巩固村民自治成果_发展农村基层民主

第一篇：巩固村民自治成果_发展农村基层民主

巩固村民自治成果 发展农村基层民主

余 琳

2008年第8期 ——政治建设

近几年来，省委、省政府和各级党委、政府高度重视《中华人民共和国村民委员会组织法》的贯彻实施，加强领导、完善法规、健全制度、督导检查、狠抓落实，推进了农村基层民主政治建设，促进了农村的改革与发展。

一、村民自治不断取得新进展

村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。

（一）农村基层自治组织不断发展壮大。1988年6月1日《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布后，我省分3年完成首届村民委员会选举工作。截至目前，我省已经进行过6次村民委员会换届选举。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施后，全省普遍推行了直接选举村民委员会，逐步实现了从点到面、从指定到选举、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变。各地坚持村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生，保证村民推选权；实行严格的选民登记，保证村民选举权；通过选民大会或小组选民会，由选民直接提名产生候选人，保证村民直接提名权；依法组织选举大会或投票站选举，保证村民投票权。2007年底，全省有村民委员会25519个，村民委员会成员91647人，村民代表845791人。随着村民委员会换届选举逐届顺利进行，绝大多数地方村民委员会组成人员的素质、结构逐步得到了提高和改善。

（二）村民自治制度不断完善。从1989年8月开始，村民自治从试点到全面展开，制度体系不断完善。省人大相继出台了《湖北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《湖北省村民委员会选举办法》，省政府出台了《湖北省村务公开实施办法》。2004年，省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于贯彻落实<中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见>的通知》，使村民自治“有章可循、有据可依”。各地就村务公开民主管理工作也纷纷下发文件，普遍制定并实施了村民自治章程、村民会议和村民代表会议制度、“一事一议”的民主决策制度、对村干部的民主评议制度、村务公开的民主监督制度、村级民主理财小组审核财务制度等规章制度。

（三）村民民主管理意识不断增强。农村干部和群众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主意识，依法办事的法制意识，自我管理、自我教育、自我服务的自治意识不断增强。在村民自治中不断完善村务公开内容：各地把中央及地方的惠农政策、新农村建设发展规划、收益分配等重大事项列入公开内容，村务至少每季度公开一次，群众普遍关心事

项及时公开。规范民主决策程序：各地进一步规范了村党组织的决策组织权、村民会议的决策表决权、村民委员会决策执行权、村民议事组织的决策监督权及民主理财、民主管理、民主决策程序。强化民主监督落实：各地普遍建立了村务公开监督小组和民主理财小组，监督村务公开制度的落实，制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。与此同时，不断加强对农村集体财务的审计监督和村干部的民主评议，基本做到每年定期对村干部进行评议，并将评议结果与村干部的工资直接挂钩。全省99%的村实行了村务公开、建立了村民代表会议制度，99.36％的村建立了村务公开监督小组，98.12%的村建立了民主理财小组。

（四）村民自治的督查力度不断强化。加强督促检查是确保村民自治得到落实的重要手段。近年来，全省及各地都加大了对这一工作的督查力度。2005年10月，省人大常委会执法检查组对全省《中华人民共和国村民委员会组织法》和《湖北省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》实施情况开展了执法检查。省委、省政府组织督导组于2005年11月，对孝感等9个市的村委会换届选举工作进行了检查督导。

（五）民主管理实践活动不断创新。各地积极探索村级民主管理的新形式、新途径、新经验。如武汉市“家园建设行动计划”民主制定、安陆市“三会四评”制度、恩施州“1+4+X”模式、钟祥市“四个六”民主管理机制及通山县推行“村官”工作岗位及工资由村民票决的管理新模式等，既立足了本地实际，把握民主管理的内在规律，又拓展了途径、探索了经验。

（六）村民自治的运行机制不断健全。先后成立了由省委、省政府领导同志任组长的村民自治工作领导小组和村务公开民主管理协调小组，明确落实了各成员单位的职责，健全了联络员制度等；各地也调整充实了领导协调机构，落实专人负责。各级协调小组成员单位，加大了农村基层村民自治工作的力度，明确目标任务，落实工作人员，健全了民主管理的考评机制。各级党委、政府把村民自治作为固本强基的一项重要任务来抓，纳入当地经济社会发展规划和年度计划、目标责任制考核的内容，定期组织考核检查，严格奖惩制度，不断增强了各级干部的责任意识和自觉性。

二、我省村民自治存在的主要问题

我省村民自治工作虽然取得明显成效，但随着农村改革发展的不断推进，村民自治还存在一些问题和困难，主要表现在以下几个方面：

（一）认识不足，工作进展不平衡。大部分地方对3年一度的村民委员会换届选举大多比较重视，投入精力相对较多，而对选举后的村务管理关注和重视不够。有的认为，农村实行税费改革后，农民负担减轻，村级集体经济收入来源少，村里权力也小，村务公开没有必要搞；有的认为，村里又没有多少开支，村务公开可搞可不搞；还有的村干部怕公开。县与县、乡与乡、村与村之间存在着差距和不平衡问题。

（二）能人难选，部分村级班子后继乏人的问题突出。在一些地方，农村青年和致富能人大量外流。由此造成在村民委员会选举中，村干部可供选择的对象越来越少，少数村民委员会成员综合素质不高，老龄化现象严重。

（三）经费缺乏，部分村民委员会运转困难。农村税费改革后，村级可用资金减少，一些贫困村仅靠转移支付入不敷出。村干部误工补贴偏低。这种状况导致少数村开始出现“无人管事”的现象。

（四）事情难办，一些地方“一事一议”较难推进。税费改革之后，农村公共事务、公益事业的经费来源有一些要靠“一事一议”来解决，在一些地方往往是事难议、议难决、决难行﹑行难成。

