村民自治中民主决策的法制化思考

第一篇：村民自治中民主决策的法制化思考

村民自治中民主决策的法制化思考

摘要:民主决策是村民自治的核心内容和关健。随着村民自治制度的发展，民主决策的法制化问题显得非常重要。本文概括了这些年来村民自治中民主决策的法制化进程及其特点，分析了民主决策法制化建设中的一些制约因紊，提出了民主决策法制化建设的解决措施。关健词:村民自治;民主决策;法制化

村民自治中的民主决策，是一种直接民主决策，其内涵是以全体村民为主体，以“直接”参与的形式，按照平等原则和少数服从多数的原则，共同讨论决定属于村民自治范围内的重大事务。《村民委员会组织法》规定，凡涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，这是直接民主决策的主要法律依据。这些年来，我国农村村级民主决策的法律化建设虽然取得了很大的成就，但是，也要看到存在很大的制约因素和问题。认真研究这些制约因素和问题，对于完善我国农村村民自治制度具有非常重要的意义。

一、村民自治中民主决策法制化进程及其特点

国农村的群众自治具有悠久的历史。大革命时期的农民协会，土地革命时期的贫农委员会、卫生委员会、调解委员会，新中国成立后农村的治安保卫委员会、调解委员会等，都带有基层群众性自治组织性质。但是，中国特色社会主义的新型的农村村民自治则是伴随着改革开放产生、发展起来的。

产生于20世纪70年代末的中国农村家庭联产承包责任制是中国农村经济管理制度的一次重大变革。它导致了人民公社管理体制的解体，出现了农村基层社会公共组织和公共权力的“真空”，这时，急需新型社会组织替代和发展原有公共组织的管理功能。适应这种需要，新型的村民自治组织应运而生。党中央审时度势，在继续发挥和加强执政党在农村基层组织中的作用的同时，大力推动村民委员会的建立和发展，并将其功能由制定乡规民约和维护农村社会治安扩大到社区事务的全面管理。村民自治在农村的发展，迫切要求从法律的角度加以确认，才能保证其健康运行。1982年12月通过的新宪法，正式确定了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。这种以大法的形式确认的农村村民的自治方式，实际上就确认了村民有自主决策和自己管理自己的事务的权利。这种自己管理自己事务的方式，实际上就是村民直接的民主决策方式，它是村民自治制度的核心和关键。随着村民自治制度在中国农村的发展，国家民政部在调查研究的基础上，于1985年8月拿出了(村民委员会组织条例》的初稿，国务院常务会议对条例稿进行了审议，后来又提请全国人大常委会审议。1987年3月又列人了六届全国人大五次会议进行审议。鉴于村民自治问题涉及全国八亿多农民，法律委员会建议将此条例改为《中华人民共和国村民委员会组织法》。此次会议原则上通过了这部法律。1987年11月，全国人大常委会正式通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，从法制的角度对村民委员会的法律地位进行了更加明确的确认，认为它是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”并且对村民委员会的性质、地位、职能以及村委会产生和运作的程序等都作了明确和具体的规定。这次《村委会组织法》确立了以下几个重要原则:一是村民自治的原则，即由村民自己组织起来，自我管理、自我教育、自我服务，自己决定自己的事务;二是直接民主原则，即由村民直接选举和罢免村委会干部;三是由村民自主的原则，即关系到全体村民利益和村内工作中的重大事务，必须由全体村民共同讨论决定，由村民自己当家作主。从组织法所体现的这三大原则来讲，虽然没有明确地提出“民主决策”这几个字，但已经并且更加明确地从法律的角度把村民自治中民主决策的精

神体现了出来。我们认为，《村民委员会组织法》就是以民主决策为核心内容和关键原则的村民自治法律，它是为了保障村民自治中村民应该享有直接民主决策权而制定的。因为，离开了村民直接民主决策这一核心内容和关键原则，就不可能做到村民自治。我国以民主决策为核心内容和关键原则的村民自治法律的制定，也就是向世界昭示:中国的村民自治建设进人了法制化和制度化的阶段。《村民委员会组织法(试行))在我国运行的10年中，村民自治制度在法制化的指导下得到健康的发展。到1997年底，全国农村共有村委会近100万个，村委会干部近4(X)万名，全国60%以上的村庄都初步建立了村民自治制度，广大村民在法律的保障下自己决定自己的事务，自己对自己的事务进行民主决策。

1998年11月，第九届全国人大常委会再次通过了新修改的《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确了村民委员会是“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的基层群众性自治组织。新的《组织法》共计30条，对村委会的性质、职能、民主选举和决策原则、程序和基本制度、工作方式、法律保障等做了8个方面的增补和完善。一是明确了党在农村村民自治工作中的核心作用;二是进一步明确了乡镇政权和村委会各自的职能和相互关系;三是补充和完善了直接民主选举和民主决策制度;四是规范了村干部的罢免程序;五是明确了村民议事制度和村民代表会议及其相互之间的关系;六是加大了民主监督的力度，增设了村务公开制度并明确规定了公开事项;七是明确了村民自治的内容、范围以及和驻地单位的关系;八是从法制的角度规范了保障村民的各种民主权利。在这一次新的法律中，民主决策作为村民自治的核心和关键在《村民委员会组织法》中再一次体现得更加充分和明确。在近20年的时间中，各省市顺应村民自治这一实践的要求，先后出台了一系列相应的地方性法规，许多村民委员会先后制定了村规民约和规章制度，充分地保障了广大村民在村民自治实践中的自治权力，即村民民主决策的权利。

