关于审理农村建房合同纠纷的调研报告

第一篇：关于审理农村建房合同纠纷的调研报告

关于审理农村建房合同纠纷的调研报告

—————市人民法院罗菲

近两年来，随着新农村建设的快速发展和农村经济增长以及农民生活水平的提高，广大农民改善居住条件的热情又一次迸发，继上个世纪九十年代农村建房热后，各地农村新一轮建房热潮正在兴起。但就我市农村建筑市场来看，市场秩序很不规范，从事建筑活动的大部分都是无证、无照、无资金、无设备、无技术的农民建筑队。建房主力多是忙时拿起镰刀的农民，闲时变成拿起瓦刀的“建筑工人”，因施工价格便宜，弥补了大型建筑企业不愿承揽农村民用住房的缺口，在农村很有市场。同时，农村建房施工队缺乏应有的岗前从业培训，以致房屋建筑质量无法保证，常因房屋质量问题发生纠纷、工程款支付纠纷诉至法院。据不完全统计，2006年以来仅法院受理的农村建房纠纷案件就有50起占民二庭受理案件的25％。该类案件诉至法院后，由于法律规定的缺失和审判实践的尺度不一，导致多种处理结果，不仅为今后建设社会主义新农村留下了安全隐患，同时也引发审判机关对处理农村建房问题的一些思考。本文针对我院民二庭受理的几起农村建房合同纠纷，从案件的案由确定谈起，对农村建房合同纠纷的解决做出如下调研探讨：

一、农村建房合同纠纷的案由定性争议农村建房合同纠纷诉至法院后，涉及的首要问题即是案由的确定问题。在审判实践中，有两种案由意见：

我国合同法第十六章专门对建设工程施工合同纠纷作了相关规定，最高人民法院也出台了关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的司法解释，对

建设工程施工做出了更详细的规定，因此，将农村建房合同纠纷的案由确定为建设工程施工合同还是承揽合同，适用的是不同的法律规定，案件的处理结果也会截然不同。

（一）建设工程施工合同和承揽合同的不同法律效果分析

第一，合同的效力问题。如果将案由定性为建设工程施工合同，根据司法解释的规定，施工人必须具备相关资质，而农村建房的施工人基本上是个体的泥工、瓦工等自行招募组织起来的个体施工队，不可能具备任何资质，因此，定性为建设工程施工合同的农村建房合同应为无效合同。如果将案由定性为承揽合同，根据合同法的规定，承揽人无需具备特别的资质，只要合同内容不违法，则定性为承揽合同的农村建房合同为有效合同。

程量就无法按约计算，如果工程已经完工，且合同双方对工程量无异议，工程量就按双方合意的数字计算。如果工程未完工，或是双方对工程量有异议，只能申请相关的鉴定机关进行鉴定。将案由定性为承揽合同，因为合同是有效的，所以工程量的计算严格按合同约定履行。

第三、工程价款问题。如果将案由定性为建设工程施工合同，按司法解释的规定，工程款的结算有如下几种情况：

（1）建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。

（2）建设工程施工合同无效，且建设工程经竣工验收不合格的，修复后的建设工程经竣工验收合格，发包人请求承包人承担修复费用的，应予支持。

（3）建设工程施工合同无效，且建设工程经竣工验收不合格的，修复后的建设工程经竣工验收不合格，承包人请求支付工程价款的，不予支持。如果将案由定性为承揽合同，因为合同是有效的，则工程价款按约计算。

第四，房屋质量问题。如果将案由定性为建设工程施工合同，因为造成合同无效，房主和施工队均有过错，房主明知施工队无任何施工资质而与其签订建房合同，施工队明知没有施工资质而承建建房工程，所以，房主和施工队按具体的过错程度承担房屋的质量责任。如果将案由定性为承揽合同，根据合同法的规定，承揽人交付的工作成果不符合质量要求的，定作人可以要求承揽人承担修理、重作、减少报酬、赔偿损失等责任，因此，房屋的质量责任应由施工队承担。

合同中关于违约责任的承担方式，例如违约金、滞纳金、利息等条款的约定均失去效力。如果将案由定性为承揽合同，合同中的违约条款可以得到有效保护。

（二）建设工程施工合同和承揽合同的不同社会效果分析

1、将案由定性为建设工程合同所产生的社会效果。

第一，合同无效，将使房主逃脱及时支付工程款的责任（不必因迟延付款而承担违约责任），等于变相鼓励房主寻找个人施工，这样花费少而且责任也小，同时，这样也会产生农民工不能及时获取工资的社会问题。

第二、合同无效，则施工人的一些违约行为，比如迟延完工、质量问题，即使给房主造成损害，房主也无从要求赔偿，而且施工人对工程也没有保修责任，这对房主的保护也是不周到的。这样就会造成一个恶性循环，房主会尽力拖欠工程款，而施工方相应的也会不注意施工质量。

第三，合同无效，则工程款的数额将难以确定。这类案件中，通常双方对工程款都会有一个确认，如果合同无效，就要进行鉴定来确定工程款，这些小工程是很难找鉴定机构的，而且这样数量众多的案件全部都鉴定，会增加审判的周期和成本，不利于及时保护当事人的合法权益。

第四、合同无效，会使当事人游离于合同保护之外而无须遵守任何约定，导致市场秩序更加混乱。

第二篇：农村建房调研报告

建设美丽乡村是为全面贯彻落实党的十八大关于建设美丽中国的重要行动和途径，是推进新型城镇化和社会主义新农村建设、生态文明建设的必然要求。***县委、政府在全县范围内开展美丽乡村建设活动，选择一批产业特色明显、外部交通便利、生态环境良好，宜居宜业宜游的小城镇及村庄作为试点，推进全县的美丽乡村建设，基于***镇***村比较好的交通区位、生态基础、环境基础、产业特色基础、工作基础和群众基础，把***村作为全县首批美丽乡村建设试点，进行重点打造。通过美丽乡村建设，改善居住景观，完善基础设施和公共服务设施，实现村庄秀美、环境优美、生活甜美、社会和美的宜居宜业宜游美丽乡村建设目标，对提升***景区形象，在全县开展美丽乡村建设等方面，都有着积极的示范和带动意义。