（五）法律缺位，对一些侵犯村民民主权利的行为缺乏相应的纠错机制和惩罚办法。

三、推进我省村民自治的对策建议

针对我省村民自治面临的情况和问题，我们认为，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，要以党的十七大精神为指导，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，不断改革创新。

（一）加强农村基层自治组织建设。民主选举村民委员会是推动村级组织整体建设的有效途径。要以今年将要进行的村民委员会换届选举为契机，真正把思想好、作风正、有文化、有本领，真心实意为群众办事，能够带头致富、带领群众共同致富，受到群众拥护的人选进村民委员会领导班子。要注重从农村致富能手、合作经济组织和产业协会负责人、农村实用技术人才、外出务工经商人员、复退军人、大中专毕业生、乡镇机构改革分流人员中发现优秀人才，不拘一格选贤任能。要切实帮助村级组织和村干部解决实际困难，积极提倡将德才兼备的村干部选拔为乡镇政府公务员，不断增强村级组织的吸引力。

（二）建立稳定有效的政府投入保障机制。各级政府应加大对村民自治工作的投入，建立健全村民自治的财政保障机制，建立和完善村民自治财政年度预算制度、村干部养老保险、医疗保险、离职补偿制度，建立长效的村干部误工补贴保障机制，逐步提高村干部误工补贴标准，切实增强农村基层组织的经费保障能力，确保农村基层组织正常运转。

（三）积极调动农民群众参与村级公共事务的积极性。要引导农村干部牢固树立农村农民群众主体意识，充分信任、依靠农民群众，建立和完善群众参政议政的决策、管理和监督机制，充分发挥农民群众自我管理、自我教育、自我服务的主体作用，落实好农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。县、乡政府要积极推行为民服务全程代理制，切实解决农民群众办事难的问题，适时出台“一事一议”资金扶持奖励政策，鼓励农民群众积极出资出劳参与农村公共事务和公益事业的建设，不断满足农民群众日益增长的物质、精神和政治民主的需求。

（四）建立科学培训机制。搞好培训是做好村民自治工作的前提条件。应将村委会组织法和相关地方法规纳入各级党校学习培训的重要内容，对县乡村干部进行培训。省、市重点进行示范培训；县级要对村书记、主任进行培训；乡级要对村“两委”成员和村民代表进行培训。通过培训，使他们充分认识到村民自治工作的重要性，转变思想观念、工作方法和工作作风。

（五）完善村民自治法规制度。加强制度建设是做好村民自治工作的保障。要抓紧制定

和完善保障人民群众在基层行使民主权利的法律法规。要不断健全村民委员会组织法实施办法、村民委员会选举办法、村务民主管理条例，不断完善地方法规。在农村基层，要以保证人民当家作主为根本目标，不断制定、完善、创新、落实各项基层群众自治的具体制度，健全完善村务公开制度和村级重大事务决策程序，规范《村民自治章程》和《村规民约》。

（六）建立健全多元一体的监督机制。建立多元一体的监督机制是做好村民自治工作的重要举措。要健全乡镇监督与群众监督相结合、舆论监督与社会监督相统一、内外监督并重的多元一体的民主管理监督机制，特别是要加强对换届选举、村务公开、农村集体财务的监督、村干部民主评议及村级经济社会发展规划制定、项目布局、政策落实、土地征用等重大事项决定实施的监督，确保村民民主权利的落实及积极性、创造性发挥。要强化县乡党委、政府对村级民主制度落实情况的指导和监督，通过多种形式大力宣传、表彰先进典型、总结推广先进经验、探索新的途径，促进民主管理健康有序、卓有成效地开展。

（七）不断创新村民自治的有效形式。改革创新是做好村民自治工作的有效手段。要认真研究和探索外出务工经商人员参与村级民主管理的有效形式。要适应经济社会发展的要求，不断丰富民主形式，创新民主内容。力求从农村改革发展稳定的全局出发，不断推进理论和体制、机制的创新。

（八）切实加强对村民自治工作的领导。加强领导是做好村民自治工作的关键。各级党委、政府要把村民自治工作列入重要议事日程，纳入当地经济和社会发展规划，与新农村建设的其他工作一同规划、一同部署、一同检查、一同落实，及时研究解决工作中的重点、难点，并把其纳入基层干部政绩考核的重要内容，不断完善考评办法，加大督促检查力度，指导督促基层把民主管理各项工作落到实处。要建立健全村民自治工作领导机构或协调机构，明确各成员单位工作职责，做到各司其职、各尽其责，通力协作、密切配合，真正形成党政领导、办公室协调、部门配合、社会支持、职责明确、上下联动、齐抓共管的工作局面。■

（作者系湖北省民政厅副厅长）

第二篇：大学生村官谈农村基层民主中的村民自治

十七大报告指出，人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举，民主决策，民主管理，民主监督，保障人民的知情权，参与权，表达权，监督权。这充分强调了党中央坚定不移发展社会主义民主的决心。

民主是衡量一个社会文明程度的重要指标，也是建设社会主义社会的必要条件。据近期人口普查显示，我国近80%约十一亿的人口都在农村，搞好农村基层民主就显得尤为重要。而做好基层民主工作，说到底就是要建立健全农村群众自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证农村广大群众直接行使民主权利，自主管理基层公共事务和公益事业，在这个过程中，同时要加强的民主监督，使基层民主自治制度落到实处，对干部实行民主监督。而这其中更为重要的就是搞好我们的村民自治建设。

应该说，在推进农村基层民主制度建设的过程中，我们取得了一部分成绩，但是还要看到，村民自治制度还不够完善，农民的民主选举，民主管理，民主监督等权利还没能得到充分保障。如何解决这些问题，已是迫在眉睫。

