关于促进城乡基本公共服务均等化的研究[5篇范例]

第一篇：关于促进城乡基本公共服务均等化的研究

我县促进城乡基本公共服务均等化情况

霞浦县现有2个街道，14个社区。我县城市社区基层公共服务机构的基础设施和能力建设的基本现状如下：一是居家养老服务站建设。居家养老服务站为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、文化娱乐等服务，为社区老年人提供方便、快捷、人性化的居家养老服务，让老年人收益。宁德市委、市政府将居家养老服务站建设列入2011年为民办实事项目。截止目前，我县已建设完成了8个居家养老服务站，并将在2012年底之前完成其他6个社区的居家养老服务站建设，做到居家养老服务站在全县社区全覆盖。二是社区综合服务站建设。社区综合服务站是社区党组织、居民委员会、群团组织开展工作和社区居民开展活动的有效平台和重要载体，是城市社区基础设施建设的关键内容。社区综合服务站建设也列入了宁德市2011年为民办事时的项目。截止目前，我县已完成松港街道东兴社区综合服务站建设，并已申报了2012年社区综合服务站建设计划，分别是松城街道龙贤社区、兴贤社区。我县社区综合服务站建设力争在五年内，做到社区综合服务站在全县社区的全覆盖。

霞浦县民政局

二〇一一年十一月八日

第二篇：论城乡公共服务均等化

论城乡公共服务均等化

1998年，第九届全国人大第一次会议首次提出“公共服务”的政府职能问题；2005年，中共十六届五中全会正式提出“公共服务均等化”这一命题；2007年，党的十七大又指出“必须注重实现基本公共服务均等化,，引导生产要素跨区域合理流动”。可以看出，我们党十分重视公共服务均等化问题，城乡公共服务均等化是公共服务均等化的重要组成部分，促进城乡公共服务均等化，有助于缩小城乡之间的差距，引导资源流向农村，推动社会整体全面、协调地发展。

一、城乡公共服务的概念及内涵

（一）公共服务的概念

我国还处于研究公共服务问题的初级阶段，国内学者对这一概念也没有达成一致认识。就目前我国的现状来看，公共服务与公共产品并没有本质上的区别，政府为公众提供的并非是“产品”本身，而是具有消费性质的服务。由此，公共服务应具有公共产品的“享有非排他性、消费非竞争性、效用不可分割性”的特点。从服务的特性来看，公共服务应具有以下几个特点：1.公共服务是满足人民基本需求的服务，是基本服务，公共服务中包含的基本内容在一定的社会条件下，应被每一个公民公平享有。2.公共服务是公众化的服务，并不只是服务于特定人群或少数人群，公共服务并不是用来满足个别需要，而是满足立于社会现状的公共需要，公共需要是将社会成员作为一个整体提出的，其执行具有强制性。3.公共服务的内容广泛，既包含所谓的物质服务，即基本的生活用品，如燃气、水、交通工具等，又包含非物质服务，如教育、医疗、法律等。

（二）城乡公共服务的内涵

城市公共服务指的是城市居民共同享有的，满足城市居民经济发展需要的具有非排他性和非竞争性的产品和服务，具体内容包括教育、医疗、公共交通、公共安全、环境保护、基础设施等。

农村公共服务指的是农村居民共同享有的，用来满足人民生产生活和农业农村发展的具有非排他性和非竞争性的产品和服务。可分为纯公共服务和准公共服务，纯公共服务是指包括环境保护、农村发展战略、国防安全等在内的具有完全非竞争性和非排他性的公共服务。相对而言，准公共服务并不具有完全的非竞争性与排他性，其涵盖范围也更加广泛，包括农村义务教育、农村基本医疗、农村信息通讯、农村道路建设、农村有线电视等。

二、城乡公共服务均等化的内容

结合我国目前的发展现状，城乡公共服务均等化的内涵主要包括以下三点：

1.以农村为重点推进城乡公共服务均等化。现阶段我国农村的公共服务水平远远落后于城市，农民的生活状况亟待改善，因此，国家的政策倾向更着重于农村的公共服务建设，只有加快农村的公共服务建设与供给，减弱农民长期以来社会地位的劣势，尽可能合理地分配社会资源，才能更快更好地实现城乡统筹发展。

2.“均等化”是相对的。城乡公共服务均等化指的是将城乡之间公共服务的差距控制在合理的范围内，使其既不是完全的平均化，又能不失公平。一方面，受我国现有的经济发展水平的限制，只能在一定程度上实现均等的基本公共服务的供给；另一方面，在长期的发展过程中，城市与农村在人文、社会环境、经济条件等各方面都存在差异，若一味追求一致而忽略农村发展的真正需求，反而达不到公共服务应该起的作用。

3.城乡公共服务均等化是政府的职能体现。公共服务是为社会整体提供的相对平等的服务，这一特性决定了公共服务需由政府来实现。城乡公共服务均等化是政府职能改变的一个重要标志。这一政府职能的转变主要有三个原因：我国经济社会现阶段正处于转型时期，社会公平问题在这一时期尤为明显。城乡收入差距扩大，农村公共服务相对落后等这些矛盾需要得到解决。长期以来政府制度的偏向导致城市的发展优于农村，政府有责任提高农村的公共服务质量与数量。新时期国家要求政府从“经济建设型”转向“公共服务型”。这一转变意味着政府将投入更大的人力物力用于公共服务的建设。