一、***村基本情况：

***村位于***镇西南部10公里处，淮河南岸，紧临312国道，西距县城4公里，东接***镇**村，西连**乡**村;南与**省**市***接壤;北与**村隔淮河相望。全村辖13个村民小组，18个自然村，总面积4.5万亩，其中耕地面积1785亩，自然特点为七山一水二分田，全村共427户，总人口1607人。农民纯收入6300元。村两委班子成员5人，党员43名。***村是省级优秀基层党支部，并被评为市级文明新村，2007年被定为市级新农村建设示范村，2008年被定为省级生态文明村，新农村建设获得了省政府表彰，2013年被市文明委评为全市清洁家园行动先进村。

二、美丽乡村建设优势

一是区域性政策优势明显。***村所在的***县属于**省三山一滩扶贫攻坚区域，是国家和省扶贫开发重点区域，这让***村容易享受到相应政策的扶持，有利于***村建设生态村，建设美丽乡村，发挥其独特的优势。

二是生态优势突出。***村总面积4.5万亩，自然特点为七山一水二分田。该村是河南省级生态村，气候宜人，景观优美，四季分明，气候温和，雨量充沛，适合多种作物生长。淮河源主干河道自东至西贯穿全村，一年四季河水不断，水草丰富，形成有一定规模的湿地。境内有笔架山旅游风景区、祖师顶道观名胜旅游地。独特地理条件下的生态、气候、植被等，构成了相对独立的山水相生、植被相连的生态系统，山绿天蓝水清，自然生态优势突出。

三是产业基础优势突出。传统农业以水稻种植为主，特色产业有茶叶、花卉苗木、板栗、中药材和养殖业等，目前已形成了万亩木瓜基地、千亩茶叶种植基地、花卉苗木繁育基地、猕猴桃繁育基地等四大生态基地。此外，***村利用其卧山滨水近城的优势，大力发展生态游、景点游，带动旅游及饮食业的发展，拥有农家乐40多家，年均接待游客2万余人。

四是区位优势明显。***村隔淮河与G312相邻，距离***县城5公里距离，交通区位优势明显。

五是领导重视优势突出。***村是***县的3个美丽乡村建设试点之一，2013年被评为全市十大特色村庄，项目建设受到了南阳市及***县领导的高度重视，多次就该项目的规划、建设、施工组织等方面进行指导。***县委县政府下发文件，专门成立了***县美丽乡村示范村建设工作指挥部，为美丽乡村建设做好示范工作。以***村党支部为核心的村级基层组织健全、坚强有力，干群关系融洽，在申报项目上，利用四议两公开工作法，广泛征求村、组干部，党员、村民代表意见，并得到了村民的大力支持，村民已经成为***建设美丽乡村的主体力量和主力军。

三、规划发展

***村美丽乡村建设聘请具有甲级资质的河南省城乡建筑设计院有限公司进行规划设计，规划设计坚持以人为本的理念，充分考虑村民的利益及需求，贯穿传统村落的保护，围绕特色产业的发展，突出旅游带动的发展思路，建设资源节约型，环境友好型村庄。根据***村生态山水资源，将整个村域划分为生态休闲旅游区、新村新貌提升区、户外健身野营区、花卉苗木种植区。通过四区发展，把资源优势变为优势资源，走出一条营造环境、发展旅游、带动农村社区经济发展和居民致富的有效途径。

四、支柱产业

一是以苗木花卉种植业为主，培育特色产业。二是以***道教文化和山水文化为依托，开发山水宗教旅游，在***村内规划建设特色小吃一条街，兴建农家乐家庭食堂100个，重点宣传推介***烤全羊、***炖鱼、老鸭汤、山野菜等特色菜和特色商品，以及糙米(未精加工的米)饭、锅贴馍、凉面、萝卜丝闷饭等主食。

五、建设内容及进展情况

一是基础设施建设;二是环境综合整治;三是公共服务设施建设等。

基础设施建设：主要是道路建设、桥涵工程，绿化亮化工程，给排水、污水治理和垃圾处理、公厕建设工程等10个项目。

环境综合整治：主要是房屋整治改造、塘堰整治等2个项目。

公共服务设施建设：主要是***村文化广场项目、旅游服务广场项目、村民广场等3项工程。

目前，***大桥已建成通车。8公里环村路已全部完成沙石方铺垫，其中2公里铺完柏油，2公里完成水泥硬化。道路绿化面积2000平方米，打造两处可视绿化景观20亩。以徽派建筑为主，完成10户农村房屋改造。完成5口塘堰清淤整修加固。新建公厕5所，完成改厕200户。新建文化广场1处。

六、资金来源

***村美丽乡村建设项目投资概算1346万元，资金来源包括：省级补助资金620万元、市级配套资金89万元，县级配套资金177万元，整合资金460万元。

七、保障措施

一是加强组织领导。***县委专门成立了***县美丽乡村示范村建设工作指挥部，要求县直各部门积极主动去完成各项工作，配好建设。***镇成立了***村美丽乡村建设指挥部，在县美丽乡村建设指挥部领导下，以美丽乡村建设任务为重心，制定了详细的工作计划，做好工程协调、衔接工作，监督督促高标准、高质量、按期完工。

二是加强部门协调。一要建立健全县相关部门及乡镇联席会议制度，加强资金和政策整合，形成工作合力和政策的集聚效应，县直有关部门要认真履行职责，按照计划对接、规划衔接、项目配套的要求，加强沟通交流，精心组织施工，确保试点工作顺利推进。二要加强监管，对内严格要求，对外宣传到位。各有关部门结合各自职责，主动加强对美丽乡村建设的指导和服务，简化审批手续，优化服务质量。

