浅议现行农产品收购凭证管理中存在的问题和对策

第一篇：浅议现行农产品收购凭证管理中存在的问题和对策

浅议现行农产品收购凭证管理中存在的问题和对策

增值税一般纳税人购进免税农产品，可开具农产品收购凭证，并按照收购凭证注明的价款和规定的扣除率计算抵扣税额，这项政策是国家随着1994年增值税改革，为了解决农产品经营及加工行业的增值税一般纳税人向农业生产者收购免税农产品抵扣税款的问题而出台的，它使农产品收购凭证成为增值税链条中的一个重要环节，起到了减轻农产品经营及加工行业增值税一般纳税人的税收负担，促进我国农产品转化的作用。

然而，这一与增值税专用发票具有同等效力(扣税凭证)的农产品收购凭证，因为由企业自开自抵，没有任何认证制度约束，缺乏科学有效的监控措施，其问题也日益凸现。

一、目前农产品收购凭证使用的现状和存在的问题

1、政策宣传不够到位，纳税人缺乏正确、全面的理解。一方面是由于纳税人对政策的了解不够，导致误跨禁区。如一些纳税人对哪些属于免税农副产品，哪些不属于农副产品不了解；哪些情况可以开具收购发票，哪些不允许开具收购发票不清楚；一些较大规模的农业生产者对销售自己生产的农产品免交增值税，完全可以进行税务登记，销售时开具普通发票理解不够；一些企业对向小规模纳税人购进农产品取得的普通发票同样可以抵扣进项税额不甚熟悉，将一些应属普通发票抵扣的行为变成了开具收购发票抵扣行为。另一方面则是主观故意而为之，如因为收购企业可以自行填开收购发票抵扣税款，收购企业就根本无需向中间商贩索取普通发票，造成一部分未办理税务登记，不购买普通发票，不纳税的商贩也能“正常经营”，另一部分已办理税务登记的纳税人可以在交易中不开发票，隐瞒收入偷逃税款。一些企业将收购凭证当成调节税款的工具，有的甚至把其当成偷税的手段。

2、收购发票开具混乱，随意性较大。一是开具不规范，汇总开具现象普遍，几乎每一张收购凭证的金额都是票面的最大限额。二是有的企业将收购发票携至外地开具。三是将运杂费、装卸费、包装费、包储费和保险费等计入收购价内，多抵税款，人为调节成本，人为调控税负。四是向小规模纳税人购进免税农产品时，不开具普通发票，而是自行填开农产品收购凭证进行抵扣，从而使这些中间商既不办理税务登记，又不领取普通发票，造成税收流失。

3、任意虚购虚抵问题严重,人为调节税款。一是在没有真实交易情况下填开虚假的收购发票。二是人为扩大收购金额和收购数量。企业往往采用提高开具单价或虚开的手段来调节税款。如一些企业在收购农产品时，故意提高收购金额，为多抵扣税额做准备，到月末结账时，如销项大于进项，再虚开相应金额的收购凭证，目的是为了进销项平衡。也有一些企业在销售既定的情况下，倒轧进项，每月适当缴些税款，以较小的代价，避开税务部门的监控。这就是农产品经营及加工行业长期零负申报和税负明显偏低的主要原因。更有甚者通过自行填开收购凭证，调节进、销项比例，从而达到虚开增值税专用发票的目的。

4、擅自扩大收购业务范围、对象。有些企业擅自扩大抵扣范围，对一些不属于收购凭证开具范围的购进货物非法填开收购凭证抵扣。农产品供应形式的多样性，决定了收购对象的不同，而农产品收购凭证的开具对象是农业生产者，企业在收购农产品时，因收购凭证使用的主动权在自已手中，加上取得普通发票供应商通常会加价，所以实际操作中，企业往往会混淆收购对象，一律按农业生产者开具收购凭证。

5、资金往来不正常，存在大量现金交易。目前纳税人的付款方式以大金额现金交易为主，按照常理，农产品收购业务数量多，金额小，但事实上大金额结算比较普遍，并且固定户较多，而且有的结算长期挂往来。原因一是收购业务并非向农业生产者个人收购，而是向“中间商”、“经营者”等收购，造成结算金额大且客户固定；二是虚开收购凭证造成账实不符，结算款长期挂往来等等。

二、目前农产品收购凭证管理中存在的难点

1、农产品收购凭证监管难度大。由于收购凭证是收购单位即用票单位自行填开，自行申报抵扣，没有购销双方的约束机制，因此存在较大的随意性；由于开票、抵扣在一个环节一个企业进行，就不能采用发票比对的方法来防止虚开；农产品收购业务数量多、金额小，收购凭证用票量大，点多面广，因此税务部门对收购凭证的管理难度很大。

2、农产品收购凭证的开具对象难以界定。现行政策规定企业收购农业生产者自产农产品时才能开具收购发票，但在实际操作过程中，无论是税务部门还是收购企业，都无法从销售者的身份证和销售农产品的数量等方面来判定销售者是否为农业生产者。而且现在农产品的供应有多种形式，有农业生产者自产自销的，更多是由“中间商”收购后统一销售的，还有由运输企业将农产品集中后统一运往异地进行销售的等等。企业在收购时，虽然收购对象不同，但因为收购凭证使用的主动权在自已手中，加上要取得普通发票供应商通常会加价，所收实际操作中，企业往往会混淆收购对象，一律按照农业生产者开具收购凭证。农业生产者和非农业生产者的划分比较困难，仅凭收购凭证上销售者的姓名、身份证号码、住址及收款人亲笔签名进行确认是不可能作出正确判断的。

3、农产品收购凭证的收购范围、业务的真实性难以确认。一是由于收购对象的难以界定导致销售行为难以区分。农业生产者将自产农产品与其它生产者的农产品收购后一起销售，要明确划分自产还是外购，十分困难。二是由于企业为了调节税款虚开虚增收购金额，擅自扩大收购范围，对子虚乌有的业务和不属于收购范围的非免税农产品也开具了收购凭证。对一些不属于免税农产品范围的产品、已经过加工后收购的非“初级”农产品、自产自用的免税农产品等，在财务核算、合同和协议等证明材料齐全的情况下，税务部门根本不可能区分和确认出哪些业务是可抵扣的，哪些是不能抵扣的；哪些业务是真实的，哪些是属于偷税行为。

4、农产品产出比率、物耗比率等难以掌控。由于农产品大多有保管期限，损耗系数较大，特别是原材料是鲜活农产品的农副食品制造行业，企业通常会扩大正常损耗值，虚增原材料数量。有些农产品（如珍珠）由于价值差异很大，调控权完全掌握在企业手中，税务部门很难确定。有的农产品由于产地不同，成份含量有所区别，投入产出比也不同，企业任意扩大投入量，虚增数量。

5、对农产品收购凭证的检查、取证非常困难。由于收购业务大量存在现金交易，收购凭证的开具又不规范，税务检查非常困难。收购业务交易的对象非常特殊是农业生产者，因此税务部门难以通过交易对方搜集证据。另外，核实企业收购行为时，主要通过实地核实与异地协查两个途径，对本地发生的收购业务，税务人员尚可上门核查，但一些经营规模较大的企业，其收购业务遍及全国各地，只能进行异地协查，效果难以保证，这样，税务部门就很难拿出确切证据证实企业是否虚开虚抵。

三、加强农产品收购凭证管理的措施

1、加大税收宣传力度。要开展针对性强、内容实在、形式多样、重点突出的政策宣传和解释工作，同时要加大对违反税收法规处罚的政策宣传力度，对在日常检查中查出的偷逃税，坚决按照税法规定进行补税和处罚，坚决杜绝以补代罚、以罚代刑的做法。对典型案例要及时曝光，增强税法的威慑力，促使纳税人提高纳税意识，守法经营。

2、加强部门之间的配合。要加强税务部门之间的联系，提高回函的质量和速度；要密切与村委等部门的联系，为确保村委出具的农业生产者自产自销初级农业产品证明的真实性，应告知具体的政策规定和相应的法律责任。

3、严格一般纳税人收购发票使用资格的审批管理。税务部门应对申请使用收购发票的企业进行认真审查，严格把关，确保使用收购发票资格的审批不流于形式。对账簿不齐全，会计核算不健全，特别是库存农产品的原始资料不记录或记录不完整的，一律不得领购和使用收购凭证。

4、加强农产品收购凭证和企业财务核算的管理。一是要严格收购凭证的领购和使用审核，要着重审核企业用票的规范程度，根据用票企业的生产经营状况、销售情况，核定凭证的使用数量，并严格实行以旧换新制度，定期缴销、查验抵扣制度。二是要求企业建立专门的农产品收购台账，要求农产品经营企业和加工企业建立经营台账。在台账中要登记供货人姓名、身份证号码、联系电话、地址等基本信息。农产品的购进、出库均要求有相关人员签字记录。三是建立收购情况报告制度。要求企业对单笔收购业务在规定金额以上的必须向税务部门报告，由税收管理员下户核实确认后方可开票。对收购季节性较强的和收购价格差异大的业务发生时，也必须及时向税务部门报告。四是要求企业规范财务核算，对申报抵扣的收购凭证应同时有货物验收入库凭据（须采购人员、检验人员、保管人员和财务人员签名）和付款凭据（现金结算凭证须收款人签名）。五是要求企业尽可能通过银行结算货款，对一次性付款金额在一定数额以上的，一定要通过银行结算。六是要求企业正确划分农产品的正常损失和非正常损失，对非正常损失所对应的进项税额应作转出调整。

