当代中国的司法改革应坚持效率优先

第一篇：当代中国的司法改革应坚持效率优先

主席、各位评委，大家晚上好：

此番我们要讨论的辩题是当代中国司法改革应该坚持效率优先于公平还是公平优先于效率。我方认为效率优先于公平。

首先，我们来仔细剖析一下辩题。熟知历史的我们应该都知道当代指的是20世纪40至50年代以后的时期，因此我们应当立足在当代这个阶段。对于当代中国所处的社会环境以及产生的社会矛盾都应有着较充分的认识。正所谓经济基础决定上层建筑，任何一项改革都与经济密不可分。虽然自改革开放以来，我国经济得到了迅猛发展但我国目前的经济水平仍处在尚不发达的条件下，以效率为先可体现出法的效率是指最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要。法在整个运行的过程中对各种利益进行平衡、选择、取舍。

并且我方认为效率优先于公平，理由有三：

第一，社会主义初级阶段的社会性质和根本任务要求我们以效率为先，在整个社会主义初级阶段，以效率优先为的价值体系就应当被维护和坚持。才能顺应当代世界发展的潮流。

第二，司法改革的要求让我们应该以效率为先。在司法公正实践中，人们进行诉讼的目的，并非是刻意追求形式上的公平，确切的讲是诉讼利益的追求。对当事人而言“公正”具体意义在于利益的权衡。国家统计局发布的相关数据表明，目前全国每年有500万件案子且每年的递增率为百分之20左右。先试试我们每年都有许多案子都在延期和超期，过分追求公平，让案子无限期的执行拖延，它的实际后果是什么？就是拖垮了企业，拖垮了当事人，同样拖垮了司法机关。司法效率不仅仅是对当事人的效益问题，更涉及整个社会的效益问题。国家、企业和个人在诉讼中承受的成本是难以想象的。因此，在司法改革中，应该以效率为先。

第三，公平的相对性要求我们在司法体制改革的时候应该以效率为先。著名的法律经济学家波斯纳曾经说过：“任何一种不为集体利益打算的行为，都是自杀的行为，它对社会有害。”公平只是相对的，抽象的，一般只能做到个案公平，例如轰动一时的南京私企告“二奶”案和四川泸州“二奶”继承案，同样是小三，但得到的判决却不尽相同。体现了公平的相对主观性。不以效率为先。那么受损的最终将是社会集体的利益，没有效率的公平就是不公平。

