村务民主决策探析

第一篇：村务民主决策探析

党的十六届五中全会指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地加以推进。”实行民主管理是建设社会主义新农村的政治保证。民主管理，就是在农村党组织领导下，健全和完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等村民自治机制，不断增强农民群众的自我教育、自我管理能力，使广大农民群众真正拥有知情权、参与权、选择权、监督权。村务民主决策是村级民主管理的重要内容和关键环节，也是农民当家作主的具体体现，需要我们认真加以研究，并在实践中不断创新和发展。本文试就村务民主决策问题做些粗浅探析。

一、村务民主决策是新时期研究和发展农村基层民主的重大理论和实践课题

村务民主决策作为村民自治中的重要内容和关键环节，是继民主选举后群众最为关注的焦点问题，直接影响到基层党组织的执政方式、执政能力、执政水平和执政基础，是推进村级民主建设中的一个重大的理论课题和实践课题。

1、村务民主决策是转变村级组织领导方式和工作方法的现实选择。随着农村改革的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，农业生产组织形式和分配方式都发生了很大的变化，农民有了更多的自主权，对村级组织的依靠性、依赖性逐渐降低，传统的领导方式、工作方法，已经很难适应形势的需要。农村税费改革后，村级组织的工作职能和工作重点正在发生新的变化，村级组织的领导方式和工作方法也将受到新的挑战。在新的形势下，如何组织、教育、引导和致富农民，必须大胆转变领导方式和工作方法，把发扬民主、依法办事作为农村工作的基本方法和基本手段。只有通过大力发展基层民主，提高村民自我教育、自我管理、自我监督的能力，落实群众的知情权、参与权、决策权和监督权，充分发挥和调动广大农村群众参与农村改革发展的积极性，才能从根本上实现农村的长治久安和长远发展。

2、村务民主决策是实现群众当家作主的有效途径。人民当家作主是社会主义民主政治的本质。让村民当家作主是村民自治的核心内容，直接反映了村民自治水平。在村一级，村民通过直接行使选举权、知情权、参与权、决策权和监督权来实现当家作主的政治权利。从实际情况来看，最能直接体现群众当家作主的是群众必须充分广泛地享有决策权，民主决策是群众当家作主的最基本最直接的途径。对关系到村民自身利益的事，都能由村民自己当家，自己作主，自己决定。该干什么、不干什么，该怎样干，不该怎样干，都能由群众自己说了算，这是群众当家作主的最基本最具体的体现。达到这一目的，就必须保障和维护农村群众的决策权，深入推进村务民主决策，通过不断完善决策制度、程序和运作机制，逐步推进村级民主决策的规范化、制度化和法制化，才能实现真正意义上的群众当家作主。

3、村务民主决策是村民自治的关键环节。在推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督中，民主决策处于关键环节，并且贯穿和渗透到其它“三个民主”的全过程。民主选举的实现途径就是民主决策，民主管理的成效源于民主决策，民主决策是民主管理的一种表现形式，民主管理成功与否与民主决策的科学性和正确性息息相关，民主监督是民主决策效能的保障机制，通过民主监督来保障民主决策的程序、规则和决策执行的正确性和实效性。可以这样说，离开了民主决策，其它“三个民主”都将是一句空话。

4、村务民主决策是推进村级民主管理健康发展的迫切需要。伴随村民自治不断发展，村民参与决策、管理和监督的意识不断增强，对村务民主决策有了更高的要求，但目前影响村级民主决策的因素还很多，实际运作中还存在不少难点问题，突出表现为：一是村党组织过于揽权。一些本来应由村委会讨论决定的事项，或是由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项，村党组织“拍板”的多。二是政府干预过多。乡镇政府对村委会工作指导少、干预多。习惯下指标、下命令，对村内事务过多干预甚至是包办。三是村民或村民代表的决策能力和参政议政素质参差不齐。少数村民在决策重大事项时考虑个人利益多，考虑集体利益和他人利益少，事难议、议难决、决难行。同时还有不少影响村务民主决策的深层次问题。虽然关于村务民主决策已经有了相关的制度规定，但是村级事务决策的实际运作总是在具体的村治环境中进行的。因此必须突破制度层面来认识和研究村务民主决策，把握村务民主决策的内在规律，为其从理论、制度和实践经验上找到支撑，从而推进民主决策的良性发展。

二、村务民主决策的内容和形式

1、村务民主决策的内涵。决策的民主化是指领导者在决策过程中充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，博采众长，最后按照民主集中制原则进行决策的过程。村务民主决策有广义和狭义之分，广义上的村务民主决策是指村内一切事务，包括日常村务、一般村务和重大村务都要坚持发扬民主，在广泛征求意见的基础上，作出决定。狭义上的村务民主决策指按照有关法律法规，通过设立村民会议或者村民代表会议等议事形式和制度，研究决定涉及村民利益的重大村务和村民共同关心的问题，按多数人的意见作出决定。