5、加强户源管理，强化责任人制度。一是对符合条件使用农产品收购凭证的企业要登记造册，台账管理，对税收管理员要强调管理责任。二是对企业要建立责任人管理和责任追究制度，严格税收政策，对不符合抵扣条件的抵扣凭证，坚决不予抵扣；对不符合用票条件或不规范使用凭证的企业，一律取消其用票资格，并同时追究责任人责任。

6、加强纳税评估和税务检查。利用纳税评估实行动态监控，对纳税申报异常、收购价格异常和收购凭证使用量异常的企业实行重点评估。根据企业的生产规模和能力，依照测算出的产出比率和损耗比率，判断纳税人的收购数量是否异常；通过纳税人申报的收购价格与同行业纳税人收购价格比较，确定价格的合理幅度；对纳税人收购金额与企业当期现金日记账、银行存款日记账和应付账相比较，判断是否存在无货物交易虚开收购凭证问题。加强对使用农产品收购凭证企业的检查，对使用收购凭证企业实行不定期抽查，检查收购凭证开具是否合法、是否规范，收购业务是否真实，票、款以及库存是否合理。加强税务部门管理力度和稽查力度，强化跟踪和巡查。

四、加强农产品收购凭证长效管理的思考

长期以来，使用农产品收购凭证的企业纳税申报大都为零负税申报，税收负担率很低，管理难度非常大，针对以上原因，为堵塞管理漏洞，改变农产品经销企业长期处于税收失控状态，保证增值税管理链条的完整性，我们必须站在完善政策和改变抵扣方法的高度去积极采取应对措施，思考解决问题的方法。

1、调整农产品收购凭证现行抵扣的计算方法。目前，从表面上看农产品经营及加工行业进项、销项税额的税率都是13%，实际计提进项税额时是按含税价，计提销项税额时是按不含税价，形成了税基口径不一致。现行税收政策规定：增值税一般纳税人购进农业生产者销售的免税农业产品，准许抵扣的进项税额按照买价和规定的扣税率计算，即进项税额=买价×扣除率。所称买价，包括纳税人购进免税农业产品支付给农业生产者的价款和按规定代扣代缴的农业特产税。我以为，企业购进免税农业产品支付的买价不应看成是不含税价，因为免征增值税并不意味不含税，而是国家给予的优惠政策，即农产品收入（买价）中包含国家免予征收的增值税。所以进项税额的计算公式应改为：进项税额=买价÷（1+扣除率）×扣除率。这样能够完善增值税的链条管理和解决增值空间的征税问题。

2、调整目前的免税农产品的抵扣方法，将购进时全额抵扣调整为实际耗用抵扣。改变目前的抵扣方法，将购进时全额抵扣，改为在购进时全额计提，实际耗用时按耗用数量配比抵扣。企业在抵扣农产品进项税额时，按实际耗用或销售的农产品成本，以及规定的扣除率，计算出应抵扣的进项税额，将这部分应抵扣的进项税额进行抵扣。即将计提农产品进项税额列入“待摊费用—农产品待抵扣税金”科目，企业在抵扣农产品进项时，按实际销售耗用的农产品成本，计算出应抵扣的进项税额，从“待摊费用—农产品待抵扣税金”科目转入到“应交税金—应交增值税（进项税额）”科目。实行实耗扣税法，这样可以有效控制虚假申报，纳税人只要不作销售，其库存商品（产品）就无法减少，进项税就不能抵扣，避免了纳税人一方面抵扣税款，另一方面又不计提销项税的双向逃税行为；纳税人虚开发票，由于没有货物入库，即使作假入库，但因没有货物销售，所以无法作假出库，这样就能堵住虚开发票的口子；可以限制纳税人根据销售情况人为调整购进货物时间，以此调整实现税款的行为。

3、放宽农产品收购凭证开具对象。农产品收购专用发票开具对象限制过多，限制了农产品流通渠道的拓宽。根据规定，农副产品收购专用发票仅限于企业向农业生产者个人收购农副产品时使用，而对其他销售对象则不能开具收购专用发票。农产品收购专用发票开具对象限制条件过多，已不符合当前农业打破地域收购农产品，现行市场经济下日益增多的从事临时经营个人的客观现状，也相应的制约了农产品流通渠道的进一步拓宽。

放宽农产品收购专用发票的开具对象的限制条件，以拓宽农产品流通的渠道。农产品收购单位限于地域和人力的限制，基本都是通过农产品贩销大户，或委托他人集中收购的形式进行的。这些贩销大户的存在，在给收购单位提供农产品的基础上，极大地拓宽了农产品的流通渠道，为增加农民收入提供了必要的保证。总局也在《国家税务总局关于进一步落实税收优惠政策、促进农民增加收入的通知》（国税发[2004]13号）文件中作出了明确规定：对市场内的经营者和其经营的农产品，如税务机关无证据证明销售者不是“农民”的和不是销售“自产农产品”的，一律按照“农民销售自产农产品”执行政策，根据这一精神，笔者建议，对这些商贩只要存在着真实的业务交易，可以从代销角度去解决这一问题，即商贩与农户签定代销合同后，应允许收购单位对其开具收购专用发票，进而来达到拓宽农产品流通渠

道，解决农民销售难的问题。

放宽农产品抵扣凭证开具对象后，应允许汇总开具收购凭证，同时要求附列收购清单。因为单个农业生产者销售农业产品数量往往很少，收购企业大量收购，如果不能汇总开具，抵扣凭证的数量可能相当多，加大了税务部门的审核工作量。建议在经税务部门批准同意后，允许汇总开具收购凭证，同时附报清单，收购清单内容应包括销货者姓名、身份证号码、地址、货物名称、数量和金额等，税务部门对大额收购业务应下户核实，同时要按比例进行抽查，对抽查出附列清单等不属实的从严从重处罚。

4、调整现行农产品收购凭证为用普通发票作抵扣凭证。从税收制度角度来讲，调整农产品收购凭证为普通发票作为抵扣凭证，是有效扼制利用免税农产品收购发票偷税的重要措施之一。目前规模经营的农产品收购企业很少是从分散的直接农业生产者个人手中收购免税农产品，而是从中间商手中大量、成批收购，然后汇总开具收购凭证。因此采取调整取消农产品收购凭证，一律用普通发票作为收购免税农产品扣税凭证的措施，具有一定的合理合法和可操作性。一般纳税人在购进免税农产品时，自然要向出售者索要普通发票用于抵扣，从而使那些中间商和经纪人等非农产品直接生产者，不得不到税务机关办理税务登记，领取普通发票，从而有效地防止税收流失。对少数直接农业生产者偶尔出售免税农产品给一般纳税人的，可持有关证明到税务机关免费代开普通发票。这样用普通发票代替农产品收购凭证就可以有效防止企业自己领取农产品收购凭证，任意填开用以调节税款，甚至虚开发票偷逃骗税的行为。

第二篇：农产品收购凭证抵扣税款存在的问题与对策

农产品收购凭证抵扣税款存在的问题与对策

1994年，伴随着增值税改革，增值税专用发票成为抵扣进项税的重要依据。同时，为了解决农产品经营及加工行业的增值税一般纳税人向农业生产者收购免税农产品抵扣进项税的问题，国家出台了增值税一般纳税人购进免税农产品，可开具农产品收购发票，并按照收购发票注明的价款和规定的扣除率计算抵扣进项税的政策，使农产品收购发票成为增值税链条中的一个重要环节，起到了减轻农产品经营及加工行业增值税一般纳税人的税收负担，促进我国农产品转化的作用。然而，近年来随着金税工程的全面实施，增值税专用发票管理工作日臻完善，而作为同等效力扣税凭证的农产品收购发票，因缺乏科学有效的监控措施，存在的问题日益凸现。这一由企业自开自抵，没有任何认证制度约束的农产品收购发票，为不法分子肆意抵扣税款大开方便之门，成为基层税务机关无法控制的一大政策漏洞。

