第一篇：查处无照经营法律适用之探索
查处无照经营法律适用之探索
无照经营是社会关注的热点，也是构建和谐社会面临的一个难点，其存在的原因错综复杂。因此，取缔无照经营既不能单单依*哪一个部门，也不可能一劳永逸，必须综合治理。然而，现实中存在着这样一种认识误区：查处无照经营只是工商部门的事情，其主要理由是《无照经营查处取缔办法》中已有规定。笔者以为，上述观点值得商榷。
《无照经营查处取缔办法》（以下简称《办法》）适用于各个行政管理部门，而不是工商部门的“专利”，这一点在办法第四条第二款有明确规定。事实上，查处其中的“无证经营”行为就绝不仅仅是工商部门的事情，甚至主要是其他行政部门的事情。
从《办法》规定来分析
《办法》第四条规定：下列违法行为由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处„„前款第(一)、(五)项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。由此可见，对《办法》第四条第一款第（二）、（三）、（四）项纯属无照经营的行为，毋庸置疑应当由工商部门予以查处；而第（一）、（五）项规定的涉及“无证经营”的行为，相关行政许可审批部门应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。同时，从“谁发证（或其他批准文件）谁管辖”的推理来看，对于“无证经营”行为，其主要管理部门也不是工商部门。
另外，《办法》第十四条规定，对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。此规定虽系就处罚幅度而言，但也从侧面确立了《办法》的适用范围。
从法律位阶来分析
《立法法》第七十九条第一款规定法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。因此，取缔无照经营必须首先依照有关法律规定。《食品卫生法》第四十条规定：违反本法规定，未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从事食品生产经营活动的，予以取缔。第四十九条规定，本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府卫生行政部门决定。因此，无卫生许可证从事食品经营的，应当先由卫生管理部门依照《食品卫生法》查处取缔，工商部门予以配合。
又如，《消防法》第四十条规定：有下列行为之一的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停止施工、停止使用或者停产停业„„
（三）公众聚集的场所未经消防安全检查或者经检查不合格，擅自使用或者开业的。因此，对未取得消防验收意见书即从事文化娱乐场所经营的，应当由消防部门依照上述法律查处，工商部门予以配合。
从法规专项性来分析
从法理上讲，处于同一位阶的法规，特别法优于一般法。相对于《公共场所卫生管理条例》而言，《办法》是一般法，《公共场所卫生管理条例》属于特殊法。
《公共场所卫生管理条例》第十四条规定：凡有下列行为之一的单位或者个人，卫生防疫机构根据情节轻重，给予警告、罚款、停业整顿、吊销卫生许可证的行政处罚„„
（四）未取得卫生许可证，擅自营业的。退一步讲，即便位阶较低，但如果某规章规定相对《办法》而言具有更强的针对性和操作性，且并未违反《办法》的规定，其适用也应当优先。
如《劳动力市场管理规定》第三十六条规定：未经批准设立职业介绍机构或未经批准从事职业介绍活动的，由劳动保障行政部门责令停止职业介绍活动，并可处以1万元以下罚款。
从行政审批程序来分析
根据工商部门的相关法规规定，从事食品、美容美发、文化娱乐、职业中介等行业，必须先经有关行政机关审批并取得许可或者其他批准文件。按照行政审批在先的原则，前置审批部门应当在工商部门之前介入对经营者的管理。
从逻辑分析而言，前置审批部门负责审批并依照《行政许可法》的有关规定发放许可证或者其他批准文件，但其职能必然包含或者说隐含督促需要办理相关手续的相对人前来办理这一项，否则其行政职能将变成一纸空文。如果笔者的上述推断成立的话，那么对未按规定前来办理相关手续的当事人依法给予行政处罚就是不言自明的。
从两个司法解释来分析