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2、村务民主决策的内容。根据有关法律法规和制度规定，结合农村实际，村务民主决策的内容可以表现为以下三个方面：一是日常村务决策，主要是村级一些日常性事务的决策，这类决策一般由村党组织、村委会主要负责人在商量沟通的基础上，作出决策。二是一般性村务决策，主要是指村级组织一般性工作安排、小额资金支出等涉及面不大的村务，这类村务一般由村委会在广泛征求群众意见的基础上，集体讨论作出决策和处理。三是重大村务决策，这是民主决策的重点内容。所谓村级重大事务，是指村民自治范围内普遍涉及村民利益或村民普遍关心的事项。凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村内发展生产和公益事业所需一事一议筹资筹劳、村干部报酬等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。

3、村务民主决策的形式。村务民主决策的形式主要是村民会议或村民代表会议。村民会议是由本村全体18周岁以上村民组成的自治权力机构，由所有村民作为决策主体，直接参与本村重大事务的决策，共同决定村级重大事务。村民通过参加村民会议直接讨论和决定本村重大事务，最能直接表达和反映村民意愿。村民代表会议是村民会议的重要补充形式。由于在农村现实中村民会议组织难度较大,因此村民代表会议也是运用较多的，并得到了有关法律和制度保证。村民代表会议作为决策机构，从一定意义上说，是村民群众广泛、深入地参与村级事务决策的有效形式。

其功能主要有两个方面，一方面可以进行民主议事，由村民代表将村级重大事务及时告知所代表的部分村民，并进行讨论，收集意见；另一方面村民代表可以根据征求的意见，代表所代表的村民对村级重大事务作出决定。

4、村务民主决策的程序。完善的议事规则和严格的决策程序是保证民主决策质量的前提。村务民主决策一般按以下流程进行。一是提出议案。凡是涉及村民利益的事项，由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案。二是提出具体意见或建议。民主决策方案提出后，由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议研究提出意见或建议；三是广泛征求意见。村党组织和村委会将意见和建议向村民或村民代表告之，让广大村民了解要决策的事项内容，提出自已的意见和建议。四是会议讨论决定。在上述程序的基础上，由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定要决策的提案，公布表决结果。最后，由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理，及时公布实施情况。

三、村务民主决策应遵循的基本原则

1、党的领导的原则。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。在推进村民自治中必须始终坚持党的领导这一基本原则。在推行村务民主决策的实践中，一方面，村级党组织要不断加强自身建设，切实增强在村民中的影响力和号召力，既要敢于领导也要善于领导，要通过组织村委会和村民依法建立和完善村民会议、村民代表会议及其他议事制度，建立和完善民主决策程序，组织党员、群众参与监督等形式，来体现和巩固村党组织的核心作用和核心地位。另一方面，村民委员会要自觉接受村党组织的领导，不能凌驾于党组织之上。

2、依法办事的原则。依法办事是推进村民自治的基本原则和基本要求，村级民主决策本身也是一种法制实践，必须严格按照有关法律法规的规定来进行，各种活动都必须在法律允许范围内开展。村级民主决策的内容和作出的决议必须符合法律规定，不得超越法律规定范围。村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律法规，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

3、集体决定的原则。民主决策的最基本特点是集体决策，不论是村民会议还是村民代表会议，都是以集体决策的形式作出决定。坚持集体决策的原则，就必须实行民主集中制，采取少数服从多数的原则。在决策过程中，只有实行充分的民主议事和集体讨论，并按少数服从多数的原则共同作出决定，才能保证决策具有广泛、充分的民意和群众基础，才能有利于决策的顺利执行。在具体实践中，要注意妥善处理各种利益关系，既要认真考虑和兼顾不同方面村民的利益，更要首先考虑并满足大多数村民的利益要求；既要认真考虑村民个人或局部的利益，更要考虑集体或全局的利益。

4、实事求是的原则。实事求是是我们党一贯坚持的思想路线，也是我们做一切工作应牢牢坚持的基本原则。推进村务民主决策，也必须坚持实事求事的原则，要坚持从农村基层的实际情况出发，从广大党员干部、群众的民主意识和民主管理能力的现状出发，着眼于服务改革、发展和稳定大局，因地制宜，在实践中不断探索发展。既要规范操作程序，更要讲求实际效果。

四、推行村务民主决策应正确处理好的几个关系

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1、要正确处理好实行村务民主决策化与坚持党的领导的关系。村民自治，是党领导的自治。在推进农村基层民主政治建设过程中，既要广泛地发扬民主，又要始终不渝地坚持党的领导，并且将党的领导渗透到民主建设的每一项制度每一个环节中，贯彻好先党内后党外、先党员后群众和民主集中制的原则。实施村务大事民主决策决制度，要充分发挥村党组织在村务民主决策中的主导作用。民主决策前，要先由村党组织研究提出决策初步方案，然后召开村党组织、村委会联席会议讨论同意，再由村党员大会讨论，最后提交村民会议进行公决；民主决策会议，要在村党组织的主持下召开；决议形成之后，村委会应将决策项目的实施进展情况及时向村党组织汇报，接受村党组织和党员代表的监督，使民主决策工作始终在党的领导下有序开展。

2、要正确处理好实行村务民主决策与依法依章办事的关系。村务大事民主决策制是农村基层民主政治建设的创新，是村民当家作主的体现。但村务民主决策必须在法律政策的框架内进行，一是要确保决策程序上的规范性,二是要确保决策内容的合法性，村民代表会议所作决定要符合国家利益、全局利益和集体利益，要体现以人为本，不得与国家法律法规和政策相抵触。扩大化倾向，使村民自治工作规范有序，办事有据，易于操作。