首先，完善村民自治，要发挥好村民自治组织的作用。

村民自治组织体系上要健全以村委会，村民会议，村民代表会议为主体的自治结构。这些机构的产生，都要遵守国家的法律法规，按期实行民主选举。没有建立上述机构的，要尽快建立；已经建立的，要不断巩固完善，改进结构，提高效能，明确职责，促进村民自治组织作用的充分发挥。要充分重视发挥村民的主体作用，使其在履行法定职责，完善工作制度和组织群众，团结群众中有所改进。其次，处理好村委会与村党组织的关系。

村党组织是村级各种组织的领导核心，没有党组织的正确领导，村民自治很难长久地规范化运作。结合中央关于农村工作的最新理论成果，加强对村委会成员的教育，使其在工作中牢固树立跟党走的观念，同时在实际工作中起到向基层群众传达中央精神的作用，把以村党组织为核心的村级组织建设成为有中国特色的社会主义新农村的组织者，推动者和实践者。

其三，规范民主自治实践，努力提高村民素质。

“实践出真知”，村民自治实践，是完善村民自治制度的本源，是检验村民自治制度成效的标准，要根据各地实际依法开展实践活动，如村委会等村民自治组织届满时，要及时进行换届选举。村委会要定期向村民会议，村民代表会议报告工作，接受村民监督。在实际运作中严防形式主义花架子，不能搞政绩，形象和样板工程，不能“一刀切”

其四，培育健康的村民自治观念，增强民主法制意识。

村民自治观念是村民自治机制的重要组成因素，它属于观念形态的东西，要大力培养和牢固树立坚持党的领导，充分发扬民主和严格依法办事有机结合的观念；大力培养和牢固树立权利义务相一致的观念；大力培养和树立主人翁的观念，搞好对基层群众的培训，如编写简明易懂基层群众自治手册，在村两委换届选举时加大宣传，确保不漏死角，只有这样，才能切实提高基层群众的自治观念，提高群众自治能力。

邓小平同志曾经指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”。稳定环境的造就需要制度的保障，只有充分意识到村民自治制度的重要性，才能进一步发挥其作用，而这一切，离不开农民主体，离不开农村环境。

第三篇：关于农村基层村民自治情况调研报告

村民自治的实质是在村民中实行民主选举、民主监督、民主决策和民主管理，我们主要从这四个方面进行抽样调查。通过对问卷的归纳分析，发现我省村民自治主要存在如下问题：

一、村民自治现状与问题

(一)村民选举普遍性低，公正性较差

调查表明，对选举持积极态度的样本仅占合格样本(指1299份村民样本，下同)的53％，参加过最近一次选举的村民也只占被调查对象的70.7％。更突出的问题是：投票方式是逐户收选票，使得这种低普遍性的村民选举带有“暗箱操作”的可能；认为选举前上级打招呼和村党支部指定候选人的样本占31.4％；认为私下做工作和贿选的样本占23.4％；认为宗族势力干扰村民选举的样本占5.1％。这些因素显然会影响村民选举的公正性，影响村民对选举的态度，从而导致村民选举的普遍性降低。

(二)村民民主监督意识不高，对村务公开的信任度低

民主监督是实行村民自治的保障，在现行的制度框架下，村务公开是民主监督的唯一平台。调查显示，完全知道村务公开的样本仅占35．3％，知道一点的占39．3％，令人遗憾的是竟然还有25．4％的人不知道村务公开，这个比率足以引起我们的高度重视。经常去看村务公开栏的被调查村民有362人，占27．9％；有34．6％的人根本不去看或根本不知道有村务公开栏。同时，被调查村民对村务公开的理解比较狭隘，虽有65.6％的村民对村务公开感兴趣，但其中的70.3％仅对“村务账目”感兴趣。对村务公开内容完全相信的样本仅22.3％，有一点相信的36.9％。

(三)村民民主决策参与意识薄弱，决策者漠视民意

被调查村民只有不到50％愿向村干部反映自己的意见，72％认为村里的事情村民没有必要介入；仅有54.5％的村民认为村里的重要事情必须通过村民代表大会决定。调查表明，当村民意见和乡(镇)政府指示有矛盾时，有33.5％的村民样本和57.4％的村干部(村干部总样本204份，下同)认为应该按照乡(镇)政府的指示去做，74.9％的村民和78.4％的村干部样本都认为乡(镇)政府的指示应优先，而认为村民意见优先的村民样本和村干部分别只有27.6％和17.6％。另外有98.3％的村干部认为应把“完成乡政府布置的任务”放在首位，认为向乡(镇)政府反映村民意见非常重要的也只有30.4％。同时，有的乡镇政府对村民自治干预严重，无视《村民委员会组织法》，随意撤换村委会干部。

二、改进我省村民自治的对策建议

为改进我省的村民自治，特提出如下对策建议：

(一)进一步贯彻《中华人民共和国村委会组织法》，改进和完善村民自治制度。村务公开的操作者是村委会，到头来还是自己监督自己，这种制度设计本身并不是最合理。为此，一方面要逐渐完善相关制度，通过制度促进农村民主政治的发展；另一方面，又要切合农村的特点和实际情况，按制度的本义进行实际操作，做到公开、公平、公正。村民自治改革的关联面很大，尤其会涉及到相关的经济制度的改革。所以，村民自治制度的改进是一个系统工程，需要有与农村工作相关部门的支持与合作。

(二)努力增强村民民主政治意识，完善村民委员会监督机制，我省村民对村务活动参与率不高的主要原因是民主政治意识薄弱，必须把提高村民民主政治意识，作为当前我省村民自治工作的主要内容之一。有效的监督机制是村民自治的重要组成部分，但我省以村务公开为核心内容的监督并未达到应有效果。由抽样调查可知，其原因除了村民的民主政治意识不强外，最主要的是“村官”及少数乡镇的领导层漠视民意。真正的监督应该是主动的，因此，必须完善村民代表会议等监督机构，构建更为有效的监督平台。