在村民自治发展中，民主决策法制化进程呈现出以下几个特点:

第一，广大村民自己管理自己的民主决策权利的要求与村民自治的基本法律制定进程的一致性。我们的国家是人民的国家，人民是国家的主人，宪法规定了他们有当家作主的参与管理国家事务和社会事务的最高权力。村民自治作为农村基层民主制度，它是中国农民在家庭联产承包责任制条件下创造的、享有宪法规定的自己管理自己事务的一种新型管理模式，它体现了党和国家实现农村、农业和农民经济发展的新要求。为了保证这一新型模式的健康发展，国家根据村民自治在实践中的新形势，适时地相应地制定了保障村民自治制度发展的法律、法规，即时地引导其健康发展，使村民自治的发展与国家制定的法律法规呈现一致性。第二，国家制定的村民自治法律法规体现了村民直接民主决策这个核心内容和关键。村民自治就是村里的事务村民自己管理，村民的事情自己决策，村民自治制度实质上就是村民民主决策来管理自己事务的制度。正是这样，国家无论是在八十年代制定的有关村民自治的法律或九十年代修改以后的《村民委员会组织法》，都始终贯穿一个核心内容和关键，就是把村民的民主决策即自己管理自己的事务这一内容作为全部的法律精神。国家这样来思考问题，一方面是着眼于我国农村村民自治实践的现实要求，另一方面也是我国社会主义民主发展的未来需要。

第三，根据国家制定的村民自治制度的法律法规，各地结合实际制定出相应的适合本地的地方性法规和一些行政规章，使国家的法律具体化、程序化和可操作化。这种把一般和特殊结合起来的方法，为各地加强村民委员会建设提供了具体明确、操作性较强的法津法规和规章依据，为各地指导和加强村民自治工作揭示了重点和基本思路。同时各地的做法也为国家村民自治组织法的完善提供了现实例证和新鲜经验。这种用实践来推动理论的发展和用发展了的理论来指导新的实践的方法，正是中国共产党人运用马克思主义辩证思维的光辉典范。

二、村民自治中民主决策法制化中存在的主要问题和制约因素分析

让村民对有关自己的利益和共同关心的问题进行讨论和民主决策，是村民自治的核心和关键问题。在农村村级直接民主决策的法制化进程的实践中，我们认为，还存在多种问题和制约因素:

1.村民自治中的直接民主决策制度还不够完善。一是村民会议制度缺乏制度上的保障。《村民委员会组织法》规定，在制度上保证村民群众参与重大间题的决策权。现在二些地方村民会议流于形式，很少开会来决定重大问题。在实际工作中，一些村委会干部在决策时往往独断专行，重大问题也不集体讨论，而是一人说了算，在制度上严重地违背村民自治民主决策原则和民主精神。二是村民代表会议制度不完善。村民代表要代表村民对村里的重大问题进行决策，村民代表决策的正确性和科学性对村民的利益非常重要。因此，规范村民代表制度在村民自治中显得非常重要。但在实际生活中，一些地方的村民代表制度名存实亡，处于瘫痪状态，比如，村民代表的产生制度、村民代表联系候选人制度、村民代表决策制度、村民代表的学习培训制度和对村民代表的民主评议制度等。三是村委会工作缺乏规范性的制度要求，比如，村委会的会议制度、决策制度、学习制度和联系村民制度等。四是村委会会议、村民小组会议、部分村民会议、村民代表会议、村民会议的分层次决策机制还不完善。这些制度的不规范性必然提出了法制完善化的要求。

2.在村民自治民主决策的实践中，乡镇政府与村委会的决策关系错位现象严重。《村民委员会组织法》虽然明确规定了各自的职能和关系，但现在不少地方仍普遍存在乡镇政府及部门对村务工作指导少，干预多的问题。乡镇政府与村委会在决策关系上存在着严重的错位现象。乡镇政府把村委会135当成政府的下属机构，把本应属于政府的职能、责任，或者是委托村委会办理的事项，用行政命令的方式直接下达给村委会，把政府的引导、服务职能变成直接决定和监督执行，包办代替村委会的工作。这样的结果，村委会的主动决策变成被动决策。本应由村民会议、村民代表会议讨论决定的事情，简化为靠上级指导，靠上级决定，要上级指示。决策上的错位现象，严重挫伤了群众参与村务管理和民主决策的积极性。

