中医药管理局的正确指导下和深圳市委市政府正确领导和高度重视下，有关部、委、办、局的大力支持下以及深圳市卫生、中医药工作者的共同努力下，我市中医药工作取得了喜人的成绩，中医资源配置有较大投入，医疗服务能力明显增强，中医科教工作成绩斐然,中医行业管理力度加大,基础内涵建设得到夯实,中医应急医疗救治体系、管理体制改革、医德医风建设都取得了显著成效，整体呈现良好的发展势头，部分指标处于全国或全省领先地位。

1.中医立法的背景

为了使我市制定的《深圳经济特区中医事业发展条例》更具有科学性、针对性、可操作性和前瞻性，根据中医立法工作计划安排，2006 年 1 月 11 日至 18 日，市卫生局与市法制办联合组成调研小组，就我市中医事业发展现状、存在哪些法律障碍、立法需规范哪些法律关系等问题，采取实地考察和召开座谈会等形式，在市内进行了广泛而深入的调研，现将调研情况报道如下。

2.市内调研的基本情况

在实地考察和召开座谈会期间，各层面的中医从业人员均一致认为我市中医立法十分必要且非常急迫，就我市中医发展的现状、立法应解决的问题畅所欲言地发表了自己的意见、建议和想法，为《深圳经济特区中医事业发展条例》的起草提供了宝贵的素材和起草思路。

3.我市中医药事业发展存在的主要问题

3.2 中医医疗机构设置不足 现有的中医药资源和服务远远不能满足市民对中医药医疗保健服务日益增长的需求，目前我市仅有 3 个区设有中医院，中西医结合医院也只有福田区有 1 家，且规模很小，仅 30 张病床。各区中医药发展不平衡的现象严重存在，作为深圳面积第一大区的龙岗区，至今无一家中医院。

3.3 中医医疗机构中医药人员编制及构成比例不合理 医院人员编制少，留不住人才，且现有人员构成比例不合理，有的中医院中医师的比例甚至低于西医师。

3.4 中医医疗收费过低 许多治疗效果很好的中医医疗技术得不到与之相符的价值体现，如中医手法复位骨折治疗费仅几十元钱，而如果进行手术治疗其医疗费少则上千元，多则上万元，由于经济利益的驱动，许多医院及中医师就放弃中医最传统的简、便、验的治疗方法而选择西医疗法，从而导致中医西化。

3.5 适宜的中医医疗技术得不到医疗保险政策的支持 由于中医的自身特点以预防为主，防患于未然，而现行的医疗保险政策却是重治疗轻预防，住院标准一直以西医为标准，使得许多具有中医住院治疗征象的病人无法收入院，白白错过了最佳治疗时机。此外，许多适宜的效果良好的中医治疗方法(如中药熏蒸、耳穴按压等疗效极佳的中医技术等)，被误认为保健方法，不列入医疗保险记帐范围，从而制约了中医的发展。

3.6 与中医药有关的评审或者鉴定活动 如中医药专业技术职务任职资格、中医医疗事故鉴定、中医师的继续教育、中医科研课题评审、中医医疗质量评估等，没有体现中医药特色，没有遵循中医药自身的发展规律。

3.7 现行的对中医药制剂的管理，阻碍了中医药的发展 我国目前有关药品管理的法律法规的相关规定，不利于对中医药制剂的保护和利用。对中医药的秘方、偏方和验方的管理、利用和对院内制剂的管理没有体现中医药的传统特色。

3.8 假中医、中医推拿、针灸减肥充斥市场 目前，社会上许多无牌中医师、针灸推拿按摩减肥，街头巷尾处处可见，在水疗和按摩保健中心等非法的医疗机构中也处处可见，大多是没有资格的人员也在从事中医推拿、按摩、针灸等医疗活动，且假医假药假广告的泛滥，已严重败坏了中医的声誉，更使中医技术贬值。

3.9 中医管理体系不完善，人力不足 市卫生局中医处是我市唯一中医机构的行政管理处室，定编 5 人，目前到位 2 人，无论从制定政策法规、宏观管理，还是具体中医执法等正常管理工作，心有余而力不足。再则，各区卫生局没有设立中医科，个别区卫生局学中医专业的科员尚未配备，影响中医事业的发展。

3.10 科研机构分散，绩效差 目前，我市有两所中医药研机构，市中医药研究所挂靠市中医院，几乎没有发挥应有作用，市中西医结合临床研究所挂靠市第二人民医院，硬件软件建设都受到牵制，难于发挥较好作用。

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