(三)推行“组合竞选制”，真正实观“村官民选”。好的选举制度必须保证自由意志表达、低干预、高参与以及使选举行为与人们的利益建立联系。目前全国农村在若干年的实践中，创造了“海选”制、和我省的“组合竞选”制筹方法，“组合竞选”先由村民小组推荐村委会主任及委员候选人，主任候选人从委员候选人中自主组合村委会竞选班子，报村选举委员会张榜公布，然后再经全村选民两轮差额选举产生村委会主任及委员。抽样调查数据间接证明，“组合竞选”出来的村委员会是相对优化的村班子，而且村民参与率也会相对提高。所以我认为，“组合竞选”是一种较好的村民选举制度。这种制度能有效地排除制度外干扰，能使村民充分表达意志，更有利于民主选举、民主监督、民主决策和民主管理四个实质问题的落实，使农村政治文明建设得到强化。

第四篇：村民自治与农村基层民主建设探讨

村民自治与农村基层民主建设探讨

摘要：中国是一个农村人口占绝大多数的国家，农业、农村和农民问题在中国的政治、经济以及社会发展中起着举足轻重的作用。自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》实行以来，村民自治在广大农村不断发展完善。并受到越来越广泛的关注，其在维护农村社会稳定，改善党群干群关系，促进农村基层民主建设方面具有积极的意义。自改革开放以来，随着基层农民民主意识的不断增强，农村基层民主建设取得了长足的发展，它不仅维护了农村社会的发展和稳定，而且给中国民主政治的发展带来了深远的影响。在“村民自治”格局下进行的农村基层民主实践，给农村社会带来了前所未有的创造力，与此同时，民主建设面临的困境也使“村民自治”格局遭受着诸多的质疑。我国的基层民主政治发展也在这一格局下取得了很大成就，同时为构建和谐新农村提供了稳固的政治基础。

关键词：村民自治;农村基层民主；社会主义新农村建设

Villager's autonomy and the village grass-roots democracy construction

inquiry into

Student:Yang Binguides a teacher:Chai Mei

Abstract: China is a nation that the village population shares great majority, the agriculture, village and farmer problem have a prominent function in the political, economic and social development of China.From 1987 《the committee organic law of the People's Republic of China villager 》practice, the villager autonomy continuously develops in the large village perfect.Also be subjected to more and more extensive concern, it is supporting a village society stability and improve a parties dry cluster of relation and help the village grass-roots democracy construction to have aggressive meaning.Since the reform opened, along with grass-roots farmer democracy consciousness of continuously to build up, the village grass-roots democracy construction obtained a substantial development, it not only supported the village social development and stability, but also brought the development of Chinese democracy profound influence.The village grass-roots democracy fulfillment that carries on under “villager's

autonomy” structure and form gave village social to bring unprecedented creative power, at the same time, the democracy construction faces of the predicament also make “villager's autonomy” structure and form suffered to query manily.The grass-roots democracy development of our country also obtained very great achievement under this structure and form, in the meantime for set up the political foundation that the harmonious and new village provided a firmness.Key words: Villager's autonomy;The village grass-roots democracy;The socialism new village constucts

一：选题的背景和研究意义

中国是一个农村人口占绝大多数的国家，我国农村有八亿人口，农业、农村和农民问题在中国的政治、经济以及社会发展中起着举足轻重的作用。伴随改革开放，我国农业和农村经济取得了举世瞩目的成就，农村基层民主建设也有了很大的发展，它经历了一个从局部试验到大面积推广实施的艰难历程。但总体来看，农村面貌依然落

后，“三农”问题依然是关系到党和国家事业发展的全局性、根本性问题。党中央从全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的战略高度，提出了建设社会主义新农村的历史任务。从上个世纪８０年代开始，随着家庭联产承包责任制的推行和人民公社体制的解体，传统行政支配型的乡村关系逐步被“乡政村民自治”的治理格局所取代，在实践中，这种格局充分体现了国家与社会的分化与统一，适应了农村经济发展的需求，为农村民主建设和社会发展注入了强大的生命力。加强农村基层民主建设，实行村民自治，已经成为保证农村基层群众直接行使民主权利的一项重要政治制度。然而，在深化农村基层民主建设的过程中，“乡政村民自治”格局面临着乡村、党组织与村委会关系不顺畅等方面的问题，影响了农村基层民主建设的健康发展。由于我本人就是在农村长大，对当今农村村民自治的实际运行状况了解颇多，感悟颇深，我认为这一系列问题的产生不仅来自于规范化制度的供给短缺，也与利益的分化、行政体制改革滞后以及封建思想根深蒂固密切相关。由于村民自治的实行一直伴随着诸多的疑虑，面对“乡政村民自治”格局中的困难，我们就更加迫切地需要认识到这种格局对于农村基层民主建设的重要意义，只有以制度创新去改善和解决目前面临的困难，把自己的目光投向中国农村村民自治这一基本政治格局与基层民主建设的基本内容，试图通过梳理二者之间的相互关系，发展历程，分析取得的成就及存在的问题，寻求解决问题的对策，才能够保障农村基层民主建设的健康发展，为新农村建设和社会主义民主法治建设作出应有的贡献。

二、国内外研究现状

我国农村村民自治是中国共产党领导亿万农民建设有中国特色社会主义政治的伟大创造。国内关于村民自治与基层民主建设的研究起步较晚。改革开放以前，研究多集中在对党的方针、政策的事后诠释、论证、宣传上。改革开放以后，对农村政治的研究得到恢复和发展并取得长足的进步。研究的内容不断得到拓展，研究方法不断创新，研究成果不断丰富。一批学者运用治理和善治理论的分析模式和国家――公民社会的分析模式对中国社会治理变迁、中国民主治理的现状进行研究，对村民自治的研究较有影响的，俞可平教授是其中的代表。由他主编的中国民主治理案例研究丛书，将中国的村民自治与基层民主建设成果展示在世界同行的面前，推动了学界对中国基层民主治理模式的研究。