第三篇：农村建房调研报告

农村建房调研报告

由于受土地利用总体规划和城镇建设规划等诸多因素的限制，樟皇村自从2000年以来没有见过一间房屋，农村建房问题已成为樟皇村的一个顽疾，一方面造成了农民没有土地建房，在一定程度上也助推了农村违法用地蔓延。为此，今年以来，我村把加快农民住房改造建设作为改善民生、推进新农村建设的一项重要举措，全力破解农民建房难，取得了阶段性成果。今年以来共拆除旧房、违章建筑27多间，审批房屋27套。本文就樟皇村农村建房存在的主要问题，对农村建房问题提出若干思考。

一、农村建房存在的主要问题

1、建房审批手续繁琐，时效较长

目前农民建房的正常审批程序，一般是农民先打建房申请报告给村里，由村里统一送到镇（乡）、街道，再向国土资源部门领取农户建房审批表，而后又要先经过规划部门逐级审批，再经国土资源管理部门审批，从建房用地申请到审批，少则几个月，多则一两年的时间，造成部分村民对建房审批产生不满。

2、存在建设乱、违章建筑等现象

樟皇村居民点布局分散，没有形成集中布局的势态。农民根据自己喜好，自行零散建设，建设无序，往往或呈“线性扩张”，村内道路修到哪里，新房就建到哪里，沿路临街搭建生产性、经营性用房比较普遍。虽然这几年政府相关部门加大了农村宅基地和农村建房的管理力度，但由于缺乏有效的手段，农民建房违法用地和违法建设现象仍十分突出，存在违法搭建、擅自加层等违法现象。

3、建房资金短缺突出

一是资金储备不足。樟皇村农民年均年收入约9000元，大部分农民收入较单一，建房资金主要来源于打工收入。按目前农村居民家庭收入计算，建好一幢房子，至少要花费农民家庭10-15年的积蓄，对于一般家庭来说，用于建房资金储备并不充分。二是资金保障困难。农村建房也是一项面子工程，经济实力好的在造，条件差的借钱也在造，耗尽了积蓄，透支了生活。面子工程导致了很多“空心楼”、“烂尾房”的产生，有的新建房建了多年还是毛坯房。三是资金浪费严重。受迷信思想影响，怕周边高出自家的房屋破坏了自家的风水，邻里之间相互攀比，远离了建房的初衷，建造了超过使用目的和承受能力的住房，新房建成后，二楼以上普遍长年空置。

4、影响社会和谐事件增多

一是邻里纠纷增多。主要为：部分村民受迷信思想影响，常常与邻里比台阶、争柱顶的高低，造成通风采光等方面的不便，引起邻里纠纷；部分村民为了占用道路等公用地而与邻里纠纷不断；还有不少因宅基地权属问题而引发各种纠纷。二是干群关系紧张。在农村宅基地审批过程中，存在着工作流程不透明，处理问题不公正现象，公共设施改造、投资计划等项目缺乏监督，村级财务支出公开不及时，不具体，不全面，导致群众对干部不信任，从而造成干群关系紧张。三是安全隐患增多。农村建房工程一般由当地施工队伍承建，无资质、无图纸、无完整安全设备的“三无型”施工队是农村住房建设的主力军。建房中所使用的建筑工具多是一些原始或比较简陋的建筑工具，建筑用料全凭施工经验测算，建房、承包人和施工人员安全意识不强，安全防护措施不到位，导致在农村建房中安全事故时有发生。

二、原因分析

1、土地供需矛盾突出

目前，农村经济发展较快，农民要求改善居住条件的愿望也相对比较迫切，加上上世纪八十年代出生的人口到了结婚高峰期，以致农民建房需求相对比较集中。主要是国家实行“地根”紧缩政策，政府可安排的土地总量大为减少，使得农村个人建房土地指标分配不够到位。

2、农民自身的法律意识、房屋安全意识淡薄

长期以来，农民在兴建房屋时往往仅满足于“居有其屋”，对于房屋是否要规划、设计、报建、验收等，均未能有足够的认识，认为“无所谓”。又由于相关政策法规宣传不够，《城乡规划法》的宣传工作也未深入到农村，农民自身的法律意识、房屋安全意识淡薄。

3、规划布局缺乏衔接

由于土地利用总体规划和村镇建设规划编制不同步，在编制规划时又没有充分考虑农民建房需求，导致许多村庄周边没有预留相应的建设用地。两个规划不统一、不衔接，使许多农民建房不能同时符合土地利用总体规划和村镇建设规划。村庄规划审批权在地方政府，调整相对容易。土地利用总体规划用地布局的调整审批权在省政府，调整较难，如涉及基本农田调整还要报国务院批准，要调整就更难。新村选址涉及基本农田无法调整，土地利用总体规划划定的建设用地农民又不愿去，农民建房受到很大制约。

4、规划建设管理存在缺位现象

乡镇综合体制改革以后，乡镇城建办这一机构被撤销，一般仅仅是在乡镇社会事务办设1-2名城建干事，或者改制成乡镇建设服务中心（属于一种中介组织）。乡镇一级的城建部门，无人员、无经费、无行政执法权，而县建设部门人员经费有限，鞭长莫及，农村乡镇村庄规划建设管理工作出现真空。

三、对策建议

（一）加强建房政策宣传，合理规划，节约土地使用

1、加大《土地法》的贯彻力度。土地是不可再生资源，既要合理开发利用，又要对当耕地进行保护。结合《土地法》，对土地利用的总体规划、占补平衡措施的实施、土地用途的管制、建设用地面积的控制、一户一基的规范、宅基地审批的流程等方面，实行重点宣传，做到土地管理的政策法规家喻户晓。要按照“不走形式、不走过场”的要求，真正深入到农村一线，与农民面对面地开展法律宣传活动，增进农民对建房的报建、规划、设计、验收等程序的认识，促使其真正重视自己房屋的法律权益、质量安全等。发现有违法行为要及时制止，同时要严肃处理已经发生违章建筑行为，规范农村建设用地行为。