3、要正确处理好实行村务民主决策与民主选举、民主管理和民主监督的关系。村级民主决策虽然在四个民主中处于关键地位，但是只有四个民主共同推进，协调发展，才能取得实效。要通过民主选举的形式，选出数量合理、素质较高的村民代表。要着眼于民主管理，进一步健全村内组织体系，充分发挥村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组、村民民主理财小组等各个民主管理主体的作用。民主监督是民主决策效果的保证，对经民主决策后的事项，由村委会在村党组织领导下负责组织实施，实施进展情况定期向党员大会、村民代表会议报告；在决策事项实施过程中，要随时接受村民的监督检查；每个决策的最终结果要向全体村民通报结果。要建立和完善村民质询制度、村务公开制度、民主理财制度等民主管理制度，增强村务大事的透明度，及时消除群众的疑问，克服村务民主决策中容易出现的事后监督等弊端，更好地履行职责。

4、要正确处理好实行村务民主决策与提高村民素质的关系。村民是实行民主决策的主体，其素质如何，对民主决策的成败至关重要。因此，要注重加强对群众进行法制观念和民主素质的教育，大力宣传村民自治的法律法规和有关政策规定，努力提高村民的民主素质，既要注重调动他们参与村级民主决策的热情，又要引导他们正确理解民主决策的内涵，提高村民特别是村民代表的决策能力和决策水平，引导他们以正确的方式参与民主决策。

第二篇：村务民主决策制度

村务民主决策制度

为避免村务决策的失误，增强决策人员的责任意识，保障农民群众的决策权，根据有关法律法规和政策规定，结合本村实际，制定本制度。

一、村务决策的内容包括学习贯彻党的方针政策和国家的法律法规，贯彻落实上级党委政府决定决议和工作部署，与农民群众切身利益密切相关的事项，如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业经费筹集方案和建设承包方案等，都属于村务决策的内容。

二、村务决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。

三、民主决策的程序：

(一)方案的提出。由村党组织、村委会、村集体经济组织、十分之一村民联名或五分之一以上村民代表联名提出方案；

(二)受理议案。由村党组织统一受理议案，并召集“两委”联席会议讨论，研究提出具体的意见或建议；

(三)征求意见。村党组织就方案的内容，广泛征求党中央委员群众的意见，并就其合理性、合法性问题咨询有关部门，在提交会议决策前将方案内容提前三天对村民公布；

(四)讨论方案。由村委会将方案提交村民会议或村民代表会议讨论，讨论时要让村民或村民代表充分发表意见；

(五)表决方案。凡是会议表决的内容均应按照《村民会议和村民代表会议议事规则》规定的参会人数、表决人数、表决形式和有效票数来进行；

(六)监督执行。由村党组织、村委会组织实施村务决策事项的办理，并将表决结果、决定事项的实施情况，及时向村民公布，自觉接受村民的监督。

四、集体决定作出的决策，除发生自然灾害等紧急情况外，不得随意更改，如因情况发生变化确需更改的，要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。每次村务决策的具体内容，要形成书面记录并妥善保存。

五、建立村务决策责任追究制度。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷、变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

本制度经村民代表会议讨论通过后实施。

第三篇：村务民主决策的实践解析

村务民主决策的实践

摘 要: 村务民主决策是村民自治的核心。近几年来,杭州市余杭区通过建立和完善村务民主决策制度,极大地推进了农村基层民主政治建设的发展。但在完善村务民主决策的运行机制、理顺党员议事会与村民代表会议的关系、从根本上改变村务公开制度实施主体的错位状况等方面,还需要进一步改进。

关键词: 村民自治 村务民主决策 “余杭经验”

在村民自治的“四个民主”中,民主选举是基础,而民主决策则处在核心的地位,民主管理、民主监督应该围绕民主决策进行。这是因为,村民参与村务最重要的是体现在重要村务的决策上。只有实施村务民主决策,才能真正实现“村干部由村民自己选,村里的事由村民自己管”,才能推进民主管理和民主监督。近几年来,杭州市余杭区通过建立和完善村务民主决策制度,极大地推进了农村基层民主政治建设的发展。

一、“余杭经验”的主要做法

1·制定民主决策流程图

针对过去村务决策“书记主任碰碰头,‘两委’班子点点头,群众不知哪一头”的情况,余杭区规范了民主决策程序,按照“一般村务集体商议决定、重大村务村民讨论决定”的原则,确定了“议题提出、受理、‘两委’协商、民情恳谈、村民代表表决、公开”六个步骤,并要求制成“民主决策流程图”,装框上墙。村里的每项重大决策都必须经过上述程序,按多数人的意见作出决定,形成了民主决策的制度和氛围。在村务公开栏上,村民代表会议有关议题的提出和表决的时间、地点、人员、内容,在表决中应到、实到代表数以及表决结果等都必须逐项公布。