从目前已有的文献来看，对村民自治的研究领域不断得到拓展，方法不断创新、研究论文、著作数量逐渐增多、质量不断提高。纵观这些著作、论文我们可以看到学界对村民自治的研究多集中在对它的功能的设定、它的动力机制以及对农村治理机制的设想与具体对策，村民自治的绩效等方面。其研究的出发点主要体现在如何完善农村的政治管理民主化制度：如何提高村民自治组织的自治能力；如何使乡镇政权的权力行使与村民自治组织的自我治理机制协调、顺畅地发展并发挥最大的政治效力，使广大村民得到最大实惠。其目的在于让人民群众的意志和利益在和谐的政治管理中得到充分体现，保证我国的政治基础稳定、持续和协调发展。对村民自治的研究已取得不少成绩，具体体现在以下几个方面：

（一）实证性的个案研究和调研报告逐步增多，国内在不长的时间内出版了不少的译、编、著的有关专著。其代表性的论著有《村民自治进程中的乡村关系》（徐勇、项继权主编，２００３）、《乡村政治――中国村民自治的调查与思考》（张厚安、徐勇、项继权等，2000）《村民选举观察》（李连江主编，2001）《村民自治的村庄基础——来自全国十个省市的村民自治的调查报告》（范渝、贺雪峰著，2002）以及其他一些学术杂志上的相关文献，这些研究成果为村民自治研究的进一步深化打下了坚实的基础。

（二）从理论上研究村民自治的地位、价值意义及运行机制，代表性的论著有《中国农村村民自治》（徐勇主编，1997）《村民自治的理论与实践》（陈浙闽，2000）《中国村民自治的理论与实践探索》（王振耀，2000）、《村治变迁中的权威与秩序》（吴毅，2002）等。其中徐勇著《中国农村村民自治》是一本国内少见的、比较系统研究中国农村村民自治制度的专著，值得关注当今中国村民自治的人士的重视。该著作注重从宏观上对村民自治制度产生的背景、基本制度框架的把握，又从微观方面深入实地调查进行研究，使本书在国内同行中产生很大的影响。

（三）从法理学和具体法律制度上研究村民自治与农村基层民主建设的发展状况。其代表性的论著有崔智友的博士论文《中国村民自治制度研究》和王禹的《村民选举法律问题研究》和《我国村民自治研究》。崔智友的《中国村民自治制度研究》对我国村民自治制度的有关法理和具体法律制度进行了初步考察和分析，分别讨论了村民自治的定义、要素、原则和功能。王禹的《村民选举法律问题研究》将我国的村民选举纳入宪法学研究的范围，并以注释法律的形式阐述了村民选举的法律问题。其《我国村民自治研究》则运用宪法学原理，对村民自治实践中实现的各种制度建设问题进行理论和实证研究。

（四）从村民自治发展史的角度，历史性地考察村民自治的发展、成就与问题代表性的论著有《村民自治通论》(赵秀玲、白刚主编，2004)，《中国农村基层建制的历史演变》（张厚安、白益华，1992）《村民自治、农村民主与中国政治发展》（胡永佳，2000）等，这些理论成果对村民自治的研究起到了推动作用。

西方学术界一直到90年代初期才开始观察分析改革时期中国乡村自治的变化，徐维恩和丹尼尔•凯利尔等学者认为，经济改革使农民阶级发生了分化，过去农村中建立在地方共同体基础之上的社区利益保护机制被削弱了，其结果是农民更大程度地暴露于国家的直接控制之下，国家在农村地区的渗透和统治能力大大地加强了。戴慕珍和乔纳森•昂格尔等则认为，农村社区中存在着干部与干部间的庇护关系，这种特殊的利益关系在毛泽东时代曾削弱过国家在农村地区的政策执行能力，使农村干部们得以在更大范围内谋求自身利益结果出现一种新形式的庇护型政治关系。这些论断尽管各有其道理和解释力，却似乎忽视了一个影响深远的政治现象，即一种国家倡导的、有限的、但却是真正的乡村自治组织在中国农村的逐渐兴起和扩散。近年来，乡村中国的这一新的政治发展开始吸引西方学者。一些人做了实地考察之后发表论文认为，这是一场真正的民主试验。应邀到中国观摩乡村地方选举的国际考察团也表示，这一基层民主实践是“整个国家向民主的政府迈进的重要的一步”。

结论：从目前的总体情况看，国内外对村民自治与基层民主方面研究仍存在许多不足：对理论方面的研究还需进一步深入；对村民自治具体处境与农村基层民主建设关系及影响的研究仍值得学界进一步重视。中国农村的发展极不平衡，村民自治的发展，各地会呈现出巨大的差异，因而一些理论假设常常可能得出不同的结论。作为一个关注农村民主政治发展的学生，自觉加入研究村民自治与农村基层民主建设队伍的行列之中是我义不容辞的责任，在本文中我将采用理论分析与案例论证相结合的研究方法，对当前农村民主政治现状进行深入分析，从宏观和微观角度进行理论分析，既有理论研究，又有实地考察，把理论研究与实证研究结合起来，在对村民自治情况与基层民主建设间的关系进行现状考察的基础上，分析村民自治取得的成就与存在的问题及对农村基层民主建设健康发展的相应对策，以使村民自治与基层民主建设理论研究得到进一步拓展。为我国的基层民主政治发展尽一份绵薄之力。

参考文献：

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[2]徐勇著.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社，1997

[3]范渝，贺雪峰.村民自治的村庄基础——来自全国十个省市的村民自治的调查报告.西北大学出版社，2002

[4]汤庭芬，基层民主与基层组织建设.人民出版,2001

[5]张厚安，白益华.中国农村基层建制的历史演变.四川人民出版,1992

[6]彭勃.乡村治理——国家介入与体制选择[M].北京：中国社会出版社

[7]弗朗西斯•福山大分裂：人类本性与社会秩序的重建.中国社会科学出版社，2003

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第五篇：民主的理念与村民自治的发展.