国务院法制办公室2005年10月12日在对“关于无证经营出租汽车行为是否适用《办法》的请示”的复函中答复道：根据《办法》第十七条的规定，相关法律、法规对无证经营出租汽车行为的处罚没有规定的，县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门应当依照《办法》第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。
无独有偶，交通部2005年10月12日在“关于如何确认无照经营行政处罚相对人主体的复函”中也进一步明确：交通主管部门和道路运输管理机构可以依据《办法》对涉嫌无证经营出租汽车的行为予以查处取缔。
从监管实践来分析
工商行政管理部门在日常监管中，对存在前置审批需要的无照经营行为的查处感到比较棘手：一方面，前置审批有个过程，不可能立即要求当事人办妥相关手续；另一方面，工商行政管理部门对当事人能否办理相关手续、如何办理相关手续以及需要多长时间可以办妥相关手续均不甚清楚。
综上所述，笔者就“无照经营由谁来管”这一论题提出如下建议：一是各相关职能部门应当各司其职，密切配合，在本部门职责范围内依据相关法规依法查处无照经营行为；二是对于需要前置审批而未依法取得行政许可，从事无证、无照经营的，应当由有关前置审批部门负责查处，工商部门予以配合；三是对于已经取得前置审批许可，但未依法取得营业执照从事经营活动的无照经营行为，应当由工商部门负责查处；四是对于超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为，应当由相关审批部门负责查处，工商部门予以配合；五是对于利用违章建筑、擅自改变房屋使用用途，从事无照经营活动的，应当由规划和房屋管理部门管理；
六是对于无前置审批许可要求的无照经营活动，或者超出经营范围从事无前置审批许可要求的经营活动，由工商部门查处。
第二篇：工商局查处无照经营
工商局查处无照经营行为
预警提示制度
一、为了进一步规范各类市场主体经营行为，维护市场秩序，促进公平竞争，保护合法权益，完善监管机制，促使执法到位，防范监管风险，根据《行政处罚法》和国务院《无照经营查处取缔办法》的规定，制定本制度。
二、查处无照经营预警提示制度是指工商行政管理机关发现经营者违反工商登记管理的有关法律法规，擅自从事经营活动，情节轻微尚未造成社会危害的，可对其进行预警提示，规范其经营行为；对于涉及前置许可的，立即责令停止相关经营活动，函告相关部门，并予以查处取缔的制度。
三、本制度所称经营者是指在固定的经营场所，从事生产经营活动的自然人、法人及其分支机构以及其他经济组织。农民自产自销农副产品和流动商贩的经营活动不属于本制度规定的范围。
四、工商行政管理执法人员对市场主体的监督检查和对无证无照经营行为预警提示应坚持“属地管辖”的原则，重点加强对食品、网吧、危险化学品、歌舞娱乐、烟花爆竹等关系人民生命安全和公共利益的高危行业的监督管理及预警提示。
五、工商行政管理执法人员在巡查或日常检查中发现经营者有以下行为的，可对其进行预警提示，责令限期改正。
1、无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的；
2、无正当理由逾期未参加验照的；
3、未按规定及时办理公司地址、经营期限的变更登记的；
4、已经取得营业执照，但许可证或者其他批准文件过期，擅自从事相关经营活动的。
属于以上违法行为，但如果不及时制止，可能造成较严重后果的，应立即责令其停止相关经营活动，并依法进行查处。
六、工商行政管理部门发现以下行为的，应当立即下发《责令改正通知书》，责令其立即停止相关经营活动。
1、应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的；
2、超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事经营活动的；
3、已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的。
七、工商行政管理执法人员在巡查或日常监督检查中，对于发现属于第五条所列情形的，下发《提示责令改正通知书》，提示整改期限为5个工作日；对于发现属于第六条所列情形的，下发《责令改正通知书》；对上述涉及前置许可而未经许可审批部门审批的，填写《无证无照经营者情况登记表》报监管科，由监管科于5个工作日内函告涉及前置许
可审批的相关部门。