“民主决策流程图”是余杭区在村民代表会议制度基础上对民主决策工作的进一步完善和规范,已被中国———欧盟村务管理培训项目中心确定为推广内容。

2·制定《村务公开工作规则》

为改变传统的由少数人甚至是一个人说了算的集权式村务运作方式,余杭区依据有关法律法规,于2004年8月制订出台了《余杭区村务工作规则》,共8章32条,详细划分了村务工作范围,明确了全区范围内设置机构的工作职责和工作原则,对村庄基本工作制度、财经管理制度、议事决策制度、民主监督制度、组级议事制度以及责任追究制度等作了明确、具体的规定,从制度上保障了村民的知情权、决策权、参与权、监督权,界定了村干部的办事权限,强化了对村干部权力的约束。

村务公开的程度如何,对于开好村民代表会议,实施民主决策有直接的关系。《余杭区村务工作规则》拓宽了村级事务公开的范围和深度,规定村务公开工作必须做到“5个100%”:村务公开栏100%设在墙外醒目处;村务100%按季公开(年集体收入50万元以上的村按月公开,100万元以上的村按月公开到户);村务内容100%按统一表式;村级招待费及村干部报酬100%逐笔逐人公开;村级民主监督小组100%民主选举产生。同时,余杭区还要求各村每年年末由村民代表民主评议村干部的报酬数目,村干部的报酬和招待费必须逐笔上墙。

3·提升村民代表会议的质量

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(以下简称中办2004年17号文件)规定:“凡是与农民群众切身利益密切相关的事项,如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等,都要实行民主决策,不能由个人或少数人决定”,并明确规定村的决策权力属于村民会议和村民会议授权的村民代表会议。要提高村务民主决策的水平,关键在于提高村民代表会议的质量。

(1)建立党员议事会制度,发挥党员在村务民主决策中的作用

建立和完善党员议事会制度是保障党员民主权利的重要载体,也有利于村民代表会议制度的建立和完善。我们在南苑街道高地村调研时发现,过去由于村民利益的离散性,村民代表会议在大多数情况下难以达到预期的效果。村民代表或者只对与自己利益相关的事感兴趣进行讨论,反之则不感兴趣而要求早点散会;或者缺乏对村里利益的通盘考虑,为了本人或部分村民的利益而争吵,经常使村民代表会议在吵闹声中不欢而散。针对这种情况,村党支部想到了党员议事会。在村“两委会”联席会议初步作出决定后,召开党员议事会征求意见,一是可以完善村“两委会”的决定,二是党员中的村民代表可以做好其他村民代表的工作,三是有利于发挥党员在村务决策和实施中的作用。近年来,村里的服装市场扩大招商、土地征用后的补偿等事情,在召开村民代表会议前,先召开党员议事会,取得了良好的效果。过去召开村民代表会议时,往往从头到尾都由村主要干部介绍工作情况并作些解释,由于缺乏及时地沟通,容易造成村民代表会议上村民代表与村主要干部的对立。现在,不是村干部的党员村民代表能踊跃发言,大多起到了正面引导的作用。党员要发挥先锋模范作用,首先党组织必须尊重党员,保障党员的民主权利,并建立必要的载体。党员议事会与村民代表会议组成不同,行使的权利不同,但两者存在一定的联系,党员议事会制度的完善有助于村民代表会议制度的完善。只有党内民主建设的加强才能更好地推动农村基层民主政治建设的发展。

(2)建立民主恳谈会制度

径山镇径山村制定了《深化民情恳谈会制度的若干意见》,规定民情恳谈会一般每季度召开一次,若工作中遇到与群众关系密切的阶段性热点、难点问题,可视情况即时召开。民情恳谈会根据会议内容涉及而确定,要有代表性,人数在10人以上,一般由村“两委会”、村民小组推荐产生,一些涉及面广的会议,也可不确定代表,通过广播、公告等形式,告知村民踊跃参加,人数不限。及时酌情邀请镇领导、各级人大代表、政协委员参加。另外,根据会议内容,还可视情特邀区级机关有关部门负责人参加。民情恳谈会一般一次会议设一个主题,每次会议主题由村“两委会”确定。会议主题确定后,要搞好调查研究,并提前一周把会议主题向村民公布,以便了解实际情况,收集村民的意见和建议。民情恳谈会后,要召开村“两委会”联席会议,制定解决的办法和措施、落实责任人和交办时间。对村民提出的问题,要做到件件有答复、事事抓落实。落实情况要在村务公开栏公布,或通过广播、公告向村民公布,接受村民监督。

(3)建立村干部、村民代表联系村民制度

为了使村民代表的决策真正集中民智、体现民意,余杭区建立了村干部、村民代表“双联”制度,要求每名村干部必须联系一定数量的党员和村民代表,每名村民代表必须联系一定数量的农户,以便及时了解村民的意见和建议。径山镇径山村的村民代表崔叶根负责联系六位农户户主,他认为“双联”制度非常符合村里工作实际,村民代表就是普通老百姓中的一员,平时老百姓有什么建议和想法,通过村民代表可以及时反映到村里。