三、城乡公共服务的现状

（一）城乡基础医疗卫生投入非均等

基础医疗和公共卫生都属于公共服务的范围。城乡基础医疗卫生投入的非均等主要表现在三个方面。政府对基础医疗卫生的投入力度远远不够，截止2011年，我国医疗卫生支出占财政总支出的5.35%，才刚刚超过世界卫生组织规定的5%，远低于发达国家的水平。城乡卫生资源的分配严重不均等。城市的医疗卫生保障制度比乡村健全，各大型医院机构主要集中在城市，医疗人才的流动主要集中在城市。我国居民的健康水平存在明显的城乡差异。城市居民的健康水平远高于农村，农村新生儿患病率、传染病传染率等均高于城市。

（二）城乡公共教育非均等

教育问题是关系国家长远发展的重大问题。城乡教育的非均等是影响教育公平的一个重要因素。根据城乡居民收入水平分析，农村教育经费的投入仍显不足。农村在办学条件、学校设施、教师管理等方面均落后于城市。城市享有更多的优质资源，如电子化的授课设施、实验室设施等，而农村学校大部分仍然是黑板授课，城市教师的高学历水平远高于农村，城市的教育机构更是多如牛毛，是农村远远比不上的，由此造成农村居民上学难、入学率低、文盲程度高等问题是公共教育不均等的重要体现。

（三）城乡社会保障服务的非均等

社会保障的非均等包括医疗保险非均等、养老保险非均等等。2009年正式确定农村新型合作医疗后，农村医疗费用的报销比率大大增加，但是与城市相比较，报销比率仍存在一定差异。城市医疗保险的覆盖面积远高于农村。从养老保险上看，政府对农村居民养老保险的宣传普及力度不够，2011年，农民通过社会保障制度进行养老保险参保的覆盖率为23%，而城市养老保险覆盖率约为70%，随着农村人口老龄化程度的加深，这一问题将成为社会保障服务的突出问题。

四、城乡公共服务均等化存在的问题及原因分析

（一）城乡二元结构明显

城乡二元经济结构的形成具有一定的历史原因。在20世纪后期，由于国家“重城轻乡”的发展政策，导致这种结构不断固化，影响农村自身的发展，也制约了农村公共服务的建设。数据调查显示，2007年，城市居民家庭的人均可支配收入达13786，而农村居民家庭的人均可支配收入仅为4140，两者相差近一万，农村经济的落后造成农村居民生活条件差，教育跟不上，社会保障无法健全等都是公共服务非均等化的重要原因。就制度方面而言，农村户口与城市户口的区分人为地将城乡进行了分割，农村人口迁往城市需要办理各种证明，而非农业户口却可以享有城市的各种社会保障与福利，这种制度造成城乡居民在社会地位和身份上的不平等。如在就业时，现有的规章制度使得城市居民具有优先的就业权，这对农村居民来说无疑是不公平的。此外，在农村税费改革前，农村公共服务的提供主要依靠非制度的筹资，费用的主要承担人是农民自己，税费改革后，城市的公共服务中加入了市场供给的部分，尽管2006年后一系列政策减轻的农民的负担，但是政府公共服务供给机制并未完全建立，农村的公共服务缺乏制度的保障，这些制度不平等导致城乡公共服务不均等。

（二）公共服务供给机制存在问题

相对于农村而言，城市的公共服务供给机制更加完善，一方面，城镇政府财政方面较为充裕，政府外的社会力量的参与也比较高，对公共服务建设的投入比农村大；另一方面，城市的公共服务建设由来已久，其各方面体系，如教育、医疗、社保等均比较健全。而在农村，农民的公共服务几乎全部由政府承担，乡村政府财政困难，公共服务本身具有非营利性，而政府对于其他非政府团体参与公共服务供给缺乏激励措施，使得农村很难实现多元化的公共服务供给机制，此外，我国目前实行的是自上而下的公共服务供给机制，这种公共服务的供给有明显的政府偏向性，政府更愿意投入短期性的公共服务建设以提高自身业绩，使得政府在进行公共服务决策时，并没有把农民真实需求考虑在内，如农民可能更需要政府解决交通问题，政府却在这时进行“家电下乡”的活动，政府和农民之间无法进行有效沟通，导致在农村，公共服务的供给并不符合农民的实际需求，再者，在农村，农民承担部分公共服务建设费用，公共服务反而加重了农民的生活负担，受文化和教育水平的限制，农民很难认识到公共服务的重要性，由此农民对公共服务的建设并不热情。这些原因均造成政府对公共服务的供给满足不了乡镇居民的基本需求。

五、实现城乡公共服务均等化的对策办法

加总括段然后再分述，对策办法里边的二级标题从文章里面再提炼一下，用自己的话。！

（一）宏观政策

1.城乡二元化改革

要想改善城乡的二元结构，政府应该坚持城乡一体化发展的政策导向，促进农业的健康发展，提高农民的生活水平；应推进户籍制度改革，首先应使城乡公民享有同等的劳动及社会保障，摆脱户籍对城乡居民造成的待遇差，从根本上消除权益的不平等，然后逐步取缔户籍制度，要优化公共资源配置，优先解决农民的生存、发展问题。

2.公共服务供给制度改良

针对政府公共服务供给不够的问题，可借鉴国外经验，建立多元化供给机制，充分发挥市场的作用，实现公共服务的全面化，针对农村公共服务的供给，应事先城乡统筹，将农村公共服务建设真正列入到国家的发展制度中，将政府财力向农村倾斜。

（二）微观措施

1.建立农村向上反映供给问题的体系

公共服务供给机制应实行“自上而下”向“自下而上”的转变，建立有效的农民与政府沟通渠道，如设置一些表决会，由全体农民对公共服务各项态度进行意见发表，从农民自身需求出发，实现公共服务的最优供给。