2、科学合理制定建设规划，破解土地制约因素。根据当地实际情况，对村庄规划区内的宅基地、空闲地、自留地进行统一规划，统一管理，统一安排，统一标准，设计出坚固、节能、实用的新型住房，让农民朋友少折腾，少花冤枉钱，就能住上称心如意的新房子。既改善农民的住房条件，又腾出多余的宅基地进行复垦，有效节约耕地。

3、支持农村“立改套”工程。“立改套”是对农村住宅建设的创新，也是对农村原有生活方式的改变。据测算，采用套房建设农民小区，可节约1/3的安置用地。实行农民住宅套式安置方式，推进农村用地制度改革，无疑可以节约大量的土地资源，同时也有利于改变居住环境，提高公共基础设施的利用率，加快新农村建设步伐。

（二）拓宽农村建房融资渠道，为农村建房提供资金保障

1、金融机构提供自建房抵押贷款支持。金融机构给城市居民买房提供抵押贷款，也可以给农民自建房提供贷款，以建好的新房做抵押，解决农村自建房资金问题。农民比城市居民更看重房产，对于借贷，他们会竭尽全力还贷，因此这类贷款的风险极低。按一幢房子建筑造价20万计算，他们需要借的钱也就是5-10万，5年期需要每月还本息1000-2000元。对大多数农村家庭来说，只要有年轻夫妻二人出去打工就可以承担，把期限延长到10年、20年就更不是问题了。

2、土地承包权和宅基地使用权资产化。农村把宅基地统一规划，一部分归农民自己使用，一部分出售给需要者使用，增加农民的财产性收入。城市居民通过购买农村房产，将城市的资金引向农村，把知识、文化、技术转移来，促进农村发展，缩小城乡差别，真正实现工业反哺农业。农民拥有可升值空间的房产后，将会更加注重对生活环境的改造，农村村居环境的改善，会带动“农家乐”、“观光农业”、“田园生活体验”等服务业的发展，农村服务行业的发展，会提高农民收入，促进消费。

（三）健全农村社会保障体系，解除后顾之忧

1、完善农村医疗保险制度。目前农民总体上的受益水平还不算高（2007年才近31%），在筹资水平很低的时候，主要分担农民较大的疾病风险，以“补大（住院）为主”。但随着筹资水平不断提高，就要解决“补小（门诊）”的问题，增加对门诊补偿的基金数量，提高农民的受益水平。

2、开展政策性农业保险。围绕农业增效、农民增收的目标，以保护灾后恢复生产能力为出发点，以补偿受灾农户损失为途径，采取“共保经营”为主、“互保合作”等为辅的运行方式，推进政策性农业保险。顺应现代农业发展要求，完善农业抗灾救灾风险防范体系，确保参保农户灾后能迅速恢复生产，保障农民荒年不荒收，促进新农村建设。

（四）政府职能部门加强管理引导，建设和谐新农村

1、推行农村建房保险制度。鉴于农村建房事故频发，赔偿较为困难的特点，推行农村建房强制保险制度，建房户或承包人必须为建筑工人投保意外险，以确保事故发生后能得到及时有效的经济赔偿。

2、完善施工队伍准入制度。免费为农民建房提供必要的技术指导，对建房施工队伍进行必要的上岗培训，并进行考核，对不能通过者，不发给准入证。规范农村建房施工队的资质、施工人员的技术水准、施工队的施工设备，明确施工过程中的安全管理、房屋质量监督及法律责任等。

3、科学引导建房，减少纠纷。破除封建迷信思想，提倡以人为本、以和为贵、远亲不如近邻的新观念，让邻里认识只有和谐的睦邻关系，才能真正方便生活。主管部门在审批建房时本着公平、公正、合理的原则，对相邻方的权益通盘考虑，书面提醒不要侵害邻里的权益。

4、发扬民主促管理，村务公开。对宅基地审批、基础设施改造、村财政资金使用等重大事项做到公开、公平，发扬民主。及时全面地搞好村务公开，主动让群众参与监督，使广大农民群众真正拥有知情权、参与权、监督权，自觉地投入到建设和谐新农村中去。（台州日报社驻泽国镇樟皇村指导员朱明龙）

第四篇：关于审理农村房屋买卖合同纠纷适用法律的思考

关于审理农村房屋买卖合同纠纷适用法律的思考(2008-07-18 15:34:00)

标签：杂谈分类：房地产专业

作者：张广兄发布时间：2008-07-17 15:04:53

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近年来，随着我国农村经济的发展和农村建设城市化步伐的加快，全国各地农村的房地产市场也变得异常活跃。在这种形势带动下，农村房屋买卖合同纠纷也日益增多。以笔者曾供职的江苏省淮安市楚州区法院近年来的统计数据显现，2005年该院审理农村房屋买卖合同纠纷案件16件，2006年则上升至43件，2007年1-9月份则已受理了48件。

由于我国目前尚无专门的法律规定来规范和解决这种农村房屋买卖纠纷，因此。审判实践中，对如何处理这类纠纷存在很大的分歧，认为买卖合同无效的有之（无效论），认为有效的有之（有效论），认为合同无效但房屋可不予返还的有之（无效不返还论），一时仁者见仁，智者见智。这使得很多法官在审理具体案件时感到无所适从，从而导致不同法院和法官判案结果呈现很大的差异性，这在一定程度上给司法公正带来了不应有的负面影响。因此，如何就现有相关法律、法规和政策规定对这类纠纷作出正确、规范、统一的裁判不仅是当务之急，也是势在必行。笔者有感于此，撰写本文，拟从目前审判实务需要的角度出发，就审理该类纠纷的法律适用问题作一粗浅探讨和思考，以供决策者参考。

