行政程序立法及其基本原则

第一篇：行政程序立法及其基本原则

新世纪以来，人们对民法典立法的意义讨论较多，认为制定民法典是我国市场经济进一步发展所必需，是完善我国社会主义法律体系的必要步骤。这自然是完全正确的。但是，人们对行政程序法典立法的意义讨论却较少。在一些人看来，制定行政程序法典虽然必要，但必要性和迫切性似乎不及民法典，似乎可以把制定行政程序法典这件事往后推一推，放一放。这种认识是不正确的。行政程序法不仅对于我国市场经济建设有如同民法一样的意义，而且对于我国社会主义民主政治建设(包括权力制约和人权保障)有为民法所不及的更深远的意义。

就市场经济涉及的社会关系而言，不仅包括作为竞争者的各种市场主体之间的关系，而且包括作为竞争者的市场主体与作为裁判者的政府之间的关系。调整后一种关系的游戏规则对于市场竞争秩序的重要性并不亚于调整前一种关系的游戏规则。一场球赛，不仅要预先确定双方球员如何竞赛的规则，而且要同时预先确定裁判员如何裁判的规则。否则，该球赛将无法进行。同样，在市场竞争中，不仅要有规范作为竞争者的市场主体行为的完善的规则，而且要有规范作为裁判者的政府的行为的完善的规则。否则，无规则约束的政府行为必然导致“政府失灵”，而“政府失灵”必然导致“市场失灵”。

公正、有序的市场竞争首先要求作为裁判者的政府和政府工作人员公正、廉洁。而政府和政府工作人员的公正、廉洁是需要一系列行政程序制度保障的，如信息公开制度、回避制度、不单方接触制度、职能分离制度、告知和听取申辩制度、听证制度、以及申诉、控告、复议和诉讼等事后监督、救济制度。没有这些制度保障，腐败和偏私将是不可避免的。过去，一些政府机关和政府工作人员在批地、批规划、批项目中大肆收受贿赂，徇私舞弊，很大程度上就是因为对他们的行为没有必要的程序制约。试想，如果有健全、完善的行政程序规则：审批的条件和各申请人的条件事前要公开，审批前审批人与申请人不准单方接触，审批中根据需要举行听证，让申请人相互辩论和质证，审批后为未获准人提供有效的提出异议的途径，审批者还敢如此大胆地腐败吗?但是到现在，我们还没有统一的行政程序法，《行政处罚法》规定的程序只适用于行政处罚行为，《行政许可法》规定的程序只适用于行政许可行为，行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政强制、行政奖励、行政规划、行政契约等大量的行政行为目前在程序上都基本无法可依。今后我们是逐一地制定单行法分别规范这些行政行为，还是制定统一的程序法典来统一规范这些行政行为呢?我们必须作出选择。

市场必须讲究效率。市场的效率从何而来?市场的效率不完全取决于市场主体的行为本身，在很多情况下它更取决于政府的行政行为。怎样才能提高政府行政行为的效率呢?

根据世界上许多国家和地区(如德国、日本、意大利、美国、韩国、瑞士、荷兰、西

班牙、葡萄牙以及我国台湾地区、澳门地区等)的经验，就是通过行政程序法规范政府的行政行为。如通过时限制度、默示批准制度、告知承诺制度、联合审批制度、放松规制制度等来减少行政环节，缩短政府办事时间，提高政府办事效率。现在我国许多地方都在进行行政管理体制和行政管理方式改革，出台了不少提高行政管理效率的新举措、新办法。这些措施、办法对于解决一个地方、一个部门的拖、推、卡、压等问题大多是有效的，但是，各地方、各部门的这些举措和办法如果不通过统一的行政程序法规范化、制度化，就可能使国家行政管理秩序处于混乱状态，不可能从整体上提高政府行政效率。而且，改进行政管理的政策措施不上升为法律，其稳定性、连续性也不可能得到保障，最终可能因新的问题、新的矛盾出现而回头走老路。

制定行政程序法的意义不仅在于防止腐败和官僚主义，为市场经济提供公正、秩序和效率，而且更重要的还在于控制公权力滥用，保护人权，保护公民的基本权利和自由。因为市场不是万能的，人不是天使，所以政府是必要的，公权力是必要的。然而公权力又是由人行使的，行使公权力的人同样不是天使，从而权力滥用、公权力异化的现象不可避免：人们创设政府，选举或委托“公仆”行使公权力，其目的在于让他们为人民提供服务，为社会提供“公共物品”，但是“公仆”们却运用权力为自己服务，运用权力去侵犯授予自己权力的主人们的权益。像“麻旦旦事件”一类“处女嫖娼”事件、“陈八斤事件”一类“好人享受精神病待遇”事件，就是公权力异化的较典型的例子。怎么防止这种异化现象，作为主人的公民怎么保护自己的人权不被“公仆”侵犯，怎么制约作为公仆的政府机关和政府机关工作人员对公权力的滥用?根据现代许多发达国家的法治经验，一个重要的途径就是制定行政程序法，用法律规范政府机关和政府机关工作人员的行政行为，使其只能“权为民所用，利为民所谋”，而不能，或难以利用公权力欺压公民，欺压行政相对人。例如根据行政程序法，政府机关和政府机关工作人员作出行政行为，应为相对人提供参与的机会，“公仆”们不能专断，事前要听取相对人的意见，事中要遵循公开、公正、公平的程序规则，事后要接受司法审查，如其行为违法、越权、证据不确凿、程序不当、考虑了不相关因素或没有考虑相关因素、显失公正等，将有可能被撤销或确认违法，造成了相对人的损失，还要依法予以赔偿。可见，行政程序法是最重要的人权保障法之一，它对人权提供的保障包括事前、事中、事后各个阶段(重在事前、事中阶段)，而不同于《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，这些法律提供的主要是事后的救济和保障。事前、事中的保障可以防止侵害发生，这是事后救济所不及的。

由此可见，行政程序立法的意义非常重大，无论是为了推进市场经济的发展，还是为

了健全民主、法治，保障人权，我国都迫切需要制定行政程序法。

我们在明确了行政程序立法的意义以后，在正式开始起草行政程序法草案之前，我们需要做的一件重要工作就是确定行政程序法的基本原则。行政程序法究竟应确立哪些基本原则，学者们有不完全相同的意见。一般认为，行政程序最重要的基本原则是公开、公正、公平三项。与此三项基本原则密切相关并在内容上与此三项基本原则有部分交叉和重合的行政程序原则还有三项，即正当法律程序原则、信赖保护原则和比例原则。因为正当法律程序原则与公开、公正、公平三项基本原则均有密切联系，故我们的阐释从正当法律程序原则开始。

(一)正当法律程序原则

正当法律程序(简称“正当程序”)原则有广义和狭义之分。广义的正当程序原则指整个行政程序的基本原则，包括后面要阐述的公开、公正、公平原则以及信赖保护和比例原则；狭义的正当程序原则仅指相当于英国行政法中“自然正义”和美国行政法中“正当法律程序”的原则。

在西方国家，对行政行为特别要求程序公正，因此，正当程序原则是它们行政法的重要基本原则。正当程序原则的基本涵义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。正当程序原则起源于英国古老的自然正义原则，该原则已存在三个世纪，它包含两条基本规则：(1)任何人不应成为自己案件的法官。根据这一规则，行政机关实施任何行政行为，参与行为的官员如果与该行为有利害关系，或被认为有成见或偏见，即应回避，否则，该行为无效。(2)任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会。根据正当程序规则，公民在财产被征用、申请许可证照被拒绝，或受到吊销证照、罚款、开除公职等处罚或纪律制裁等不利处分前，行政机关均应事前给予其通知，告知处分根据、理由，听取其申辩意见。否则该处分将被司法审查确认无效。

正当程序原则后来在美国宪法修正案中以成文法确定：任何人未经正当法律程序不得剥夺其生命、自由或财产。开始，这一宪法条款适用范围较窄，之后，特别是自20世纪以来，随着对生命、自由、财产的宽泛解释，这一条款适用的范围越来越广泛，甚至包括公民领取抚恤金、救济金和政府大量的福利行为，这些抚恤、救济等福利行为也被认为与公民的生命、自由、财产有关，因此其拒绝提供或取消其继续提供亦要适用正当法律程序，如通知、说明 3

理由、听取意见或举行听证等。

20世纪中叶以后，随着各国行政程序立法的发展，正当程序原则在世界许多国家得到确立和广泛适用。许多欧洲大陆法系国家(如德国、葡萄牙、西班牙、荷兰等)，许多亚洲国家和地区(如日本、韩国、我国澳门地区、台湾地区等)都纷纷进行行政程序立法，通过立法确立正当程序原则为行政程序的基本原则。