一、农产品收购发票存在的严重弊端

1．农产品收购发票的开具使用已与国家政策初衷大相径庭。现行税收政策规定，农产品收购发票只有在增值税一般纳税人购进农业生产者销售的免税农产品时，才能开具并作为抵扣进项税的凭证。《增值税暂行条例实施细则》第31条限定：农业生产者，包括从事农业生产的单位和个人。财税字[1995]52号文件关于《农业产品征税范围注释》，进一步明确规定了农业生产者销售的自产农业产品，是指直接从事植物的种植、收割和动物的饲养、捕捞的单位和个人销售的注释所列的自产农业产品；对上述单位和个人销售的外购农业产品，不属于免税范围，应按照规定的税率征收增值税。然而，通过对农产品收购凭证的专项调查和我们在日常税收征管中实际掌握的情况看，植物油加工行业收购大豆、酿酒行业收购山芋干、造纸行业收购麦草、冷冻加工行业收购蔬菜、水产品等等，几乎没有一家企业是从一家一户农业生产者个人手中直接收购的，企业为减少麻烦和收购费用，都是从部分中间商贩手中收购大批量的农产品，然后汇总开具收购发票（每张发票顶额开具）。现实情况违背了税收政策初衷，使农产品收购发票失去了其原有存在的价值和意义。

2．经营者逃避纳税问题普遍存在。按现行税法规定，农业生产者销售自产农产品免税。许多农产品经营者利用这一规定逃避纳税，其主要手法有：一是骗取自产自销证明，以农业生产者身份出售外购农产品，不开销售发票不申报纳税。二是骗取联户出售自产农产品证明，以联户出售农产品经纪人出售外购农产品，不开销售发票不申报纳税。三是针对农产品收购加工单位难于及时收购到大量的必需农产品，特别是难于跨县〈市〉、省串村走户收购到大量的农产品和存放〈养〉和运输不便、成本过高而不可为的实际困难，利用人地熟悉收购到大量高度分散农产品且具有存放〈养〉和随时运输的优势条件，迫使收购单位在购进其农产品时不索要销售发票，从而不申报纳税。四是将外购农产品化整为零，批发给个体经营者，不开具销售发票不申报纳税。

3．造成一些行业增值税链条中断。增值税一般纳税人之间进行购销活动，都应以开具增值税专用发票作为计算销项税和抵扣进项税的凭证，这是增值税链条的基础环节。但由于农产品收购发票的存在，却打断了一些行业的这根链条，造成国家税款的流失。

4．出现增值不缴税的政策性问题。国家规定从2002年1月1日起，免税农产品的扣除率由10%提高到13%。这一政策的实施，造成了农产品经营及加工行业一般纳税人在生产经营中增值不缴税的问题。

5．为企业调节税款和偷逃骗税提供可乘之机。目前对农产品收购发票尚无科学有效的监控措施，企业往往采取提高开具单价或虚开收购发票的手段来调节税款，即企业在收购农产品时，故意提高开具单价，实行开票支付两种价，为多提进项税打基础；或每到月末结帐，当企业销项税大于进项税时，便先虚开一定数额的收购发票，以冲抵销项税，来达到进销项税额平衡。这也是农产品经营及加工行业长期零负申报和税负明显偏低的主要原因。更有甚者通过虚开收购发票达到偷税目的，对出口企业实行“免、抵、退”政策后，农产品加工出口企业虚开收购发票部分还将直接造成出口骗税。

6．税务机关征管措施不够全面有力。在防范意识上，对农产品经营者假冒农业生产者、联户销售农产品经纪人逃避纳税义务的手法及其后果，认识不够清晰，防范意识有待增强。在防范措施上，对农产品及其销售人身份确定上，侧重于有无〈农产品〉身份证明的管理，疏于证明真实性甄别的管理；对已知是经营者假冒农业生产者或联户销售农产品经纪人销售外购农产品，由购买者倒开收购发票的问题，侧重于对购买者违法开具收购发票的追究管理，疏于对经营者逃避纳税义务的追究管理；对违法开具收购发票的追究管理，责令限期改正多，作实质性处罚少，即使作出实质性处罚，在处罚上明显偏轻。

二、农产品收购发票存在问题成因分析

(一)税收政策与税收管理不匹配。税收管理是对税收政策的具体落实，而税收政策的制定要考虑税收管理所能控制的程度，如果二者脱节，就很难达到制定政策的预期目的。农产品收购发票政策制定时，就是未能充分考虑到税收管理的实际控制程度，因此形成了目前管理失控的局面。现行增值税实行的是购进扣税法，按一般经营原则，销售方开具增值税专用发票形成销项税，购买方取得增值税专用发票形成进项税，购销双方形成了经济利益上的制约关系，再利用高科技的金税工程进行监控，从而保证了扣税凭证的真实性和准确性。而农产品收购发票由购货方自已开具收购发票，既作为付款凭证，又作为抵扣税款凭证，实行自开自抵，人为地割断了购销双方的制约关系，从而形成了税收管理工作难以解决的漏洞。

(二)收购凭证功能异化、削弱了增值税的管理。一是使农产品收购凭证成为增值税抵扣凭证，削弱了增值税通过专用发票环环相联、互相制约的优点；二是虚开、多开现象的出现，留下很大的管理漏洞。一方面造成收购企业擅自扩大抵扣范围，另一方面造成无证户偷逃增值税。存在一些企业从农产品经营单位购进农业产品时，为了扩大抵扣额，一般不向对方索取发票，而是自行开具“收购发票”，不仅造成收购企业扩大收购凭证使用范围违规抵扣进项税，而且给经营单位进行账外经营提供了便利，造成企业小金库的存在。

(三)虚开收购凭证侵蚀增值税税基。由于收购发票是收购单位即用票单位自行填开，自行申报抵扣，因此存在较大的随意性，存在虚开、多开及调整当期应纳税款的现象，同时税务机关在对其开具填用方面缺乏有力的监控制度，这为不法分子籍此偷税提供了可趁之机。尽管我们现在采取了一些诸如凭身份证抵扣、本人签字等一些管理措施，但事实上，这些规定只能治标不能治本。对于不法分子而言，虚拟一个销售方易如反掌，而税务机关由于时间、地域等客观因素的限制，要想核实每一笔“收购业务专用发票”内容的真实性也是不太现实的，特别是外埠收购业务。

(四)监督稽核完全失控。增值税专用发票已通过金税工程实施了全面有效监控，但农产品收购发票尚无得力的监控措施和网络。因为收购发票是企业自己开给自己抵扣，这就决定了其不可能向增值税专用发票那样建立一整套防伪开票、认证系统。同时，由于农产品收购发票的接受对象是农业生产者，他们来源分散，索要发票意识差，这又使手工交叉稽核工作无法及时有效实行，税务机关很难一家一户找到这些人来验证收购发票的真实性。同时农产品收购加工企业的共性问题之一就是现金交易，无法通过银行对其资金流动情况进行有效监控。此外，对其收购的农产品很难进行盘库检查，落实真实的收购量，这也就使纳税评估等手段对其显得苍白无力。

(五)缺少稳定统一的管理力度。在防范经营者逃避纳税，收购发票使用单位违法使用发票上，各地税务机关采取了许多措施，强化了征管，但由于各地具体情况不同，在措施的侧重点上，强化征管的力度上存在很多很大差异，而且这种差异不仅是范围概念，还有时间概念，即同一个税务机关在不同的时间里，所采取的防范措施，强化的征管力度也存在差异，这种范围上，时间上的防范管理差异，从客观上为经营者逃避纳税，违法使用收购发票提供了生存条件。

(六)缺少社会各界的理解支持。长期以来，社会各界普遍认为农产品经营者和农产品收购加工单位是发展农村经济，帮助农民脱贫致富，保证广大群众日常生活需要和社会稳定的有功之臣，在税收上应给予扶持照顾，对税务机关依法征管不理解不支持。这种社会反应，从客观上给经营者逃避纳税，收购发票使用者违法开具发票撑了腰壮了胆，给税务机关依法征管形成了很大压力，在一定程度上削弱了征管力度。

(七)进项税与销项税税基不一致。目前，从表面上看农产品经营及加工行业进、销项税的税率都是13%，但由于计提进项税按含税价，计提销项税按不含税价，形成了税基口径不同，造成了增值不缴税的“怪圈”，违背了增值税的原理，出现了致命性的“硬伤”。

三、解决问题的办法和建议

产生上述问题的原因，一是企业或个人受利益的驱动，二是税收政策失误造成的问题。而要解决上述问题，从目前的实际情况来看，应着眼于长远目标和解决短期目标来考虑解决。长远目标：逐步缩小农产品使用收购凭证范围，将其全面纳入金税工程管理系统的管理，最终取消农产品收购凭证扣税政策，并适当降低纳税人税负水平，规范增值税管理。政策的调整需要逐步过渡，直接取消收购发票近一段时间难度比较大，鉴于收购凭证目前存在的必要性，要采取强有力的监控措施，加强对收购使用单位管理。

1．严格一般纳税人收购发票使用资格的审批制度。税务机关应从各个方面对申请使用收购发票的企业进行认真审查，严格把关，确保使用收购发票资格的审批不流于形式。同时要加强日常的管理和检查工作，对帐簿不齐全，会计核算不健全，特别是库存农产品的原始资料不记录或记录不完整的，一律不得领购和使用收购发票，已领够使用的，停止供应并收回已领够的收购发票。