一、关于农村房屋能否买卖的思维定位

对于农村房屋能否买卖这个问题，是审判人员在处理这类纠纷首先必须面对并予以解决的问题。如果这一问题认识模糊，案子就没法审下去。审判实践中，对这个问题一直存在两种意见；一种意见认为农村房屋买卖事关农村宅基地使用权的转让，而我国法律禁止转让农村宅基地使用权，因此，农村房屋不能买卖；另一种意见认为，我国法律没有禁止农村房屋买卖的明文规定，“法无禁止即自由”，只要双方合意，就可以买卖。笔者认为，要搞清农村房屋能否买卖这个问题，可从以下方面进行分析：

1、农村房屋能否出售。

我国《民法通则》第七十五条规定，公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产；《物权法》第六十四条也规定“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”。对照该两条规定，我们认定农村房屋是农村居民合法的私有财产应是不容置疑的。既然农村房屋是农村居民合法的私有财产，那么从理论角度来说，作为农村房屋所有权人的农村居民，完全可以依法对其房屋行使所有权，当然包括其中能充分体现所有权权能的处分权。再从我国目前的立法精神和法律现状来看，据笔者所知，我国到目前为止，并无禁止农村居民出售自己农村房屋的法律、法规规定；相反的，《中华人民共和国土地法》第62条中却有：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定，从上面法律规定精神来看，国家还是肯定农村房屋是可以出售的，没有要禁止和干涉农村居民行使房屋所有权的立法意图。那么，既然有卖就有买，因此农村房屋是可 1

以买卖的。

2、农村宅基地不能转让的规定是否必然导致农村房屋也不能转让

农村房屋买卖必然会涉及房屋下土地即农村宅基地使用权转让这个敏感的法律问题。农村宅基地使用权是农村居民为建造自住房屋，对农村集体土地所享有的一种占有、使用的权利，它是我国特有的一种用益物权形式。农村宅基地属于农民集体经济组织所有，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，而无处置权。这在我国《土地管理法》第六十三条就有“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的明确规定。由此可见，农村宅基地使用权的流转按法律规定是受严格限制的。这些限制性规定，虽不是针对农村房屋能否出售作出的，但基于农村房屋与其所付着的土地紧密关联性和我国传统的房随地走、房地一体的习惯思维，农村房屋买卖因此变得异常复杂起来。这种房随地走、房地一体的认识，使审判实践中不少审判人员将农村宅基地使用权能否转让当成了左右农村房屋买卖合同有效、无效的法宝，并以此作为裁判的依据。那么，农村宅基地不能任意转让的规定是否必然导致农村房屋也不能转让呢？笔者认为，虽然在物理上和人们的习惯思维上，农村房屋与农村宅基地密不可分；但是，我国现行法律对房屋所有权和农村宅基地使用权却是分开规定的，他们是两种各自独立存在的权利，并无主从之分；而且目前我国也并无明确的法律规定要求这两种权利在发生变更时必须同步进行。人们之所以有房随地走（或地随房走）、房地一体的说法，是由于受《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条规定“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”及相关学者理论的影响。这其实是对农村房屋买卖的一种误解。因为，房、地同时转让、房地一体原则是我国城市房地产管理法针对“在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易”而专门规定的特有原则；其他可参照此规定执行的情形，也只有该法第七十一条规定的“在城市规划区外的国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、交易活动以及实施房地产管理”这种情况。从上面规定我们可以看出，该原则所适用的对象和范围都是特定的，其立足点为国有土地和城市房产，并非农村集体土地和农村房屋。而农村房屋和农村宅基地不同于城市房产和国有土地的特殊性，自然决定了我们不能盲目地套用这种原则。因此，笔者认为，在法律、法规没有明确规定农村房屋买卖也必须执行房随地走、房地一体、同时转让原则的情况下，农村宅基地使用权限制流转的规定并不必然决定农村房屋不能买卖。

二、关于认定农村房屋买卖合同效力适用法律的原则

从上面的分析我们已经得出，农村房屋是可以买卖的。但是不是所有的农村房屋买卖合同都是有效的呢？回答是否定的。因为，根据我国《合同法》的规定，一个合同有效、无效不仅合同主体要适格，而且内容要合法。不能简单的以农村房屋是可以买卖的就轻率作出有效的认定。笔者认为，在适用法律对农村房屋买卖合同效力进行认定时，除依法适用我国《合同法》关于合同有效、无效规定的一般原则外，还应当坚持以下原则：

（一）分类适用，区别对待原则。

笔者根据自己所在的江苏省淮安市楚州区法院近年来受理的农村房屋买卖合同纠纷案件统计情况分析，目前我国农村房屋买卖合同纠纷按合同主体的差异大致可化分为两类：一类是农村本集体经济组织成员之间农村房屋买卖合同纠纷；另一类是非本集体经济组织成员

之间农村房屋买卖合同纠纷。因为合同主体的不同，所涉及的相关法律、法规、政策也大有不同。因此，我们在适用法律处理农村房屋买卖合同纠纷时，就必须首先对纠纷进行归类，再根据不同的类型执行不同的法律规定。

1、农村本集体经济组织成员之间农村房屋买卖合同纠纷中合同效力问题。因这类房屋买卖购房者具有在该地申请宅基地的集体经济组织成员身份，这便排除了宅基地不能进行流转的障碍，故立法精神和国家相关政策也认可这种房屋转让行为。因此，审判人员在审判实践中，基本上形成了共识：本集体经济组织成员之间农村房屋买卖，只要买卖双方所订立的买卖合同符合《合同法》关于有效合同要件，原则上均按有效合同适用《合同法》进行处理。对此，笔者也无意持不同的观点。

2、非本集体经济组织成员之间农村房屋买卖合同纠纷合同效力问题。审判实践中大多审判人员都认为，因法律禁止将农村宅基地使用权向本集体经济组织成员以外的人转让，因此，这类合同应一律认定无效。但笔者认为，不能简单的作出这样的结论。因为在这类合同所涉及的内容中有许多方面目前法律并未作出明确否定，有很多地方是值得商榷的；且目前我国正在大力进行社会主义新农村建设，鼓励农村村民进镇购房，因此，对这类合同纠纷不宜一棍子打死。笔者同时认为，对这类合同应根据相关法律、法规、政策的规定，结合目前农村房屋买卖的实际情况，将其进一步化分为两种情形，进行具体问题，具体分析，实行区别对待：