本节所阐述的正当法律程序原则为狭义的正当程序原则，其要求主要有下述三项： 其一，自己不做自己的法官。所谓“自己不做自己的法官”，就是行政机关及其工作人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请回避。在西方国家，“自己不做自己的法官”是正当法律程序原则的首要要求。根据这一要求，不仅行政官员在处理有关事务或裁决有关纠纷时，如涉及其本身或亲属利益要予以回避，而且行政机关还应设置相对独立的机构(如行政裁判所、行政法官等)裁决涉及行政管理的有关争议；行政机关处理行政相对人的违法行为，进行调查和提出指控的机构不能直接作出处理裁决，而要提请与之有相对独立性的机构裁决。否则，亦构成“自己做自己的法官”的行政违法，违反“自己不做自己的法官”的公正原则。我国《公务员法》明确规定了回避原则。虽然没有“自己不做自己法官”的表述，但其精神和要求是相同的。行政复议和行政诉讼都是由实施相应行政行为以外的机关处理行政争议，避免行为机关“自己做自己的法官”。

其二，说明理由。行政机关作出任何行政行为，特别是做出对行政相对人不利的行政行为，除非有法定保密的要求，都必须说明理由。对于抽象行政行为，如行政法规和规章，应通过政府公报或其他公开出版的刊物说明理由；对于具体行政行为，应通过法律文书(或口头)直接向行政行为的相对人说明理由。我国《行政处罚法》、《行政许可法》等法律、法规均明确规定了行政行为说明理由的要求。

其三，听取陈述和申辩。行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为，必须听取相对人的陈述和申辩。行政机关作出严重影响行政相对人合法权益的行政行为，还应依相对人的申请或依法主动举行听证，通过相对人与执法人员当庭质证、辩论，审查行政机关据以作出行政行为的事实、证据的真实性、相关性与合法性。我国《行政处罚法》、《行政许可法》等法律、法规均明确规定了行政机关作出行政行为听取相对人陈述和申辩以及听证的要求。

(二)公开原则

公开原则是上世纪中叶以后迅速发展和推广开的一项行政程序基本原则。它的基本含义是：政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。

二战以后，人类从法西斯统治的教训中认识到社会公众、新闻媒体等对政府行为监督的极端重要性，提出了“政府公开”、“行政公开”、“情报自由”、“政府在阳光下”、“提高政府行为透明度”等口号，并陆续制定了各种相应的法律、法规，如《行政程序法》、《政府会议公开法》、《行政规章公布法》、《情报自由法》、《监察专员法》、《阳光下的政府法》等等。

我国自建国以来，一直比较重视让人民群众知政、参政和监督政府机关及其工作人员，历部宪法都规定政府要经常保持同人民群众的联系，倾听人民群众的意见，接受人民群众的监督。但是由于长期以来没有建立具体、完善的行政公开制度和对政府行为的广泛舆论监督制度，因此难以有效地防止政府权力滥用(如/文革0时期)和政府官员的腐败现象(腐败现象主要是八十年代后期开始蔓延的，政府一直在加以治理，但未能完全根治)。

为了促进政府机关及其工作人员的勤政、廉政，防止政府权力的滥用，保护行政相对人的合法权益，在我国行政管理领域认真实行行政公开原则是非常必要的。行政公开原则的要求主要有下述四项：

其一，行政立法和行政政策公开。这一要求主要包括两个方面的内容：第一，制定行政法规、规章、政策的活动应公开。法规、规章、政策制定之前应广泛征求和充分听取相对人的意见，重要法规、规章、政策的草案应在正式制定之前予以全文公布(或公布要点)，允许相对人提出异议，必要时还应举行有利害关系人的听证会，行政机关对有关问题的背景情况应予以说明、解释，当场答复相对人提出的询问、质疑等。第二，行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布，行政政策除依法应予以保密的内容外，也应通过一定的形式予以公布。除此之外，对于特别涉及行政相对人权益的有关行政法规、规章、政策，政府还应印制成单行本，供公众购买。

其二，行政执法行为公开。这一要求主要包括三个方面内容：第一，执法行为的标准、条件公开。行政机关实施涉及行政相对人权益的行为(如批准、许可、征收、发放、免除等)，对行为的标准、条件应一律公开(如张贴于办公地点)，让所有公众知晓。第二，执法行为的

程序、手续公开。行政机关实施行政执法行为，其执法程序、手续(如申请、审批、鉴定、报送有关材料等)均应通过公开文件发布或在办公场所张贴等，使相对人事前了解。第三，某些涉及相对人重大权益的行政执法行为(如涉及人身权或重大财产权的行政处罚)，应采取公开形式(如举行听证会)进行，允许一般公众旁听，甚至允许新闻记者采访、报道。

其三，行政裁决和行政复议行为公开。行政裁决是行政机关裁决作为行政相对人的个人、组织相互之间所发生的特定民事争议，如土地、森林、矿产资源等所有权、使用权的权属争议，有关民事赔偿争议、知识产权争议等。行政复议是行政复议机关审查、裁决作为行政相对人的个人、组织不服作为行政主体的行政机关或法律、法规授权组织具体行政行为的行政争议，如有关行政处罚、行政强制措施、发放许可证照等的争议。行政机关无论是实施行政裁决行为还是行政复议行为，其裁决、复议的依据、标准、程序应予以公开，让当事人事先知晓。至于裁决、复议的形式，依法可书面进行；必要时亦可举行正式听证会，公开进行。对于作为裁决、复议结果的裁决书、复议决定书，除了应送达当事人双方，让其知晓外，其他个人、组织亦应允许其依法查阅。

其四，行政信息、情报公开。行政公开原则除了上述三项要求外，另外一项重要要求就是新闻媒体依法对有关行政信息情报的公开发布。行政机关制定的法规、规章、政策，作出的行政决议、决定，发布的行政命令、指示，实施的行政执法、行政裁决、行政复议行为除法律、法规明确规定应予保密的以外，均应允许新闻媒体予以发布、报道。另外，对于行政机关及其工作人员遵纪守法、廉政、勤政的情况，也应允许新闻媒体在真实、准确的前提下予以公开报道。许多外国的经验和我国自己的经验都表明，新闻舆论监督对于保障政府机关及其工作人员依法行政，防止滥用权力和腐败是非常有效的武器•。

(三)公正原则

公正原则是行政程序的另一基本原则。它的基本精神是要求行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。而实现这种要求的重要保障则是公正的行政程序。

行政公正原则包括实体公正和程序公正两个方面的要求，因此，该原则既是行政法的程序性基本原则，也是行政法的实体性基本原则。这一原则实体公正的要求主要包括：依法办事，不偏私；合理考虑相关因素，不专断。程序公正的要求主要包括：自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政 6

行为。自己不做自己的法官、听取相对人陈述、申辩，既是公正原则的要求，也是前述正当法律程序原则的要求。

其一，依法办事，不偏私。严格遵守法律规定，依法办事虽然是依法行政原则的要求，但同时也是公正原则的要求。因为法律不是确定某一个人的特殊利益，不是针对某一个人或某几个人的，而是针对人们整体，确定人们整体利益的。因此，它不会对处于同样情况的人们，作出不同的规定。行政机关如果离开法律办事，就可能因感情或其他因素而不一视同仁，就可能同样情况不同对待，不同情况相同对待，从而出现不公正。

不公正可以表现为明显的违法，但很多情况下则可能为形式合法的外衣所包裹。例如行政机关实施行政许可行为，申请许可，且符合法定许可条件的相对人有多个，而可许可的限额仅有一个或几个。行政机关无论给予其中哪一位或哪几位申请人许可，均是合法的。在这种情况下，行政机关如果办事公道，则应根据许可申请人的有关情况(如技术、资金、人员素质、申请先后顺序等)和对政策、社会公共利益的考虑等因素(这些具体标准和考虑因素应事先公布)来决定批准许可的人选。如果不是这样，行政机关工作人员凭申请人与自己的关系或是否给予自己某种好处或给予好处的多少来决定许可人选，这种许可行为在表面上虽然是合法的，但实质上则是不公正的。

其二，合理考虑相关因素，不专断。所谓“相关因素”，包括法律法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果，等等。所谓“专断”，就是不考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推理、判断，任意地、武断地作出决定和实施行政行为。例如，行政机关对一起殴打他人致轻微伤害的违反治安管理行为进行处罚，首先要考虑当事人行为是否符合治安管理处罚规定的条件：是否为一方“殴打”另一方，是否造成了另一方的“轻微伤害”；其次要考虑殴打行为发生的原因，造成轻微伤害的程度；再次还要适当考虑双方当事人的平时表现(如打人者是否为屡教不改的流氓，被打者是否为老实守法的公民；或者被打者是否为民愤很大的地痞，打人者是否为屡受其侵犯的公民)等，然后才能公正地决定对实施了殴打行为的人给予何种处罚。行政机关依法对行为人给予法定范围内的任何处罚都是合法的，但是却不一定公正。行政机关只有在合理地考虑了各种相关因素的基础上确定的处罚种类和处罚幅度，才可能是公正的。

其三，自己不做自己的法官。这一要求已在本文前面的“正当法律程序”原则中予以了阐释，这里不再赘述。

其四，不单方接触。这一要求是指行政机关就某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触

(包括接受一方当事人的宴请，在家接待一方当事人的求见等)和听取其陈述，接受其证据。为保证公正，有些行政行为还必须通过招标、拍卖等完全公开，各方当事人均在场的程序中实施•。不单方接触也包括行政处罚裁决机构或听证主持人就相对人违法行为作出处罚决定的过程中，不能在被处罚人不在场的情况下，单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商量、交换意见和讨论处罚内容。不单方接触制度有利于防止行政腐败和偏见，防止行政机关对一方当事人偏听偏信而损害另一方当事人的权益。很显然，不单方接触对于保障行政公正原则的实现是非常重要的。