司法改革是一项十分巨大的社会系统工程，在这期间，我们应当秉持效率优先，兼顾公平这一原则，以发的建设为目标，快捷有效地满足人类的愿望与需求。

综上所述，我方坚持认为当代中国司法改革应该坚持效率优先于公平

第二篇：深化分配制度改革应坚持效率优先兼顾公平的原则

深化分配制度改革应坚持效率优先兼顾公平的原则党的十六大报告指出：“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动，合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入”。“坚持效率优先，兼顾公平，既要提倡奉献精神，又要落实分配政策，既要反对平均主义，又要防止收入悬殊。”如何把效率与公平协调一致，处理好二者的关系，一直是理论与实践中的难题。党的十六大提出，初次分配注重效率，再分配注重公平，这为我们在深化分配制度改革中正确处理效率与公平的关系，提出了新的思路。一．效率与公平存在着相互制约的辩证关系效率是公平的基础，公平是效率的前提。实现效率和公平的正确结合，是社会主义市场经济的基本要求。所谓效率，是可以按经济生活中劳动数量、质量同劳动成果的比率来度量的，多劳多得，少劳少得，不劳不得；也可以按投入的生产要素同所得的经济成果的比率来度量，投入多，效率高，收入高，反之就收入低，甚至没有收入，发生亏损。所谓公平，是指人们之间利益和权利分配的合理化。无论是劳动者和生产要素投入者，在收入分配过程中都应遵守机会均等、规则平等的原则，并允许合理拉开差距，但要防止两极分化。效率和公平作用于不同的分配过程。在市场经济条件下，经过市场进行的分配是初次分配。在这个过程中，各种生产要素是按其在经济活动中的贡献来获得收入的。效率高，则收入高；效率低，则收入低。假如市场上不需要你所提供的生产要素，就得不到收入。各种生产要素贡献的大小，是由市场这只看不见的手作出判断的。在初次分配中，个人的收入取决于个人拥有的生产要素的数量和要素的市场价格。初次分配以效率为原则，可以引导人们不断提高效率，增加社会财富，解决如何把蛋糕做大的问题。但是，经过市场实现的初次分配，还不能解决如何把蛋糕分得更公平合理一些。比如市场机制的作用造成一些人很富有，一些人连基本需要都无法保障。社会收入分配差距过大会阻碍经济效率的提高。因为收入两极分化，将对社会运行机制造成双重后果：一方面，对众多穷者的社会激励失效，极低的收入无法激发穷者的奋斗精神；另一方面，富者掌握了大量的社会财富，有可能侵害社会约束机制。社会激励机制和约束机制的失灵，必然从宏观上破坏社会的均衡状态，造成社会的不稳定和无序化，从而严重破坏社会的经济效率。所以，市场初次分配的缺陷必须由再分配来弥补。在市场初次分配考虑效率的前提下，通过税收等手段调节收入差距，达到社会公平。所以效率和公平存在着相互制约的辩证关系。一方面，效率是实现公平的物质基础，只有通过提高效率创造越来越多的物质财富，才有可能实现分配的公平；另一方面，公平又是提高效率的前提，只有收入分配公平合理，才能激发劳动者尽可能全面地发挥自己的积极性、主动性和创造性，才能尽快增加物质财富。初次分配注重效率，就是在市场机制的作用下，效率高、竞争力强、生产适销对路产品的商品生产经营者获得了更多的收入，使人们的收入拉开了档次，充分调动了人们的生产积极性、主动性和创造性。效率优先就是要求市场在包括劳动力在内的资源配置中起基础性作用，要求收入水平按价值规律和供求关系决定。坚持效率优先并不是要以牺牲社会公平为代价，效率优先是处理好公平和效率关系的基点。同时要兼顾公平，调节过高收入，规范收入分配，使收入差距趋向合理化。再分配注重公平，就是在注重效率的同时，避免出现一些经济不公平现象。效率原则的出现本身包含着形式上的平等掩盖事实上的不平等，出现了社会整体分配结构的合理性以及社会大多数成员所能接受的合理的收入差距问题，这就需要兼顾公平。党中央在发展社会主义市场经济的历史条件下明确了现阶段效率与公平的关系。党的十四届三中全会明确提出“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体，多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则。”江泽民同志在党的十五大报告中又进一步明确了“坚持效率优先，兼顾公平。”这样，就为在新的历史条件下正确处理效率与公平的关系奠定了基础。江泽民同志指出：“依法保护合法收入，允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配。取缔非法收入，对侵吞公有财产和用偷税逃税、权钱交易等非法手段牟取利益的，坚决依法惩处。整顿不合理收入，对凭借行业垄断和某些特殊条件获得个人额外收入的，必须纠正。调节过高收入，完善个人所得税制，开征遗产税等税种，规范收入分配，使收入差距趋向合理，防止两极分化”。二．深化分配制度改革应坚持效率优先、兼顾公平的原则目前，我们事业单位的分配制度存在着许多弊端，离十六大的要求还有很大的距离，平均主义，“大锅饭”的倾向比较严重，效率优先的原则没有得到体现。现行的分配制度不能充分调动广大职工的积极性。深化分配制度改革是摆在事业单位面前的一项紧迫的任务。要搞好事业单位的分配制度改革，必须贯彻十六大的要求，坚持效率优先、兼顾公平的原则。1．确立劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的原则。党的十六大指出，要确立劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度。社会主义市场经济体系，既有商品市场，包括消费品市场和生产资料市场，也有生产要素市场，包括资本市场、劳动力市场、技术市场、信息市场等等。既然有这类市场的存在和发展，就必须允许劳动、资本、技术、管理等生产要素参与收入分配。按生产要素贡献分配是市场经济的分配方式。因为物质生产成果是人们投入的劳动力、经营力、资金、技术等多种生产要素相互作用的结果。而在市场经济条件下，这些生产要素又分别属于不同的利益主体，要素所有者进行生产投入、转让要素所有权，都要取得相应的一份报酬。这样，生产成果的分配就在各生产要素的供给者之间，依据各生产要素在财富生产中实际作出的贡献来进行，多贡献多得，少贡献少得。从资源的市场配置来看，生产要素的贡献由报酬来反映，这样使得各种要素能够进入市场流动并形成要素价格。价格信号的市场波动，引导着各种生产要素流向最需要的部