八、工商行政管理执法人员对无照经营行为的预警提示，应当遵循“事实清楚，定性准确，文明执法”的原则。执法人员在巡查或监督检查中发现对经营者应予预警提示的，应当查清楚无照经营的事因，对其违法情况进行记录，向经营者讲清楚无照经营的危害及适用法律依据，并对其进行教育，引导经营者改正错误，守法经营。对下发《提示责令改正通知书》的经营户，执法人员要加强监管，重点跟踪，教育、引导无照经营者办理证照，合法经营，并及时掌握预警提示后的改正情况。
九、坚持“发展，服务，维权，执法”相统一的原则，依法保护正当经营者的合法权益，查处违法经营。经营者有下列行为之一，继续违法从事生产经营活动的，依照《无照经营查处取缔办法》，依法进行查处。
1、超出提示整改期限仍未改正的经营活动；
2、已经办理注销登记或者被吊销营业执照，仍然继续从事经营活动。
十、工商行政管理执法人员不得擅自扩大预警提示的范围。对于经营者因无照经营危害社会公众利益或在社会上造成不良影响，应当受到行政处罚而未受到行政处罚，或运用预警提示进行规避，使其违法行为逃避法律制裁的，按相关规定处理。
第三篇：查处取缔无照经营工作总结
查处取缔无照经营工作总结
2013年上半年，我局根据《市人民政府关于查处取缔无证无照经营行为工作的意见》，切实履行部门职责，在生猪屠宰、成品油经营、酒类流通等工作领域中积极开展查处无证无照经营行为工作，取得了一定成效，但也存在一些问题，现将工作情况总结如下：
一、工作的基本情况
截止到2013年9月底，我局在查处取缔无证经营工作中共出动执法人员xx人次，执法车辆xx辆次，检查定点屠宰、酒类经营、成品油销售等经营户xx户，查出无证经营xx户，下发责令改正通知书xx份，发入宣传材料xx份，引导规范办证xx户，依法取缔xx户，立案查处xx户，罚没款xx万元。通过查处整顿，进一步规范了生猪屠宰、成品油经营主体资格及经营行为，促进了全市成品油销售市场和城区生猪屠宰、肉品销售市场规范守法经营，维护了广大经营者和消费者的合法权益。
二、具体做法
（一）健全机构，加强领导。成立了商务系统查处取缔无证无照综合治理领导小组，由xx同志任组长，xx同志任副组长，商务执法大队一科、二科、局内贸科工作人员为成员，切实加强对查处取缔无证无照经营工作的组织领导实施工作。
（二）强化宣传，营造氛围。我局始终坚持柔性执法，充分利用电视、报纸、发放宣传单、张贴标语，召开座谈会，面对面宣讲等多种形式，向广大肉品、酒类、成品油经营者和消费者宣传《生猪屠宰管理条例》、《酒类流通管理办法》、《成品油市场管理办法》、《无证无照查处取缔办法》，让他们知法懂法，从而增强经营者自律意识，消费者维权意识，提高全社会对取缔无证无照经营工作的认识，营造了抵制、打击无证无照经营、违法经营活动的良好氛围。
（三）突出重点，狠抓落实。半年来，我局紧紧围绕生猪屠宰、酒类流通、成品油经营这三项工作，切实开展查无工作。一是强化日常巡查，建立平时每周一次，节假日每天一次的巡查工作机制，执法大队巡查人员不管是晴天雨天，白天黑夜，酷暑严寒，坚持下乡、进场、入户巡查，及时掌握经营者持证合法经营情况，发现私屠滥宰、无证加油站、酒类经营不备案、不使用随附单等违法违规行为，坚决予以查处取缔。二是联合执法，集中整治。在加强平时巡查的同时，面对一些藐视法规，屡教不改的无证经营户，我们联合相关部门，积极开展集中整治，重点打击。半年来，我局联合工商、公安、农粮、安监、商务执法大队、乡镇等部门开展了6次联合执法，查处3个肉品经营户，取缔了2个无证非法加油站点，有效地打击了无证经营行为，净化了市场。三是改进作风，热情服务。在对无证经营坚决取缔、严厉打击的同时，我局另一方面又不断增强服务意识，积极引导帮助符合办证条件的经营户完善各项条件，申领证照，并为他们创造宽松的准入环境，推行便民措施，为酒类经营者备案，成品油经营者办证提供方便，从而尽量降低无证无照经营率，优化市场经营行为。
三、存在的问题及下步打算
（一）存在的问题：一是乡镇加油站点持证经营率低，且布局不规范；二是商务执法经费短缺，执法力量薄弱。
（二）下步打算：一是加强商务执法队伍建设，提高工作水平；二是严厉打击私屠滥宰，杜绝病害肉上市；三是开展成品油经营市场整治，坚决查处取缔无证加油站点，优化乡镇加油站布局。
第四篇：查处无证无照经营工作总结
广东省怀集县农业局
查处无证无照经营工作总结
根据县查处无证无照经营联席会议的工作部署，我局在全年（2011年1月-12月10日）农资打假执法行动中，把查处无证无照经营列为重点工作之一，至目前止发现了一宗无照经营农资的商店（已通知工商局查处），暂未发现有无证经营农资的行为。我局的主要做法如下：