其五，不在事先未通知和听取相对人陈述、申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为。这一要求与前述正当法律程序原则中的说明理由和听取陈述、申辩的要求是基本相同的，它是实现行政公正的重要保障。行政主体在作出对相对人不利的行政行为(如行政处罚，要求相对人履行某种特别义务等)前，必须事先通知相对人，听取相对人对有关事实、理由的陈述，解释或申辩(紧急情况下和法律规定的有关特殊情况除外)。行政主体之所以在行为前要通知相对人，是为了使相对人对相应行为有所了解，有所认识和理解，以为履行相应行为为之确定的义务自觉进行必要的准备。如行政主体责令相对人拆迁房屋，必须使相对人事先对拆迁的理由(如国家某项公共建设的需要，或该房屋属违章建筑，应予拆除等)有所了解，并认识到拆迁的必要性，从而自觉做好相应的拆迁准备工作。否则，当即通知当即强行拆迁，就会造成很多不必要的损害，导致对相对人的不公正。行政主体之所以在行为前要听取相对人的陈述，解释、申辩，主要是为了防止和克服行政行为的片面性和可能的差错，尽量避免冤假错案。

(四)公平原则

公平原则与公正原则既有联系，也有区别。没有公平，就没有公正；实现了公正，就必然能保障公平，这是二者的联系所在。但是，公平主要是指平等对待，是相对于歧视而言，而公正主要是指公道正派，是相对于偏私而言，这是二者的区别所在。

公平是民主国家的要求。民主国家意味着国家是全体人民的，因此，全体人民在自己的国家内应享有同等的权利和同等的机会，行政主体应平等地对待任何相对人，不能厚此薄彼，不能凭某种关系或自己的好恶赋予某些人以特别的权利，加予某些人以特别的义务。因此，行政公平原则的基本要求就是平等对待相对人，不歧视。

平等对待相对人，不歧视是公民在“法律面前一律平等”的宪法原则在行政法领域的 8

具体体现。行政机关实施行政行为，无论是抽象行为，还是具体行为，无论是授予权益行为，还是要求履行义务行为，无论是赋予某种资格的行为，还是科处某种处罚的行为，都必须依法平等地对待任何相对人，不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不平等的待遇。例如，行政机关通过考试，考核录用公务员，应以统一考试、考核成绩决定对考生的取舍，而不应对非农民出身的考生和农民出身的考生、汉族出身的考生和少数民族出身的考生、男性考生和女性考生、不信仰宗教的考生和信仰宗教的考生规定不同的录取线，即对后者规定高于前者的录取线或者在取录时对后者附加严于前者的其他条件，甚至完全不取录后者。根据公正原则，对少数民族、女性或社会上处于弱势地位(如残疾人等)的人不仅不应予以歧视，还应根据实际与可能，适当地对他们予以优待和照顾。

当然，平等不是绝对的，行政行为也不可能绝对地、无条件地对相对人一律平等。歧视是设定与相应职位工作需要无关的不合理的条件。

(五)信赖保护原则

信赖保护原则和比例原则既是行政法的实体性基本原则，也是行政程序的基本原则。随着现代法治文明的发展，信赖保护原则和比例原则在行政实体法和行政程序法中有了越来越重要的地位。民法学家认为，民法上的诚信原则是民法中的“帝王条款”，是“君临全法域之基本原则”。那么，在行政法领域，信赖保护原则和比例原则似乎也越来越有成为本领域“帝王条款”和“君临全法域之基本原则”的趋势。

信赖保护原则的基本涵义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。德国学者认为，信赖保护原则部分源自在法治国家原则中得到确认的法律安定性，部分源自诚实信用原则，学理上还根据社会国家原则，并且越来越多地根据基本权利。其中最具有说服力的当属法的安定性，它是行政行为法律效果不受瑕疵影响和存续力的根据。他们认为，信赖保护原则在实践中可能发生冲突。在二者发生冲突时，应优先适用哪一原则，应进行利益衡量，具体情况具体对待。

信赖保护原则的要求主要有四：

其一，行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。

其二，行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错(行贿或提供虚假资料、信息等)造成的，行政机关亦不得撤 9

销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。

其三，行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或改变已经作出的行政行为。但是行政机关在作出撤销、废止或改变已经作出的行政行为的决定前，应进行利益衡量。只有通过利益衡量，认定撤销、废止或改变已经作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或改变相应行政行为。

其四，行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为，如这种违法情形不是因相对人过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿。行政机关因公共利益的需要撤销、废止或改变其合法作出的行政行为，如这种撤销、废止或改变导致相对人损失，要对相对人的损失予以补偿。

(六)比例原则

比例原则的基本涵义是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，保持二者处于适度的比例。有些国家将此基本原则以法律明定。例如《荷兰行政法通则》第三章第四条规定：“某个(行政)命令对一个或更多的利害关系人产生不利后果，这不利后果须与命令的目的相当”；《葡萄牙行政程序法典》第五条规定，“行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时，仅可在对拟达致的目标系属适当及适度的情况下，损害这些权利或利益”。

比例原则有广义和狭义之分。广义比例原则的要求主要有以下三项：

其一，行政机关拟实施行政行为，特别是实施对行政相对人权益不利的行政行为，只有认定该行为对于达到相应行政目的或目标是必要的，必需的，才能实施。

其二，行政机关拟实施行政行为，必须先进行利益衡量，只有通过利益衡量，确认实施该行为可能取得的公益大于可能损害的私益，才能实施。

其三，行政机关实施行政行为，必须在多种方案中进行选择，择其成本最小的，收益最大的，对相对人权益损害最小的方案实施。

狭义的比例原则又称最小损害原则，指行政机关实施行政行为，其目的和手段必须对称和相适应。行政机关不得采取超过目的需要的过度的措施，应尽可能使行政相对人的损失 10

减少到最低限度。

各国行政程序法典规定的基本原则虽然各不相同，但其内容所体现的最重要的基本原则通常为上述诸项。

第二篇：马克思主义基本原课程总结

《马克思主义基本原理概论》课程小结

目前概论课普遍存在教学内容和教学方法陈旧的现象，枯燥、乏味、没有新鲜感的教学过程影响着教学效果。所以，在备课的过程中，针对艺术类学生的特点，我花了大量的时间研究案例教学。在案例教学的实践中，虽然经历过几次小小的挫折，但在学生们的鼓励下，我坚持了下来，受益匪浅。

总结经验如下：

1、教学中盲目堆积案例。为了活跃课堂气氛，吸引学生听课，在《社会基本矛盾及其运动规律》授课过程中穿插了很多案例，而每个案例都讲不透彻。最后下课后，学生只记得讲了什么有趣案例，而没有记住授课的内容，以致本末倒置。这样使用案例，表面上热热闹闹，实际上空空如也，达不到教学目的。

2、没有真正发挥学生的主体作用。在案例教学的授课过程中，我作为教师仍处于传授者的地位，从案例的介绍、问题的提出、分析的展开、结论的得出、所涉理论知识的深浅以及时间的把握等方面，均处于主导。真正让学生来思考、分析、讨论的情形并不多，反省一下，多为举例教学。在这种情形下的课堂，学生仍是看热闹的外人，而没有真正深入到案例中去。没有积极的思考，当然就不可能有深切的体会和收获。

基于个人对于案例教学的思考，形成了一篇名为《探析独立学院思想政治理论课教学中案例选择与解释——以<马克思主义基本原理概论课>为例》的论文，并获得“六届辽宁省高校青年德育工作者理论研讨会征文比赛”二等奖。

仅此论文，作为总结的一部分，向领导汇报。

（一）原理教学引入案例教学法的必要性

1.可听性：案例导入使抽象概念生动鲜活

马克思主义基本原理是通过对具体知识的概括、总结与再思考的方式，达到对世界本质和一般规律的把握。静态的基本原理是枯燥的，它们的具体作用体现在应用的过程中。为此，《原理》课必须以案例为铺垫，使其生动化。比如在“矛盾普遍性与特殊性”一节讲授中，教学案例是“南街村模式与华西村模式”的比较，不仅使学生看到中国新农村的美好前景，而且使学生能够领悟建设中国特色的社会主义不能照搬别国的模式，不能一刀切，要允许多种经济形式、多种管理方式、多种运行机制共同发展。又比如在“主要矛盾与次要矛盾”的问题上，选用关云长败走麦城的典故。关羽并没有真正接受诸葛亮的劝诫，他把孙权看成是同曹操一样可恶的“碧眼小儿”；同时打击曹、魏两家，主次不分，全线出击，最终酝成地失人亡的悲剧。这些案例的分析，学生听得津津有味，增强了学习兴趣。