2.明确政府间的职责关系，建立政府公共服务评价机制

公共服务供给薄弱部分原因是由各政府之间职责不明确，相互推脱造成的，各政府需要明确自身管理的职责及范围，特别是乡镇政府，需要提高其组织性，减少重复设置等问题，另外，建立有效的政府公共服务评价机制，可对政府起到监督作用，有助于政府落实公共服务的责任。

实现城乡公共服务均等化是实现城乡统筹发展，促进社会主义和谐的重要一步，目前我国的城乡公共服务存在教育、医疗、社会保障等各方面不平等的问题，其原因主要是我国城乡二元结构明显，公共服务供给机制存在问题引起的，针对这些问题，我国可从建立宏观政策和微观措施入手，有针对性地改善城乡公共服务不均等问题，促进社会的全面发展

第三篇：推进贵阳城乡基本公共服务均等化思考

推进贵阳城乡基本公共服务均等化思考

文/ 李正贵

2006年3月，“基本公共服务均等化”第一次是在我国“十一五”规划纲要中作为我国公共财政体系建设任务提出以来，先后在党的十七大报告、十八大报告中作为财政体制改革和社会建设的目标之一。党的十七大报告中，进一步明确了基本公共服务均等化是缩小区域差距的手段，并且把基本公共服务均等化和建设主体功能区作为财政体制改革的目标。党的十八大再次强调：“必须从维护最广大人民群众根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”为此，社科理论学者开展大量研究，地方政府则把推进城乡基本公共服均等化作为政府职能转变的重要目标之一，但在理论研究、政府实践过程中，对基本公共服务均等化定义存在分歧。大多数学者则倾向将它定义为政府和社会为确保公民基本生存和发展权所提供的均等化公共服务。认为城乡基本公共服务均等化是指城乡居民作为一国的平等公民，在财政待遇上是平等的，在享受政府提供的基本公共服务时应大体一致、大致等量。贵阳正在深入推进全国生态文明示范城市建设和以县为单位开展同步小康创建的攻坚阶段，推进城乡基本公共服务均等化对保障公民基本权利、促进社会公平正义、统筹推动城乡科学发展等方面具有重要的意义。

笔者认为，要深入推进贵阳城乡基本公共服务均等化，不能毕其功于一役。当前，应在市级宏观决策层面提高认识，强化制度“顶层 1

设计”，从困扰我市基本公共服务均等化的突出问题着手，细化目标、措施，消除城乡基本公共服务均等化体制、机制障碍，逐步缩小城乡差距。应着力谋划以下几个方面的政策措施。

一、着力谋划建立城乡统一的公共服务体制。城乡二元制度和政策和城乡分治的管理模式是城乡居民基本公共服务严重失衡的主要原因。在积极推进我市城乡基本公共服务均等化进程中，必须打破城乡分割的二元公共服务结构，完善城乡一体均衡发展的制度环境，尽快建立城乡统一的公共服务体制。这些体制具体包括建立城乡统一的义务教育体制，协调城乡公共医疗卫生事业的发展，逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系，统筹城乡劳动力就业以及促进农村剩余劳动力转移，统筹城乡基础设施建设，改善农民的生产生活条件和农村面貌。

二、着力谋划建立农村公共服务体系建设的财政支撑体系。一是切实增大公共财政对农村公共服务设施和服务体系建设的投入，增加农村公共财政支出在整个财政资金中所占的比重，把农村公共基础设施建设和农村公益事业发展逐步纳入公共财政的支出范围。同时，充分发挥财政资金的导向作用，通过财政杠杆引导更多的社会资金投资农村公共服务体系建设。二是进一步合理界定市、区（市、县）各级政府的责任，完善市、区（市、县）级的事权财权划分，合理界定各级政府的基本公共服务支出责任、管理责任和监督责任，调整和理顺各级政府的财政分配关系。三是积极推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革，努力增强基层政府提供公共服务的财政能力，特别在当

前要切实提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入，纵向转移支付以保障政权运作基本财力需要为主，横向转移支付以逐步实现基本公共服务的均等化为主。四是市、区（市、县）政府要在经济发展和财力增加的基础上，不断增强政府提供公共产品和公共服务的能力，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。

三、着力谋划提高政府基本公共服务供给能力。提供基本公共服务是政府的责任，构建基本公共服务体系是政府转变职能的重要内容。一是强化政府为农村提供公共服务的职能，加快建成能够适应促进农村社会发展的服务型政府体系。二是深化体制改革，提高政府基本公共服务供给能力。第一，打破城乡分割、部门分割的行政管理体制，整合和优化现有行政资源。第二，加强绩效管理和评价制度建设，推进县乡财政管理体制改革，进一步明确县乡之间各种分配关系和财政管理责任与权限。第三，探索建立城乡统一户籍登记管理制度和城乡统一社会服务管理体制。三是形成规范、合理和可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制。进一步完善公共财政政策，不仅要克服基本公共服务的财政供给不足问题，还要解决财政供给不均问题。四是增强部门经费开支透明度，提高服务对象的知情权、参与权，预防公共财政转移支付分配不均。尤其是在对公共服务支出进行绩效审计时，应把公共服务支出的公平性问题作为一个重要指标进行考核。

四、着力谋划建立城乡统一的公共服务分配制度。一要率先探索建立有利于农村公共服务体系建设的国民收入分配政策，实行城乡一体化的公共产品供给制度，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发