(4)建立村民民主评议村干部制度

村民民主评议村干部制度是反映民意,保障村民监督权,提高村干部素质的重要载体,也有利于提高村民参与村务决策的积极性。余杭区在全区范围内推行了村干部述职述廉、村民民主评议村干部工作和报酬制度。这项制度规定,每年年末都要由全村所有党员和村民代表听取村干部述职,随后对村干部的报酬进行无记名评定。在民主评议中,村干部的行为和村级财务成为参评者关注的热点话题。通过民主评议,力求做到村干部的报酬和前途由村民决定。民主评议村干部的工作和报酬,有利于村民的利益表达,维护了村民的民主权益,有利于增强村干部的勤政意识和廉政意识,调动他们工作的积极性、主动性。这项制度的推行,受到了村民的普遍赞扬。

二、“余杭经验”给人们的启示

1·要从三维视角研究村务民主决策机制

在村民自治的条件下,村党组织、村委会和村民代表会议共同构成农村社区的治理结构。因此,要把原有二维视角(村党组织和村委会)的研究方式拓展为三维视角(村党组织、村委会、村民代表会议),以建立起村党组织、村委会、村民代表会议的联动机制,探索建立和完善村务民主决策的机制。这里的关键在于,要把村党组织的领导与村民自治的体制框架接轨,把党的领导渗透、融入到依法办事的过程中去。村党组织要按照《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)和中办2004年17号文件的规定,维护村民会议和村民代表会议的权威,通过村民会议或村民代表会议把党组织的主张变为村委会和村民的自觉行动,并在这一过程中不断增强村党组织的民意基础。

2·村民自治需要实现实体民主到程序民主的转换

制度从层次上看,有根本制度和具体制度之分。从性质上分,制度可分为实体性制度和程序性制度。实体性制度是各级组织、各级机关及其成员的职责、权限及义务等方面的规定,程序性制度是为保证实现实体性制度所作的具体规定。[1](PP158-159)实体性制度主要解决的是什么能做、什么不能做的问题,程序性制度主要解决的是怎么做的问题。实体性制度和程序性制度既有区别,又密切联系。要使实体性制度得以有效地贯彻落实,还必须有完备的程序性制度,它是实施实体性制度的具体做法或“操作规程”。村民自治主要的立法建制框架,同样包括实体性制度和程序性制度两个方面。实体性制度规定了村党组织和村委会各自的职能,赋予了村民各方面的民主权利。程序性制度主要解决的是村民如何行使民主权利的问题。

改革开放以来,无论是党内的制度建设,还是国家层面的制度建设,都有了很大的发展。但实体性制度和程序性制度建设都还存在着不少问题。突出表现在,一些实体性制度不够具体、明确,同时程序性制度建设总体上还远远落后于实体性制度建设,“重实体、轻程序”的思维方式仍然没有从根本上得以转变,使许多制度不同程度地存在着操作性不强,难以落实的问题。就村级组织的关系而言,一方面存在着有关法律对各自权限范围不确定的问题,另一方面缺乏程序化的规定,即没有明确各自权限的实现方式,最主要的是缺乏村级公共权力的程序化运作机制。这就使得村务民主决策在理念上、在宏观的制度层面上是清楚的,但如何具体实施却遇到了难题。同样,村民如何行使民主权利的问题也没有得到很好地解决,而这又在一定程度上影响了村“两委会”关系的协调。运行程序是制度的特性,也可以说是制度的题中应有之义。它是坚持和贯彻基本原则和基本要求所必须遵循的操作规程、具体规则和基本步骤。研究村务决策中的程序民主,就是要解决村民如何行使民主权利的问题;解决在农村基层民主政治建设发展的新形势下,村党组织、村委会、村民会议(村民代表会议)如何处理好相互关系,解决这些组织在村务决策中“具体该做什么”和“具体怎么去做”的问题。

3·建立和完善村务民主决策制度是村党组织

建设与村民自治有机结合的契合点农村现在面临的诸多问题,既与农村基层民主

政治建设中存在的问题有很大的关系,也与农村基层党组织建设的滞后直接相关。如果脱离农村基层民主政治建设的实践,就无法深入研究新形势下的农村基层党组织建设,就会导致就党建论党建的状况,根本不能指导实践。反之,如果不加强农村基层党组织建设,也无法加快农村基层民主政治建设的发展。关键在于要改变现有研究中一定程度上存在着的两者相脱节的问题,研究如何把农村基层党组织建设与农村基层民主政治建设有机地结合起来。

村党组织建设与村民自治有机结合的契合点在于构建符合村民自治要求的村务民主决策机制,而要构建符合村民自治要求的村务民主决策机制,其关键是理顺村党组织与村民代表会议的关系、村委会与村民代表会议的关系。要把村党组织与村民自治有机结合的契合点放在村民会议和村民代表会议,这样才能较好地实现党的领导、发扬民主和依法治村的有机统一。通过对村党组织、村委会、村民会议或村民代表会议权能的制度化划分,由“为民作主”转变到“让民作主”,有助于形成既能体现村党组织的领导地位,又符合村民自治要求的村级组织决策机制,同时也有助于形成村“两委会”良性互动的格局。