门，从而有效地实现了社会资源的优化配置。并且，生产要素的有偿使用，迫使每一个生产经营者在进行投入时要精打细算，寻求生产要素的最佳组合,以便用最低的生产成本来获取最大的利润，这就提高了社会生产效率。市场经济配置资源具有效率的秘诀就在于此，即人们的所得必须与其所作的努力和贡献直接联系起来，收入要与投入相对应。因此，就必须确立相应的分配原则，即确立劳动、资本、技术、管理等生产要素按其贡献参与收入分配的原则。我们要深化对社会主义劳动和劳动价值理论的认识，正确认识劳动的质与量，认识到科技人员和经营管理人员的劳动是复杂程度很高的劳动，是更有效率的劳动。不能把按劳分配等同于按劳动的自然时间进行分配。在收入分配中，应充分体现科技人员和经营管理人员的劳动价值，多劳多得，优劳优酬，使同一单位的职工收入差别与他们的劳动数量和质量的差别结合起来。只有这样，才能激励科技人员和经营管理人员的创新能力和风险意识，促进单位经济效益的提高。确立劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的原则，有利于吸收单位职工和社会的资金用于拓展生产经营门路，扩大生产规模，既能加快单位发展，又能分流吃事业饭的人员，减轻就业和再就业的压力；有利于激发广大科技人员和经营管理人员为单位的跨越式发展多作贡献。2。结合事业单位人事制度改革，建立与聘用制度相配套的工资分配制度。即将全面推行的事业单位人事制度改革，其核心是建立岗位分类管理制度，实现由身份管理到岗位管理的人员聘用制度。我们应以这次人事制度改革为契机，在实行聘用制度中，要在国家工资分配制度宏观政策和工资总量调控指导下，进一步深化单位内部工资分配制度改革。正确处理改革、发展、稳定的关系和国家、集体、个人之间的利益关系，建立与聘用制度相配套的单位内部工资分配制度。要结合本单位内部工资分配制度改革的实际，合理确定受聘人员的岗位工资待遇。按照按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬的原则，将受聘人员的岗位工资待遇与其岗位职责、工作业绩、实际贡献挂钩，做到以岗定薪、岗变薪变。对关键岗位和特殊岗位人才要强化激励力度，适当拉开不同岗位间的收入差距，发挥岗位工资待遇的激励和导向作用。允许单位在职务科技成果转化取得的收益中，提取一定比例，用于奖励项目完成人员和对产业化有贡献的人员；允许单位经批准高薪聘用个别拔尖人才，实行一流人才、一流业绩、一流报酬。对有重大科技发明、贡献突出的人才，根据有关规定，实行重奖。逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。3．关注弱势群体，兼顾社会公平，保持社会稳定。弱势群体是人民中的一部分，也是改革主体的组成部分。在分配制度改革中若忽视他们的利益，则有悖社会主义共同富裕的目标。关心和帮助弱势群体，不仅是党和政府责无旁贷的任务，也是全社会的责任，是深化改革、推动发展、保持稳定的大局的需要。强化对弱势群体的关心，首先要坚决执行国家帮助弱势群体的各项政策法规，包括确保下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金按时足额发放，完善失业保险制度，强化城市居民最低生活保障制度的建设，给予弱势群体特殊的就业援助等。要重视发挥我局已经建立的职工、子女就业帮扶基金的作用，为分流下岗职工及其子女提供就业或再创业的条件。许多单位工会组织已建立了职工互助基金，该基金应在帮助困难职工中发挥积极作用，通过多方努力，不让一个职工生活过不去。在工资、奖金分配中坚持效率优先的同时，逢处过节发放慰问费、过节费和过节物品时，尽可能做到一视同仁，使每一个职工都能感受到大家庭的温暖。对于混岗的大集体职工，除了工资有政策规定外，在奖金、劳务费、过节费等分配问题上就应尽量做到同工同酬，使他们的劳动付出有相应的回报。要正确认识离退休职工在过去几十年工作中的劳动积累对国家和社会所作的贡献。离休干部都经历过民主革命，他们在共产党的领导下拼搏奋斗，为推翻三座大山，建立社会主义制度立下了不可磨灭的功勋，他们都为生产力的极大解放作出了贡献。我们应该不折不扣地落实党和政府关于离休干部的有关政策，确保“政治待遇和生活待遇略为从优”的规定得以落实。现已退休的职工，一生中大部分时间工作在计划经济年代，那时，他们的工资待遇都不是很高，所创造的剩余价值多是以利润的形式上交了国家，他们都为增加国家积累作出了贡献。在深化分配制度改革中，在坚持效率优先的同时，也要兼顾社会公平，更要重视离退休职工的利益，要使离退休职工的收入随着社会和单位的发展不断有所增加，让离退休职工为国家作出的贡献能得到应有的回报。

第三篇：当代中国司法改革的进程(公丕详)