展，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。二要取消对农民带有歧视性的体制障碍、制度障碍和政策限制，给农民以公平的国民待遇，建立起城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、公共卫生和新型农村合作医疗制度、统筹城乡基础设施建设的农村社会保障制度，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步提高保障水平。三要在合理划分财权与事权、明晰各级政府的农村公共产品供给责任的基础上，改革现行的农村公共产品供给决策程序，建立公共产品的需求表达机制，使农民群众对公共产品的需求意愿得以体现。

五、着力谋划培育城乡基本公共服务供给多元主体。一要营造有利于各类投资主体公平有序竞争的社会环境，进一步建立完善基本公共服务的社会参与机制。二要按照谁投资谁受益的原则，允许和鼓励私营企业生产和经营公共产品，积极引进民间资金和外资为公共产品生产服务，以改善公共服务质量，降低管理成本，强化公共产品生产和供给的竞争性，提高公共服务的运作效率和专业化水平。三要充分利用社会组织形式灵活、多样，活动具有自发性等优势，积极鼓励其他社会组织和社团为农民提供公共服务，着力形成政府与社会团体相互竞争与合作的公共服务提供机制，在其他主体无法充分发挥作用的某些基本公共服务供给环节起到更重要的作用。

六、着力谋划建立推进城乡基本公共服务均等化的保障机制。一是建立基本公共服务绩效评价和监督机制。要探索建立市对各区（县、市）基本公共服务财政投入与保障问责制，把基本公共服务数量和质

量指标纳入政府绩效考核体系，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励联系起来。二是建立基本公共服务均等化的多元参与机制。在纯公共产品的供给方面，如城市道路、水利设施等，要创新运用BT、BOT等模式。在准公共产品的供给方面，如人饮工程、地下管网、城乡公共交通等，政府可以运用特许经营、签约外包、购买服务、财政补贴或价格补贴等手段，鼓励支持社会资本参与运营。三是创新公共财政投入保障和可持续机制。积极探索地方政府发行公共服务债券的可行性，利用政府债券广泛筹集社会资金；积极探索开征新的地方税种调节区域和城乡公共服务差距，充分发挥税收政策的杠杆作用。

七、着力谋划建立科学的公共服务绩效评价体系，提高公众满意度。公共服务绩效评价体系应包括政府自身的绩效评估和公众对于政府公共服务质量的评价。目前，市政府自身的绩效评估相对完善，但公众对政府公共服务的评价体系尚需建立并健全。政府自身的绩效评估体系有着各种操作性较强的量化指标，但公众对政府公共服务的满意度还没有真正纳入政府绩效考核标准。建立健全公众基本公共服务评价体系在现阶段尤为重要，这不仅能够对公共部门的行为起到约束和引导作用，而且有利于提高基本公共服务的效率和品质。政府可以通过对其满意度的评价有针对性地改变公共服务方式，促进城乡基本公共服务均等化。

第四篇：重庆市统筹城乡发展中的基本公共服务均等化研究

重庆市统筹城乡发展中的基本公共服务均等化研究

2007年6月7日,经国务院同意,国家发展和改革委员会正式批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。统筹城乡综合配套改革涉及内容广泛,而基本公共服务是城乡经济、社会、文化发展的基本平台,基本公共服务的公平享有是社会和谐的基石,基本公共服务的短缺和不均衡将严重威胁社会发展的全面协调可持续。因此,统筹城乡基本公共服务是统筹城乡发展的基石。尤其在具有大城市、大农村、大库区、大山区特点的重庆如何统筹城乡基本公共服务是一个艰巨的课题,这个课题的研究对中国的大部分地区尤其是西部地区具有很强的启发意义和示范意义。

一、主要问题

课题组根据产业结构、城镇化率指标,主要选取江北区、沙坪坝区代表城市,选取梁平县代表农村,同时结合对开县等其他农村地区的调查数据展开分析。2006年江北区、沙坪坝区、梁平县三次产业结构分别为1.4∶47.4∶51.2、2.2∶51.4∶46.3、21.3∶48.4∶30.3,城镇化率分别为83.4%、72.7%、28.6%。[1]

(一)城乡教育事业发展差距

2006年江北区、沙坪坝区、梁平县每万人学校分别为1.71所、1.51所、3.47所,每学校平均覆盖面积分别为2.57km2、3.50km2、6.10km2,每万人专任教师分别为69.2名、80.4名、60.4名,每万人幼儿园分别为1.89所、2.32所、0.72所,这些数据显示城乡教育事业发展差距较大。在三峡库区、山地林农牧区,乡村学校分布稀疏、不均衡,学生居住分散,上下学极度不便。黔江区鹅池镇,幅员面积73.2平方公里,只有中心校3所,村小2所。梁平县2005年有中小学校346所,2006年有中小学校310所,1年减少10.4%。不少镇乡在进一步对村小学进行撤并。

(二)城乡卫生事业发展差距

2006年江北区、沙坪坝区与梁平县每万人卫生机构分别为0.717所、1.39所、1.12所,卫生机构平均覆盖面积分别为6.1km2、3.8km2、18.9km2、每万人床位分别为70.5张、44.37张、12.66张,每万人卫生技术人员分别为51.2名、44.0名、13.6名,这些数据显示城乡卫生事业发展差距巨大。开县岳溪镇仅有卫生院1所,无规范的村卫生室,只有极不规范的小诊所。尽管统计数据表明实现了每个乡镇有一所政府举办的卫生院,村卫生室覆盖率达90%,但少数较偏远的村卫生室竟设在了中心场镇上,导致中心场镇上医疗服务机构密集,而村民就医极度不便。