4·村务民主决策的制度创新需要政府强有力的推进

中国社会发展的历史路径与西方社会不同,走的是一条“规划的社会变迁”的道路,必须以政治发展来推动社会发展,政府在乡村社会的发展中,注定要扮演主导角色。[2]回顾改革开放以来农村发展的历史,包括民主政治建设的进程,我们不难看出改革往往起源于村庄内部,由内源驱动。但在现有的制度环境下,村务民主监督运作过程中,村民与村干部的对局无疑是一种非均衡的博弈。面对一些村干部以权谋私、滥用职权而得不到有效监督和制约的状况,村民具有推进村务公开、建立和完善村务民主决策制度的强烈需求,而政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势。经验表明,政府主导制度创新通常是交易成本最低的创新形式。同时,农村基层民主政治建设的制度创新往往影响到一部分村干部甚至一些乡镇干部的既得利益,制度创新不可避免地会受到某些阻力。只有通过更高权力拥有者的强制干预,才可能为农村基层民主政治建设的制度创新提供强有力的支持,使得制度创新能够实现。

余杭区建立和完善村务民主决策制度的工作,首先是村民对村庄民主治理需求的强烈反映,余杭区委、区政府对此作出了积极地回应,而区委、区政府的介入又有力地推动了制度创新的实现和改革的进程。这说明,在社会变革中党委和政府要注重发挥组织和引导的作用。正如中办2004年17号文件所指出:“健全和完善村务公开和民主管理制度,县、乡党委和政府是关键。”实现村务民主决策的创新和发展是提升村民自治的一条重要路径,而地方党委和政府在其中居于至关重要的地位。地方党委和政府只有正确对待村民的利益诉求,依据相关法律和制度的精神,积极推进包括村务民主决策在内的农村基层民主政治建设各项制度的创新,才能提高治理水平,缓和、化解农村社会的矛盾,促进和谐发展。

三、需要进一步解决的问题

目前,余杭区村务民主决策工作已经取得了比较明显的成效,但还有待于进一步完善。

1·完善村务民主决策的运行机制

机制具有长期性、稳定性、可操作性的特点,机制问题是加强农村基层组织建设和民主政治建设最具基础性、长期性和根本性的问题。只有建立健全相关机制,才能更为有效地提升农村基层组织建设和民主政治建设的水平。因此,要完善村务民主决策,必须加强机制建设。村务民主决策的运行机制是一个链式结构,主要有村民代表的产生、村民或村民代表议案的提出与受理、村民会议或村民代表会议的召开、村民会议或村民代表会议有关事项的落实等等,不论其中哪一个环节出了问题,都会影响村务民主决策的有效性。完善村务民主决策的运行机制,要切实做好以下工作:

一是建立和完善村民民主选举村民代表的制度。村民代表的推选方式是否民主,村民代表是否具有民主素质和能力,是村民代表会议制度能否发挥作用的关键。现在不少地方村民代表是由村“两委会”指派的,即所谓的“指派”与“派选”。即使村“两委会”不指派,也必须经过他们审定。而有些村庄的村民代表虽然由村民民主选举产生,但村干部往往与一些村民代表结成了利益群体。针对这些问题,我们认为,村民代表的产生必须充分发扬民主,充分反映民意,保证其代表性,《村组法》或者各省、市、自治区实施《村组法》办法中要具体规定村民代表的产生办法,县(市、区)人大和民政部门要指导和监督村民代表的产生,乡镇要组织村民民主评议村民代表。

二是建立和完善村民或村民代表议案的提出与受理的制度。中办2004年17号文件提出了涉及村民利益事项的决策程序,对建立和完善村民或村民代表议案提出与受理的制度具有指导性。但问题在于实践中如何具体实施。例如,村民或村民代表知情权、参与权的享有程度直接关系到议案的提出;村党组织统一受理议案,召集村“两委会”联席会议研究提出具体意见或建议时,由于议案的提出者并不在场,村“两委会”成员对议案的意义、目的、各个环节应注意的问题的认识,与议案的提出者存在一定的差距,对议案提出的过程可能也不了解,这些都会影响村“两委会”联席会议研究时的质量。我们认为,村党组织统一受理议案,召集村“两委会”联席会议研究具体意见或建议之前,要对统一受理的议案进行公示,意在广泛征求村民的意见;村“两委会”联席会议研究具体意见或建议时,要尽可能地安排议案提出者列席,并给予其说明议案提出的目的、实行方法以及其他方面需要了解和解释的权利;在村“两委会”联席会议研究具体意见或建议后,准备提交村民代表会议讨论决定之前,再一次进行公示,旨在充分反映民意,提高决策的科学性。

三是开好村民代表会议。在村民代表会议召开之前,村委会应提前3天将所讨论的内容通知村民代表,并在村务公开栏里进行公告,村民代表要走访村民广泛征求意见,以提高村民代表会议的质量。村党组织有责任检查、督促村委会和村民代表做好这些工作。村民代表会议召开时,要避免走过场,让村民代表尽量发表意见,村民代表要将村民的意见和建议客观真实地进行反映。要留有足够的时间进行酝酿讨论。在表决的方式上,应杜绝举手表决的方式。召开村民代表会议要有三分之二以上的村民代表参加,所有决定应有半数以上村民代表同意。对于涉及承包土地调整、金额巨大的集体财产处理和工程建设项目以及重要章程的修改等特别重要的事项,在村民代表会议作出决定后,还必须实行村民“公决制”或“公议制”,只有在过半数的村民同意的情况下才能生效。