2.通俗性：案例介绍加深学生对深奥理论的理解

学生不是专业的马克思主义理论研究者，有些基本原理教师觉得容易理解，学生就是想不明白，这主要与他们的生活阅历与思维方式有关。“案例教学法”能使抽象理论具体化、通俗化，减少学生的畏惧心理和死记硬背的习惯。比如“哲学”中所讲的“属人世界”，学生百思不得其解，尤其是理工科学生，他们所认

为的世界就是基本粒子与场，不自觉地停留在机械唯物主义的层次上。授课中可以通过对“费尔巴哈生平”的分析，讲清这位伟大的唯物主义哲学家为什么不能冲破历史唯心主义牢笼。经过讨论，使学生对机械唯物主义与历史唯物主义有个比较清晰的区分，从而带动一系列难点的解决。又比如，学生对“认识来源于实践”感受不深，觉得很多成功来源于灵感和偶然。教学中选用摩尔根纂写《古代社会》一书的案例，向同学说明，为什么生活在资本主义上升时期的摩尔根能写出研究原始社会的一部杰作？这离不开他的亲身实践，他除了对欧、美许多未开化的原始部落进行调查、考察、分析外，还在印第安易洛魁部落居住了40年之久，对原始部落的经济、社会组织、婚姻、家庭、习俗、宗教各方面都有了透彻的了解，掌握了丰富的第一手资料。而灵感和机遇的捕获，往往是多次实践的结果。这些都能引起学生思考与探究的兴趣，从而有效克服了机械的思维模式。3.实用性：案例教学培养学生分析解决实际问题的能力 理论必须要满足学生探索社会问题的需要、追求事业成功和日后人生幸福的需要，才能提高学生对它的认同感。如在讲“绝对真理和相对真理”问题时，列举人们对SARS、对甲型H1N1流感等的不断认识，通过讨论，使学生认识到人类始终处于追求真理的路上，学习是无止境的。在此过程中，学生独立思考的能力得到提高，解决实际问题的能力也随之增强。

有部分同学尽管对美国侵占伊拉克表示愤慨，但又认为美国在人权保护方面做得不错。针对这一情况，在“人的本质与价值”这一章节的教学中，可以着重介绍阿布格莱布监狱美军虐囚事件、美国政府在世界各地秘密设立的监狱以及美国国内的人权问题的大量案例，让学生了解人权是基于人的自然属性与社会属性享有的和应当享有的各种基本权利。通过案例分析，深刻地揭露了美国人权政治双重标准以及人权外交的实质。

对于学生希望成才的渴望，可以在“意识”相关章节的讲授中，列举通过主观努力取得成功的伟人，如居里夫人等；也可以在人民群众与杰出人物有关章节的讲授中，列举毛泽东、罗斯福等历史人物，回答“什么是人才？如何成才？为什么人人都可以成才”的基本道理，受到同学的欢迎。

（二）案例选择的基本原则 培养学生学习的兴趣，对提高思想政治理论课的时效性起着重大作用。因此，在教学中应当把思想政治理论课中案例的典型性与新颖性、知识性与趣味性、相关性与辐射性相结合。这不仅是思想政治理论课教学任务的艰巨性、严肃性和教学过程的复杂性所决定的，更是由独立学院学生生理、心理发展的特点决定的。

1.典型性与新颖性

典型性是案例选取最基本的原则，是指要以讲授的知识为中心来选择案例，使案例服务于讲授的知识，而且被选案例要有举一反

三、触类旁通的作用。比如在讲到“整个世界是一个相互联系的统一整体”时，可以运用“六度空间理论”加以阐释；在讲授“事物的发展道路是曲折的，前途是光明的”，选择詹姆士·琴纳推广种牛痘遇到的困难做作为案例。这类案例具有典型性，容易说明问题，案

例的分析和讨论能够有助于学生掌握基本的原理、处理事情的方法和原则等。但有些典型案例比较陈旧，过于“正统”，如，用塞翁失马诠释对立统一规律，用田忌赛马诠释质量互变规律，虽然典型，但这些故事学生们早就耳熟能详。这个时候，就必须举一些具有新颖性的例子。

什么是新颖性？一是新近的。对于那些新近发生在国内国际的新闻时事，那些最近发生在校园里和学生身边的事情，大家都会关注。二是别人没听过的。教师的知识面一般来说比学生要宽，掌握的教学资源也比较多，应当发挥自己的特长，多举一些学生不熟悉的新奇案例。

典型案例很能说明问题，但有时候不容易引起学生的兴趣。新颖的案例能够弥补典型案例的不足，为大家喜闻乐见，但未必具有广泛的影响力。所以，应将二者结合起来。在案例的总体分配中，典型性案例和新颖性案例都应当占有一定的比例，二者不可有所偏废。

2.知识性与趣味性

在案例的选择和运用上，要将知识性与趣味性结合起来。首先，要注重知识性。只有让学生在听课的过程中潜移默化地了解更多知识，他们才会对课程和教师有较强的认同感。例如，在讲“货币的本质”时就给学生举世界文学史上“四大吝啬鬼”（夏洛克、阿巴贡、泼留希金、葛朗台）的例子，往往这个时候，学生都在做笔记。

其次，趣味性非常重要。选择趣味性较强的案例，并以幽默诙谐的语言演绎出来，往往会收到事半功倍的效果。这种案例不一定要求很长，但一定要贴切。例如，在讲授“资本”一节内容时，需要讲清资本的本质属性(资本是一种特殊的价值)、表现形式(资本表现为不同的物质形式)和基本特点(资本的运动性、增值性和返还性)。如果就理论讲理论就显得比较抽象，学生不易理解，记忆也不深刻。可以列举孙悟空七十二变的故事，孙悟空虽然可以有不同的变化，但它本身是孙猴子，以此来比喻资本虽然可以在不同运动阶段采取不同的物质形式，但它本质上是一种特殊的价值。为了说明资本循环过程中的增值性，可以列举八十年代的流行歌曲《回娘家》里的一段歌词，指出资本在循环运动中带回的虽然不是“胖娃娃”，却也带回了“金娃娃”。通过讲述案例，增强了趣味性，使学生对“资本”这个知识点能有比较形象的理解。

在知识性和趣味性结合的过程中，如果二者发生冲突，知识性为先。学生自然希望案例越有趣越好，但教师有自己的责任，而且案例过多，会冲淡课本知识，出现“喧宾夺主”的后果。

3.相关性与辐射性

所谓相关性，要求案例选取要与学生专业相关、与学生就业相关、与学生生活相关，即以选择最贴近学生的事例为原则。如在讲人生价值时，引入“北大才子卖肉”、“广州硕士卖猪肉”和“大学生做村官”等事件，由于这一系列事件和大学生就业以及人生价值的实现有密切联系，在学生中间获得强烈反响，课堂讨论的气氛也十分活跃。

除了相关性之外，课堂教学所采用的案例一定要能够给学生留有较大的思维空间，要有较强的辐射性，要能够培养学生发散和创新的思维，从而提高他们的思维素质。如，在讲授经济和政治关系时，可以采用美国霸权主义的推行在世界范围内带来的后果，如科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争等„„引导学生要正确认识霸权主义。同学们从不同的角度出发进行激烈的争论，提出许多很有见地的观点，使学生和教师均受益非浅。

（三）案例解释时应注意把握以下三对关系 1.教师讲授和学生讨论相结合以加强互动性

在传统教学中，教师占有绝对的主导地位，学生是教学的客体，处于被动和服从地位。在案例教学法中，学生是教学的中心，强调学生在教学活动中的主体地位，鼓励学生以主角的身份积极参与到教学活动中。在教学过程中，教师要创造良好的自由讨论的气氛和环境，简要介绍案例的相关背景，在讨论过程中对学生进行引导，使案例讨论紧紧围绕主题展开。

需要注意的是，学生们思想道德水平、认识问题分析问题的能力参差不齐，尤其是许多学生往往受现实阴暗面的影响较深，看问题往往具有较强的片面性和偏激性。他们过分关注社会腐败的一面，怀疑和否定社会积极的一面。因此，教师在引导学生进行课堂讨论和进行总结时，要能够运用马克思主义基本原理对学生提出的观点进行论证或批判，以平等的态度与学生共同探讨，坚持正面教育，以理服人，使学生能够真正受到启发，真正能够解决思想中存在的种种困惑，切实提高学生运用马克思主义基本原理观察世界，分析问题的能力。

2.案例教学与理论讲授相结合以凸显科学性 案例教学固然很重要，但案例教学并不能完全取代理论教学。教师对相关原理的重点和难点进行适当讲授，是教学中不能缺少的。案例中往往同时包含多个理论知识点，分析时比较复杂，难以理出头绪，这就要求教师既要把理论知识讲透，又要能指导学生运用理论去分析实际。所以，学生如果没有必要的理论基础作为铺垫，案例讨论就达不到理想的效果。在理论教学与案例教学的关系中，理论教学是案例教学的基础，案例教学是理论教学的运用。因此，教师可适当地调整教学内容，精讲知识；同时，根据理论教学的内容选择合适的案例，使二者相辅相承达到良好的教学效果。课堂理论讲授应当是诱导式和启发式的，应该与案例讨论结合起来。