(三)城乡基础设施建设差距

2006年鹅池镇有线电视只覆盖了集镇,最偏远的两个村无电视收看;梁平县有线电视入户率为26.7%,电视收看覆盖率90.0%;开县有线电视入户率仅37.8%;而沙坪坝区有线电视入户率85%以上。农村自来水除了集镇及其周边地区外,几乎是一片空白,农村饮用水安全性极低,并且以之为基础的生活设施如洗衣机等根本无法使用。2006年梁平县有338个村,只有123个村通自来水,只解决了7.65万人的饮水安全,占总人口的8.56%。

(四)城乡社会保障差距巨大

十七大报告要求加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证,要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革,探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。[4]而重庆市城乡社会保障无论在覆盖面还是保障水平上都存在巨大差距。在最低生活保障上,2006年1至9月,重庆市各级民政部门共下发城市低保金6.2亿余元,平均每月近7000万元财政支出,全市城市低保享受人数由1996年的7.2万人增加到2006年的81.29万人;而到2006年底,全市只有10个区县建立了农村居民最低生活保障制度,享受农村低保对象仅4.3万人,年财政支出也不过1000多万元。2006年

11月全国城市最低生活保障月人均支出水平为79.5元,而同期农村最低生活保障月人均支出水平为22.3元/月,还不到城市最低生活保障标准的30%。2007年,全市农村低保共保障32.31万户、71.85万人,占农业人口的3%,年支出低保金1.89亿元(中央补助6660万元,市财政安排5340万元,区县安排6900万元),年人平均保障标准791元;而截至2007年12月,全市有40.7万户、83.3万人享受城市低保,占非农业人口9.86%,共发放低保金10.4亿元,人月均领取低保金104元。在医疗保障上,2007年底重庆市新型农村合作医疗制度覆盖所有区县,参合农民共有1807.17万人,参合率达77%。截至2007年9月份,重庆市累计为1015.7万参合农民补偿医药费4.07亿元。在养老保障上,2007年3月,重庆市人大的调查表明,重庆参加职工基本养老保险的农民工仅5万多人,占在重庆市内就业农民工总数的1.7%左右。根据重庆市人大的调查,地处三峡库区的云阳县参加职工养老保险的农民工仅有300人,占农民工总数的0.94%。2008年1月起,南川、巴南、南岸、梁平、垫江等5区县启动农村基本养老保险试点。此前,九龙坡和大渡口区已在全市率先启动农村基本养老保险试点。而被征地农转非人员基本养老保险也才刚刚起步。可见,当前最急迫的问题是如何尽快实现基本公共服务项目对所有人口的普及。

二、主要原因

城乡基本公共服务差距巨大有深刻的历史原因、政策原因和政府管理机制原因,下边就其主要方面做简要分析。

(一)农民居住分散化,农村公共产品供给规模效益低下

前述三区县每万人学校数、幼儿园数、卫生机构数上的对比表明农村服务机构规模小。农村公共服务本身面临村民居住分散、最小经济规模等因素制约,加上农民大规模向城市和经济发达地区流动,对农村公共产品的供给效率提出了挑战;同时也必然缺乏对社会资本的吸引力。在三峡库区、山地林农牧区尤其突出,这类区域占全市总面积的61.32%,占全市总人口的38.1%。

(二)公共财政支出“城乡倒挂”,农村公共服务资金严重匮乏

公共财政支出的“城乡倒挂”现象一直十分严重,而目前这种趋势也并未减缓。2006年江北区、沙坪坝区与梁平县人口分别为50.2、74.6、89.4万人,土地面积分别为221、396、1890km2。与城市相比,农村人口更多、幅员更广、基础更薄弱、公共服务需求更大;但农村财政投入更少,形成巨大反差。2006年,沙坪坝区和江北区人均地方财政支出分别是梁平县的4.4倍、5.6倍。将财政支出与幅员面积对比分析,“倒挂”现象同样严重。从2005年到2006年地方财政支出的增长率,梁平县为28.46%;沙坪坝区为36.61%;江北区为43.24%。与2005年比较2006年梁平县全年使用上级资金增长24.5%;沙坪坝区增长37.5%;江北区增长55.0%。从1997年到2005年重庆市一般预算支出增长到487.4亿元,年均增长21.7%;财政“三农”支出增长到126.16亿元,年均增长19.75%,仍低2个百分点。

(三)专项转移支付高度分散化,农村专项资金使用效率低下

在当前农村公共品供给普遍不足的状态下,“撒胡椒面”式的平均分配难以体现公共产品集中供给的效率,最终也难以实现公平。一是各级政府部门林立,资金分配渠道分散。二是中央和市级财政在各部门的预算分配上轻重缓急体现不够充分,针对性不强。上级民政部门大力支持一些农村地区修建规模较大的养老福利院,而多数闲置或转作他用。在分散的小规模经营模式下,种粮直补对调动种粮积极性作用有限。梁平县2006年种粮直补资金共2000万元,分散到农户手中每户也就几十元。如果将这些资金集中起来投入到农民更急需的道路、卫生、自来水等基础设施建设上,整体效益将更高。三是各专项经费和转移支付资金落实到具体的行业上、一定的地区后又进一步在各具体项目上高度分散。每个项目获得的资金额太小,无法受到基层政府的重视,项目设计难以体现前瞻性,更难以保障工程质量和标准,使用寿命短,造成重复建设和资源浪费,且不利于项目资金使用的监管,资金使用效率极低。国土资源局曾经为加强基层国土所建设,给某县各国土所拨建设经费3万元,而目前各国土所仍无自己的办公用房,都在期待再次投入。究其原因,3万