（1）购房者是非本集体经济组织成员的农村居民；我国相关法律、法规虽然禁止将农村宅基地使用权向本集体经济组织成员以外的人转让，但如前文所述，法律、法规对农村居民转让房屋所有权并无禁止性规定，而国家相关政策也无禁止向本集体经济组织外的农村居民出售房屋的规定。因此，法官就不应、也无权在法律未禁止房屋转让的情况下，凭主观认识去用禁止农村宅基地使用权转让的规定来否定这类农村房屋买卖合同的效力和妨害农村村民对自己房屋所有权的行使，而应在审理案件中单独就房屋买卖行为是否有效作出客观公正的认定。这样做既不与法律、法规、政策存在冲突，又有利于农村居民对房屋处分权的实际实现，更能满足和调剂某些农村村民之间的特殊需要，从而维护地方稳定。因此，笔者主张对这类农村房屋买卖合同，只要其符合《合同法》关于有效合同其他要件的，应依法认定为有效合同，适用《合同法》有效合同规定进行处理，其效力不应受到农村宅基地使用权能否转让的影响。

（2）购房者是城镇居民；对于农村居民是否能向城镇居民出售房屋，我国虽无法律、法规的相关禁止性规定，但国务院办公厅早在1999年就在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第2条第二款就作出了：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”的明文政策规定；2004 年11 月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》又进一步规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”的规定。从这些政策性规定来看，国家为了维护农村集体土地秩序，是一向严厉禁止城镇居民购买农村房屋的。而根据我《民法通则》第六条规定，“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。由此可见，农村房屋虽然可以买卖，但城镇居民却是排除在该合同适格主体之外的。因此，笔者认为，对这类合同，因违反国家

政策而应认定为无效合同，适用《合同法》无效合同的处理规则进行处理。

通过上述分类处理原则，既能杜绝城市居民大量涌向农村，不造成农村土地大量流失，又能有效维护和稳定农村房地产市场的秩序。

（二）法律与政策相结合原则

关于农村房屋买卖合同效力的认定，理论界和审判实践中之所以会形成诸如“有效论”、“无效论”等很多分歧意见，就是由于我国目前尚无专门的法律规定来规范和解决这种农村房屋买卖纠纷。因此，审判实践中，法院也好，审判人员也好，均是基于自身对法律的不同理解和对法学理论不同认识，从不同的角度进而得出不同的结论。他们的看法虽然也有一定的道理，但他们往往都忽视了我国特有法律原则，这就是我国《民法通则》第六条规定的“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”的法律与政策相结合原则。目前，关于农村房屋买卖的法律、法规虽然欠缺，但国家有关这方面的政策却不断出台。我国是一个有着十多亿人口的农业大国，农村集体土地便是农民立命安身的基地。国家要保障农民耕者有其田，住者有其屋，就必须维持农村土地的数量，严格控制包括宅基地在内的农村土地的流转。这种特殊国情决定了国家对农村房屋买卖制定专门法律的慎重和滞后。这就需要我们在审理这类案件中，遵循我国民法通则规定的法律与政策相结合原则，针对法律、法规没有规定的情况，按照国家政策的规定对民事活动作出恰当地处理；而不能在国家已有政策规定弥补法律空白的情况下，仍凭主观臆断对民事活动进行妄自菲薄。

（三）房、地分轨制认定原则

根据前文所述，我国现行法律对房屋所有权和农村宅基地使用权是分开规定的、两种各自独立存在的权利，并无主从之分；而且目前我国也并无明确的法律规定要求这两种权利在发生变更时必须同步进行。因此，笔者认为，既然这两种权利是分开规定的、各自独立存在、又无主从之分的，那么对农村房、地完全可以实行分离处理原则。也就是说，房是房，地归地，房屋所有权和宅基地使用权可分属于不同的主体。反映到审判实践中就是，房屋买卖的有效、无效与宅基地的能否转让分开认定，各行其道、不搞联动。不过，在分开认定时应当注意的是，根据目前国家法律、政策的规定，农村房屋向城市居民转让无效，而宅基地则是向本集体经济组织成员以外的人转让无效。

这种房、地分离理念不仅在法律、理论上讲得通，而且在农村实际生活中也得到了充分的体现。如农村子女与父母分家析产，处于同一块宅基地上的房屋却分属于不同的子女的事实大量存在；而随着农村居民相对集中建房制度的开展，不少地方农村建起了商品房式的村民住宅楼，住在楼上的农村居民已不再拥有传统意义上的农村宅基地。农村宅基地对农村房屋的影响作用随着形势的发展将变得日趋式微，房地分离也势在必行。再从我国农村房地产权属结构实际状况来看，就是由宅基地所有权、宅基地使用权、房屋所有权三种权利组成的。这三种权利在法律上本身就分属不同的权利主体，宅基地所有权属农村集体经济组织，宅基地使用权、房屋所有权属农村村民，这本身就是一个房、地分离的状态。如我们仍僵化地一味坚持房地一体原则就变得没有什么实在意义。而从现行法律、法规规定来看，也并不排斥农村房屋所有权的单独转让，只是禁止宅基地使用权单独转让。因此，这种房地分离理念并不违反现行的法律制度。另外，从根本上讲，实行房地分离认定，也并未完全割裂房屋与宅基地两者的关系。因为，国家无论是在对宅基地转让还是农村房屋买卖单独进行立法或政策

规定时，都已经揉合了保持两者相互关系的法律思想。因此，尽管法院是根据房、地分离原则对农村房屋买卖合同纠纷进行认定和判决，也不会对两者的制衡关系造成不利影响；相反，还能有效解决农村房屋买卖合同纠纷中诸多现实矛盾。