2．加强对收购货物数量及进出仓的管理。由于现行增值税实行购进扣税法，进项税额的大小直接影响到企业当期应纳税额的多少。为了少缴税款，一部分农业产品收购企业，就利用提前或滞后以及虚构收购数量开具收购发票的方式调整当期的应纳税额。为核实企业收购业务的真实性，制约企业据实填开收购数量，应积极推行收购数量报审制度，分行业、分规模地对不同企业核定不同的收购数量报备底限，对一次性购入数量较大的应及时下户核实，特别是对临近月末时频繁的收购业务进行确认，以防收购单位借机虚开、多开收购业务专用发票，调整当月应纳税款。对不报备的收购业务，不予抵扣进项税款。

3．加强对以农副产品为原料的产品产出率管理。针对农副产品易变质腐烂等特点，企业很容易以正常损耗为由或是提高产品单耗来增加产品成本，因此为了防止企业盲目地虚开收购发票，以“进多出少”来偷逃税款，加强产品产出率的管理是十分必要的。税务部门可根据有关行业标准，计算出正常情况下产品的成品率、折损率等有关指标，合理划分正常与非正常损失的界限，加强对原材料报废的管理，借以评估企业的纳税水平。

4．加强对收购农产品价格的管理。收购价格的高低直接影响抵扣税款的多少，加强收购价格的管理是收购凭证管理的重要环节。收购价格是否合理需要大量的外部数据和市场信息，因此，加强各有关单位的交流与合作是必需且重要的。同时也要预防有的企业虚增收购凭证上的收购价格。通过税收评估工作，在日常管理中发现使用收购凭证出现纳税申报异常、农产品价格异常、产地异常等的，及时移交纳税评估岗位评估，经评估无问题的继续使用收购发票，涉嫌偷税的及时移交稽查部门处理。

5．加强支付货款的管理。银行规定企业日用现金量为500元，按此标准，企业用现金结算应该是很少的，但目前企业大都采用现金结算的方式 现金的流通增加了税务机关的管理难度。为此设想取消现金支付方式，要求企业收购业务必须实行银行结算，统一由企业委托银行支付，税务机关通过与银行联系来辅助加以管理，便于核实企业收购业务的真实性。

6．应在广泛认定增值税一般纳税人的基础上，以金税工程为主线，真正实现增值税的“凭票抵扣”制度，由市场规则来调节市场运行，而不是以税收的让步来保证某产业的发展，对国家确需支持的，可采取转移支付手段予以补贴。

7．规范自产自销证明的管理。建议由省国税局设计印制有申请证明者基本情况，有备查联，有开具规定，有统一编号的订本式自产自销证明，归属国税机关管理，委托地方某一级行政机关开具，并签定既能调动开具者积极性，又能保证开具者忠于职守的委托书。这是切断经营者假冒农业生产者逃避纳税的一条重要途径。

8．严格对征收管理的督促检查。将农产品经营业税收征管标准具体落实到责任区和相关人员身上，同时把征管的力度，深度及其效应尽可能进行量化，列入正常的征管考核中。目前，还应在全省，乃至全国范围内开展一次整顿农产品税收秩序，规范收购发票使用的专项行动，通过这项行动一方面打击逃避纳税行为和违法开具收购发票行为，另一方面统一税务机关内部对征管农产品经营业税收的认识和行为。从而，使经营者逃避纳税，收购发票使用单位和个人违法开具发票无机可乘，无空可钻。

9．加速收购发票与自产自销证明的电子化进程，及早与金税工程并轨运行。税务机关应按月将纳税人开具或取得的农业产品收购发票录入金税工程，在全国范围内比对核查，这样才能从机制上正本清源，杜绝税款流失。

10．优化征管环境。各级税务机关将农产品经营业的税收政策，收购发票的使用规定认真向当地党政领导汇报，向有关部门通报，并借用各种宣传工具，多渠道，多形式地向社会广泛宣传，同时优化税收征管服务，争取社会各界的理解支持，减轻压力，阻力，消除顾虑从而放手依法征管。

第三篇：现行城市管理中存在的问题与对策

现行城市管理中存在的问题与对策

随着我县城市建设步伐的不断加快，对城市管理也提出了更高的要求，目前我县的城市管理工作纵向相比虽然有了很大的提高，但横向和市内其他县区相比还有不小的差距，城市管理工作中还存在着诸多问题，严重阻碍了我县城市管理向精细化、常态化迈进的步伐。

一、**县城市管理队伍基本情况

**县城市管理工作主要由城市管理行政执法局、卫生站、公安交警共同承担。城管局共有全额事业编78人（2003年成立时18人，全部是合同制工人，2010年3月增加全额事业编60人，大学生、退伍士官、乡镇干部各20人），其中内部退养17人，借调住建局各股室18人，在城管局从事城管执法工作的共43人。下设5个中队，即拆违中队，广告牌匾中队，三个市容市貌监察中队。主要开展的工作是违法建筑的查处，广告牌匾管理与审批、市容市貌管理工作，另外还有公益岗协管84人，主要负责街道的自行车、摩托车停放的管理。卫生站共有编制11人，临时工112人，主要负责县城主次干道的清扫保洁、垃圾清运、厕所保洁清掏工作。交警负责车辆管理。

二、城市管理中存在的问题

1.城管部门在执法中不具备行政执法主体资格1

国发［2002］17号和冀政［2004］19号文件中明确规定，行使相对集中行政处罚权必须由省级以上人民政府批准，必须作为政府部门独立执法，不能作为其他部门的下属单位和内设机构。目前我县城管在日常执法中依据承市政［2000］17号文件行使相对集中行政处罚权未经省政府审批，不具备执法主体资格，在违规执法。

2.多头管理，职能交叉现象突出,互相推诿扯皮

城市管理领域，职能交叉较多。例如：城市道路乱停乱放，公安交警和城管职能交叉；县城绿化管理，城管局和林业局职能交叉；县城经营、建筑、商业噪声管理，露天烧烤管理，城管局、环保局、住建局职能交叉；城区广告牌匾、沿街建筑立面照明，工商局、城管局、住建局职能交叉；施工现场围栏，住建局、城管局职能交叉，建筑渣土的运输与管理，城管局、公安交警职能交叉。城市管理涉及多个部门，往往是有利可图的争着管，无利可图的全部推到城管，或县里安排综合整治时管一管，整治过后全部抛给城管部门，而单靠城管部门一己之力是不可能达到理想效果。

3.市民素质亟待提高。与城市的发展水平相比，部分市民的城市意识、环境意识、卫生意识落后，在日常行为中普遍存在随地吐痰、乱扔乱倒、乱贴乱画等现象，甚至有一些人肆意偷盗、破坏公共设施。

4.“两场一厕”等城市配套设施建设滞后

近几年，我县城市建设增速，城区面积已扩大至8平方公里，东西长约10公里，城区人口近8万人，机动车大幅增加，但城市配套服务设施建设相对滞后，目前我县只有一个农贸市场（中心市场），没有一处公共停车场，造成县城内流动摊贩无处可疏，车辆占用公路和人行道停车，增加了管理的难度。县城56座公厕，仅2010年改造了5座水冲式公厕，其余仍为旱厕，县城167个垃圾点，2010年改造了37个地坑式垃圾点，其余130个仍在露天堆放。小区配套设施建设不到位，普遍存在停车位不足，不设置垃圾点等问题。县城没有建筑垃圾填埋厂，建筑垃圾无处可倒。

5.环卫经费投入不足。卫生站负责县城42万平方米清扫保洁，167个垃圾点的清运，56座公厕的保洁清掏，2010年环卫经费仅为96万元，2011年经费为147万元，后因临时工上调工资至全省最低工资标准等因素，经费追加至260万元。因经费少，卫生站目前只能负责县城主次干道的清扫保洁，清扫保洁人员工作量超出省定额一倍，部分次干道、街巷路和城中村无人清扫。和平泉相比，2011年平泉县清扫保洁面积为80万平方米，环卫经费900万。

6.广告牌匾设置没有专项规划，随意性较大。

三、城市管理存在问题的原因

1.城市管理观念相对落后。前些年我县注重城市建设，轻城市管理，2010年以后，开始向“建管并举”转变，我县

城市管理相对其他县区起步较晚，原来仅限于管理小摊小贩，而周边管理好的县区起步较早，如平泉的城市管理从2005年就已经全面铺开，2007年就通过了省级卫生城市的验收。

2.受自然条件制约。我县城区为两山夹一沟，东西狭长，南北窄，造成县城街道窄，人行道窄，随着县城人口增加，私家车辆大幅增加，车辆占用公路停放，造成街道交通拥堵、秩序混乱。

四、城市管理建议和措施

（一）积极向省政府争取批准城管领域相对集中行政处罚权，明确城管局的执法主体地位，做到依法行政。

（二）健全城市管理各项制度。制定出台《兴隆县城市管理办法》、《门前五包管理办法》、《广告牌匾管理办法》、《摩托车、自行车停放管理办法》等，完善城市管理工作机制。

（三）加强城管执法队伍建设，提升执法人员素质，严格执行内部奖惩制度和绩效考核制度，打造一支执法严、手段硬、队伍精的城管执法队伍。

（四）加大宣传力度，提高公民素质。充分利用电视、广播等媒体大力宣传城市管理的法律法规，让市民了解城管工作，理解城管工作，营造全民参与城市管理的舆论氛围。在电视台开辟专栏节目，加强正面报道并对不文明行为进行曝光，提升市民素质。