元只能买点办公用品,无法完成更大项目。

(四)社会保障体系城乡分割,丧失统筹发展基本平台。

我国在建立社会保障制度时似乎更多地强调了区别对待,沿袭了计划经济时代所形成的城乡迥异、相互隔离的“二元”社会保障制度。在我国城市化进程和社会转轨期,有相当部分社会保障的内容将整个农村人口排斥在社会保障体制之外。城市化的迅速崛起,使大批没有社会保障基金,特别是社会保险基金积累的农村居民在转变为城镇居民后给城镇社会保障体系带来巨大的冲击,在城市中又形成新的“二元”结构,带来新的社会问题。这对农民不仅不公平,并将制约农村劳动力向城市转移、劳动力在不同地区之间的流动,尤其制约农村留住和引进建设人才,毕竟农村的发展也需要人才支撑。城乡分割的社会保障体系不但无助于农民工问题、劳动力转移问题、新城市化居民问题,农村建设人才的吸引问题的解决,反而会加剧这些问题的恶化。

一旦人才流动、劳动力流动受到制约,其他生产要素的流动、城乡统一的市场体系的建立、城乡产业的统筹等都将受到严重影响。因此,城乡一体化的社会保障体系是城乡统筹的基本平台。我市社会保障信息化程度低,除养老保险、医疗保险外,其他基本尚未实行信息化管理,更谈不上基础信息整合。以低保为例,对低保家庭收入的核实,涉及其它两条保障线和相关就业、报酬等信息,但低保对象领取失业保险金、养老保险金、工资收入、征地补偿等情况不明。大学生毕业后究竟找没找到工作、在哪里就业、收入多少很难掌握,致使低保政策的执行面临许多困难。

(五)权力运行缺乏公民参与和监督,农村基层政府提供服务动力不足。

一是农村公共服务供给大都是由县乡镇政府及村组织自上而下地进行决策,农村居民缺乏对公共服务需求的有效表达机制,服务提供缺乏全过程的有效监督手段;服务质量缺乏服务对象的评价,导致服务要求难满足,服务质量难保证,服务效率难提高。正如盖伊·彼得斯所指出,参与式民主“强调公民参与政策过程的所有阶段,而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正。”[6]

二是目前基层政府官员的考核激励主要取决于领导和上级的认可,而不是取决于公众的满意度,加上上级政府考核指标不健全,缺乏基本公共服务内容,基层政府注重社会管理,偏爱行政执法,轻视公共服务。对于能增加政绩的“硬”服务,呈现出一种较高的供给热情。比如对需要达标的广播电视设施建设、农田灌溉设施建设、校舍建设等公共服务供给严重过剩。而提升教师素质、医生素质等没有进入地方官员政绩考核体系或不便于考核的“软”服务,即便农民有较强需求,也很难提到地方政府的操作层面上来。“除了财政资金投入问题之外,乡村公共服务面临的更大尴尬是:基层政府志不在此。”[7]

三是上级政府行政审批项目仍是多不胜数,上下级政府之间尤其上级政府部门与下级政府之间权力配置的统一协调性较差,政府部分相关职能部门之间不规范的权力配置导致权责不清、互相掣肘,机构多、程序多、组织程序不规范、不透明,严重损害基层政府的公共服务能力。一些山区卫生服务网点稀少,民间资金渴望进入医疗行业,但是要通过政府相关部门的审批极其艰难。参考文献:

[1][2][3]根据江北区、沙坪坝区和梁平县2007年统计年鉴整理。

[4]引自中国共产党第十七次全国代表大会报告。

[5]根据江北区、沙坪坝区和梁平县2007年统计年鉴整理。

[6][美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京,中国人民大学出版社,2001.[7]赵树凯.乡镇政府的公共服务———10省(区)20个乡镇调查

[J].http://.

第五篇：基本公共就业服务均等化促进充分就业的对策研究（定稿）

基本公共就业服务均等化促进充分就业的对策研究

摘要：随着城乡二元经济结构的逐步打破，基本公共就业服务均等化成为促进充分就业的重要手段和必经之路。广东省作为改革开放的先行省份，在推进基本公共就业服务均等化方面取得了许多成就。但是，城乡间、地区间以及不同人群间的公共就业服务资源分布不均衡，使广东省促进充分就业面临着巨大挑战。本文在回顾成就和分析挑战的基础上，试图提出合理的对策思路。

关键词：基本公共就业服务 均等化 充分就业 对策

就业是民生之本，和谐之基。基本公共就业服务是促进社会充分就业的一个重要途径。从政府职责和扩大就业目标的内在要求看，只有通过基本公共就业服务均等化和就业扶持政策普惠化，帮助有就业愿望的人员实现就业，才能达到社会就业更加充分的目标。《就业促进法》对基本公共就业服务作了详细规定，基本公共就业服务均等化的实现有了法律上的保证。推进基本公共就业服务均等化，是加快统筹城乡就业步伐，缩小区域发展差距的直接动力，是建设和谐社会的重要环节，是贯彻落实党的十七大确定的实施扩大就业发展战略的重要内容。

一、广东省基本公共就业服务均等化取得的成就

改革开放30年来，广东经济一直保持良好的发展势头。凭借雄厚的经济和财政基础，广东省建立了覆盖面较为广泛的基本公共就业服务网络。县级以上公共就业服务机构均设有就业服务大厅、人力资源市场或职业介绍中心等“一站式”综合就业服务场所，所有市、县(区)和500多个乡镇(街道)劳动力市场信息网与省实现联网，初步实现“一点登陆，全省查询”。城乡劳动者平等的就业服务和援助制度初步形成。在全国率先建立城乡和省内外统一的就业登记管理制度及公共就业服务制度，对城乡就业困难人员实行统一的就业援助制度，率先出台《广东省“零就业家庭”就业援助办法》。实施城乡就业援助工程，帮助城乡就业困难人员实现再就业。