3.村党支部和村委会的关系还不协调。《村民委员会组织法》对基层党组织在村民自治中的领导核心作用也作了原则规定，但是，在直接民主决策的实践中，党支部与村委会的关系如何处理，各地的做法不一，也存在不少矛盾和问题。有的党支部书记，既兼任村委会主任，又是村委会下属经济实体的法定代表人，大权在握，个人说了算，把村民会议、村民代表会议、村委会视为形式，可有可无。有的党支部书记与村委会主任长期闹矛盾，用党支部决定代替村委会的职能和村民会议、村民代表会议的决策。在村民自治中如何来协调村党支部和村委会的关系，如何来制约村党支部书记和村委会主任的权力，这是实践对健全村民自治法律提出的新要求。

4.村民自治中直接民主决策的生态环境不好。决策的落脚点在于其科学性，实行民主决策，归根到底是为了科学的决策。决策的科学性是指决策要合情、合理、合法和符合客观事物发展的要求。这种科学化的决策必然要求良好的生态环境来保证。从目前实行直接民主决策科学化的生态环境来看:一是村民素质不高。有的村民平时似乎非常关注村上的事，喜欢议论，但是，真正要召开村民会议，他们却认为开会不发误工补贴，误工不划算，不愿放下手头上的农活或生意去参加会议。有的村民常常是以我为中心，很少考虑集体和他人的利益。二是部分村民全局利益、集体利益淡化。在国家、集体、个人三者利益发生矛盾时，不能摆正关系。三是一些村民家族、宗室和地域观念强，宗法血缘关系严重:四是农村存在少数村霸。这些人喜欢打架斗欧，欺负他人，专与村干部作对，明知自己的意见不正确，仍然要坚持己见等等。这种不良的生态环境严重地制约了村民的民主决策。

5.民主集中制原则在村民自治工作实践中没有得到很好的体现。在村民自治的实践中，有的干部曲解“自治”的内涵，认为自己是民选的，理所当然由我说了算;有的认为民主决策会导致大权旁落，自己的利益受损;有的对村民代表不信任，害怕村民委员会的提议被推翻或讨论的议题无果而终;有的村干部认为，凡事都由村民代表会议讨论，势必会束缚村干部的手脚;有的村干部在决定村级经费的开支、集体经济项目如何发包等重要问题时也不提交村民代表会议讨论，自己搜自决策。从我们的调查发现，在村务管理中，村党支部书记和村委会主任的个人决策行为比较普遍。一些村委会主任以“能人”自居，有事不与其他成员商量，该由村民会议讨论决定的，只召开村民代表会议就定了，该由村民代表会议讨论决定的，只开村委会就定了，该由村委会集体讨论决定的，自己作主就定了，甚至什么会也不开，直接把自己的主张让群众执行。这些现象都给健全村民自治法律提出了新的要求。

6.农村中一些村干部的素质普遍不高。村干部的素质如何，直接影响到农村基层的民主决策。一是从文化素质来讲，中国农村村民的文化程度普遍不高，中国近三亿文盲大都在农村。村干部的文化水平虽然较普通村民要高一些，但是，用新时期现代农村的要求来衡量村干部的整体水平还是不适应。二是从政治素质来讲，中国是一个有几千年封建主义传统的农业大国，中国人的民主传统和民主习惯先天不足，中国农民的民主意识更少。由于各种原因，中国农村很多村干部的政治常识大都只能在书报和电视里接触一点，了解一些，很难有系统深刻的研究。因而这一方面决定了他们在决策重大问题时缺少民主习惯;另一方面他们在一些重大间题上缺乏政治敏锐性和洞察力。这些都严重地影响民主决策。

7.农村社会的宗族家族势力还有相当的影响。在我国农村，封建主义的根基被铲除，封建意识被批判，但封建的宗法血缘关系短时期内不可能消除。虽然，我国社会正由传统的农业社会转变为工业社会，社会进步正由传统的文明转变为现代文明，在这一过程中，中国的农民正由传统的宗法家族意识较重的农民转向具有现代观念现代意识的新型村民，但这种意识形态的转变必然有一个相当长的过程。因而，在农村村级民主决策中，中国农民的传统的带有宗法家族观念的意识必然成为今天新农村条件下村级民主决策的一大障碍。这种在今天改革开放条件下社会进步的超前性和农村社会意识前进的滞后性，构成了农村社会观念的巨大矛盾和冲突，使村级直接民主决策呈现复杂性，也造成了中央和上级机关的方针政策在下面变形走样，很多新型的好的民主决策程序不能得到贯彻落实。

三、对完善村民自治中直接民主决策法制化的思考

民主决策既是村委会在办理公共事务和公益事业过程中最为重要的环节，也是村民群众人人参与村中大事决策的一条重要途径。民主决策是村民自治的核心内容和关键，贯穿村民自治的全过程。怎样才能在村民自治中做到民主决策呢?我们的研究表明:

1.必须提高村干部的民主法制素质。决策者的素质，是科学决策的基础性因素。在村民自治中，村民委员会发挥着非常重要的作用，他们的民主法制素质如何，是能否搞好科学决策的关键。为了更好地搞好村民自治中的科学决策，我们认为:一是要注重增强村干部的民主法制意识问题，在村民委员会成员的任职资格上，一方面必须强调能够密切联系群众，有事同群众商量，倾听群众意见的条件;另一方面要把知法、守法和懂法作为一个重要要求。二是在对村民委员会成员的培训和平时工作中，要注重民主意识的教育和法制观念的培养。三是注意在实践中提高和培养村干部的民主决策能力，使决策做到民主化和科学化。