一、加强舆论宣传、营造依法经营的社会氛围 针对我县农资市场中无证经营的重点是种子的经营许可证，我局在春季、夏季种子销售季节之前，都着重加大有关的政策法规宣传，我们利用电视台、互联网（农业信息网），完成单张等形式大力向种子经销商和广大农民群众完成有关的政策法规、保护自己的合法权益的投诉、举报途径，营造依法经营种子的社会氛围。
二、抓好审核等前期工作
依照有关的法律、法规，经营杂交水稻种子可以凭种子经营许可证或凭有种子经营许可证企业委托代销，但委托代销要凭委托书、委托方营业执照，委托方种子经营许可证，受托方营业执照、种子调拨单等材料到县级农业行政主管部
门备案登记，我局积极面对，做好各种子代理商的种子备案工作。
三、加强市场检查，加大查处力度
在当前种子销售旺季，我局由分管副局长亲自部署，带执法队队员下乡到各乡镇经销点进行监督，巡查。严格查处无证无照经营，严肃查处未经备案登记，不符合区域备案的种子经销点，着力维护好我县的农资市场。
二○一一年十二月一十五日
第五篇：关于《无证无照经营查处办法
关于《无证无照经营查处办法（征求意见稿）》的说明
一、立法必要性
2003年施行的《无照经营查处取缔办法》（以下称现行办法）对维护社会主义市场经济秩序发挥了积极作用，但也出现了一些新情况新问题。现行办法规定工商部门查处以下五种违法经营行为：未取得营业执照且依法不需要取得许可的经营行为（纯无照），取得的营业执照已注销或被吊销且依法不需要取得许可的经营行为（营业执照注销或吊销的无照），已取得许可但未取得营业执照的经营行为（有证无照），未依法取得许可和营业执照的经营行为（无证无照）和已取得营业执照但未依法取得许可的经营行为（无证有照），并规定了强制措施和相应的法律责任。同时明确，许可审批部门也应当依据法律法规赋予的职责查处无证无照、无证有照行为。
依照现行办法，工商部门和许可审批部门都负有查处无 证无照、无证有照行为的职责，这一体制对发挥工商部门贴近市场的优势，有效打击违法经营行为起到重要作用。但是，随着审批制度的改革，上述体制也逐步呈现出一些问题：一是部门职责不清。在多个执法机关负责查处无证无照、无证有照的过程中，存在相互推诿的现象，一旦出现问题也难以追责。二是法律责任负担不平衡。由于工商部门和许可审批部门分别依据现行办法和有关法律法规查处无照行为，导致同一违法行为由不同部门查处时承担不同法律责任。三是许可审批部门重许可、轻监管，甚至只许可不监管的情况时有发生。
近年来，党中央国务院大力推进商事制度改革，特别是《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发[2015]62号，以下简称62号文）为强化“先照后证”后的事中事后监管，进一步明确要求“深化商事制度改革，转变市场监管理念，明确监管职责，创新监管方式，构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制，正确处理政府和市场的关系，维护公平竞争的市场秩序”。根据这一要求，需要优化现行市场监管体制，解决工商部门和许可审批部门职责交叉重叠的问题，统一违法行为的法律责任，切实提高事中事后监管的效率。
2015年6月，工商总局起草了《无证无照经营查处办法（修订送审稿）》（以下简称送审稿）上报国务院。法制办收到此件后，征求了有关部门、地方人民政府和行业协会意见，并赴地方调研，根据意见反馈和调研情况，会同工商总局对送审稿进行研究修改，形成了《无证无照经营查处办法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。
二、总体思路
一是厘清监管职责。严格贯彻落实62号文提出的“权责法定、依法行政，谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，对现行办法设定的无证无照经营查处职责进行调整，确保工商部门和许可审批部门职权清晰、责任到位。二是完善监管措施。充分发挥技术手段在无证无照经营查处中的积极作用，建立起社会公众与监管部门紧密结合的无证无照经营查处机制，建立起部门间信息流转畅通、紧密配合、齐抓共管的治理机制。三是服务大众创业。在确保正当经营秩序的前提下，根据创业需要，对无证无照经营区分情况，不一概取缔，为社会主体创业提供方便。
三、征求意见稿的主要内容