3.授课方式与授课内容相结合以提高有效性

在教学中除了有好的案例之外，还必须恰当运用所选案例。运用案例进行教学，要根据不同的内容、不同的对象来决定运用方式，归纳起来大致有以下三种。

①引子悬念式：上课前用案例引出要讲授的某一具体原理，给学生留下悬念，然后教师既可以结合案例讲授理论，也可以让学生听完理论，自己去分析判断案例，教师再做总结。

②简单列举式：是教师在系统讲授了某一理论后，举

一、两个案例，用刚讲过的理论去分析解剖，也可请学生先分析、发表意见，教师再做总结。这种方式

虽然层次不高，但灵活简便，节约时间，适合于马克思主义哲学各部分教学内容和学生人数较多的班级。

③课堂讨论式：教师把选择好的案例事先发给学生，并提出思考题，指定参考书目，由同学各自阅读、分析、思考，并将分析的意见写成发言提纲，在课堂上开展对案例的分析、讨论和辩论。例如在讲哲学对立统一规律时，引入取消中医的观点，请同学们分析评价。这种方式让学生以主角的身份积极参与到教学活动中，使其在民主自由的气氛中交流彼此的看法，学生学习的兴趣大大提高。这种方式花费的时间和精力都比较多，适用于讲授教学重点内容，并且在人数较少的班级应用容易取得好的效果。

案例教学法强调“授之渔而非授之鱼”，对于思想政治理论课教师，不只是传授学生课本的知识，更重要的是教导学生思考的过程，学生需要的不只是成堆的理论知识，更需要的是能够活用理论知识的能力；教师应赋予学生思考及行动的自由，发展学生个人的分析能力，提高学生倾听和沟通的能力，增进学生独立思考的能力。总之，在独立学院思想政治理论课教学中，对案例选择与解释的研究具有深远的意义。

第三篇：立法程序

立法程序

第一节

概述



一、立法程序的概念

立法程序：是有权的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的法定的步

骤和方法。



二、立法程序的分类、内容和范围

1、立法程序——成文法立法程序

2、内容和范围

（1）立法准备阶段：

（2）在由法案到法阶段

（3）在立法完善阶段

（4）在立法过程的各个阶段 立法的一般步骤：“三读”

“一读”，法案的提出阶段。“一读不辩论。”

“二读”，审议和修改阶段，“二读不讨论细节”，只就法案的原则进行审议； 委员会的审议，对法案细节的进行修改；

报告阶段，议会大会对法案的修改稿进行修改、表决（采纳或否决修正案、是否提交三读）；  “三读”，定读，专门委员会向议会大会提出法案的表决稿，全院大会对法案的表决稿进行表决。

第二节

立法议案的提出

一、立法议案和立法议案提出的概念



（一）立法议案的概念



（二）立法议案与相关概念的区别

二、立法提案权



（一）、立法提案的界定

立法提案（或法律议案、法案），是指享有立法提案权的机关、组织或人员（以下简称为提案主体）按照法定的程序和方式向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律法规的动议。

其

一、立法提案主体的法定性。

我国的立法提案权属于特定的国家机关和人员。

比如宪法第64条规定：宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1／5以上的全国人民代表大会的代表的提议；

立法法第12条、13条规定：全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案。《立法法》第24条、25条规定：委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上联名，可以向全国人大常务委员会提出法律案。国务院组织法、各级人民地方政府组织法以及民族自治地方法等都相应规定了不同的立法机关立法活动中享有立法提案权的机关和人员。

其二、立法提案程序的法定性

我国《立法法》第14条就规定，向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出。立法提案权人向全国人大常务委员会提出属于全国人大范围内的法律案，须由全国人大常务委员会根据一定的程序审议以后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向全国人民代表大会全体会议做出说明，或者由提案人向大会全体会议做出说明。

其三、立法提案效力与内容的法定性

 立法提案虽然是一种立法建议，但是它与一般的立法建议不同。对于一般立法建议的提出主体、提出程序、提出方式等，法律没有任何限制。任何机关、组织或个人都可以在自己认为适当的时候、以适当的方式提出自己有兴趣的立法建议，这些建议可能有较大的社会价值，在许多情况下可能是决策机关编制立法规划和形成立法决策的重要材料来源与参考因素。而立法提案中的立法建议主体，一般是由国家法律法规规定，立法提案中的立法建议提出后，立法机关一般负有必须接受和处理的义务，对其采纳与不采纳做出一些必要的说明。但对一般的立法建议立法机关没有此项义务。

（二）立法提案与立法规划的关系

一方面，立法规划确立的立法项目必须通过立法提案的形式进入立法议程，才能保证立法规划的实施和执行。另一方面，立法规划在很大程度上决定了立法提案的质量，影响立法提案能否被大会提交立法议程并进行实质性的立法工作。

十一届全国人大常委会立法规划

 立法规划包括争取在十一届全国人大常委会任期内提请审议的法律草案４９件，分别是： 宪法及宪法相关法类５件，即修改村民委员会组织法、城市居民委员会组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、全国人民代表大会组织法、国家赔偿法；民法商法类６件，即修改保险法、消费者权益保护法、专利法、商标法，制定侵权责任法、涉外民事关系法律适用法；行政法类１５件，即制定食品安全法、外交人员法、非物质文化遗产保护法、国防动员法、人民武装警察法、行政强制法，修改兵役法、职业教育法、药品管理法、大气污染防治法、森林法、城市房地产管理法、防震减灾法、突发事件应对法、行政监察法；经济法类１１件，即制定企业国有资产法、循环经济促进法、增值税等若干单行税法、电信法、粮食法，修改税收征收管理法、广告法、邮政法、土地管理法、矿产资源法、预算法；社会法类６件，即制定社会保险法、基本医疗卫生保健法、精神卫生法、社会救助法、慈善事业法，修改老年人权益保障法；刑法类１件，即根据情况需要，适时审议刑法修正案草案； 诉讼与非诉讼程序法类５件，即制定农村土地承包纠纷仲裁法、人民调解法，修改刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法。

（三）立法提案列入立法会议议程

立法提案列入立法会议议程是正式立法程序的开始

凡由一个代表团或者30名以上的代表向全国人大提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。凡由其他享有立法提案权的主体所提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，常委会组成人员10人以上联名提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程；不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。

其他机关向全国人大常委会提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先提交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

第三节 立法议案的审议



一、立法议案的审议和立法审议权 

（一）审议法案的概念



在由法案到法的阶段，由有权机关对法案运用审议权，决定其是否应当列入议事日程、是否需要修改以及对其加以修改的专门活动。

审议法律草案时，一般考虑以下几个方面的内容：

1.制定该法的必要性和可行性，立法目的是否正确合理，该法是否符合实际的需要，立法时机是否恰当，法律草案的各项规定是否具有可操作性； 2.对权利和义务的规定是否立足全局，统筹兼顾；

3.法律草案条文是否以宪法为依据，是否符合宪法的规定； 4.草案与其他法律之间以及草案文本各条文之间是否协调一致；

5.立法技术是否完善，概念是否准确，结构是否合理，文字是否清晰，语法和逻辑是否正确等。

（二）立法审议权的归属



1、审议向全国人大提交的法律案的主体

人大常委会和委员长会议、人大预备会议、人大主席团和主席团会议、人大代表、由代表组成的代表团和代表团会议、人大专门委员会和委员会会议、人大开会期间的座谈会议、小组会议、小组联席会议、人大全体会议



2、审议向全国人大常委会提交的法律案的主体

委员长会议、常委会组成人员和常委会会议、专门委员会

国外议会的审议程序

各国讨论法案通常可分为三种：

一是一读会。即直接审查或讨论法案，无需区分并经过宣读标题等程序。

二是两读会。即第一读，对法案的一般原则进行讨论；第二读，在对法案进行最后表决前，详细审查法案的条款和委员会提出的修正条款。法国等国家实行二读制。

三是三读会。通常是：第一读，宣读法案题目，介绍法案的一般原则；第二读，详细审查委员会提交的法案的基本条款；第三读，最后考虑法案的一般原则，通过法案。美国等国家实行三读制。

但英国等国家的三读会制与上面所说的三读制略有不同。英国的第一读，仅宣读案名，并决定进行第二读的日期。初读法案时，一般不作辩论，但对于重要的政府提案，内阁成员议员须先作简短的说明。第二读，将法案提交讨论，讨论法案的各种原则，以决定法案是否成立。然后由委员会根据二读所决定的原则审查法案(审查不得推翻已定的原则)，再由委员会将审查结果向院会提出报告。第三读，全面审查法案，并对法案进行表决。我国人大常委会三审制的分工

一审，全国人大常委会会议第一次审议法律案，在常委会全体会议上听取提案人作法律草案的说明。

二审，常委会会议第二次审议法律案，在常委会全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报。根据法律委员会的汇报，常委会召开分组会议对新修改的法律草案文本作进一步审议。第二次审议应当围绕法律草案二次审议稿的重点、难点和分歧意见，进行深入审议，因此第二次审议法律案比第一次审议应当更深入、更具体、更有针对性。