2.要健全民主决策的各种法律制度。决策什么，由谁决策，如何决策，必须由民主决策制度作出规范。有没有健全的民主决策制度，是能不能做到决策民主化和科学化的关键。要健全民主决策制度，一是要明确民主决策机构的职权范围，即规定哪些事项需要村民会议决策，哪些事项需要村民代表会议决策，哪些事项由村民委员会决策;二是要对民主决策各种组织的决策程序进行科学规范，要对民主决策的各种组织如村委会会议、村民小组会议、部

分村民会议、村民代表会议、村民会议等多种分层次决策机制都要做出规范，对他们的决策范围和决策程序、各种规定和议事原则等都要作出法律规定，使之有章可循。

3.必须规范民主决策的法律程序。民主决策制度化的一个重要内容就是决策必须要有规范化的程序，这是保证决策科学化从而根除违规决策的重要方法。决策程序的主要内容有:议题提出的程序、讨论程序、表决程序和执行程序等。从实践的情况来看，决策程序的制定要具体、清晰，便于操作，但又不能太繁琐。从目前各地的实行情况来说，在制定民主决策的程序方面都有很多好的经验和作法，其中最主要的经验就是必须使民主决策的程序规范化和法制化，保证民主决策的程序在法制的规范下有一个相对的稳定过程，以减少决策程序的不稳定给民主决策制度带来的负面影响。

4.坚持村里重大事项的民主决策必须由村民会议讨论这一法律原则。按照村委会组织法规定的原则，村民参与民主决策的主要形式是村民会议和村民代表会议。村民会议是村民直接参与民主决策的主要法律形式，也是监督和制约村民委员会和村干部执法行为的重要组织保证;村民代表会议作为村民会议的一种补充，讨论决定由村民会议授权的事项。我国一些省市在制定和实施村民委员会组织法的过程中，明确规定了村民会议的基本职权，村民会议对涉及全村村民利益的重大问题拥有直接决定权。这些重大问题包括:(l)本村经济、文化、教育、卫生及其他公共建设事业的发展规划和年度计划:(2)罢免和补选村委会成员，撤销或者改变村民代表会议和村委会的决定;(3)村委会的年度工作报告和财务收支情况报告;(4)本村基本农田保护方案和宅基地的使用方案;(5)乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用，义务工和积累工的使用;(6)村集体经济项目的立项、承包方案，以及村集体所有土地、山林、水面等承包方案;(7)本村实施计划生育和社会治安综合治理的方案;(8)农村水利基本建设、村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集和建设承包方案:(9)推选和撤换村务监督小组成员，听取并审议村务监督小组工作情况报告;(10)村民会议认为可以由它决定的涉及村民利益的其他事项。重大问题必须由村民会议讨论决定，这既为解决农村各种问题找到了一个权威性的机构组织，又为广大的村民行使自治权力提供了一个合法的阵地。这些好的经验和作法，我们必须大力推行。

5.要建立民主决策的追踪调查和信息反馈制度。在村民自治实践工作中，村委会的重要事项一般都要求集体决策。但是，由于对事物的认识程度以及其它非理性的因素，这种决策也必然有失误的时候。这就需要建立一种决策的追踪调查和信息反馈制度，以减少决策所代来的失误。检验村委会的决策是否正确，其中的一个重要的标准就是它是否符合大多数村民的意愿.是否经大多数村民认可，是否有利于村里的经济社会健康发展，是否符合国家法律的要求，否则，村民会议有权撤销其决策。比如，在村民代表会议召开之前，村民代表应征集联系户的意见;在会议召开时要负责转达联系户的意见和要求;会议结束后应向联系户及时通告会议的决议和听取意见。应该看到，这些年来，我们在对村民代表联系村民的渠道上有所忽略。在新世纪的今天，为了进一步发扬社会主义民主，健全农村基层民主渠道，就必须还要在村民代表联系村民的渠道上开辟新路，使村民自治所倡导的农村基层民主政治增加新鲜的活力，引导农民群众为村委会的决策贡献出多方面的智慧。在实际工作中，建立民主决策追踪调查和信息反馈制度，对于补充和完善村民会议、村民代表会议和村委会的决策，及时纠正决策失误，是十分必要的。总之，村民自治中民主决策的法制化建设问题是我国法制建设的一个重要内容，是体现农村村民当家作主，搞好我国农村基层民主建设，保证村民自治制度健康发展的关键。在新世纪的今天，村民自治中民主决策的法制化建设刻不容缓。

第二篇：XX镇村民自治组织民主决策实施办法

XX镇村民自治组织民主决策实施办法

第一章总则[xiexiebang.com文章-http://www.xiexiebang.com/xiexiebang.com帮您找文章]