当代中国司法改革的进程

□建国之初的废除“六法全书”、司法改革运动和“五四宪法”，奠定了新中国司法体制与制度的基础。

□以1978年12月党的十一届三中全会召开为标志，当代中国司法制度进入了恢复与重建的历史新时期，也由此揭开了司法改革的序幕。

□从20世纪80年代中期开始到现在，当代中国司法改革历经了三个发展阶段，从以审判方式改革为主导的司法改革，逐步深入到体制性的司法改革。

□公丕祥

建国近60年来特别是改革开放30年来，当代中国司法改革经历了一个波浪式前进、螺旋式上升的历史行程。在建国之初的司法发展进程中，有至关重要并且影响深远的三件法制大事，奠定了当代中国司法改革的历史基础。一是废除南京国民政府的“六法全书”，即在人民大革命胜利前夕，中共中央于1949年2月发出了《关于废除国民党的“六法全书”与确定解放区的司法原则的指示》，确立了废除“六法全书”之后新的人民民主政权司法活动的原则；二是建国之初的司法改革运动，进一步肃清了司法系统中“六法全书”的旧法观点的影响，划清新旧法律的原则界限；三是“五四宪法”确立了新中国的司法体制与司法制度基本框架。

然而，在后来的历史岁月中，由于众所周知的原因，这一法律与司法革命进程遇到了严重挫折。从1957年开始，法律与司法虚无主义思潮广泛蔓延，直至酿成“文化大革命”的历史悲剧，使中国社会主义法制与司法制度遭到了全面摧残。

1978年党的十一届三中全会之后到20世纪80年代中期，当代中国法制与司法得到全面恢复与重建。1982年的宪法、1979年的《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》、人民法院组织法、人民检察院组织法等，都是中国司法制度重建的重要依据。之后，当代中国的司法改革开始了全面的改革，经历了三个阶段。

□第一阶段：以审判方式改革为主导的司法改革

从时间上看，这个阶段经历了从80年代中期到90年代中期大约10年左右的时间。这一时期审判方式改革的主要内容包括：逐步改变职权主义的庭审模式，强调当事人的举证，加强对证据的质证和开庭辩论，充分发挥开庭审理的功能；强化依法适用简易程序，及时处理一般经济纠纷；简化诉讼程序，减少诉讼消耗，以取得最佳的审判效果；扩大合议庭职权，提高依法独立审判水平，等等。审判方式改革的全面推进，有力地推动了庭审模式的深刻转变，促进了审判质量的提高。

在这一时期，法院人事管理制度改革也开始启动。1988年11月，中央和最高人民法院决定在黑龙江、浙江、福建、内蒙古四省区实行在党的领导下法院干部以上级法院管理为主的体制改革试点。1995年2月28日，八届全国人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国法官法》。这是改革开放以来当代中国法院人事管理制度改革进程中最具标志性意义的一项工作。这部法官法从保障法官依法独立行使审判权、保障法官依法行使职责出发，对法官的职责、义务和权利、条件、任免等问题作了较为详尽的规定。从此拉开了当代中国法官职业化建设的序幕。

从总体上看，这一时期的人民法院司法改革虽然处于起步阶段，并且理论准备亦相对不足，但是在审判方式改革和法官制度改革方面所取得的进展，不仅具有重要的开创性意义，而且为后来的相关改革的推进提供了宝贵的经验和基础。

□第二阶段：依法治国基本方略带来全方位的司法改革

1997年10月召开的党的十五大，提出了依法治国、建设社会主义法治国家的历史任务，并且强调要推进司法改革，从制度上保障司法机关依法独立行使审判权和检察权。由此，改革开放以来的中国司法改革进入了第二个发展阶段。从人民法院来看，这一时期的司法改革主要在内部层面上全方位展开。“第一个五年改革纲要”第一次系统地阐述了人民法院司法改革的目标和原则，提出了39项具体的改革任务，涉及审判方式改革、审判组织改革、法院内设机构改

革、法院人事管理制度改革、法院办公现代化建设、审判管理和社会监督机制改革、法院深层次改革的探索等七大领域，成为指导人民法院司法改革的重要文献。“第一个五年改革纲要”颁行的五年间，以“公正与效率”为基本取向的人民法院司法改革波澜壮阔，蓬勃展开，被认为是改革成果最丰硕的五年。

总的来看，“第一个五年改革纲要”的制定与实施，深刻地改变了人民司法事业的基本面貌，有力地推动了中国法院制度现代化的历史进程。但是在“第一个五年改革纲要”的实施过程中还存在一些困难和问题，主要是：改革的进展还不够平衡，改革的统一性和规范性还不够，司法改革与相对不完善的现行法律制度的冲突日趋明显。