民主的理念与村民自治的发展

今年11月21日至24日，笔者有幸参加了国家民政部在浙江宁波主持召开的“2002年全国村委会选举情况分析会”。经过会议交流和讨论，来自全国各地民政部门的实际工作者就如何完善村民委员会选举、向前推进村民自治提出了许多有价值和意义的看法与建议，本人作为一名研究村民自治问题的学者，在听了大家的发言以后，深受启发，受益匪浅。

值得注意的是，在这次会议上，不少地方民政部门的实际工作者指出，由于国家和地方村民自治相关法律法规中没有对村民委员会成员候选人的资格条件作出明确的限制，导致在一些地方，文盲和文化程度较低的人员、劳改劳教释放人员、违反国家计划生育政策的人员、地痞村霸等素质较低的人被村民选举为本村村民委员会委员甚至主任、副主任，给村民自治制度的顺利实施带来了不利的影响和后果。一些同志建议，为了在村委会选举中确保将那些政治素质好、文化程度高、办事能力强、工作作风正的农村优秀分子选举出来，使他们成为农村的好带头人，必须在村民自治有关法律法规中附加候选人资格限制条件，包括政治面貌、文化程度、年龄等条件。从会议交流和讨论的情况看，这种看法在全国各地民政部门从事基层政权建设实际工作的同志中带有一定的普遍性。据介绍，有的地方甚至已经在村民委员会选举中制定了“土政策”，明确要求村委会选举必须保证当选人数达到“三个60%”，即党员人数、具有高中以上文化程度人数和年龄在45岁以下人数达到60%。笔者认为，这不仅是一个民主观念上的认识问题，而且是一个关系到村民自治发展路向的实践问题。在此，本文试图就民主的理念与村民自治的发展路向问题谈几点看法，供各位关心和致力于推进农村村民自治工作的同仁们参考。

一、选举权与被选举权是一对完整的政治权利

我国村民委员会选举遵循的主要原则是普遍选举原则、平等选举原则、直接选举原则、差额选举原则、竞争选举原则、秘密投票原则。其中，普遍选举原则和平等选举原则是关系到选举的公平性与民主性的最重要原则。我国1982宪法第三十四条明确规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。根据宪法的这一规定，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十二条也相应规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。上述法律规定表明，我国的民主选举属于普遍性选举，而不属于限制性选举，选举权和被选举权作为一对完整的政治权利，是同时平等地赋予每一个公民的。当然，从理论上看，虽然说我国实行普遍性选举，不对选举权与被选举权附加限制性条件，只是相对而言的。从上述法律规定的文字表述来看，我们不难发现，事实上，它们有两个主要的限制性条件，一是年龄条件，即必须是年满十八周岁的公民；二是政治条件，即必须是没有被依法剥夺政治权利的人。从宪法学的角度来看，这两个“限制性条件”属于“必要的限制性条件”。第一个限制性条件是对公民权自然条件的起码要求，这是现代民主国家普遍采用的一种限制性条件；第二个限制性条件是实行法治和宪政民主必然的内在要求，同样也是现代民主国家普遍采用的一种限制性条件。由于这两个限制性条件是民主国家普遍采用的“必要的限制性条件”，因此，在民主选举制度中，它们一般不被视为妨碍选举的公正性、平等性和民主性的因素，因而也就不是真正的限制性条件。

在民主选举制度中，选举权与被选举权的获得所必须的基本年龄条件和公民权资格条件是两个密切相关的因素。基本年龄条件的规定旨在为具有选举权的公民个人独立自主地行使选举权提供必要的身心基础和理性判断能力，充分表达公民个人的意愿，实现选举的价值。而公民资格条件的规定则是旨在保证权利的行使符合社会正义的需要，保证多数人的利益不受少数人的侵害。

在我国，之所以将选举权与被选举权作为一对完成的政治权利赋予公民，不将被选举权的资格条件要求看得高于选举权的资格条件要求，主要原因在于，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。只有从法律规定上普遍地、平等地将选举权和被选举权同时完整地赋予每一个公民，才能够彻底体现一切权力属于人民的宪法精神，才能保证公民在政治上、法律上的平等地位。如果在具备了公民权基本资格条件的情况下，额外地附加政治面貌、教育程度、年龄（某一个特定的年龄段）等条件，必然在事实上造成对一部分公民政治权利的剥夺，从而违反民主的精神。即使是在被选举权的规定中附加这些额外的条件限制，也会造成对政治平等和公平正义的破坏。

然而，从事实和结果来看，我们常常发现，选举权与被选举权总是不相称和不对等的，二者在许多时候往往表现为相背离。造成这种背离现象的原因，既有政治操纵因素的影响，也有民主选举偏好本身的作用。这种情况对选举权与被选举权作为完整的政治权利的理论构成明显的挑战。对于这种现象的认识，我们不能以果论因、以果定因，否则，我们会动摇对民主和法治的信念。