第一条为规范村务的民主决策内容、程序和方法，健全村党组织领导的充满

活力的村民自治机制，保证人民群众依法直接行使民主权利，提高民主管理村务的工作水平，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《XX省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》的有关规定，按照《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“健全村党组织领导的充满活动的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权”的要求，制定本办法。

第二条民主决策村务，必须坚持党领导的原则；必须坚持与党的政策、路线、方针和国家的法律法规相一致的原则；必须坚持公开、公平、公正的原则；必须坚持少数服从多数的原则。

第三条村民委员会、村民小组是村民会议、村民小组会议的执行机构和工作机构，负责召集村民会议（村民代表会议）、村民小组会议，执行村民会议（村民代表会议），村民小组会议的决议、决定，向村民会议（村民代表会议）、村民小组会议报告工作，接受村民的监督。

第二章村务民主决策的程序

第四条民主决策村务，必须按下列程序进行：

（一）提出方案。一般由村“两委”、村集体经济组织提出，也可以由十分之一以上村民或三分一以上村民代表提出。

（二）民主决策。方案提出后，经村“两委”会议研究，按照村民会议、村民代表会议决策的职权范围，确定需提交哪一种形式进行民主决策。

（三）做好会议记录。内容包括：参加会议的人数、主持人、记录人，会议的议题；会议讨论时的主要意见、表决情况和形式的决定、决议。会议结果后，记录人对会议的资料进行整理，并立卷存档。

（四）公布决策结果。利用村务公开栏等形式向全体村民公布。

（五）依法组织实施。方案通过后，由村委会依法组织实施。涉及工程项目，如基建、荒坡地开发、水利工程建设以及山地、企业、鱼塘、铺位等村集体资产的承包项目及其续期的承包项目、新增（附设）的项目工程，均实行公开招标。

（六）依法管理和监督。在实施过程中，村委会要加强管理，村务公开（民主理财）监督小组要参与全程的监督，并自觉听取群众意见，强化群众监督，减少村务管理工作的失误。

（七）公布执行和落实情况。及时将执行和落实情况通过公开栏等形式向全体村民公布，让村民知晓。

第五条村民委员会在执行村民会议、村民代表会议。村务公决决定和决议时应明确责任，分工负责，保证决定、决议的有效实施。执行中需作出重大变更和修改的，村民委员会应提交村民会议或村民代表会议讨论决定。

第三章村务民主决策的形式和内容

第一节村民会议

第六条村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上的村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。

第七条下列事项，必须经村民会议讨论决定：

（一）依法选举、罢免和补选村民委员会成员；审议决定村民委员会成员的辞职请求。

（二）决定聘用本村财会人员和其他村务管理人员；决定本村享受补贴人员及补贴标准。

（三）听取、审查和批准村民委员会的工作报告、财务收支计划和执行情况报告；审议决定本村建设规划、经济和社会发展规划及计划，以及有关公共事务、公益事业的其他重大事项。

（四）审议决定本村集体经济项目建设工程和村公益事业建设的承包方案及其新增（附设）的项目，村集体资产的承包方案及其续期和新增的承包项目，决定村集体经济收益的使用。

（五）农村税费改革后，决定由村民出资出力等“一事一议”的具体事项。

（六）审议决定征用集体所有土地各项补偿费的使用和宅基地分配、计划生育指标安排的方案。

（七）决定对村级财务和村民委员会主要负责人任期经济责任进行审计，评议村民委员会成员的工作。

（八）制定和修改本村村民自治章程、村规民约等规章制度，并报镇政府备案。

（九）撤销或者改变村民代表会议、村民委员会不适当的决议、决定。

（十）审议决定村民会议认为应当由其决定的涉及村民利益的其他事项。

第八条村民会议由村民委员会召集，村民委员

会主任主持。

第九条村民会议应按以下程序进行：

（一）清点到会人数；

（二）符合法定人数，宣布开会；

（三）提出会议议题或方案；

（四）讨论和审议；

（五）表决与通过；

（六）宣布会议的决定和决议；

（七）会议主持人对本次会议进行总结。

第二节村务公决

第十条村务公决是以户为单位或18周岁以上的村民，通过投票表决村务大事的一种方法，是在村民会议不便召开或不能召开的情况下，由村民对村中大事直接行使决策权利的一种形式。