□第三阶段：司法的体制性改革时代的到来

这一阶段以2002年党的十六大的召开为标志。与前两个阶段的司法改革进程明显不同的是，这一新阶段的司法改革更多地触及体制性层面的问题。所以，党的十六大用司法体制改革(而不是司法改革)来统摄当代中国司法领域的发展取向。它把保障在全社会实现公平和正义视为社会主义司法制度的本质性特征，进而强调要健全司法体制，按照司法公正的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制；强调要从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权；强调要改进司法管理制度，改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。

为了贯彻落实党的十六大的部署，党中央专门成立了司法体制改革领导小组，具体负责领导和部署司法体制改革工作。这在党的历史上是第一次。2004年底，党中央转发了中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见，确立了司法体制改革的基本原则，确定了35项改革措施，部署了今后一个时期全国司法体制和工作机制改革的主要任务。根据中央的统一部署，最高人民法院于2005年颁布了《人民法院第二个五年改革纲要》；最高人民检察院于2005年颁行了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》。这表明当代中国的司法改革开始进入了体制性改革的新阶段。

“二五改革纲要”提出了2004年至2008年人民法院司法改革的50项基本

任务，主要是：改革和完善诉讼程序制度，实现司法公正，提高司法效率，维护司法权威；改革和完善执行体制和工作机制，健全执行机构，完善执行程序，优化执行环境，进一步解决“执行难”；改革和完善审判组织和审判机构，实现审与判的有机统一；改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度，为人民法院履行审判职责提供充分支持和服务；改革和完善司法人事管理制度，加强法官职业保障，推进法官职业化建设进程；改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度，完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制，保持司法廉洁；不断推进人民法院体制和工作机制改革，建立符合社会主义法治国家要求的现代司法制度。在党中央的统一部署和最高人民法院的具体指导下，人民法院司法改革取得了比较明显的进展。在此期间，死刑核准制度改革、民事再审制度改革、执行制度改革、审委会制度改革等，都取得了重大突破。总体说来，由于“第二个五年改革纲要”的实施，在一定程度上触及了司法领域的体制性层面的问题，因而为下一步深化司法体制改革积累了宝贵的经验，打下了重要基础。

2007年10月召开的党的十七大成为司法体制改革的又一巨大推动力。十七大要求“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。显然，从党的十五大提出“推进司法改革”，到党的十六大进而提出“推进司法体制改革”，实现了从司法改革向司法体制改革的重要转变。在此基础上，党的十七大作出了“深化司法体制改革”的重大战略部署，并且把“建设公正高效权威的社会主义司法制度”作为深化司法体制改革的总体目标。与以往相比，党中央推进司法体制改革的目标更远，方向更明，决心更大。在中央的统一部署下，新一轮的人民法院司法改革即将全面铺开。

由此可见，当代中国司法改革的第三个阶段，亦即司法体制改革阶段，正在进入一个深化发展的新时期。通过深化司法体制改革，将会有效满足人民群众日益增长的司法需求，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，充分发挥中国特色社会主义司法制度的优越性。

当代中国的司法改革任重而道远。我们坚信，只要始终把握正确方向，坚持与时俱进，积极稳妥推进，具有鲜明中国风格的社会主义司法改革道路一定会越

走越宽广，公正高效权威的中国特色社会主义司法制度必将展示出蓬勃的生机与活力。

(本文系作者在11月18日纪念改革开放30周年“回顾与展望：人民法院司法改革论坛”上的发言节选)

第四篇：效率优先,兼顾公平.论述。。

从1993年中央在确立社会主义市场经济体制的文件中提出“效率优先，兼顾公平”的分配原则，到党的十六届五中全会强调“更加注重社会公平”，经济界、学界对效率与公平问题的讨论再掀热潮。赞成“效率优先，兼顾公平”的人认为它符合邓小平所说的发展是硬道理的思想，现在我们要转变经济增长方式，就是要改变低效率的增长方式，就是要坚持效率优先。反对“效率优先，兼顾公平”的人认为目前我国的贫富差距过大，原因是讲效率多了而不重视公平，这与我国的基本制度安排以及以人为本的基本理念相抵触，妨碍和谐社会的建设。也有人提出效率和公平同等重要，两者并非此消彼长的关系。