三审，常委会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，这个报告是对该法律草案的整个审议过程和各方面对法律草案二次审议稿提出的意见作出的总结

常委会组成人员召开分组会议对法律草案三次审议稿再进行审议，在当次会议上提出意见，法律委员会根据委员们的意见再对草案三次审议稿进行必要的修改，提出建议表决稿，如果没有大的意见，由委员长会议决定提请常委会全体会议表决，以常委会全体组成人员的过半数通过。

二、审议步骤

全国人大对于被列入大会议程的法律案的审议步骤有以下方面：

第一、在全体会议上，由提案机关或人员或者指派有关人员向大会作法律草案的说明。说明的内容一般包括：立法理由、法律草案的起草经过、法案的基本精神及主要问题等。第二、各代表团和有关的专门地进行审议，向大会主席提出审议意见，并印发会议。第三、法律委员会各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法律草案进行统一审议，并向大会主席团提出审议结果的报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见，应当有审议结果报告中予以说明。

第四、大会主席团审议通过上述报告和修改稿后，印发会议，并将修改全的法律草案提请大会全体会议表决。对法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议决定。

全国人民代表大会常委会审议法律案的步骤有：第一、在全体会议上听取提案人的说明，由人大常委会分组会议进行初步审议。

第二、由专门委员会和法律委员会进行审议，提出法律草案修改情况和主要问题。

第三、在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。

第四、由法律委员会对法律案进行统一审议，提出关于法律草案审议结果的报告。

第五、在全体会议上，听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

第六、常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。

三、审议时间的限制

在我国，根据《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第５０条的规定，代表大会全体会议上的发言的，每人可以发言两次，第一次不超过１０分钟，第二次不超过５分钟。第５１条规定，主席团成员和代表团团长或者代表团推选的代表在全体会议上发言的，每人可以就同一议题发言两次，第一次不超过１５分钟，第二次不超过１０分钟。经会议主持人许可，发言时间可以适当延长。

《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第２９条规定，常务委员会组成人员和列席会议的人员在全体会议上的发言，不超过１０分钟；在联组会议上，第一次发言不超过１５分钟，第二次对同一问题发言不超过１０分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。

第四节

立法议案的通过

一、通过立法议案的形式

表决制形式 

审批制形式

二、通过立法议案的表决制形式

（一）表决方式

公开表决和秘密表决

全国人大对法律案的表决，采取整体表决的办法，即就整个法律草案文体进行表决，而不是逐条进行表决。

（二）表决结果及通过原则

多数通过：普通多数、特殊多数

三、通过立法议案的审批制形式

较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例、单行条例，报省、自治区人大常委会批准后生效。

法规批准的一般程序有：

1、报请批准。制定法规的机关将该机关表决通过法规的书面报告、法规文本及说明送交报请批准的人大常委会（较大市制定的地方性法规以及自治区制定的自治条例和单行条例报送全国人大常委会；自治州、自治县制定的自治条例和单行条例报送省、自治区人大常委会）；同时还应将立法的有关资料和征询意见等情况一并上报。第六十三条

2、决定列入议程。在制定法规的机关报送法规后，一般先交由人大常委会的常设机构（在全国人大是法律委员会或其他专门委员会、在省人大是法制委员会或其他工作委员会）对该法规进行审查。

3、审议法规。虽然在提交人大常委会审议之前，专门委员会或有关工作机构已经进行了审议。但是作为正式的批准程序，还需要进行大会审议。

4、决定法规的批准与不批准。在经主任会议决定后，常委会全体会议对报批的法规进行表决，以全体组成人员的过半数通过批准，作出批准决议。

第五节

法律的公布

一、法律公布权

法律的公布是指立法机关或国家元首将已通过的法律以一定的形式予以公布，以便全社会遵守执行。

法律的公布是法的制定程序中的最后一个步骤，它是法律生效的前提。法律通过后，凡是未经公布的，都不能产生法律效力，不具有普遍约束力。

我国在法律公布权问题上，有一个变化过程。1954年宪法规定由国家主席公布法律，1975年宪法则删去了这一规定，1978年宪法规定由全国人大常委会委员长公布法律。1982年修改宪法，重新规定由国家主席公布法律

二、公布法律的时间和形式

全国人大或者全国人大常委会通过法律后国家主席即签署主席令予以公布。关于公布法律的程序，大致分为两个步骤，第一个步骤是签署，即由国家元首依法在公布文件上签字，以证明该项法律是依法制定的并证明该项法律与立法机关所通过的完全一致。第二个步骤是刊告，即将国家元首签字的法律，刊登在正式的刊物(公报)上。

省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。

省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。

较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

美国立法流程

1.国会议员向本院（参议院或众议院）提出立法议案。 2.参议院或众议院将议案列入议程。

3.参议院或众议院对议案进行审议。

4.议案在本院通过则提交另一院进行审议。

 5.国会另一院审议后如果对议案有修改意见，则将修改后的议案提交原审议议院再次审议并表决。6.原议院审议修改议案之后再次向另一议院提交审议。5－6的过程可以无限反复直到两院达成一致，全都通过议案。

7.两院通过议案之后交由总统签署生效。

8.总统如拒绝签署，则经过两院全体会议三分之二以上通过，则法案自动生效，无需总统签署。

《社会保险法》立法过程

提议：

在2006年3月举行的十届全国人大四次会议期间，蒋婉秋等465名代表提出制定社会保障法、社会保险法、公民基本生活保障法的议案共14件。

发展：

2007年9月22日，原劳动保障部部长田成平在中国社会保障论坛上表示，社会保险法立法时机已经成熟，当前要进一步推进社会保险法立法进程。包括国务委员兼国务院秘书长华建敏在内多位政府官员也在论坛上表示：经过多年探索，我国社会保障体系框架已基本形成，将被实践证明行之有效的政策措施上升为法律的时机已经成熟。

讨论： 2007年11月26日的分组审议中，全国人大常委会组成人员就首次提请审议的社会保险法草案进行了激烈讨论。在社会保险法长达13年的酝酿、起草过程中，由于社保制度改革推进迟缓和利益观念的冲突，各方一直争议不断。多年来，各方争议内容从覆盖范围到统筹层次，到社保基金征收、监管到运营，几乎包括社会保险立法的各个方面。

原则通过： 国务院总理温家宝2007年11月28日主持召开国务院常务会议，研究部署促进资源型城市可持续发展工作，讨论并原则通过《中华人民共和国社会保险法（草案）》

一审： 2007年12月23日，社会保险法草案在十届全国人大常委会第三十一次会议上首次提请审议，这部草案确立了中国社会保险制度的基本法律框架，养老、医疗、失业、工伤、生育五大社保险种缺乏综合性统一法律、强制性偏弱等现状有望转变。

修改：

十届全国人大常委会第三十一次会议对社会保险法（草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发各省（区、市）和中央有关部门等单位征求意见。共建议进行五处修改：



1、将五个险种分别专章规定。

2、养老保险关系可转移接续。

3、社保将逐步实行全国统筹。

4、政府支持事项进一步明确。

5、国家对社保基金严格监管。

二审：

 2008年12月22日，全国人大常委会二审 《社会保险法（草案）》。《社会保险法（草案）》对社会保险费征缴、社会保险基金、社会保险经办、社会保险监督等分别作出专章规定。

《社会保险法（草案）》规定，社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账、分账核算，不得相互挤占或者调剂使用。

三审 ：

2009年12月22日上午，十一届全国人大常委会第十二次会议举行全体会议，听取了全国人大法律委员会关于《社会保险法（草案）》（下文简称“草案”）修改情况的汇报。“最低缴费年限”将更灵活，医疗保险部分，在第三人负担医药费方面得到厘清。

四审：

 2010年10月25日，十一届全国人大常委会第十七次会议召开，《社会保险法(草案)》第四次上会接受审议。此时距离社会保险法一审已近三年，但已是社会保险立法提上日程的第十六年。10月28日，全国人大常委会表决经由过程了社会保险法

全国人大立法程序的变化

1954年，新中国召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，制定了第一部宪法，还制定了5部国家机构的组织法，标志着我国的法制建设进入了一个新的时期。“当时，我国实行高度集中的立法体制，立法权集中在全国人大，人大常委会没有立法权，也没有赋予国务院和地方人大立法权。”全国人大法律委员会副主任委员胡康生介绍说，由于立法权集中在全国人大，无法适应繁重的立法任务的需要。因此，1955年7月一届全国人大二次会议授权全国人大常委会，可以依照宪法的精神，根据实际的需要，制定单行法规；1959年二届全国人大一次会议进一步授权常委会在大会闭会期间，对现行法律中的一些已经不适用的条文适时加以修改。