第十一条村务公决主要行使第七条村民会议职权的第二至第十项涉及的事项。

第十二条村务公决按下列程序进行：

（一）村“两委”联席会议对公决议案进行研究；

（二）村党支部和村委会分别召开党员会议和村民代表会议进行初步讨论；

（三）利用村务公开栏、明白纸等形式把要公决的事项或方案向群众宣传；

（四）制定公决表决票主要内容应包括：公决事项、同意、不同意等栏目；

（五）表决前由村干部或村民小组长把表决票分送到户或村民，村民应在同意、不同意、弃权栏目上签名；

（六）公开唱票、计票。公决结束后，由村民代表、村民小组长、村务公开监督（民主理财）小组和村“两委”成员组成的计票小组进行唱票、计票；

（七）当场公布投票公决结果并在村务公开栏张榜公布；

（八）村民委员会将村民投票公决结果报镇政府备案。

第十三条组织实施。由村民委员会组织实施。

第三节村民代表会议

第十四条村民代表会议由村民代表、村民委员会和居住在本村的各级人大代表参加。

第十五条村民代表会议经村民会议授权可以讨论决定第七条村民会议职权的第二至第七项涉及的事项。

第十六条村民代表会议由村民委员会召集，村民委员会主任主持。

第十七条村民代表会议必须有三分之二以上的村民代表会议成员参加，所作决定须经村民代表成员的过半数以上通过。

第十八条村民代表会议按照村民会议程序进行。

第四章组务民主决策的程序、内容和形式

第十九条村民小组组务民主决策的程序、内容和形式，以及组务公决的程序等参照村委会一级执行。

第五章责任追究

第二十条根据中办发[2004]17号文件规定，除发生自然灾害等紧急情况外，村民会议或村民代表会议依法形成的决议不得随意更改，如因情况发生变化确需更改的，要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录并妥善保存。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

第六章附则

第二十一条本办法自公布之日起施行。

第三篇：关于村民自治的思考

关于村民自治的思考

郑家林

村民自治，是村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务，从而实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基本社会政治制度。经过几十年的努力，村民自治取得了很大成绩，但也存在不如人意的地方，必须完善这项制度，以加快农村基层民主法治建设的进程。本文仅就村民自治过程中存在的一些主要问题及其对策进行一些探讨。

一、村民自治现状

（一）民主选举扎实推进

自1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》试行草案后，湖北省宜昌市村民委员会的民主选举从1989年开始进行，到2005年已选举了6届村民委员会。村委会干部经历了由乡镇任命到村民代表选举到村民直接选举的过程；村民委员会候选人提名经历了村党支部和上级提名推荐到村民海选提名产生的过程;村民委员会主任、副主任和委员的产生经历了先选举村民委员会再在委员中分工到直接选举主任、副主任和委员的过程;村党支部书记、村委会主任经历了由分设到“一肩挑”的过程。目前，村级民主选举基本走上了正轨。

（二）民主决策、民主管理、民主监督有了进步

村级民主决策机构目前主要是村民代表大会。民主决策的主要内容是涉及村民利益的重大事项，如土地承包经营责任制、集体财产处理、“一事一议”筹资筹劳项目等内容,大部分村能按照民主决策的程序运行。

村级民主管理和民主监督工作，主要是在村级制度、村级财务、村级干部的管理和监督。目前各村普遍建立了村规民约及各项管理制度，建立了财务监督小

组，规范了财务管理和监督，实行了村务公开和财务公开，坚持了民主评议村干部制度，乡镇加强了对村级财务的审计监督,民主管理和民主监督也有长足的进步。

（三）村民自治中存在的主要问题

村民自治中存在的主要问题是民主决策、民主管理和民主监督问题。主要表现在村民自治和乡镇及以上政府如何管理和监督的问题。现在的情况一是召开村民大会的少，《村民委员会组织法》规定的民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议，但现在各村基本上只开村民代表会议，很少开村民大会，原因是不好召集；二是很多重大事项并没有在村民大会或村民代表会上讨论和通过。如：村委会干部的工资待遇，是由乡镇党委、政府每年组织专班考核后批复的；又如：村级财务是根据湖北省农业厅、湖北省监察厅《关于建立农村会计服务中心进一步加强和规范村级财务管理工作的通知》（鄂农经发[2003]37号）的规定，实行村级资金、财务“委托双代理”制度。由乡镇财政所（经管站）下设的农村财务代理服务中心(实际上就是财政所，只是换了个说法)代管账目和资金，并由村委会和中心签订财务代理委托协议书，财政所长是甲方的法定代表人，村委会主任是乙方法定代表人，镇政府镇长作为监督方代表，村里用钱要经过十分复杂的手续程序才能拿到钱,村干部要开支什么村民基本上并不知道，村民主理财小组审查报销单据基本上也是一种形式；由于村里的钱是由财政所统一管理的,村里连利息也拿不到。据调查，太平溪镇2007年下半年3个月时间，全镇13个村的存款利息有1.8万元,2008年一季度各村存款约290万元,利息有8400元,这些利息仍然存在财政所,现在已经有几个村提出要把利息兑付到村，财政所的工作人员说,因为只有一个存款帐户，各村存款时间的不确定性,利息无法核算到各村,加上目前也没有一个说法,利息只能暂时放在财政所。

二、村民自治中存在问题原因分析

（一）认识上的偏差

一是对实行村民自治的重要性认识不足。经过二十多年的实践，人们对村民自治的认识提高了很多，但仍然存在这样那样的思想认识问题。一些干部尤其是部分乡镇以上党政主要负责人缺乏对实行村民自治根本目的和意义的认识，村民怎么自治、乡镇政府怎么指导的问题没有解决好。乡镇及县级以上地方政府，习惯于把村级组织作为自己的下属单位，在实际工作中习惯于“领导”而不是“指导”。而村委会对乡镇政府仍然是“下级服从上级”。