（五）以开展“城市管理年”活动为载体，进行市容市貌集中整治，以大整治，促大转变。一是开展秩序整治。主次干道实现无流动摊贩和店外经营，根据我县实际情况，目前暂时在东区、开发区适宜位置设置便民市场，在街巷路、居民小区合理安排摊位；城区内大型建筑材料经销商、废旧物品收购及城区主要道路及旅游路两侧加工、修理、制作、销售停办行政许可，已经审批的有效期满后，不再审批；与公安交通部门协调重新规划增加机动车、非机动车停车位，设立出租车临时停靠点，延长大街、二街单行线至西关红绿灯，借鉴北京做法实行单双号限行政策，严格查处机动车占用人行道行为、非机动车乱停乱放行为，出租车随意停靠、趴活等客行为。二是开展卫生整治。坚持早晚巡查，加大对乱泼乱倒行为的处罚力度。

（六）实施环卫一体化，进一步提升清扫保洁质量。一是将次干道、街巷路和城中村全部纳入卫生站清扫保洁范围，实行分区域、分类差别管理，推行责任到人到岗管理模式。主次干道早扫、晚扫，24小时保洁；部分次干道、街巷路只早扫，12小时保洁；胡同及城中村道路实现早扫。二是按定额重新核定清扫保洁人员工作量，加强考核，提升清扫保洁质量。

（七）加快城市配套服务设施建设。建议在东区和开发区各建一正规市场，在县城周边适宜地点尽快设置建筑垃圾

填埋场，加快露天垃圾点改造，取缔县城主、次干道露天垃圾点，全部改为地坑式垃圾点，消除二次污染。加强小区配套服务设施的验收，配套设施不到位的坚决不予验收。

（八）加大执法力度，严格广告牌匾管理。聘请有资质部门制定县城牌匾设置规划，以今年精品一条街建设推动县城牌匾升级改造，日常管理中做到严格按规划审批，对不符合规划要求的广告牌匾坚决予以拆除。

（九）加速推进数字城管建设，建立城市管理的长效机制。

运用数字化技术，推行网格化管理模式，明确城市管理各部门职责。分工，整合城市管理资源，形成指挥统一、监督有力、分工明确、责任到位，处置及时的城市管理长效机制。

第四篇：现行存款准备金管理中存在的问题

现行存款准备金管理中存在的问题

问题一：法定存款准备金缴存范围划分不够明确、具体，会计科目严密性设计存在缺陷，基层难操作，监管难到位。一是，财政性存款的资金范围界定不清。在实际的监管过程中发现个别金融机构财政性缴存款和一般性缴存款缴存范围会计科目存在重叠。例如，农信社“2012财政性存款”，纳入一般性缴存款范围，明显背离财政性缴存款管理；“2013待结算财政款项”、“2014地方财政库款”、“2015县级财政预算外存款”纳入一般性存款缴存范围。这种缴存会计科目体系设计，首先在名称上混淆了财政性存款和一般性存款，是一种会计科目的滥用。其次，这更是一个明显的政策漏洞。财政性存款全额缴存，而一般性存款的缴存比例仅为6%，农村信用社只要将财政性存款不纳入二级科目核算就可以达到少缴财政性的目的。因此，基层人民银行在进行非现场监督时困难重重。（报表时是否报送二级科目？）二是，存款类金融创新产品会计指标口径不一致，缴存范围模糊不清。然而，对于结构性存款1，没有明确的科目范围核定，金融机构极易由于金融创新而扩大原未缴科目的核算范围，使应缴纳入缴存的资金未能纳入缴存范围，导致缴存款遗漏、少缴。多数用于投资的募集资金计入了存款类会计科目，并按照法定比例缴存存款准备金；但是也有一些科目商业银行认为其不涉及到本金的转移或属于理财投向，将部分结构性存款计入了保证金存款账户或代客理财账户，未缴纳存款准备金。三是，缴存科目范围中部分科目应该纳入却未纳入。其中典 1 结构性存款由普通存款与嵌入其中的衍生金融工具复合而成，通常表现为客户向银行出卖与普通存款相关的利率或汇率等方面的期权，由银行用于投资，并向客户提供高于普通存款收益的期权费收入。型的就是保证金科目，由于该科目没有纳入缴存准备金范围，没有应缴法定存款准备金的制约，金融机构可以通过该科目不断扩张，产生更多的派生存款。再有，金融机构银创新而派生新的业务并相应新增设科目的，新增设科目不能保证及时上报人民银行予以核定，导致应纳如缴存的科目没有及时缴存。四是，法定存款准备金账户与备付金账户合二为一，统一为准备金账户，加大了日间考核的难度，不利于基层货币信贷管理部门及时、准确地掌握法定存款准备金变动情况和变动趋势。

问题二：法定存款准备金率执行标准有待完善。一是，农村信用社、农村商业行行、农村合作银行在存款准备金率差异较大。尤其是对于农商行，在2003年之前完成改制的农村商业银行在存款准备金率上享受的是和普通商业银行一样的待遇。虽然其从农村信用社改制为农商行，但是仍然发挥着支持“三农”的作用，涉农业务仍然占其总资产业务的70%以上，而改制后18%的存款准备金率和改制前执行的14%、支农比例高执行13%的准备金率之间存在着4-5个点的巨大差异，对其支农的政策性引导作用完全消失，是否会促使其服务“三农”的取向有所影响值得深入探究。与此同时,处于改制后的农商行存款准备金率的调整是否存在过渡期也是一个值得探讨的问题。在 2006年中国人民银行《关于规范农村金融机构存款准备金率调整的通知》（银货政[2006]8号）文件中提到：“2006年7月5日后新组建的农村合作银行、农村商业银行，挂牌后给予一个季度的过度期”。但是，在此之后再没有相应规定，且在实际操作的过程中个地人民银 行分支机构在近几年当中通过请示总行并没有执行过度期政策，该文件似乎已丧失其有效性。而没有过渡期，在短时间内大幅度提升存款准备金率势必会严重影响金融机构的流动性，不利于金融机构的稳健经营，而如果存在过渡期,这个过渡期的时间长度设定为多少合适也有待研究。二是，村镇银行现行法定存款准备金率主要参照当地农村信用社执行，“当地”概念过于模糊，不易于界定，而单纯因地理位置而区别对待也有失公允。

问题三：法定存款准备金日间考核存在漏洞。理论上，中央银行应该根据金融机构一般性存款余额时时动态监测考核存款准备金缴存情况。但是当前营业部门运用的中央银行会计核算系统只在次日才能产生“存款准备金透支罚息”提示，而对于日间法定存款准备金缴存不足没有任何提示。由于法定存款准备金账户与超额存款准备金账户合二为一，存款准备金账户和清算账户两户合一，金融机构在日间操作中，有时会因为会计人员疏忽在超额准备金不足的情况下调拨大额资金，导致超额准备金透支，侵占实际存款准备金使其余额低于法定存款准备金。此种情况时有发生，金融机构在没有任何手续的情况下就可以自由动用法定存款准备金，而核算系统却仍可以正常结算，为此，会计核算人员很难在该过程中发挥监督管理的作用，在一定程度上削弱了存款准备金监测的意义和价值，降低了存款准备金的严肃性。

问题四：法定存款准备金管理分散、手段不足。（1）财政性存款管理有待规范 财政性存款属于中央银行基础货币的一部分，经办财政存款的金融机构应将其全额划缴人民银行。由于种种原因，财政性存款的管理一直没有成为基层人民银行资金来源管理的重要内容。一是，就是在问题一中提到的资金范围不清导致在执行监管时缺少界定依据，难以甄别金融机构财政存款的资金来源和真实性质，缺乏有效监管手段。二是，基层人民银行对财政性存款缴存的监督管理，仅限于审核金融机构会计科目反映的财政性存款是否全部缴存，忽略对其他会计科目的审核，很难形成有效监管。三是，财政性存款缴存账户分散，增加了管理难度。按照财政存款属地缴存原则，人民银行分支机构对金融机构划缴的财政存款一直实行单独设立账户进行核算，同一商业银行的分支机构均在人民银行开立了财政存款专用账户。截至2012年10月，大连市各金融机构在人民已拿回那个分支机构开立的财政存款账户达 个，多头开户、分散开户，不利于人民银行的管理、监督，以及对账户中财政存款变化的监测、统计、分析。四是，人民银行管理范围内的财政存款由国开和营业部门分别掌握，两部门之间缺乏统一规定的数据统计分析平台和管理协调机制，业务操作分割、核算数据分散，一定程度上造成了财政存款管理的脱节。

非税收入

（2）新设机构“时滞”