7月29日，由北京开达经济学家咨询中心、中国管理科学研究院金融发展研究所、北京城市学院等单位联合召开讨论会，对“公平与效率”关系进行了进一步的梳理。

本报记者 柏晶伟

效率优先 增进公平

黄范章(中国改革开放论坛副理事长)：

最近几年，中央文件开始的提法是“效率优先，兼顾公平”，后来提法变为“更加注重社会公平”。这在思想界、理论界引起了一些误解，认为效率优先不能提了。也有人公开讲改革初期提“效率优先”可以，现在已经不合适了。我的观点是，效率优先，增进公平。

我不否认“效率优先、兼顾公平”这个提法在改革初期是起到过重大作用的，没有这个提法就没有小平同志讲的让一部分人先富起来，我们就不可能有经济发展，不可能有市场经济。当然，现在发展到一定阶段有些公平问题突出了，因此这些年文件里没有提。虽然没有提效率优先，但提了更加重视社会公平。我很赞成坚持效率优先，然而仅仅提重视公平我感觉还是不足，因为重视公平只是表明市场经济有缺陷的一方面，而且对于政府的操作性不很明确，如何重视没有明确的操作性。因此我提出来要增进公平。

我认为效率优先、增进公平表明效率与公平不仅有负的相关关系，还有正的关系，效率优先是增进公平的前提和条件，而增进公平是效率优先的归宿和目的，效率优先的结果是增进社会公平。为了实现以人为本，科学发展，促进社会和谐，增进公平可以给我们的政策操

作提供一个原则性的导向。

应坚持效率优先兼顾公平

何伟(中国人民大学经济学院教授)：

效率优先指的是什么？兼顾公平是指什么内容？如果这两个问题不说清楚，讨论的时候就会出现很多的不同观点。我的理解，效率用在经济学上就是劳动生产率。我国的劳动生产率高还是不高？实际情况是，虽然经济的盘子很大，但是效率低下。为什么有人现在反对效率优先，主要的问题是没有把效率和经济增长区别开来，把经济发展、经济增长作为效率优先来看待，因此认为现在只重经济增长不注重社会公平。事实上，GDP的增长不等于效率优先，效率优先可以和经济发展同步。也可以不同步，我国现在是经济发展了，但是效率没有优先，各级政府只注重经济增长，而不注重效率优先。

公平指的是什么？是社会公平。社会公平比分配公平范围广得多，社会公平是指社会权利平等，不公平首先是指社会利用资源的机遇上不平等、不公平，由于政府的设计和政策的制定而造成社会成员在资源利用上不公平，结果造成收入差距扩大，最主要的是垄断行业收入过高。行政垄断行业的设置使行业收入差距扩大，城乡二元结构使城乡收入差异扩大，对于这些社会不公平必须通过深化改革来解决而不是废除效率优先。现在一些不公平现象，即便是将公平放在优先地位也解决不了，这个问题是再分配的问题。初次分配由市场来决定，再分配由政府来做。所以我认为要想解决分配不公不是兼顾效率优先，而是应当对政府进行改革，深化政府改革，转变政府职能，垄断行业市场化，舆论监督社会化，这才是解决当前

分配不公的最根本的办法。

“效率优先、兼顾公平”的局限性

吴忠民(中央党校社会学教研室教授)：

“效率优先，兼顾公平”，这个提法在改革开放初期具有重要价值。但如今的中国改革已经结束了初期的启动阶段，而进入现代制度建设时期，在这样的时期这个提法就逐渐显示出局限性。第一，这一提法没有区分价值观和具体政策这样两个层面上的公正。第一层面是作为基本价值观的公正，这个公正直接影响着一个社会基本制度的设计和安排，正是从这样的意义上讲，现在社会在基本制度建设安排方面必须以公正这样的价值观为基本的依据，在这样的层面上公正是最为重要的，不存在公平和效率谁是优先的问题。第二层面上的公正问题是具体的政策制定，这涉及到我们经常谈论到的“效率与公平”问题，也就是在不同的历史时段经济效率和再分配两者的分量谁轻谁重的问题，在这样的情况下有必要解决公正和效率问题。需要注意的是，尽管在某个历史时段偏重于效率是正常的，但是这种趋向应以不损

害社会的基本制度为前提。

第二，“效率优先，兼顾公平”对初次分配重效率、再次分配重公平这样的定位是不全面的。社会公正是社会经济生活各个领域的基本依据，无论是在社会再分配领域还是初次分配领域都必须遵循，初次分配领域如果不重视公正问题会增大再分配的难度，从而形成整个社会的严重问题。现在中国社会的收入差距很大，原因是多方面的，而不重视初次分配的公