（二）农村工作难度大，村民自治难以全面展开

一方面，由于村组集体无积累，公益事业举步维艰。改造农田、兴修水利、兴修道路等公益事业，都要通过“一事一议”的办法来解决，由于农民收入也不高，没有积极性，“一事一议”也很少开展，即使议了也实施不起来。

另一方面，集体经济薄弱也给村民自治带来困难。村民自治要有一定的经济实力作基础。召开村民会议或村民代表会议都要开支必要的费用，就太平溪镇情况看，2005年合并村级规模后，大村人口在3000人以上，版图面积在20平方公里以上，村民到村里开会要走5公里以上，村里开一次村民大会要开支1000多元生活补助和交通补助，开一次代表会也要开支不少钱，不少村因为资金缺乏而不能按规定召开会议。

（三）法律规定还不完善

村民自治只有《村委会组织法》一部法律，而《村委会组织法》重点是突出了民主选举，选举程序规定很清楚很具体，但民主决策、民主管理、民主监督的法律规定不是十分具体和清楚，实际操作也不好把握。省级人大也没有对民主决策、民主管理和民主监督方面出台实施办法；《村委会组织法》也只是从村委会的角度规定了村民自治的内容，并没有从村民自治的主体—村民的角度来规定村民自治的内容。

（四）法律和政策之间的矛盾

《村民委员会组织法》第四条 规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民

委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第十九条规定：“ 涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”。村民会议讨论决定的事项中，包括本村享受误工补贴的人数及补贴标准和 从村集体经济所得收益的使用等。中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见中，要求乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。湖北省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第八条规定，村委会“管理本村财务，建立健全民主理财制度，定期向村民报告财务收支情况，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。而2003年湖北省农业厅、湖北省监察厅《关于建立农村会计服务中心进一步加强和规范村级财务管理工作的通知》，在全省推行村级资金、财务“委托双代理”制度，“双代理”后，村民还能不能民主监督和民主管理村级财务实际上成了问题；乡镇党委和政府对村干部进行的责任制考核和工资的核准同样也对村级民主管理和民主监督带来了困难和矛盾。法律的规定和各级政府政策之间的矛盾，也是村民自治工作难以进行的原因之一。

（五）各级人大的法律监督还不到位

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条 规定，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。从实际情况看，各级人大对村民自治的监督主要是在村委会的民主选举上进行了监督，对民主管理、民主决策、民主监督的监督不到位。

三、完善村民自治的思考和建议

（一）加大宣传教育力度，增加广大干部群众的民主法制观念

要抓好《村委会组织法》的宣传学习。各级干部特别是省、县、乡三级领导干部，都要认真学习、全面理解、贯彻执行村委会组织法，切实解决好影响实行村民自治的思想认识问题，提高加强村民自治的自觉性。

（二）进一步制定和完善有关法律

1、修订现行的《中华人民共和国村委会组织法》和及早制定《中华人民共和国村民自治法》。村民自治是一项系统工程，涉及农村经济、政治、社会、文化各个方面。村民应该是村民自治中的主体。随着农村税费改革推进和乡镇机构改革的推进，随着农业税、特产税、村提留、乡统筹被取消，村干部工资从财政转移支付资金中解决，国家对农业基础设施投入的增加，农业经济结构调整的加快，农民外出打工的增多，“四个民主”制度将不断推陈出新，村委会组织法原有的一些规定已失去意义，这就要求村民自治的立法必须适应新形势，跟上时代的变化，及时出台或修订村民自治的法律、法规，从法律上保障村民自治的实施。

2、省级人大应该制定相应的实施办法。省级人大对村民自治中的民主选举都有具体的实施办法，而对村民自治中的民主决策、民主管理、民主监督缺乏相应的实施办法，而导致省级其他部门出台的政策与村委会组织法不一致的情况发生。同时各级政府在制定政策时要统筹考虑，不要顾此失彼，造成基层工作难做的情况。

（三）加大支持农村力度，加快发展村级经济，为村民自治打下良好的经济基础

各级政府要继续加大对农村、农业的投入，逐年增加财政转移支付资金，积极化解决村级债务，解决村级干部后顾之忧，引导农民调整农业结构，增强村级经济实力，增加农民收入，为村民自治提供经费保障。

（四）加强人大对村民自治的执法检查和监督工作，保障村民自治的健康进行

地方各级人大及其常委会要把村民自治作为一项重要的政治任务来抓，加大执法监督检查力度，主动做好职责范围内的各项工作。乡镇人大也要把村民自治作为自己的日常工作来抓，深入基层调查研究，了解村民自治中的情况和问题，提出解决问题的办法和建议，为县、区以上人大及其常委会的执法检查和监督提供情况和资料。

太平溪镇人大主席团

第四篇：村民民主决策制度

村民民主决策制度

一、决策内容

主要有：（1）村建设规划和发展建设计划；（2）公益事业建设项目、经费筹措方案、建设承包方案；（3）村集体资产出租和变卖及村集体经济所得收益的使用；（4）村集体福利、补助、赔偿等各类政策及本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（5）村干部报酬及村干部公务消费补贴标准；（6）村自制重要政策及居民普遍关心的其他事项。