二、选举的价值偏好及其实现途径与方式

综观国内外各种政治性选举制度中有关被选举权（候选人）资格条件的规定，我们又不难发现，在较高层次的代表选举或者职务选举的候选人资格条件规定中，一般也会有诸如年龄、教育程度、居住年限等方面的具体要求。例如，美国宪法中规定，移民在取得美国国籍7年以后才有资格当选众议院议员，9年之后才有资格当选参议院议员。而对于作为美国总统候选人的条件限制，还明确规定必须是年满35周岁以上的公民。从美国40多届当选为总统的人基本情况来看，他们具备以下共同的资格条件：（1）绝大多数总统具有特定的政党背景；（2）受过良好的教育，具有较高的文化水平；（3）有丰富的从政经验和政治能力；（4）有强大的财力支持。而我国1982宪法第七十九条对国家主席候选人的资格条件规定也特别强调，“有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席”。这似乎也是对被选举权（候选人）资格条件的额外限制。值得注意的是，农村基层的选举与国家高层的选举是两种不同类型的选举，不可以简单类比；更何况，即使是宣称实行普遍性选举的国家，在政治高层的选举中，都有必要、有可能蜕变为限制性选举。

赞成对被选举权（候选人）资格条件加以额外限制的人一般认为，之所以要通过法律或者选举实施细则对被选举权（候选人）资格条件加以额外限制，是因为被选举权是比选举权更重要的政治权利，候选人要担任选民所赋予他们的权力，履行好自己的职权和职责，行使公共权力，必须要有比一般选民高的素质和能力，否则，就有可能导致当选者辜负选民的信任与委托。实际上，无论在法律上是否明确给予被选举权（候选人）附加额外的资格条件限制，这都只是体现了法律制定者的一种理想的价值偏好。党派属性、受教育程度、年龄、道德修养、能力特长等等，无不反映者政治社会人们对某中人格特质的价值取向。然而，在实际的选举过程中，每一个选民都会有自己个人的价值偏好，有些是与他人相同的，有些则与他人是不同的。如何将所有选民的个人价值偏好整合为社会共同的价值偏好？18世纪法国启蒙思想家卢梭的主张是，社会中存在一个具有普遍意义的“公意”的作用，在“公意”的影响下，每个公民个人的意志（众意）会自觉表示服从，从而形成公认的政治权威。代议制民主理论在西方出现以后，资产阶级政治思想家们主张，通过普遍的、直接的投票选举，用选票的统计结果代表多数价值，实现选举的价值偏好。

20世纪以来，世界民主政治的发展进程表明，在民主的选举制度建立以后，尽管统治阶级试图通过法律规定反映自己在被选举权（候选人）资格条件上的价值偏好，但选民的投票行为并不完全受制于法律所认可的选举价值偏好。而民主选举所反映的真实情况是，选票统计中多数选民所认同的价值偏好才是真正有效的价值偏好，尽管在事实和结果上这样的偏好同统治者在法律上所需要的价值偏好基本一致，但从实质上看，统治者制定的法律中对选举偏好的规定之所以具有合法性和权威性，不是因为它本身具有先验性和强制性，而是因为它来自多数选民的选举偏好，也就是说，某一种特定的选举价值偏好要想成为法律，进而具有普遍的约束力，不能够事先由立法者强加给选民，而是必须经过多次选举的实践，在选举中形成多数人认可的价值偏好，然后将它上升为法律。从目前中国农村村民委员会选举的实际情况与实际需要来看，我们一些学者和政府实际部门的领导者所提倡的在村民委员会选举中要对被选举权（候选人）资格条件的额外附加与限制恰恰是以一种先验的、居高临下的姿态强加给农民的选举价值偏好，尽管这些选举价值偏好的确具有合理性，同时的确有利于农村村民自治的顺利发展，大家的愿望与出发点也是善意的，但是，我们不能因为自己的主张具有道义上的正当性，就蔑视和不尊重农民的自主性，一定要农民按照自己的意愿选谁、不选谁。我们应有的正确态度应当是通过对农民进行耐心细致的宣传教育，通过广泛听取农民的意见和建议，通过尊重大多数农民的实际投票偏好，形成国家法律所提倡的选举价值偏好。否则，我们的行为很容易造成为民做主和代民做主。毛泽东同志生前说得好：我们共产党人要想当群众的先生，首先必须当好群众的学生。在推进村民自治、发展农村基层民主的问题上，毛泽东的这个观点是值得我们借鉴的。百事通

三、民主机制的所能与所不能

村民自治制度在我国农村的建立，不仅促进了农村基层民主政治的发展，使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督逐渐得到了贯彻与落实，让亿万农民切实享有了民主权利，感受到了社会主义民主的真实性与优越性，而且有力地促进了农村社会风气和精神面貌的变化与好转，促进了农村经济的顺利发展，改善了农村公共服务和公益事业，农村出现了新的发展面貌。但是，在实施村民自治制度的过程中，我们也看到，农村出现了一些新的问题、新的困难和新的矛盾，例如，宗族派性势力抬头、贿选行为、“坏人”当选、老好人和庸人当选、经济发展缓慢等等。由于这些问题的出现，于是，有的人对村民自治开始产生怀疑，有的人对村民自治开始求全责备。这些典型心理反应，都显示了我们对民主制度和民主机制的认识有问题。

怀疑论者和求全责备者存在的一个思想通病就是，他们本身把民主机制理想化、神圣化、全能化，仿佛村民自治制度在农村建立、民主机制在农村运行之后，农村的一切都只有朝着理想的方面发展才是好的、有意义的，如果出现了一些解决不了的难题，对村民自治的评价就要打折扣。这样一种思想通病产生的根本原因在于，我们没有正确认识民主机制的所能与所不能，我们对民主的认识还缺乏现代性。