目前，对于新设立的法人金融机构在法定存款准备金缴存范围和法定存款准备金率核定以前是否可以开始营业，以及营业所涉及的业务范围都暂无明文规定。在当前管理模式下，新设立的法人金融机构 在准备金缴存范围和法定存款准备金率核定前就可以加入中央银行会计集中核算系统，接受结算凭证。这是在基础准入环节忽略了准备金账户管理，在没有缴存准备金的情况下吸收公众存款，是存款准备金管理的真空，在某种程度上比存款准备金的少缴与漏缴的性质更为严重。

问题五：处罚

《人民银行法》第三十二条规定：“中国人民银行有权对金融机构以及其他单位的执行有关存款准备金管理规定的行为进行检查监督”，明确了人民银行的检查监督权。

1.《人民银行法》、《商业银行法》对金融机构违反存款准备金制度的行为做出了法律规定： 中资商业银行、外资商业银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行、城市信用合作社、农村信用合作社、邮政储蓄银行违反存款准备金的行为都依据《商业银行法》的规定进行处罚。根据《商业银行法》第七十七条规定，未按规定比例交存存款准备金的，处二十万元以上五十万元以下罚款，情节特别严重或者逾期不改正的，人民银行可建议银行业监督管理机构责令停业整顿或吊销经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第八十条规定，商业银行不按照规定向人民银行报送有关文件、资料的，由人民银行责令改正，逾期不改正的，处十万元以上三十万元以下罚款。

政策性银行、财务公司违反存款准备金的行为都依据《人民银行法》的规定进行处罚。根据《人民银行法》第四十六条，金融机构违 反存款准备金规定，有关法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定给予处罚，有关法律、行政法规未作处罚规定的，由中国人民银行给予五十万元以上二百万元以下罚款，对负有直接责任的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处五万元以上五十万元以下罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2.《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》（银发（2004）302 号）对减轻处罚的行为做出了规定： 实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合的原则。银发[2004]302 号《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》中规定，对于及时主动纠正其违法行为的金融机构，可以依法从轻或减轻处罚，对于未按照中国人民银行规定缴存存款准备金的金融机构依法减轻处罚的，对其缴存准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第（一）款“当事人主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当依法从轻或者减轻行政处罚”。

一是，金融机构违反存款准备金制度的处罚标准不一，导致处罚不能够“过罚相当”。在实际存款准备金管理中，地方法人金融机构欠缴法定存款准备金行为多是由于金融机构会计人员计算错误或资金调拨有误等原因出现的存款准备金比例不足现象，且在第二个工作日就能及时补缴。大连市2008-2012年期间共发生 次准备金欠缴行为，其中有 次是这种情况，如2008年11月27日大连银行法定存款 准备金账户发生透支的原因是浦发银行大连分行当日划转的同业资金由于特殊原因未能在大额执法系统关闭前汇出。依据《中华人民共和国商业银行法》第七十七条第（二）款，由中国人民银行责令改正，并处以人民币二十万元罚款。2011年6月15日，中国银行股份有限公司辽宁省分行，由于人员交接中的疏忽大意导致财政存款迟缴一天。依据《中华人民共和国商业银行法》第七十七条第（二）款，另据减轻处罚的规定《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第（一）款和《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》（银发[2004]302 号）中规定，由中国人民银行责令改正，并对其交存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以人民币四万六千二百九十三元罚款。两个案例同样是逾期一天，不论金额多寡其实性质是一样的，但是在处罚的过程中所选择依据的法条却有所差异。

二是，人民银行对金融机构迟缴、漏缴、少缴财政性存款行为没有制定明确详细的处罚办法，缺乏衡量尺度。《中华人民共和国中国人民银行法》第三十二条规定，中国人民银行有权对金融机构代理中国人民银行经理国库等行为进行检查监督，而是否有权对金融机构代理的其它财政性存款及缴存行为进行检查监督未作出任何规定。人民银行总行，只在1984年以（84）银发字（70）号文明确了处罚标准，即欠缴行为处以“罚息率为日万分之二”的罚息，迟缴行为处以“日万分之四”的罚息。《信贷资金管理试行办法》（1985年1月1日试行）和《关于办好人民银行委托专业银行代理业务和账务以及加强缴存存款等项工作的通知》（[85]银发字第281号）中对欠缴、迟缴财 政存款行为规定的处罚标准分别为“按欠缴金额每天万分之二计收罚款”和“根据迟缴或少缴金额每天按万分之三罚款”。1999年，国务院颁布《金融违法行为处罚办法》第22条“金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍一下的罚款，没有违法所得的，处５万元以上３０万元以下的罚款。自此以后，对金融机构占压、迟缴、欠缴财政存款行为，再无制度性约束。近年来，人行分支机构对金融机构缴存款实施管理所依据的法律法规和部门法规没有对金融机构财政存款违规行为如何处罚做出明确的规定，人民银行分支机构在检查和处里中，普遍感到对金融机构违规行为实施处罚的依据不明确。

三是，外汇存款准备金业务各主体所承担的法律责任或义务不对称。《金融机构外汇存款准备金管理规定》只对金融机构未按规定缴存外汇存款准备金所承担的法律责任做出了较为明确的规定，但对于人民银行总分行在办理外汇存款准备金业务中所承担的法律责任及作为外汇存款准备金存款专用账户开户行的中国银行所承担的责任义务未做明确规定。开办外汇存款准备金业务所产生的相关费用由谁承担不明确，缴存外汇存款准备金的金融机构需要向外汇存款准备金存款专用账户的开户行支付汇款费用。

进一步完善存款准备金管理制度的建议

（一）改革财政存款缴存制度，制定统一完善的存款准备金管理办法。规范财政性存款会计核算手续

1、统一缴存标准，根据资金性质决定是否缴存 规范会计科目核算内容

目前，存款准备金缴存范围的核定只能根据各家金融机构的上报情况由人民银行进行逐一核定，这一行形式随着金融产品开发的日新月异，已经不适应业务发展的需求。建议将资金性质作为判断依据，而不是仅局限于随时变化的会计科目，对相同资金性质的资金所有金融机构在会计核算中均应纳入缴存范围。为此，人民银行有必要出台专门编制的统一、完善、具备法律效力的存款准备金缴存资金范围的规定，统一标准供各家金融机构参照执行，变核定为自觉缴纳的行为。金融机构在开业前和相应会计期间末按照规定全科目上报相应会计报表，由人民银行统一监管。明确金融机构在业务创新过程中新增科目或扩大科目使用范围，涉及存款科目或属存款性质的资金来源的，要及时报法人金融机构所在地人民银行核定是否纳入缴存。统一缴存标准，一方面对存款准备金缴存资金范围进行了规范，另一方面也是对存款准备金制度的严肃性的维护。

针对农村信用社存款准备金缴存会计科目重叠问题，建议采取一般性缴存和财政性缴存分开核算的方式，根据资金性质重新设置会计科目和核算内容，实现一般性存款与财政性缴存款会计科目会计核算隔离，以制度设计杜绝缴存漏洞。

规范财政习惯存款会计核算手续。尽快出台全国统一的缴存款会计处理手续，制定并完善财政性缴存业务的实施细则，人民银行应把财政性缴存款的具体核定原则、划缴方式方式等编入实施细则，以便严格明确缴存业务流程，杜绝业务中不规范行为，提高中央银行的监 管水平。

（二）法定存款准备金率的执行标准适度灵活化

严格依照法定存款准备金率执行标准制定文件执行同时，建议将村镇银行、农村信用社、农村商业银行的的法定存款准备金率在制定上区别开来，（三）改进中央银行核算系统，完善存款准备金考核管理功能

中央银行会计集中核算系统对存款准备金的管理应做到实时监测，应增加对存款准备金缴存不足的警示提示功能，对存款准备金下限做到日间动态、实时监测。当缴存法定准备金达到下限临界状态时，系统能够自动识别并及时做出预警，会计营业部门能及时发现问题，并通知缴存相关机构及时调度资金补足。变事后处罚为事中监控，真正发挥人民银行对存款准备金缴存情况的管理和监督作用。

（三）统一法律适用标准，修改减轻处罚的规定

针对《人民银行法》、《商业银行法》中对违规行为的处罚标准不同，建议明确处罚的适用标准，对缴存存款准备金的各类主体统一量刑标准。同时修改减轻处罚的规定，以避免处罚标准畸重畸轻，可将原来“依法减轻处罚的，对其交存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款”修改为“依法减轻处罚的，对其交存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款，最低不得低于五千元”。

（四）明确外汇存款准备金业务各方的法律责任，规范外汇存款准备金业务收费行为 建议相关部门对外汇准备金存款专用账户开户行在办理外汇存款准备金业务中的权利、义务及人民银行总分行在办理外汇存款准备金资金汇划时所承担的法律责任做出明确规定。由人总行与中国银行总行对开办外汇存款准备金业务各项费用的开支进行统一协商，对于人民银行和金融机构在办理外汇存款准备金业务时，各自应承担哪些费用作出明确规定。建议