在注重基本公共就业服务网络硬件建设的同时，广东也逐步建立起具有自身特色的劳动就业法规政策体系。遵循“公平对待”的原则，把城镇与农村、本地与外地劳动者平等纳入法规调整范围，赋予城乡劳动者平等的权利待遇。颁布实施《广东省流动人员劳动就业管理条例》、《广东省职业介绍管理条例》等20多个地方性法规，涵盖了平等就业、劳动报酬、社会保险、维权等各个方面。2002年以来，陆续出台了60多个促进就业和再就业的政策文件。2008年，广东省政府下发了《关于进一步做好促进就业工作的通知》，在扶持下岗失业人员创业、完善就业援助制度、开发公益性岗位、建立城乡平等就业制度等方面取得重大进展。

二、广东省推进基本公共就业服务均等化面临的挑战

广东省作为我国经济最具活力的省份之一，吸纳的外来流动人口约占全国的1／3，多年来一直是吸纳流动人口的第一大省；但是，广东北部山区、粤西、粤东经济发展起步晚，与珠三角发达地带差距较大。流动人口规模庞大、服务和管理难度大、地区和城乡经济社会发展不平衡等因素。使得广东省在推进基本公共就业服务均等化的过程中面临着巨大挑战。主要表现在以下几个方面：

(一)基本公共就业服务资源分布不均

城乡之间及不同地区之间公共就业服务基础平台建设、人员配置和财政投入等分布不平衡，大量的优质服务资源集中在发达地区的城镇尤其是大中城市，以及少数发达的农村地区，而欠发达地区及广大的农村地区，基本公共就业服务资源相对匮乏。

(二)基本公共就业服务质量和水平不均

长期以来，政府提供的公共就业服务的重点放在城镇，城乡间基本公共就业服务水平差距较大，农村居民和外来人口、流动人口享受到的公共就业服务较少。不同地区公共就业服务现有的技术、设施条件及服务队伍状况的不同，造成地区及城乡间基本公共就业服务能力的差异，导致人们实际享有服务的水平和质量存在差别。

(三)基本公共就业服务体制二元化及权益不均

不同地区及城乡间公共就业服务状况的差异，在相当程度上是受到长期实行城乡分离的二元结构，就业安排体制实行城乡二元化，财政投入重城轻乡、重工轻农等政策和制度影响，导致城乡居民各种就业权益及公共就业服务享有的权益失衡。

三、推进基本公共就业服务均等化的内在要求

推进基本公共就业服务均等化，促进充分就业，要求区域间公共就业服务资源均等化，城乡间公共就业服务体系一体化，各类劳动者享受公共就业服务权利公平化。具体而言，在实践中应着重把握以下几点：

(一)公平与效率并重

公平确保按照基本的社会价值目标配置公共就业服务资源，效率则保证经济社会整体较高的投入产出比。二者具有内在一致性，效率为公平的实现提供物质基础，公平反过来促进效率的进一步提高。

(二)统筹兼顾，重点突破

统筹城乡、发达地区和欠发达地区公共就业服务，重点解决城乡公共就业服务均等化，打造城乡一体的优良的就业服务环境，着力提高劳动者技能素质和就业能力，为劳动力在城乡、区域及产业间灵活转移提供软硬兼优的服务平台。

(三)以政府为主导，有效整合市场和社会资源

公共就业服务覆盖面广，投入量大，其均等化的实现关系到亿万民众的生计，必须以政府为主导力量，创新财政投入机制，加大财政支持力度；在此基础上，有效整合市

场和社会资源，确保均等化顺利实现。

(四)量力而行，尽力而为，循序渐进

目前，广东存在着常住人口多、人口流动性大、劳动力整体素质偏低、不同区域及城乡间公共就业服务水平不均衡以及产业政策调整对劳动力转移就业要求高等实际困难。因此，必须合理规划，量力而行，尽力而为，循序渐进，建立基本公共就业服务均等化的长效机制，确保均等化促进充分就业的可持续性。

四、广东省基本公共就业服务均等化促进充分就业的对策思路

(一)完善公共就业服务制度和体系。增强政府职能部门的公共就业服务供给能力，以高供给效能促进服务均等化。

一是有效发挥政府在基本公共就业服务中的主导作用。加大财政支持力度，构建规模更大、档次更高、覆盖更广的公共就业服务平台，营造良好的就业服务环境，推动公共就业服务高效供给。在正视区域、城乡基本公共就业服务水平存在一定差距的前提下，在全省统筹制度安排。保持各地平衡发展。参考国内外先进经验，给予欠发达地区和农村地区政策上的倾斜照顾，逐步缩小基本公共就业服务在城乡、区域和不同社会群体之间的差距。

二是逐步提高政府购买公共就业服务成果的比例。积极探索购买公共就业服务的方式，以分区域方式培育市场化的公共就业服务机构，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共就业服务职能交由市场主体行使。尽快把某些公益性、服务性、社 会性的公共就业服务职能转给具备一定条件的非赢利性民间组织。

三是不断满足公众日益多样化的服务需求，提高公共就业服务的效率和公众满意度。重点运用互联网技术建立全省统一的基本公共就业服务供给信息平台，改善基本公共就业服务供给的技术手段。