2·理顺党员议事会与村民代表会议的关系

在建立和完善党员议事会制度的同时,必须理顺党员议事会与村民代表会议的关系。在调研中,我们发现村党员议事会制度还存在着一些问题,如有的村以党员议事会取代村民代表会议,在党员议事会开过后不再召开村民代表会议,或者在召开村民代表会议时强调已经召开过党员议事会进行了讨论,只向村民代表通报一下,就不再组织讨论了;又如把党员议事会与村民代表会议一起召开,只是非村民代表的党员最后没有表决权。我们认为,这些做法虽然在一定程度上保障了党员的民主权利,但却侵犯了村民代表的权利,不利于村级民主政治建设。

3·从根本上改变村务公开制度实施主体的错位状况

建立和完善村务民主决策的运行机制是一个系统工程,不能就决策论决策,需要整个村务工作的制度完善。在这个方面,余杭区通过制订《余杭区村务工作规则》提供了很好的经验。问题在于,余杭区没有类似武义县村务监督委员会这样的制度和组织,没有从根本上改变村务公开制度实施主体的错位状况,不仅缺乏村务的事中监督,而且承担监督职能的责任者责任、权利和义务也不够明确。总体上看,余杭区村务工作制度目前还是外力即区委、区政府行政力量推动为主的民主管理、民主监督、民主决策制度。由于缺乏内生性,由于制度本身还存在一些漏洞,由于监督者与被监督者在某些信息掌握上的不对称,因此在具体实施过程中还存在着一些问题,仍然需要进一步完善。同时,余杭区村务工作制度在村民意见或建议如何进入决策阶段,如何形成村务民主决策机制方面,比较笼统,容易造成实际运作中的随意性,产生形式主义情况,也需要加以完善。只有这样,才能进一步调动村民参与村务民主管理和民主决策的积极性,这是搞好村务民主决策工作的关键。

参考文献：

[1]蔡长水等.新世纪党建九大问题[M].江苏人民出版社,2001.[2]于建嵘.乡镇自治:根据和路径[J].战略与管理,2002.作者: 胡序杭,中共杭州市委党校党史党建教研部主任、教授。

第四篇：民主决策

（【新课导入】 ：

青岛市为改善城市环境和迎办2014年世界园艺博览会，投入逾40亿元开展了大规模植树绿化行动。但花费如此巨大的造林工程，竟没有向市民公开征求意见或召开听证会。因而，在实施过程中，市民对“植树增绿”并不领情，反而引发了种种质疑和不满。

思考： 面对政府的决策，市民为什么会质疑和不满？ 学生回答：因为政府没有征求市民意见。老师进一步引导：这种决策属于拍脑袋决策，这样的决策会带来什么危害呢？引入下面的材料。共同探究：决策失误之害？

材料

一、国家审计署审计长李金华披露，国家电力公司原领导班子因决策失误，造成78.4亿元重大损失，同时还有45亿元的国有资产流失。对此，李金华愤言：“有些决策失误比贪污腐败更可怕！”

材料

二、世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30％左右，资金损失约在4000亿-5000亿元。国家审计署表示：2013年中国的11家国企因为决策失误导致国有资产损失134亿元 通过材料使学生深刻体会拍脑袋决策，盲目决策的危害。得出启示：防止决策失误的有效途径就是允许公众参与决策。从而导入新课。【新课教学】：

（一）决策的重要性 政府的一个决策，往往涉及到社会各阶层的利益，关系到千家万户的生活起居。因此，决策是否科学、合理，至关重要。

（二）我国公民参与民主决策的多种方式

1、间接参与民主决策 引导学生回忆民主选举的内容，从而引出间接参与决策的方式。（总结）公民选出代表人民意志的人进入决策机关，参与、审议、监督、制定决策，是通过人民代表间接的参与决策，这是政府民主决策的重要保证。它要求选出的决策者必须代表民意、反映民情、体现人民利益。（过渡）：随着我国社会主民主的不断健全，公民有了更多的机会直接参与了民主决策。那么，公民直接参与民主决策的方式都有哪些呢？

2、直接参与决策

分小组讨论解决：四种直接民主决策方式的含义、具体方式、依据及意义

材料

1、高考改革推行“事前征询制度”

咨询分为第一轮先征询和第二轮再征询，如征询过程中同意的人数达不到上述标准，会重新制定改造方案。

在两轮征询过程中，公民可以通过网络、电话、信函以及做调查问卷等多种形式，向改革小组提出自己的意见和看法。这说明了公民可以通过哪种方式参与民主决策？ 教师提问1：高考改革为什么征求群众的意见？这样做有什么积极意义呢？作为公民我们可以通过哪些方式来反应自己意见呢？（完成表格第一栏）

教师归纳总结：通过社情民意反映制度征求意见，公民可以直接参与决策形成的过程，激发了公民参与的积极性，促进决策民主化科学化。只要不涉及国家秘密的事项都应该向广大人民群众征求意见和建议。材料2：菏泽专家论证确定保护方案，定陶汉墓留在菏泽：