正问题就是其中的重要原因。

第三，“效率优先，兼顾公平”意味着政府主要职能的错位。政府的主要职能是维护公正，在改革开放以前政府扮演着全能型的政府角色，而在开放以后试图扮演经济型的政府，以取代企业家和相关职业群体的位置，“效率优先，兼顾公平”就是一个经济型政府职能定

位的明确表述，这是它的局限。

正是由于“效率优先，兼顾公平”的说法存在上述的缺陷，所以这一提法对

错误！未找到引用源。中国经济发展、对于现代社会的制度建设必定产生不利的影响。现在的制度建设必须以现代的价值观包括现代的社会公正观来进行，而“效率优先，兼顾公平”这样的提法是轻视了现代的基本价值观，尤其轻视了社会公正观，从而会延误中国社会的建设发展。

防止效率和公平双缺失

赵人伟(中国社会科学院研究员)：

我认为，效率和公平兼顾是一个一般规律，但是在发展基本阶段特别是初期阶段要强调效率优先兼顾公平。现在的问题是，目前在中国效率和公平双缺失，很难说哪个优先哪个兼顾。有人认为现在效率问题解决了，要重视公平了。效率问题真的解决了吗？我觉得没有，现在的实际情况是廉价劳动力、高能耗、高污染，虽然比起解放以前我们好了很多。

效率与公平的关系并不是此消彼长的关系，但这种思维方式我们已经沿用了50年，是不是可以从这种思维方式里摆脱出来了？我觉得不要多重视提法，要重视机理分析。马克思分析问题不像斯大林，马克思不在乎表述，而重视机理分析。我们在学经济学的时候，学到关于资本主义的表述，结果从斯大林思维回到马克思思维也找不到具体的经典表述。整个资本论是把剩余价值本身怎么产生、遵循了什么方式进行了分析，是机理分析才创造了这样的理论，而斯大林讲了那么多基本经济规律在现实经济生活中用处却不大，说明机理分析是重

要的。

对效率和公平也要重视机理分析。效率和公平关系实际上是互补的，瑞典的人均GDP原来是世界排名第三名、第四名，后来降到第十六名。瑞典人的健康状况没有下降，可是生病请假的日期越来越多，平均每个人请病假的时间越来越长，结果影响到GDP，说明瑞典的公平搞过了。对效率和公平的关系，要放在具体条件下分析，不好笼统地讲谁先谁后。

市场主导效率，政府主导公平

王珏(中国市场经济研究会会长)：

效率优先，是整个人类社会发展必须遵循的一个原则，特别是在市场经济条件下。在生产力不发达的情况下，效率优先也应该是必须遵循的。今后任何时期没有效率优先就不可能出现、也不可能维持社会公平，所以对效率优先不能产生任何怀疑。

公平问题，严格地说，它是政治方面的问题，也就是社会的问题，为什么？公平就是起点的公平，从分配角度说它必须是生产资料的分配决定消费者的分配，生产资料的分配结构决定了消费品的分配结构。生产资料被少数人垄断了，或者说被有些人垄断了，那肯定就不可能有公平，所以公平在于生产资料的所有权必须多样化，必须对过去的那种所谓的国有制、集体所有制进行彻底改革。市场主导效率，政府主导公平，第一次分配主张效率，第二次分

配应该重视公平。

目前在有关效率和公平的讨论中，有人利用公平领域矛盾过多而主张回到原来的计划经济时代，这个我不能理解。因为我们在改革之前从农村来说有2.5亿人吃不饱饭，改革开放以后我们只有3000万人解决不了吃饭问题，怎么说我们的改革不公平了？公平是一个长期性的问题，我们现在的所谓不公平主要是计划经济体制遗留下来或者更长远地说是历史遗留

下来的。

效率优先核心是资源配置效率

周为民(《学习时报》总编辑)：

迄今为止，对“效率优先，兼顾公平”这个原则的批评主要的问题在于概念是不一样的，效率指的是什么？很多人理解为仅仅是生产效率，实际上从经济的角度、从经济理论的角度讲，所谓效率不仅仅是指生产效率，更重要的是指社会的经济效率，核心是资源配置效率，而资源要达到有效配置必须有良好的制度和机制，也就是说有市场经济。兼顾公平，这个公平指的是什么？指收入分配当中的在一定程度上的收入均等，中央的历次文件到十六大报告都是在这个意义上用的，所以不能把公平的概念理解得过于狭窄，以至于和社会公正混淆起