综上，笔者认为，实行房、地分轨制认定原则在我国是有充分的法律基础和现实基础的，是完全可行的。

三、关于审理农村房屋买卖合同纠纷适用法律应当注意的其他问题

审判实践中，在审理农村房屋买卖合同纠纷中，审判人员还经常会遇到一些貌似农村房屋买卖合同纠纷但又不同于农村房屋买卖合同纠纷的案件。这类案件主要有：

1、农村中心村式房产开发中的房屋买卖合同纠纷。在社会主义新农村建设过程中，农村中心村规划建设是其中的一项重要举措。但由于少数基层村民自治组织在执行中心村规划建设过程中往往搞“搭车收费”动作，致使中心村建设在解决部分农村村民集中居住的同时，也变相搞起了房产开发。笔者就审理过这样的一个案件：某村委会以中心村建设为名，以为村民代建住宅为由，将工程包给包工头，由工头垫资，房屋建成后由工头向外出售。购买者有本村的，也有外村的，而村委从中收取一定的费用。当然，为了规避法律，村委会与工头在房屋售出后，帮助购买者办理了产权证和宅基地使用证。后来，有些购房者因房屋质量问题与工头产生纠纷，便起诉工头要求赔偿。案件受理后，对这个案件的定性和如何处理确实令人头痛。因为这个案件表面上看很简单，房屋买卖事实清楚，房屋质量确实存在问题，双方争议的也只是赔偿数额问题；但如仔细分析，一方面村委会与包工头违反国家规定变相搞房产开发，另一方面购房者原本就有宅基地，这又违反了一户一宅的法律规定。如从这些违法事实是法律禁止的行为看，应认定该房屋买卖无效；但从现实情况看，购房者不仅有产权证，又有宅基地使用证，且入住该房屋多时，如按无效合同处理，会带来很多社会问题。但如按有效合同处理，则是变相认可或放纵违法现象；因而使法官陷入两难境地。

2、农村城乡结合部的房产开发中房屋买卖合同纠纷。由于近年来城市房价不断看涨，农村城乡结合部所在地的少数农村基层组织受利益的驱动，便打起了房产开发的主意。但由于搞房产开发涉及很多法律审批程序及房产开发资质等问题，难以上马。于是，他们便以建设农民公寓或农民住宅小区为名行房产开发之实。而城市居民在市区高房价的巨大经济压力下，便也不顾国家规定，争相购买这些廉价房屋。很多购房者往往在入住多年后却无法办理相关房屋权属证书，由此房屋买卖纠纷也就不可避免。

对上述两类纠纷（俗称“小产权房”纠纷），有人认为，应按农村房屋买卖合同处理。但笔者认为，这两类合同纠纷不是严格意义上的农村房屋买卖合同纠纷。因为，农村房屋买卖合同纠纷标的物即农村房屋通常是合法存在的农民私有财产；而无论中心村式的房产开发还是农村城乡结合部的房产开发，产生争议的房屋并不是合法存在的农民私有财产；它与农村房屋有着质的区别。因此，他们不应纳入农村房屋买卖合同纠纷和适用农村房屋买卖合同纠纷的处理原则。

作者单位：江苏省淮安市清浦区人民法院

来源：中国法院网

福建为农民建房免费提供住宅通用图和住宅方案集

中央政府门户网站2006年07月24日来源：福建日报

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受今年台风重创的福建省连城县姑田镇华垅村、东华村，莒溪镇莒联村日前传来喜讯，52户受灾户的家园重建进展顺利，目前已完成基础施工，可望于今年国庆前搬入新居。建瓯市东游镇张屯村、吴桐溪村85户灾后重建户的新房也在施工中。

尽管所处位置不同，他们使用的却都是《农村住宅通用图》——经专家设计的农村住宅“样房”。

记者23日从福建省建设厅获悉，为更好地指导农民建设家园，建设社会主义新农村，省建设厅在村镇住宅小区试点建设的基础上，组织省村镇建设发展中心等设计单位编制了15种户型的《福建省农村住宅通用图》及《住宅方案集》，全省共印刷10万册，全部无偿发放供给农民建房使用。据初步统计，全省目前有1.6万户农民建房使用《通用图》。

这些通用图借鉴了各地农村住宅设计成果，吸收了福建省近年村镇住宅小区试点建设的经验，考虑了沿海、山区不同的地理条件、经济条件和农村生活习俗，具有布局合理、功能齐全、节地节材等特点，有较强的适用性和推广价值。住宅造型基本能反映村镇住宅的特点，简朴明快、小巧玲珑，识别性比较明显，具有乡土气息和地方特色；一般为二、三层低层住宅，采用排水及隔热效果较好的坡屋面。（记者 吴宏雄）

第五篇：浅析农村建房合同纠纷的案由确定问题

浅析农村建房合同纠纷的案由确定问题

一、案情概述

以建设“美丽乡村”、显著改善农牧民生活环境为目标，通过每年确定整村推进工作，在群众自愿、统一规划的基础上，某县在其辖区内全面推进富民安居工程，并通过政府补助与农民自筹的方式落实建房资金。宁某系某县某镇村民，2012年6月，将其位于某村富民安居工程的二层房屋建设发包给没有资质的郅某，并与郅某签订书面的“建设工程施工合同”，后郅某组织陈某等多人施工，并于2013年7月将建成房屋交付宁某。因施工过程中，宁某擅改原图纸设计，导致工程量增加，郅某要求宁某结算并给付该增加部分的造价成本，但宁某以各种理由予以抵赖并拒绝给付，无奈之下，郅某将宁某诉至某县人民法院。

二、争议焦点

本案案由应确定为建设工程合同纠纷，还是承揽合同纠纷？

三、法律评析

1.富民安居工程的定性

本案富民安居工程系在村农民集体所有土地上进行的公共建设项目，某县、县下辖乡(镇)政府虽然对农户有建房经费补贴，但该工程建设仍属村民自治范畴的行为，而非政府行为；村民个人作为房主，是合法的房屋建设主体。主要理由如下：