在西方政治文明史上，从古希腊的柏拉图、亚里斯多德到近代英国的霍布斯等圣哲大儒都曾经从理论上论述过民主政治的弊端，他们大都不太看好民主政治，而是主张君主政体或者贵族政体。当西方真正建立起比较完备的民主制度以后，它们尽管坚决捍卫民主制度，并且极力向全世界推广它们的民主制度与价值观念，但是，它们始终对于民主制度的局限保持清醒而又理智的认识。而在近代以来中国的政治文明史上，实现民主政治作为一种先进的、革命的政治理想和追求，被赋予了一种绝对的正义价值与道义力量，因而民主制度本身也不断被人为地加以理想化、神圣化和全能化，以至于使民主变成一种新的神话。事实上，对于一个缺乏民主传统的民族而言，如果用追求民主的迫切性和真诚期望代替了对民主的冷峻思考和理性评判，一定会在民主的理论认识和政治实践中误入歧途。当民主制度遇到挫折和困难的时候，当民主制度的实行不能带来民主的倡导者和推动者们预期的社会政治效果的时候，人们往往容易退回到精英主义、威权主义甚至开明专制主义。目前，在村民自治问题上，已经开始出现一种从本质上反民主的声音，例如，有的人拿一两个特殊的个案作为依据，为“老板当村官”现象叫好、为“强人治村”正名。这样一些观点看似支持村民自治，实质上伸张的是精英主义、威权主义甚至开明专制主义，民主已经被巧妙地改造成为少数乡村新兴精英控制乡村社会的一件精致的外衣。

现代民主理论认为，民主最重要的意义和作用在于，它能够合理解决公共权威的合法性问题。治理社会的公共权威如何产生、如何保证公共权威获得的公平性与正当性？历史的实践证明，使用世袭的方法、武力争夺的方法、欺骗的方法、物质利诱的方法、神授的方法都不可避免产生严重的社会混乱，都会危害社会的公平正义，而运用民主的方法则可以最大限度地避免权力争斗带来的社会混乱，使大多数人基本服从普遍认可的规则。因而，民主制度是所有统治方法中“最不坏的一种方法”。

现代民主理论还告诉我们，民主机制在社会政治生活中所能够做到的是保障绝大多数社会成员的政治权利，包括选举权和被选举权、言论自由权和表达个人意见的权利、获取正当个人利益的权利等等。尽管从世界政治生活的实际情况来看，出现过有自由无民主和有民主无自由的具体情况，但这毕竟属于少数例外，绝大多数民主制度都能够比较好地保障多数人的自由和权利。

民主机制另一个值得肯定的因素是它具有纠错机制。在民主制度下，也许民主选举产生的公共权力机关和权威人物可能是平庸的、另人失望的，甚至可能是违反众人的委托与信任而滥用权力的，但是，民主机制同时赋予人民参与权、监督权、罢免权等重要权利，因而以权利制约权力、以社会权力制约政治权力便成为可能。民主所具有的这种纠错机制不仅是制约公共权力机关与权威人物的法宝，而且是教育人民、允许犯错误并且允许改正错误的重要保证。

尽管民主机制能够解决社会政治生活中的某些重要问题，但是，它也有所不能。民主机制一般不能保证产生最优的选举结果，也从来不可能承诺产生令所有社会成员满意的选举结果，它只是保证基本的社会公平与正义。长期以来，我们国人一直将民主机制当作是选优机制，以致在个人工作业绩考评中都不是使用客观量化的绩效评估法，而是普遍使用民主评议法，用投票的办法选出“劳动模范”、“先进个人”乃至“优秀企业家”、“杰出科学家”，这是对民主机制的夸大与误用。民主机制也不能够满足人们对效率和效用最大化的要求，而是从公平正义的原则出发，要求社会在实行民主的过程中必须付出一定的成本和代价。因此，民主决不是一种无价和廉价的享受物。如果从成本—效用的关系来考虑政治问题，使用民主机制一定是找错了门，可能独裁和专制更能够保证减少成本、扩大效用。

如果将上述观点引入对中国农村村民自治制度实施过程中出现的问题的思考，很明显，少数村庄选出了各种上级政府和部分村民不喜欢的“坏人”、庸人和老好人，也就不足为奇了。问题的关键在于，我们能否尊重和坚持民主机制。如果民主机制健全的话，它所具有的纠错能力应当是可以有办法解决选举结果不理想所带来的问题的。而目前农村存在的宗族问题、经济发展落后问题等方面的问题，并不是村民自治制度本身带来的问题，这些问题在实行村民自治制度以前就已经明显存在或者潜伏存在，只不过是经过选举与自治使它们充分暴露出来而已。这些问题的最终解决，仅仅靠村民自治制度是难以完全凑效的，还有赖于其他制度的建立、配合与支持。众所周知，目前中国农村“三农问题”非常严重，农村发展面临着诸多困难，仅仅指望一个村民自治制度背负起农村发展与农村现代化的重任，显然是不切实际的，同时也是不公平的。结语：村民自治制度的发展路向问题

村民自治制度实施10多年来，国内理论工作者和实际工作者基本上是围绕着各种“问题”在打转，对一个接着一个问题的思考与解决，影响了我们关于村民自治的“问题意识”，很多人基本上变成了“问题中人”。同时，这10多年的村民自治实践，决定了我们一种特有的民主主义思考视野和理论范式，“民主”成为10多年来年来村民自治问题研究和思考中使用频率最高的词汇，民主的理论范式也成了研究村民自治问题不可动摇的经典范式。

然而，村民自治制度发展到现阶段以后，面对农村出现的诸多问题，仅仅使用民主的视野来思考它的解决之道是否可能、是否恰当？这是一个值得我们认真思考的问题。在这个问题上，笔者始终坚持的一个基本观点就是，随着农村社会经济的发展，以民主为核心内容的村民自治制度必须不断拓展，应当深化农村治理结构和治理模式的改革，应当引入科学管理的理念和手段，实现民主治理与科学治理相结合、能人治理与制度化治理相结合、权威治理与专业化治理相结合，通过治理手段和治理模式的变革，更加有效地解决农村发展所面临的困难和问题，全面推进农村社会经济与民主政治的协调发展。百事通