1、核定：商报人行——一行一核 应告商业银行大概念——减法/法制

2、管理：内容、范围、怎么样 商业银行职责、

第五篇：现行农村养老保险存在的问题及对策

现行农村养老保险存在的问题及对策

关键词：农村；社会保障；养老保险；家庭养老

由于我国经济发展水平低、地区差异大，农业人口占多数，老龄化程度日趋严重的现实。十多年实践的结果是，虽然取得了一定的成绩，但形势依然非常严峻。

一、目前我国农村养老保险存在的主要问题

（一）认识模糊，重视不足

农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约80%的人目前及将来的生活质量，而农村社会养老保险是其关键的内容。随着越来越近的农村老龄化浪潮（据报道，2000年我国60岁以上的老年人口有1.28亿，占总人口的10.2％，至此我国已达到10％的老年型标准，预计到2020年将有2.31亿老年人，占总人口的 16.0％，2050年达4.12亿，占总人口的26.1％。而我国80％的老人都居住在农村），农村养老问题变得日益突出和紧迫。

然而，自改革开放以来，我国的社会保障制度一直都是以城镇居民为核心，以致于社会保险在一定程度上成了中国城镇居民的专利。曾经有一种流行的观点是中国政府以往并未承诺过要解决农村（民）的养老问题；更有人认为，目前政府承担的城镇居民社会保障负担已经非常沉重，对农村的社会保障无力承担。甚至有人拿发达国家说事，提出西方国家把养老保险扩大到农村用了较长的时间，而且是在工业化相当发达，经过了工业反哺农业的阶段后，才陆续建立农民社会养老保险的，由于这些认识上的不足与混乱，使得改革开放以来，广大农村和农民不仅未能像城镇一样，确立新型的社会保障制度，就连原来计划经济时代形成的农村合作医疗制度也已经荡然无存。另一方面，由于目前我国大多数的农村经济发展水平还不高，加上历史形成的传统的家庭养老观念根深蒂固。在此情况下推行农村社会养老保险，要求农民在较短的时间里抛弃“养儿防老”的旧观念，改为通过投保而养老，势必会产生理想与现实之间的矛盾，使农民的投保观念与养老保险工作的推行之间存在一定的差距，造成认识上的混乱。结果一些地方出现了成年父母为儿女投保、爷爷奶奶为孙子孙女投保的“保小”不“保老”的令人啼笑皆非的现象。据我们在苏北某县所作的调查，有80%左右的农民参加了大病医疗保险，但参加养老保险的基本没有，仅有极个别农民的问到养老保险时说给小孩保了。

（二）现行农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性

我国现行的农村养老保险制度是根据1995年10月，国务院办公厅转发的民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》建立起来的。其基本模式是：政府组织引导，农民自愿参加，量力选择缴费标准；个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持。由于大多数集体无力或不愿意对农村社会养老保险给予补助，绝大多数农民得不到任何补助，保险基金基本上或完全由参保农民自己缴纳。个别地方即使有补助，也只是象征性的，而且往往是干部多，而村民少，反而人为的制造了干群矛盾。在这种模式下建立起来的农村社会养老保险，实际上是一种强制性的或鼓励性的储蓄。农村社会养老保险，成了农民自保，与城镇企业职工社会养老保险相比，最大的差别是不具有互济性，缺少城镇社会养老保险中的社会统筹部分。这既违背了社会保障的基本原则，也失去了社会保障应有的社会性与福利性。也是广大农民不愿参加的一个重要原因。我们在调查时就有农民说，既然我自己交钱，为什么非要交给干部？我存银行不也一样？

（三）缺乏合格的管理运营人才，农村养老基金保值增值困难，隐藏着潜在的支付危机。

当前我国农村养老保险基金的管理营运等方面存在诸多问题。一些地方，不仅增值困难，甚至连保值都成问题，潜藏着巨大的兑付危机。民政部的方案规定：农村养老保险基金，以县为单位统一管理，自主运营。主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实行保值增值。由于缺乏应有的投资管理人才，没有合适的投资渠道，绝大多数的农村养老保险基金都是采取存入银行的消极方式。但是，自1996年下半年以来，我国银行利率经过多次下调，已降至历史最低水平，去年虽有所上调，但仍属低水平。如果再加上通货膨胀及违规运营甚至挪用、挤占农村养老保险等因素的影响，我国农村养老保险基金连保值都非常困难，更遑论增值，隐藏着潜在的兑付危机。

另一方面，为了使基金能够平衡、连续运行，国家只好不断下调原先承诺的农村养老保险帐户的利率，结果又造成了投保农民实际收益明显低于按照过去高利率计算出的养老金，这极大地影响了农民继续投保和参保的积极性。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993-1997年的投资收益率为负，对于从1993-1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费。我们在苏北农村调查时，农民对此问题反映非常强烈，有80%多的农民对养老保险到时能按标准发放持怀疑态度，是他们不愿参加养老保险的最主要的原因。如果这一问题不能及时、正确的解决，不但使广大农民对农村养老保险失去信心，而且可能产生重大的社会危机。

（四）目前的农村养老保险保障面太窄，保障水平过低。

这一问题主要表现在：一是保险覆盖面太窄，全国发展极不平衡。据有关调查，在我国东部经济比较发达的省市，农民投保率和投保额均显著高于中西部的经济欠发达地区。但即使是在发达地区，农民的投保率也不高，据人民网报道，2003年初，北京平谷区劳动和社会保障局对全区18至59周岁的农业劳动力进行了摸底调查。全区共有140789 人应参保人员。其中男性 72466 人，女性 68323 人。已参保 14783 人，占应参保人数的11%。调查结果表明：平谷区已参保人员的覆盖面还很小，与市政府要求还相差甚远。另外，从基金金额上来看，江苏、上海、山东和浙江四省市的基金总额就占全国基金总额的56.5%。二是现行农村养老保险标准难以保障农村老年人的基本生活，起不到养老保险应有的保障作用，这也是农村养老保险难以吸引农民参保的重要原因之一。民政部的方案规定，农民交纳保费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元„„20元等10个档次缴费。由于我国农村经济发展总体水平较低，加上农民对农村养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区参加保险的农民均选择了保费最低的投保档次，即2元/月。经测算，即使不考虑通货膨胀等因素，这样的缴费比例，15年后，当农民开始领取养老金时，每月仅仅可以领到9.9元。这点钱对农民养老，不要说15年后，就是现在也是杯水车薪，根本起不到任何作用，与养老保险的基本要求，即：保障农民“基本生活”相距甚远。

二、农村养老保险制度改革的政策建议

针对目前农村养老保险制度本身存在的缺陷和执行中出现的一些问题，我们认为，改革我国现行的农村养老保险制度势在必行。当前应从以下几方面着手。

（一）明确农村养老保险的法律地位，使之成为我国社会保险制度的重要内容。

社会保障的责任，是指社会保障的提供者，主要是指国家和社会，对公民的基本生活所承担的一种确保或维持性质的责任。从依法行政的角度看，一种政府行为，应当有其相应的法律依据。一般而言，社会养老保险制度从城镇延展到农村，是经济发展到一定程度、具备了一定社会经济政治条件后的必然产物。在欧美发达国家，尽管建立农村社会养老保险制度的目的、方式、水平、时间不一，但农民普遍被先后纳入全国的社会养老保险体系，基本实现了社会养老保险全覆盖，这在全球已经成为一种大趋势。早在1933年，国际劳动组织就把农村社会养老保险、残疾保险和遗属保险纳入了条约范围。我国农村社会养老保险在从试点到全面实施的过程中，主要依靠政府政策，通过各种文件并下达指标，依靠基层工作人员发扬“走千山万水，访千家万户，说千言万语，想千方百计”的精神，才得以推进。但是，由于实施中缺乏足够的法律地位和强有力的法律保障，农村社会养老保险工作受到了严重的制约。其一是一些部门对开展农村社会养老保险停留于感性上的认识，而缺乏实质意义上的共识。其二是部分农民对农村社会养老保险有疑虑和不信任。其三是制度运作不规范，基金安全缺乏保障，责任不够明确，政策尺度难以把握等等。要使农村社会养老保险工作走上规范化的道路，建立起具有现代意义的农村社会养老保险制度，就必须制定出适合农村实际的农村社会保险法规。一方面将成功的做法和制度，以立法的形式固定下来；另一方面根据新的社会经济发展状况和政策环境，对不可取之处进行相应调整。因此国家正在起草的《社会保险法》不能仅仅针对城镇。农村社会养老保险也是我国社会保险制度的重要组成部分，应当明确其法律地位，使农村养老保险成为我中社会保险制度的一个有机组成部分和重要内容。