1979年开始，为了适应改革开放、加快立法步伐的需要，我国对立法体制进行了重大改革。“这些改革主要体现在1979年7月五届全国人大二次会议制定的地方各级人大和地方各级人民政府组织法、1982年12月制定的现行宪法以及全国人大及其常委会的有关授权决定之中。”胡康生进一步解释说，“第一，扩大了全国人大常委会的立法权；第二，国务院可以制定行政法规；第三，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规的权力；第四，民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律和行政法规作变通规定；第五，授权经济特区所在地的省市制定特区法规。” 立法体制的改革催生了累累硕果。从1979年到2004年6月，全国人大及其常委会共审议通过包括宪法在内的法律323件（现行有效的法律212件），有关法律问题的决定138件，法律解释10件；国务院制定了970多件行政法规（现行有效的650件）；有立法权的地方人大及其常委会制定了上万件地方性法规（现行有效的7500多件）；民族自治地方制定了480多件自治条例和单行条例。经过不懈努力，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已初步形成。

立法程序日渐成熟 普通百姓走进立法“大厅”

立法听证会已经在许多地方举办过。比如，8月底，山东省人大举行立法听证会，就《山东省海洋环境保护条例（草案）》中的有关条款听取意见，普通渔民参加了听证会。5月13日，辽宁省人大首次举行立法听证会，内容是与广大消费者利益关系密切的消费者权益保护规定，20名陈述人中普通消费者代表就有11人。“立法听证”不是各地今年的创新。早在2000年3月，九届全国人大三次会议通过的《立法法》就将立法听证引入立法程序。可以预见，全国各地今后还将举行更多的立法听证会。近年来，各级人大常委会广泛采取座谈会、论证会、听证会、向全民公布法律草案等多种形式征求各方面意见。公众参与立法，已经从具体法律的探讨，延伸到了法律规划的制定。对此，有人形象地称之为：普通百姓走进立法“大厅”。

立法质量日益提高 修改法律数量近年来大幅度增加

进入新世纪，我国立法突出强调“进一步提高立法质量”。

十届全国人大常委会第一次会议提出了“实现一个目标，突出一个重点”的立法工作思路。“一个目标”就是争取在本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系，而“一个重点”就是提高立法质量。多年来，为了提高立法质量，全国人大常委会进行了很多有益的探索。比如，用立法法的形式把立法程序完善起来，广泛听取社会各方面的意见，坚持立法、修改法律和适时废止法律并重，等等。坚持举办法制讲座也是一项有效举措。现在，全国人大常委会每次会议闭幕后都要举行法制讲座,讲座紧紧围绕人大常委会正在或将要审议的重要法律案进行，以增加常委会组成人员的相关法律知识，提高审议质量。面对每一部法律草案，全国人大常委会组成人员总是反复研究推敲，多次审议，保证了立法质量。“有些新制定的法律，与提请初审的法律草案相比，新增加的条文占1/3左右，内容有修改的条文占1/2以上。”有关部门提供的这一数字，是全国人大常委会对待立法严谨态度的有力佐证。

第四篇：行政立法

行政立法

一、行政立法概述

1.行政立法

行政机关依法在职权范围内制定、修改、废止有关国家行政管理的法律法规文件的行为。

三层含义：

（1）从立法主体上看，行政立法是指各级行政机关，在我国即是国务院，国务院各部委和直属机构，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人民政府，经国务院批准的较大的市的人民政府。

（2）从立法权限和程序上看，各行政立法主体必须严格按照法定权限和立法程序进行立法。

（3）从立法内容上看，行政立法只涉及国家的行政管理，这是行政机关与立法机关立法的主要区别。

行政机关制定的行政文件可分为法律性和非法律性文性两大类。法律性的行政文件，指具有普遍约束力的规范性文件，主要由行政法规和行政规章构成，如中国国务院颁布的行政法规，国务院各部委及地方省级人民政府发布的规章；非法律性的行政文件，不具有法律效力，只对指定的部门和管理对象具有影响力，如行政管理过程中的指示、通知、报告、请示、批复、函件等行政措施。

2.行政立法的形式：职权立法和授权立法 3.行政立法与其他行政行为之间的区别：

（1）行政立法主体的法律限定性，即享有行政立法权主体是法律特别规定的行政机关或特定的行政首长（在我国，行政首长不享有完整的行政立法权），而不是所有的行政机关或行政首长。

（2）行政立法程序的法律限定性，即行政立法主体在行使这项权力时，要严格按照法定程序进行，其严肃性超过其他行政行为。

（3）行政立法内容针对的对象具有普遍性，而不是针对特定的事和人。（4）行政立法结果具有规范性和反复适用性，其规范性通过法定的强制力保障其实施，在被废止和撤销之前，一直具有效力，可以反复适用。

（5）行政立法行为一般还有不可诉性，即对行政立法行为发生争议，一般不得通过司法途径进行裁决，我国目前的行政诉讼制度即使如此。（人民法院享有审理行政案件、裁决行政争议的权限。由于人民法院在审理行政案件、裁决行 政争议时要参照行政规章，因此就要对行政规章进行司法审查，就要确定行政立法是否合法 有效，是否越权，是否违反法定程序。人民法院通过审查，如果认为相应行政规章违法、越 权或违反法定程序和法定形式，就可以向相应行政机关或其上级行政机关，或者人民代表大 会提出撤销或改变的建议。在行政诉讼过程中，人民法院如果发现行政法规和规章与宪法、法律相抵触，可以不予适用。人民法院虽然没有撤销行政法规、规章的权力，但法院对违法 的行政法规、规章不予适用，也是对行政立法的有效监督形式。）

二、行政立法主体 1.行政立法体制

我国是多级立法体制，根据现行的规定，拥有立法权的国家机关是中央一级的全国人民代表大会及其常务委员会；国务院及其各部委、直属机关；地方上的有省、自治区、直辖市一级的权力机关和行政机关，民族自治地区（自治州、自治县）、省会市、经国务院批准的较大的城市。《立法法》一方面规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”（第七条），同时又将立法权限分配给了不同的中央和地方国家机关，另一方面又分解了法律性规范的审查、批准、修改和撤销的权力，表明中国的立法权是在符合多级立法主体中分配。

2.行政立法主体

指依法获取行政立法权，可以制定具有法律意义的规范性行政文件的国家行政机关或行政首长。

根据宪法、《组织法》、《立法法》以及有关法律的规定，我国实际上拥有行政立法权的主体由中央行政立法主体和地方行政立法主体。

（1）中央行政立法主体——国务院、国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署、国务院直属机构。

（2）地方行政立法主体。省、自治区、直辖市人民政府，依据宪法，《组织法》、《立法法》，拥有所辖区域内行政管理事项的行政立法职权，从法理上也拥有受托立法权。经国务院批准的较大的市的人民政府，依据《地方组织法》和《立法法》的规定，可以根据法理和法规，就其职权范围内的行政事项制定规章。

地方行政立法主体制定的规范性文件统称地方政府规章。3.行政立法权限

三、行政立法的类型 1.主动立法

是指行政机关根据行政需要在自己职权范围内制定行政法规和规章。我国宪法规定，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布行政决议和命令；省自治区、直辖市、省会市的人民政府和经国务院批准的较大的城市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定行政规章，《立法法》进一步明确了行政机关在职权事项内的主动立法权（国务院）和本行政区域具体行政管理事项的主动立法权（地方政府）。

主动立法是行政立法主体以自己的意志独立行使行政立法权，也就是说，在不与效力层级高的法律、法规所限定的内容相冲突的前提下，可以自主地制定行政法律规范。正是由于这一点，决定了在现实行政立法实践中，行政立法主体的主动立法积极性相对最高，由于缺乏必要的权力监控制度和明确的法律约束规则，主动立法权滥用的现象屡屡发生。

2.受托立法

又称委托立法或授权立法，很明显，这三种常见的译法都是立足于委托授权方，而从行政立法主体立场看，这种立法的行为显然是接受委托而行代理权的行为，故译受托立法更贴切。

受托立法是指行政立法主体依据特定法律的授权，或者有立法权的国家权力机关和上级行政机关的专门委托，在授权和委托的权限范围内，依据法定程序，代为制定规范性法律文件的行为，对行政立法主体而言，这是一种被动的立法活动，受托立法权源自法定的授权或专门的委托。

我国《立法法》对授权立法制定了规则：

第一，授权与受托主体的限定性，只有全国人大及其常委会具备授权立法的主体资格，其他立法主体不能进行立法权的授予；受托立法的主体只能是国务院和经济特区所在地的省市的人大及其常委会。

第二，授权立法事项的限定性，全国人大及其常委会在其专属立法事项（第8条）尚未制定法律时，有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规；但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。对经济特区的授权立法事项没有明确限定，似可以参照上述规则执行。

第三，授权决定应当明确授权的目的和范围。

第四，受托行为行使的限定性，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权利，不得将该项权利转授给其他机关。

第五，受托立法效力的限定性，根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决；经济特区法规根据对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，只在本经济特区适用；授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者决定规定的机关备案；授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，受托主体应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，法律制定后，相应立法事项的授权终止。

3.补充立法

也称延伸立法，是对法律的一种补充规定，也是行政机关因执行法律而订立的施行条例或细则加以规定或说明时，行政机关须订立一种执行细则以达到执行法律的目的。

我国宪法第89条规定国务院的第一项职权，便是根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，即内含有国务院可以进行补充立法。由于补充立法是对立法机关制定的法律的一种补充规定，补充的内容日然以被补充的法律为依据，不得违反该法律，不得超越法律的范围。一旦该法律被废止，补充立法的内容也随之失去效力。补充立法没有得到法律、法规的授权，不得创制新的法律规则。补充立法的合法性，一般均有立法机关或上级机关检查、监督。我国宪法规定，国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，自然包括了补充立法。