2012年2月9日，在济南刚刚结束的高规格专题论证会上，与会的顶尖级专家团以倾倒性的意见达成一致，定陶大型汉墓最佳保护方案就是留在菏泽原址保护。

提问：从参与者看，材料2跟材料1有什么不同？从这则材料中可以看出定陶汉墓留在菏泽听取了哪些人的意见？

生：材料1的参与者是普通民众，材料2的参与者主要是专家学者 师：为什么请他们来座谈？这种决策方式以什么具体方式进行的呢？这种方式有什么积极作用？（完成表格）

归纳：专家学者在政府决策的过程中担当者“显微镜”和“望远镜”的作用。他们多年从事这方面的工作，对这一领域有深刻的研究，比一般人看得更远，理解得更深。因此涉及社会经济发展全局的、国计民生的重大决策、重大政策、重大项目以及专业性技术性较强的重大事项，组织跨学科、跨部门、跨行业的专家学者分析论证，听取他们的意见，是提高决策科学性的重要途径。

下面我们在一起来看材料3：多媒体展示高考改革方案公示的图片。（图片略）

教师提问：高考改革方案公示，让每个人了解，这样做的目的是什么？有什么积极意义呢？这种民主决策的方式是怎么进行的呢？（完成表格）

教师归纳：：对于重大事件人民群众享有知情权，因此将高考改革方案进行公告是保障公民知情权的表现。

公民在了解有关内容后可以发表意见、提出建议，这也是公民参与民主决策的重要方式之一。公民在知情的基础上才能积极建言献策，发挥自己国家主人翁的作用，使得决策透明公开，让公民更好的参与。体现国家保障公民的权利。

因此公民通过重大事项社会公示制度参与民主决策，对涉及公共利益的重大事项实行公示，有利于增强决策透明度和公民参与度。

多媒体展示生活中的公示图片，使学生进一步了解公示这种方式。（图片略）

下面我们继续看材料4：多媒体展示高考制度改革听证会的图片（图片略）教师提问：高考改革方案在经过征求民意、专家咨询、公示后，为什么还要继续听证？社会听证是怎样一种决策方式呢？（完成表格）教师归纳：这样做直接的目的是为了进一步完善方案，根本的目的是决策利民。

通过听证，帮助决策机关发现拟定方案中存在的不足，加以修正，使决策更有利于人民的利益。公民通过听证的方式参与决策，可以更好的表达自己的意愿，使决策真正体现人民的意志。走进生活，创新应用

2009年12月18日济南物价局做出了提高水价的决策。据报道，听证代表中，有处长、教授、高工，就是没有一名下岗职工、特困家庭人员或退休人员。该决策引起广大市民强烈质疑。

假如你是济南发改委的负责人，作为听证会的组织者，你应邀请哪些方面的人员参加这次听证会？注意些什么问题呢？

学生回答的基础上，教师归纳：消费者代表，企业代表，市人大和市政协推荐代表，经营者代表，专家学者和社会组织代表，政府部门代表.听证会应邀请媒体参加，以保证足够的透明度

(过渡)市民参加听证会，不仅仅关心水价本身的高低，更关心 的是自己的意见是否被决策机关所采纳，关于这个问题有三种不同的看法，我们更赞成那种观点呢？（观点见教材）教师结合实际情况作适当点评并升华。

教师和学生一起回顾公民直接参与决策的四种方式，并适当分析四者的区别。

过渡：政府的决策往往涉及社会各阶层的利益，关系千家万户的生活起居，决策必须体现最广大人民的根本利益。通过前面的学习，我们也感受到公民参与民主决策不管是对决策者还是自身都有重要意义。

（二）同历决策过程 共享决策成果

1、从决策者角度：

(1)有助于决策充分反映民意，体现决策的民主性；(2)有利于决策广泛集中民智，增强决策的科学性；

民主性与科学性的区别与联系：民主性要求决策有广泛的人民群众参与，科学性包括指导思想、决策体制、决策组织、决策程序的科学；决策科学性是目标，民主性是科学性的重要保证。

2、从公民角度：

（1）有利于促进公民对决策的理解，推动决策的实施；（2）有利于提高公民参与公共事务的热情和信心，增强公民的社会责任感。课堂总结、点评：本节内容讲述了公民参与民主决策的方式和重要意义，通过学习，要自觉树立决策参与意识，不断提高参与决策的能力。

第五篇：民主决策制度

民主决策制度 医院为进一步加强医院领导班子建设，建立健全科学民主决策机制，推进医院科学化、民主化和制度化管理，健全和完善《贯彻落实“三重一大”事项集体决策制度实施办法》。

一是制定了“三重一大”事项决策原则。二是明确了“三重一大”事项集体决策范围与内容，规范了决策程序与规则。凡属“三重一大”事项，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党院办公会集体讨论做出决定。三是党政“一把手”不直接分管财务，工程项目建设，药品采购，医疗设备、器械、耗材采购，这些职权全部交由医院副职管理，建立起“副职分管、正职监管、集体讨论、民主决策”的工作机制。四是决定了重大基建工程、修缮工程项目、大宗材料、设备采购，按国家规定需要招标的，必须严格按照招标程序进行。五是加强了决策的组织实施和监督检查。六是完善了“三重一大”事项的责任追究。