第一，从土地性质看，本案富民安居工程所占土地为农民集体所有土地，而非国有土地。根据《土地管理法》第10条、第11条和第43条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；村民建设住宅经依法批准，可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地。据此，本案中，某县全面推进富民安居工程，并不是将农村集体土地转为国有建设用地后由有关政府部门组织建设，而是由政府补贴部分资金，在不改变土地性质的前提下，由各村村民自行修建并委托乡镇负责给予农户相应补贴。因此，某县、县下辖乡(镇)两级政府虽然给予了农户相应的资金补贴，并规定乡(镇)政府负责工程的组织实施，但并未改变富民安居工程所占土地为集体所有土地这一性质。

第二，从村民自治范围看，本案富民安居工程属于某县下辖各村村民自治范围内的事务。《村民委员会组织法》对村民委员会的主体性质、工作职能作了十分明确的规定，该法第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”第8条第2款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第24条规定：“涉及村民利益的事项，应经村民会议或者授权村民代表会议讨论决定。”据此，本案中，富民安居工程系在村农民集体土地上建设的公共项目，系村民自治范围内的事务；乡(镇)政府对该等建设项目的申报、规划和组织实施的权力，不及于富民安居工程；各村村民大会或者村民代表会议在授权范围内依法有权决定是否实施富民安居工程；村民个人作为房主，显系合法的房屋建设主体。

2.宁某与郅某签订的合同效力分析

(1)宁某是否为适格的发包人

我国《建筑法》第2条第1款规定：“在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。”第83条第3款规定：“农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。”原建设部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》进一步规定，“对于建制镇、集镇规划区内的所有公共建筑工程、居民自建两层(不含两层)以上、以及其它建设工程投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的所有村镇建设工程、村庄建设规划范围内的学校、幼儿园、卫生院等公共建筑(以下称限额以上工程)，应严格按照国家有关法律、法规和工程建设强制性标准实施监督管理。”据此，本案中，宁某位于富民安居工程的建设房屋为两层楼房，属于农民自建低层住宅的建筑，应不受《建筑法》的调整。

根据《合同法》对建设工程合同的定性，《合同法》、《建筑法》等相关法律、法规和规章对建设工程合同发包人和承包人主体资格均有严格要求：发包人一般为建设工程建设单位，承包人为具有从事勘察、设计、施工业务资格的法人，且要具有相应资质，即自然人不能成为建设工程合同的发包人，也不能成为承包人。由于本案不受《建筑法》等法律的调整，故本案发包人宁某，即房主系自然人，将其两层楼房建设向外发包，并不违背现行法律、法规和规章的规定，主体是适格的。

(2)郅某是否为适格的承包人

我国《村庄和集镇规划建设管理条例》第2条规定，“制定和实施村庄、集镇规划，在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡(镇)村企业、乡(镇)村公共设施和公益事业等的建设，必须遵守本条例。”第23条规定：“承担村庄、集镇规划区内建筑工程施工任务的单位，必须具有相应的施工资质等级证书或者资质审查证书，并按照规定的经营范围承担施工任务。”“在村庄、集镇规划区内从事建筑施工的个体工匠，除承担房屋修缮外，须按有关规定办理施工资质审批手续。”同时，原建设部1996年颁布的《村镇建筑工匠从业资格管理办法》第5条也规定：“建筑工匠应当依照本办法进行资格审定，取得村镇建筑工匠资格证书。未取得村镇建筑工匠资格证书，不得承揽村镇建筑工程。”

行政许可法出台后，2004年5月19日，国务院颁布了《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》，其中第81项即废止了《村庄和集镇规划建设管理条例》中的“村镇建筑工匠从业资格审批”项目；2004年7月2日，在原建设部《关于废止<城市房屋修缮管理规定>等部令的决定》中，第6项即为《村镇建筑工匠从业资格管理办法》，自此，学界及司法实务界倾向性意见认为关于个体工匠的资质问题再无强行规定。2004年12月6日原建设部下发的《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》也未对个体工匠必须取得资质证书作出强制性要求。据此可以认为，现行法律法规对低层农村房屋建设并未强制要求农村个体工匠需要施工资质。故本案中，郅某作为承包人承包宁某两层房屋建设同样也是适格的。

(3)宁某与郅某签订的施工合同是否有效？

如前所述，宁某与郅某作为合同的当事人，主体适格。基于宁某和郅某均是完全民事行为能力人，合同系其真实意思表示，且不违背法律、法规的强制性规定和社会公共利益，不存在无效或者可撤销的情形，故其签订的施工合同应确认为有效。

3.本案案由应确定为承揽合同纠纷

依据《合同法》第251条、第269条规定，所谓承揽合同，是指“承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同”；所谓建设工程合同，是指“承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同”，包括“工程勘察、设计、施工合同”。同时《合同法》第287条规定，合同法第16章(建设工程合同)“没有规定的，适用承揽合同的有关规定。”由此可见，承揽合同与建设工程合同具备一定的相通性，质言之，建设工程合同实际是从承揽合同中剥离出来的一种特殊的承揽合同。

通过前述分析，我们可知：农村两层以下的低层住宅不受《建筑法》的调整，无论对发包人还是承包人均无资质上的强制性要求。基于此，依据法律体系解释，我们可以得出这样一个初步的结论：在农村房屋建设中，对于需要资质的，发包人与承包人签订的施工合同应定性为建设工程承包合同；对于不需要资质的，发包人与承包人签订的施工合同应定性为承揽合同。

综上所述，本案富民安居工程建设非政府行为，属于村民自治范畴的行为，村民个人作为房主是合法的房屋建设主体；村民宁某与农村个体工匠郅某签订的施工合同虽名为“建设工程施工合同”，但根据其涉及的民事法律关系的性质，应适用《建筑法》之外关于承揽合同的相关法律规定，本案案由应确定为承揽合同纠纷。