四、行政立法程序 1.立项

其一，立法提议，拥有立法提议权的主体主要是一级政府行政部门和行政机构，以及其他机构，至于各党派、社会团体，法人和公民是否拥有立法提议权，《法规条例》和《规章条例》都没有规定，从行政立法的实践来看，他们是可以建议立法的。

其二，立法计划，政府法制部门对立法申请进行汇总研究，突出重点，统筹兼顾，拟定本级政府和部门的立法工作计划。

其三，审批立项，国务院审批行政法规的计划，有立法权的国务院部门和地方人民政府审批规章的立法计划，审批立项的立法计划要明确行政法规或规章的名称、起草单位、完成时间等事项，立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调整。

2.起草

是指列入立法计划的法规和规章，由行政立法主体组织拟写法律文件草案的过程的总称。行政法规有国务院组织起草，部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草。

在现实的立法实践中，立法项目的课题研究先于具体起草工作，通过课题研究的形式，吸收立法事项的专业技术专家、政府官员、法律学者共同参与立法咨询工作，廓清该项法案要调整的范围、要解决的问题、立法指导原则、基本法律制度，与相关法律、法规、规章的协调，可借鉴的国内外资料，以及法律责任等。

第五篇：《国家药品监督管理局行政立法程序规定》

《国家药品监督管理局行政立法程序规定》（局令第33号）

2002年04月30日 发布

国家药品监督管理局局令 第33号

《国家药品监督管理局行政立法程序规定》于2002年4月27日经国家药品监督管理局局务会审议通过，现予发布。本规定自2002年7月1日起施行。

二○○二年四月三十日

国家药品监督管理局行政立法程序规定

第一章 总 则

第一条 为了规范我局行政立法程序，保证行政立法质量，根据《中华人民共和国立 法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》，结合我局实际情况，制定本规定。

第二条 本规定所称行政立法工作是指：

（一）编制本局立法计划和中长期立法计划；

（二）根据全国人大、国务院委托或者授权，起草、上报药品监督管理法律、行政法规草案；

（三）根据法律、行政法规和我局职责，起草、审议和发布药品监督管理行政规章；

（四）提出药品监督管理法律、法规、规章制定和修改建议；

（五）修订、废止规章；

（六）对相关法律、法规提出修改意见；

（七）其它立法工作。

第三条 行政立法工作应当遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规 和其他上位法的规定。立法内容应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。第四条 我局行政立法工作应当在局长领导下，由政策法规司统一归口管理，各司室 按照职责分工负责。

（一）各司室按照职责，负责业务范围内的立法工作，包括立法项目申请、参与立法 计划的编制、提出立法草案并征求有关部门和单位意见、起草送审稿和制定说明和准备相 关的送审材料，发布稿的印制等。

（二）政策法规司负责组织、协调立法工作，包括立法计划和中长期立法计划的 编制、送审稿的审核，以及发布稿上报备案等。

第二章 立 项

第五条 各司室应当在每年12月中旬向政策法规司提出下制定、修订的立法项目 申请表（附表一），内容包括立法项目名称、立法项目的必要性、所要解决的主要问题等，并注明项目负责人及进度安排。起草行政法规的应当附草案。

第六条 政策法规司在每年12月底前根据全局工作安排，按照突出重点工作、统筹兼 顾、保证立法质量的原则，对立法项目申请进行审查并召集有关司室对立项申请进行研究，拟订全局行政立法计划，立法计划应当在每年1月中旬报送局务会审议批准。

行政立法的计划应当包括行政立法的名称、起草单位、项目负责人、时间进度安 排等内容。

第七条 局务会审议通过的立法计划，由政策法规司印发各司室，并抄送国务院法制 办公室及各省、自治区、直辖市药品监督管理局。

法律、行政法规的立法计划，由政策法规司以局发文形式报送国务院审批。

第八条 政策法规司应当及时掌握立法项目的情况，并于每年6月底和12月底向局务 会报告立法计划执行进展情况。

第九条 对列入立法计划的项目，承担起草工作的司室应当严格按照计划执行。各司室根据工作进展，认为需要调整立法项目的，送政策法规司审查后报请局务会决定。第三章 起 草

第十条 立法项目起草过程中应当总结实践经验，深入调查研究，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，需要与相关部委协调或者征求意见的，应当征得相关部门的意见。征 求意见可以采用书面形式或者召开有关论证会、座谈会和听证会。

起草单位在上报审核前召集征求意见会议时应当通知政策法规司听取意见。

第十一条 立法草案内容直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，起草单位应 当在起草过程中向社会公布，或者以举行听证会的形式征求意见。

第十二条 立法草案涉及两个以上司室职责的，由一个司室为主起草，有关司室配合 共同提出立法草案。

系统内有关单位对立法草案有不同意见的，由负责起草的司室进行协商，必要时由分 管局领导决定；系统外有关部门对立法草案有不同意见的，由负责起草的司室与有关部门 进行协商，经过充分协商不能取得一致意见的，应当在立法草案报送审核时说明有关情况 和理由。

第十三条 起草单位应当认真研究各方面的意见后，对立法草案进行修改形成规章送 审稿和对送审稿的说明。

送审稿经起草单位司务会研究讨论后，由司长签署意见（见附表二）后将送审稿、起 草说明和有关背景材料送政策法规司审核。

起草说明应当对立法的必要性、主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。

有关背景材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。

第四章 审 查

第十四条 送审稿由政策法规司负责审查。政策法规司审查内容包括以下几个方面：

（一）是否符合立法法的原则，是否符合宪法、法律和其他上位法的规定；

（二）是否符合国务院规章制定程序条例的规定；

（三）是否与其他相关规章内容相协调；

（四）是否符合本行政机关的职能规定，体现行政机关的职权与责任相统一的原则；

（五）是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；是否征求有关 部门的意见或者与有关部门充分协商，是否还存在重大分歧意见；

（六）是否符合立法技术要求；

（七）需要审查的其他内容。

第十五条 送审稿有下列情况之一的，政策法规司可以退回起草单位：

（一）立法的基本条件尚不成熟的；

（二）有关单位或者部门对送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草单位未与有关 单位或者部门协商的；

（三）立法草案不符合相关法律、行政法规及本规定第十一条、第十二条、第十三条 的规定的。

第十六条 政策法规司在收到送审稿、说明及有关背景材料30日内根据《立法法》和 《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和本规定对其内容进行审查，对符合上 述规定的提出审查意见，由政策法规司负责人签署意见后提交局务会审议；对不符合上述 规定的，提出退审的意见，由政策法规司负责人签署意见后退回起草单位修改。

第十七条 政策法规司认为必要时，可以就送审稿涉及的主要问题再次征求意见。再 次征求意见的形式包括：

（一）将送审稿或者送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见；

（二）深入基层进行调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见；

（三）召集有关单位、专家参加座谈会、论证会，听取意见、研究论证；

（四）经局领导批准向社会公布征求意见或者举行听证会。

政策法规司依前款征求意见的，应当在60日内完成对送审稿的审查工作。第十八条 经过审核符合提交局务会审议条件的送审稿和起草说明由政策法规司负责 人签署提请局务会审议的建议，交局办公室安排会议，起草单位按照局务会要求提交送审 稿、起草说明等文件材料。

第五章 决定与发布

第十九条 局务会审议送审稿时，起草单位负责人作立法项目的必要性、主要内容、起草情况、起草中较大的争议问题及解决情况的说明。政策法规司负责人作审查意见等有 关情况的说明。

第二十条 药品监督管理法律、行政法规草案经局务会讨论通过后上报国务院。

规章送审稿经过局务会审议通过后，起草单位和政策法规司应当根据局务会审议的意 见进行修改，报请局长签署命令予以公布。

第二十一条 公布规章的命令应当载明规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期，施行日期、局长署名以及公布日期。

第二十二条 规章签署后，起草单位将应当将印制完成的规章和说明文本各30份送政 策法规司，并送《中国医药报》和局机关网站刊登，《中国医药报》和局机关网站应当及时 全文刊登。

第六章 解释与备案

第二十三条 药品监督管理法律、法规条文需要进一步明确含义、界限的，由有关司 室提出意见初稿，政策法规司负责审核，以局发文形式报全国人大法制工作委员会、国务 院法制办公室请求解释。

规章条文需要进一步明确含义或者界限的，由有关司室提出解释意见初稿，政策法规 司审核，以局发文形式回复意见或者发布。药品监督法律、行政法规、规章具体应用中的问题，由有关司室提出解释意见初稿，政策法规司审核，以局发文形式批复。

第二十四条 规章发布30日内，政策法规司向国务院法制办公室报送备案并报送国务 院公报刊登。

第二十五条 本规定自2002年7月1日起施行。1998年 9月25日发布的《国家药品 监督管理局行政立法程序的规定》同时废止。