(二)创新公共财政投入分配方式，增强公共就业服务均等化的资金保障

一是完善分税制财政体制，探索改革财政管理体制，为均等化的实现提供财政基础。按照党的十七大确定的“健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制”的要求，完善省以下分税制财政体制，适当扩大地方财政的权限和财力，使各级地方政府在均等化的实现过程中拥有与事权对等的财力保证。探索改革财政管理体制。变本级财政为辖区财政，落实各级政府辖区财政的公共就业服务均等化责任。为实现均等化提供切实的财力支撑。

二是完善转移支付制度，增强基本公共就业服务的均等化的资金保障。改革以税收返还为主要形式的转移支付制度。加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，切实加强县乡政府的财政保障，增强农村基层政府提供基本公共就业服务的能力。

三是根据就业形势变化和就业服务需要，健全基本公共就业服务管理经费保障制度。通过理顺全省的财政管理体制，探索实行省级直接对县的财政管理体制模式。优化政府之间的财政转移支付机制，按地区承担的就业服务工作量合理分配促进就业专项资金等各种公共就业资金。多渠道筹措公共就业服务管理经费，合理调整经费的支出结构，建立稳步增长的公共就业服务经费投入机制。加强对基本公共就业资金的监督监察，保证专款专用。简化拨付使用手续，完善支付办法，提高资金使用效率。

(三)创新失业保险基金使用模式，建立积极就业型的失业保险制度

一是创新资金使用模式，扩大失业保险资金促进就业的对象范围。探索将财政就业专项资金和失业保险基金分别投入的“双轨制”模式改为促进就业专项资金以失业保险基金为主体的“单轨制”模式。失业保险基金结余数量较大的珠三角各市，可以将失业保险基金作为政府促进就业资金的主渠道。逐步扩大失业保险促进就业资金的受益群体范围。促进就业的对象可以逐步由领取保险金期间的失业人员，先扩大到所有参加失业保险的人员，进而覆盖所有登记失业人员，情况允许的地区可进一步覆盖农村富余劳动力。

二是提高失业保险促进就业资金的支出比例，增加失业保险促进就业的支出项目。在保证失业保险待遇支付的前提下，可探索将失业保险促进就业资金的支出比例提高到不超过上失业保险费征缴总额的30％，结余多的地区还可将比例提高到滚存结余的30％－50％。少数结余不足或收不抵支的地区可以通过财政途径另外拨付资金予以支持。支出项目可由各地市根据实际情况在全省统一规定范围内自行选择。珠三角发达地区可以先行一步，标准可以适当提高：东西北和北部欠发达地区应积极创造条件，增加适合当地情况的支出项目。

(四)完善服从和服务于产业政策调整的基本公共就业服务均等化制度，优化全省人力资源配置和就业结构

一是建立完善公共就业服务均等化制度与产业升级、转移和人口优化互促共进的良性机制。着重研究产业和劳动力“双转移”战略背景下的就业服务需求变化趋势，提供适时高效的公共就业服务。加强职业技能培训、创业服务、职业介绍和就业培训等服务手段，加快建立“双转移”背景下的以城乡劳动者就业与失业登记、就业准入资格、就业扶持政策、就业服务待遇和参加社会保险“五个统一”为主要内容的城乡劳动者平等就业的管理和服务制度。

与既有成熟的规章制度有机衔接。推动失业人员凭《广东省就业失业手册》进行劳动合同备案和享受政府提供的就业、教育、居住、卫生(含计生)、医疗等公共服务及扶持政策。提高就业服务的针对性，逐步完善跨地区信息沟通机制，引导用人单位合理用工，促进劳动力有序流动。

二是扩大公共就业服务政策扶持范围和对象。推行就业援助实名制和承包制。建立

并完善就业援助的有效机制，加快制订出台全省就业困难人员就业援助工作规范，建立标准化和规范化的就业援助工作流程。推动建立公益性岗位申报制度，以社区公益性服务岗位的开发为载体，大力创办形式多样的援助载体，提高特困人员托底安置能力。

三是加大职业技能培训和智力扶贫在公共就业服务中的力度，促进全省人力资源素质结构和区域结构的改善。对转移就业的农村劳动力逐步实现及本省每年未能继续升学的初高中毕业生实行半年至3年的技工教育或职业技能培训，对在岗劳动者开展技能提升培训，对有创业愿望和能力的劳动者开展创业培训，最大限度地利用好公共就业服务补贴资金。

(五)建立政府公共就业服务绩效评价机制和效果跟踪反馈制度，确保公共就业服务均等化的高效推进

一是建立健全基本公共就业服务绩效评价体系。包括公益性职业介绍、职业培训、失业保险和创业服务等方面的单项和综合评估。完善评估程序，严格规范目标制定、执行、评估等环节。引入多元化的评估机制。坚持公开、透明的原则，以劳动者实现稳定就业为中心，以劳动者满意为尺度，积极引入外部评估机制。

二是将衡量各类劳动者就业状况的重要指标、基本公共就业服务数量和质量指标纳入各级政府绩效考核范围。逐步增加基本公共就业服务数量和质量指标的权重，约束和引导公共就业服务部门的行为。加强对公共就业服务决策活动的监督，完善监督制度和机制。

三是建立基本公共就业服务支出绩效评价机制。从可支配的财力均等化和服务结果均等化两个基点衡量，从投人类、产出类和效果类三个层面分别设立多项评价指标。落实部门和人员责任，建立基本公共就业服务分工和问责机制。财政绩效评价部门要把各项指标落实到各个具体的业务部门，并将其作为部门预算中分配财政资金的重要依据。劳动部门要在财政绩效评价的基础上制定具体的问责操作程序，将基本公共就业服务评价指标列入本部门干部的政绩考核体系。