（二）多方位筹集农村社会养老保险基金，实行国家、集体、农民个人三方共同出资。

现行农村养老保险基金的缴费模式是政府组织引导，农民自愿参加，量力选择缴费标准；个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持。由于大多数集体无力或不愿意对农村社会养老保险给予补助，绝大多数农民得不到任何补助，保险基金基本上或完全由参保农民自己缴纳。因此农民普遍缺乏参与的积极性。我们认为，为了推进农村社会养老保险事业的发展，使农村社会养老保险成为真正的社会保障的一个组成部分，国家应该负起应负的责任。可以考虑的方面有：一是将目前国家财政各种支农开支中的部分开支，以适当形式用于启动农村社会养老保险制度的建立，并将其直接规定为国家负担的份额。如改变农产品收购资金、粮食等农产品风险基金的现行使用方式，以补贴缴费的方式，直接用于支持农民参加农村社会养老保险制度。二是免税。即用人单位缴纳的保险费可以税前列支，被保险人缴纳的保险费可以税前扣除；保险基金增值不征税；对存入国家金融机构的农保基金给予免征利息税，并可按规定签订协议存款利率。三是让利。国家向农保基金发行高于银行利率的长期建设债券，或者借鉴国际经验，向农民养老基金定向发行特种国债。四是投资回报。国家集中用于重点项目的长期投资，并给予较高的回报；允许部分农保基金投资金融市场中风险低、收益高的产品。五是承担最终责任。农村保险基金出现危机时，由国家财政或地方财政给予支持，即国家扮演最后出场的角色。

（三）加强农村社会养老保险的基金管理

农村社会养老保险基金是对农民的负债基金，是参保农民日后养老的“活命钱”，是农村社会养老保险事业运行的基石，其管理和运营的质量直接关系到这项事业的成败。目前农村社会养老保险实行的是完全个人账户制，根据参保者缴费计算积累总额，尔后确定给付标准，因此基金具有规模大、周期长的特点，如果不能保值增值，就不能保证养老金的充分给付。但根据现行规定，农村社会养老保险基金只能存银行或买国债，国家尚无关于农村社会养老保险基金增值运营的保护性和优惠性政策。农村社会养老保险基金增值渠道单一与基金客观要求高收益之间形成了一对矛盾。加上近年银行存款利率一再下调，更使农村社会养老保险基金雪上加霜。这不仅使农村社会养老保险基金难以增值，达不到农民老有所养和稳定社会的作用，也导致某些地方为追求较高收益率而违规运作基金。因此，必须加强对基金管理。当前应该从以下几方面入手：

1．加强农村社会养老保险的建设。农村社会养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作，要求其工作人员特别是管理干部具有高度的责任感和良好的业务素质。然而，农村社会养老保险队伍的现状与这一要求有一定距离。前几年农村社会养老保险组织实施过程中出现的一些不规范操作方式、某些不适当的宣传以及社会保险基金违规运作乃至被骗等现象，不能说与此无关。事实上，这支队伍中有不少人员社会保险业务素质较低，未经系统学习和正规训练即开始从事业务活动。他们对社会保险原理不很了解，对社会保险的常识也知之甚少，法律、金融、投资方面的知识则更少。因此，要对现有农村社会保险工作人员进行系统培训，提高其理论水平和实务操作能力，实行统一考核，做到持证上岗制度。把那些业务素质低、思想作风差的人员清除出农村保险队伍，同时适当引进专业人才，提高这支队伍的政治与业务素质。

2．建立基金分级运营的核算管理机制。目前基金实行县级核算，县级运营，层次较低，风险较大，运营中极易出现亏损，难以补救。因此应该确立“多层法人，分级运营”的体制。此模式先期可考虑确立省、市、县三级法人，按比例分级负责基金运营，每级之间采用责任准备金和风险预备金制度，以进一步分散风险，确保基金安全。3．尽早出台基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道，确保基金的保值增值。一是由中央政府每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券，或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率；二是建立确定一定比例，经省级人民政府批准投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目。这样既保证基金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题。通过与金融管理部门协商，将各地分散的农村养老保险基金作为“协议存款”，以保证基金增值高于个人定期存款的利率。根据我国目前发展水平，农村养老应该“以家庭为主”，在继续健全现行的农村社会养老保险和合作医疗的基础上，建议试行几种补充模式：1.利用现有银行体系，以零存的方式，开展养老特别储蓄计划，政府给予贴息和免税。这是国外养老的一种重要方式，相对灵活，运作成本低，也不会增加农民的负担。2.发展商业养老保险，这种模式既符合市场经济的原则，又满足不同缴费能力投保人的需要。3.试行合作医疗与商业医疗保险结合模式，将合作医疗保险筹集的资金，交由商业性保险公司按照协商的保险合同承担赔付责任。

（四）加强农村养老保险基金的监管

为了避免多部门争办农民养老保险而形成部门利益矛盾、挪用救灾扶贫款项、社会保险基金管理不规范等。为加快新型农村社会养老保险建设步伐，必须强化国家尤其是各级政府对其的行政管理和监督，使其纳入规范化轨道并健康发展。

1．完善管理体制。完善农村社会保障管理体制，一是要使农村社会保障的行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理。二是在建立统一的农村社会保障机构前提下，明确相关部门的管理职能并使其协调有效地进行。农村社会保障的职能部门主要涉及到民政、财政、劳动、卫生、人事等部门，这些部门之间的管理职能必须明确并有所侧重，在农村社会保障委员会的统一协调下进行有序管理，共同促进农村社会保障事业的发展。三是要针对不同的农村社会保障项目，完善相应的管理制度、明确不同的管理内容和重点并使管理程序规范化。

2.提高管理效率。提高农村社会保障的行政管理效率，首先是职能部门转变管理观念和工作作风，真正体现为民服务的思想。应按照发展社会主义市场经济的要求，改革政府行政职能，减少干部数量。我国目前基层政府仍然承担着许多计划经济时代的职能，一些地方的县乡这几年把七站八所合并成几个中心，并且减少了干部编制，但是职能照旧。为了完成工作，这些机构就又雇用了许多编外人员，结果，有些县乡干部的实际数量并未减少。要真正减少基层政府的干部数量，必须让那些执行在市场中可以商业化经营职能的机构和政府脱钩，并打破政府垄断，允许私营企业进入。这样既可以减少干部数量，减轻农民的负担，又有利于私营经济的发展。

其次是提高行政管理人员的素质。农村社会保障不仅范围广，政策性强，而且涉及到农村经济社会的方方面面，这就必然要求管理人员不断提高理论水平、业务素质和政策水平等。3．强化监督机制。就国家对农村社会保障工作监督机制的强化而言，主要包括：(1)强化国家权力机关对其的监督，如中央权力机关对执法情况的监督，地方权力机关尤其是县、乡级人大对当地政府开展农村社会保障工作的具体监督等；(2)强化政府自身对其的监督，如上级政府农村社会保障职能部门对下级政府相应职能部门监督、同级政府及审计等部门对农村社会保障职能部门的监督等；(3)强化农村社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督；(4)利用行政诉讼等司法程序进行监督；(5)重视社会监督，如新闻媒介监督及群众监督等。监督的重点是农村社会保障的目标落实情况、依法进行行政管理情况和基金运行情况等方面。

（五）加强农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度的相互协调与衔接

城乡差别客观存在，特别是二元经济结构将长期维持，决定了在相当长的时期内农村和城镇要分别实行适合各自特点的社会养老保险制度。事实上，城镇社会养老保险是工业化的产物，是为保障工薪劳动者退休后生活来源而建立的制度；而农民收入低且不稳定，只能采用低水平和灵活缴费的社会养老保险方式。其次，与城镇职工相比，农村劳动力因其就业不稳定性、季节性、兼业性等特点而更适合于农村社会养老保险。即使是向乡镇企业和城镇转移的农村劳动力也有相当一部分是兼业性的，即亦工亦农，他们始终与土地保持着若即若离的联系。农闲务工经商，农忙种地务农。从身份来说，他们还是农民。其三，大量农民或多或少带有传统的小农经济思想，也缺乏现代的保障观念，接受互济性较强的社会统筹形式需要一个过程。两种制度并存的经济和社会背景是社会养老保险制度宏观决策的重要依据，当前要注意的是这两种制度的协调和衔接问题。随着城市化进程的加快，农村工业化、农村人口非农化加快，现实对这两种制度的协调和衔接提出了新的要求。关于这一点，现实中常见又比较突出的问题是，一些农民工或外出打工者的养老保险关系不确定，因工作单位的变动或工作性质转变（如回家务农）而在农村和城镇社会养老保险制度间双向转移。因此需要在原先的农村社会养老保险制度基础上增加相互协调和相互衔接的新内容。原先的城镇职工基本养老保险制度也应增加相应的内容。对此，各地已有一些方法，需要总结和推广。如上海市农村社会养老保险关系转移的规定：“劳动者迁出所在县或者因就业情况变化，其养老保险关系（含个人养老保险账户内资金）应当转入相应的社会养老保险机构，如无法转移的，也可以将其养老保险账户储存额中个人缴费额的余额退给本人。本市城镇企业录用的农村合同制工人及城镇个体工商户聘用的农村帮工，合同期满回本市农村并属于本办法适用范围的，应当将其合同期内的养老保险关系（含个人养老保险账户内资金）转入其所在地的农村社会养老保险机构”。

07级在职研究生 国际贸易专业 张蕴