（一）方便市场主体准入，落实“先照后证”改革要求。一是明确“先证后照”事项的审批程序。经营者拟从事在办理注册登记前依法须经许可审批的经营事项，应当先向许可审批部门提出申请。申请人凭许可证或者批准文件向工商部门申请办理注册登记。工商部门依法核发营业执照。经营者取得营业执照后，方可从事相关经营活动（第三条）。二是明确“先照后证”事项的审批程序。经营者拟从事的经营活动依法无须先经许可审批的，可直接向工商部门申请办理注 册登记。经营者取得营业执照后拟从事依法须经许可审批的经营事项的，应当向许可审批部门提出申请。经营者取得营业执照和许可证或者批准文件后，方可从事相关经营活动（第四条）。三是明确工商部门对“先照后证”事项的告知义务。经营者取得营业执照后拟从事依法须经许可审批的经营事项的，工商部门在为其办理注册登记时，应当根据省级人民政府公布的工商登记后臵许可审批事项目录，告知经营者申请许可审批的经营项目和相应的许可审批部门，并由申请人书面承诺在取得许可审批前不擅自从事相关经营活动（第六条）。
（二）明确无证无照经营的界限，确定部门监管职责。一是明确无证经营的界限。经营者未依法取得许可证、批准文件，或者许可证、批准文件被吊销、撤销、有效期届满，擅自从事有关经营活动的，为无证经营。法律、法规对查处部门有明确规定的，由法定部门予以查处；法律、法规没有规定查处部门或者查处部门不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处（第八条第二款）。二是明确无照经营的界限。经营者依法只须取得营业执照即可从事经营活动，或者已取得许可证或者批准文件，但未取得营业执照，擅自从事经营活动的，为无照经营，由工商部门予以查处（第八条第一款）。
（三）加强部门协同，强化信息共享。一是完善部门协同监管。查处部门通过实地检查、网络监测等方式履行监督 职责，探索创新监督管理方式，及时查处无证无照经营行为。查处部门应当密切协同配合，加强信息共享。对发现的属于本部门职责的无证无照经营行为及时予以查处；不属于本部门职责的及时书面通报有关部门（第九条）。二是明确地方政府的组织、协调职责。县级以上地方人民政府负责组织、协调本行政区域的无证无照经营查处工作，建立健全有关部门分工负责、协调配合的无证无照经营查处工作机制（第七条）。三是确立部门间信息共享机制。对于经营者从事在办理注册登记前依法须经许可审批的经营活动的，经营者取得营业执照后，其许可证或者批准文件被吊销、撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续的，许可审批部门应当在5个工作日内书面通知工商部门（第五条）。对于经营者拟从事的经营活动依法无须先经许可审批的，工商部门在办理注册登记后，要运用信息化手段，对经营项目的许可审批部门明确的，将市场主体注册登记信息及时告知同级相关许可审批部门；对经营项目的许可审批部门不明确或者不涉及许可审批的，将市场主体注册登记信息及时在全国企业信用信息公示系统上发布，相关许可审批部门或者行业主管部门应当及时查询，根据职责做好后续监管工作（第六条）。四是完善举报机制。任何单位或者个人有权向查处部门举报有关违法行为。查处部门应当向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报，接到举报应当依法及时处理（第十条）。
（四）完善行政强制措施，强化法律责任。一是明确行政强制措施。明确县级以上工商部门对涉嫌无照经营行为进行查处时有权采取的行政强制措施，并规定许可审批部门对涉嫌无证经营行为进行查处，依据相关法律、法规的规定采取措施（第十二条）。二是完善法律责任制度。根据违法行为的具体情况，进一步提高法律责任的科学性和针对性，同时规定查处部门应当将无证无照经营者的违法行为记入信用档案，完善信用监管（第十三条至第二十条）。
（五）查处与引导相结合，促进大众创业、万众创新。一是明确查处原则。规定查处部门依法查处无证无照经营行为，实行查处与引导相结合、处罚与教育相结合；对于具备法定办证办照条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照（第十一条）。二是明确不作为无证无照经营查处的情形。在规定任何单位或者个人不得违反法律、法规的规定从事无证无照经营的同时（第二条），明确从事法律、法规规定无须取得营业执照和许可证或者批准文件的经营活动，不得作为无证无照经营行为予以查处；个人利用自己的技能，从事无须通过许可审批的服务性经营活动，以及在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售农副产品，不属于本办法禁止的无证无照经营行为（第二十一条）。
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