二、决策形式

决策的基本组织形式主要是村民会议和村民代表会议。召开村民代表会议，必须有三分之二以上的代表参加，所作决定应当经全体代表的过半数通过。村民代表会议在表决与村干部利益密切相关和村民普遍关心的事项时，应采取无记名投票的形式。

三、决策程序

涉及村民利益事项，原则上遵循以下决策程序：

1、由村党组织、村民委员会、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案。其中村发展建设计划拟由党员村民代表征求联系村民意见后提出或直接以局面形式征求村民意见。

2、由村党组织统一受理议案，并召开村两委会成员会议，研究提出具体意见或建议。

3、提交讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见，对涉及每个村民切身利益的重大事项或投资在50万元以上项目，在村民代表表决前应召开民主听证会，广泛听取群众意见。

4、先由村党支部召集党员讨论，然后由村民委员会召集村民代表会议讨论决定，再执行。

5、对非在额度资金支出工程（维修）项目安排，涉及少数村民的政策可由村两委会根据相关政策作出决定，并在党员、村民会议上进行通报。

6、由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。

7、村民代表会议决定的事项及实施情况要及时公布自觉接受群众监督。

四、决策责任追究

1、除发生自然灾害等到紧急情况外，村民代表会议依法形成的决议不得随意更改，如确因情况发生变化需要更改的，必须通过村民代表会议讨论决定。

2、村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录并妥善保存。

3、经村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自更改决议、擅自以集体名义借贷、变更与处置集体资产均为无效，村民有权拒绝。造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党政处分，触犯法律的移交司法机关处理。

4、因村干部的违规决策、违规管理、违规审批给村集体和群众造成损失或负面影响的，经镇违规责任督查小组确认，村民代表会议讨论通过，实行责任追究。对于违规行为较轻的村干部给予批评教育，并要求向全体党员、村民代表作出书面检讨，说明违规原因、经过及对违规行为所带来的负面影响的认识态度；违规行为所造成的损失和影响严重的，则要责任人1000元至本人当年三分之一工奖报酬的经济赔偿，除承担经济责任外，组织上将给予组织处置和纪律处分，触犯刑法的，依法追究其法律责任。

第五篇：村民自治推荐材料

龙角镇村民自治推荐材料

“为群众提供最优质的服务，让群众满意，才是我们工作的宗旨和根本。”龙角镇龙堰村计划生育协会会长蒲东培这样说。

2011年龙角镇龙堰村成为重庆市首批“计划生育村民自治示范村”之一，代表着该村计划生育村民自治工作得到上级计生部门的肯定。计划生育村民自治一直是稳定农村低生育水平、统筹解决人口问题的一项重要的基础性工作。龙堰村计生协会成立以来，坚持以“为群众服务”为宗旨，做到了事事为群众着想。

“多亏了我们村里的计生协会，我今年才可以纳入农村计划生育家庭部分奖励扶助对象呀”，龙堰村5组的村民谢长中这样说到。原来谢长中在2010年按照龙角镇移民政策后靠移民，户口由原来的农业户口转成了非农业户口，但是一直却没有办理城镇居民养老保险，按照最新的重庆市农村计划生育家庭部分奖励扶助政策，由于政策原因户口转非，并一直没有享受城镇居民社保的独生子女户或双女户家庭，可以界定为农业户口，继续享受农村计划生育奖励扶助政策。龙堰村计生协会了解到这件事情后，及时向镇计生办说明此事，并提交了申请，跑前跑后为谢长中完善了申报材料，并在截止日期之前通过了审批，成为2012年龙角镇农村计划生育家庭部分奖励扶助对象之一。

为群众服务的同时也严格按照制度办事。根据龙堰村村民自治规范，凡村内涉及违法生育的家庭一律必须先到相关部门接受处理，主动缴纳违法生育社会抚养费。龙堰村自成立计生协会以来一直坚持

宣传国家计划生育政策，并对出现的违法生育现象严格如实上报。龙堰村1组村民余洋，2006高中毕业以后就随家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的时候，已经生育小孩，但二人还没有达到结婚年龄，属于非婚生育，按照相关规定应该缴纳一定的社会抚养费。余洋却以不打算给小孩上户口为由一直不到镇计生办接受处理。村计生协会知道这件事情以后，派出协会会员对他们进行了半个月的宣传教育，终于说服这家人办理了相关手续。龙堰村一直都是龙角镇违法生育案例较少的村居，村民主动缴纳违法生育社会抚养费的比例也居全镇之首。

龙角镇龙堰村人口与计划生育工作一直以关注民生、维护民利，让群众满意为宗旨，以共享阳光、共建和谐为主题，经过镇、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“阳光计生”管理服务新机制，使广大群众充分享有知情权，参与权和监督权，大大提高了群众对人口计划生育工作的满意程度。2012年龙堰村计划生育村民自治目标任务就是，组织和带领村民制定并落实本村的人口与计划生育发展规划、工作计划，完成镇下达的人口与计划生育责任目标。不断地促进村民婚育观念的转变，教育推动群众自觉履行计划生育的义务。