来。

有人批评“效率优先，兼顾公平”原则，往往是以否定市场化改革方向相伴，往往批评的就是市场经济，这是需要注意的一个问题。中央现在强调，根据现实当中存在的突出矛盾要更加注重公平，这是必要的，但是不能够简单地从中得出一个结论，就是效率优先不对了，因为“效率优先，兼顾公平”不是在改革初期所谓为了当时的什么情况提出的，而是在1993年也就是说改革进行了15年之后提出的，同时中央是在关于确立市场经济体制改革的文件中提出的，这就是说，是我们最终明确中国改革的目标是建立社会主义市场经济体制以后提出的。市场经济收入分配制度基本特征是“效率优先，兼顾公平”，因此要否定“效率优先，兼顾公平”的话必须提出三个证明，才可以有逻辑地否定，这三个结论需要证明：第一以经济建设为中心是不对的，要证明发展是硬道理过时了。第二要证明不能搞市场经济。第三要证明收入分配制度不是起激励作用，而是首先保证大家分配的均等。事实上，只要赞同机会均等就是赞同效率优先，十六大报告提出的也是这样的原则。初次分配注重效率，再分配注重公平，所谓初次分配注重效率就是要形成一个良好的市场经济体制，形成一个秩序良好、规则公正的市场分配过程，也就是说一定要保证按生产要素分配这个原则能够贯彻。所谓按生产要素贡献分配与市场配置资源是同一个过程，所以要否定效率优先，必须否定在收入分配不能搞平均分配，如果不能证明以上三点，就不能否定“效率优先，兼顾公平”。

效率与公平相辅相成 傅正泰(北京城市学院院长)

效率跟公平是一致的、相辅相成的，公平不等于平均主义。公平说的是公平的竞争、公平的机会。假如没有效率，我们中国就无法发展了。在当前的形势下不搞市场经济是不行的，所以竞争是公平的竞争，国家只有具有竞争力，民族才有生存权。国家只有发展了，社会才有公平，只有有了效率，国家才能发展，我觉得这两点不矛盾。

造成当前不公平的根本原因是腐败，造成垄断的也是腐败。效率和公平是相辅相成的，公平在不同的生产力水平、不同的生产关系上有不同的标准，只有生产发展了，公平的标准才能变化。追求平均主义是错误的，所以我认为现在要大力发展教育，要有更加宽松的环境，使得大家能够参加公平竞争，要反对不公平的竞争，反对垄

断。

公平是相对的。我们可以把公平分为机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平，即所有的人都遵循同样的规则。从这种意义上说，机会公平也就是规则公平。平等待人，就是在规则面前人人平等；得其应得，就是按人的能力和贡献分配。机会公平所奉行的是激励原则，它充分尊重主体的选择，最大限度地激发主体的活力。

市场经济就是通过机会公平即平等竞争的原则，提高资源配置的效率。这是由资源稀缺性和人的需求不断增长的矛盾决定的。只有充分发挥市场配置资源的基础性作用，才能提高资源配置的效率，促进社会财富的不断增长。

与机会公平不同，结果公平是注重人的差异性的公平，即充分考虑人的个体差异，特别是人的先天禀赋和社会背景的差异，对不同的人实行不同的规则。人与人之间是有差别的，人们的先天禀赋和社会背景是不同的，这是无法选择的。由于人的起点不同，即使是平等竞争，仍然会导致结果的差别：能力强者会获得更多的资源，而能力弱者会获得较少的资源，甚至丧失掉已有的资源。可见，机会公平实际上是默认了“不同等的个人天赋，从而不同等的工作能力，是天然特权。所以就它的内容来讲，它像一切权利一样是一种不平等的权利。”（《马克思恩格斯选集》第3卷，第305页）因此，对于由于先天禀赋和社会背景不同所导致的差异，我们必须贯彻补偿原则，“最大限度地增加处于最不利状况的人的期望。”（罗尔斯语）通过社会再分配的方式，对于弱者给予补偿，实现结果公平（当然，结果公平决不是搞平均主义，而是确保弱者的基本权利）。我们之所以强调结果公平，是由人类社会的整体性所决定的。无论强者还是弱者，每个人都应享有基本的权利，即生存和发展的权利。不可否认，强者获得更多的财富固然与他们个人的努力相关，但财富的获得离不开社会，即使强者的先天禀赋也与社会息息相关。所以，对富人征税不仅是必要的，而且是合理的。更重要的是，通过结果公平，使更多的人提高主体选择能力，甚至提升人的先天禀赋的能力，充分发挥每个人的能动性，从而推进整个社会的进步。

以上对效率和公平的分析表明，尽管效率和公平是两个不同的价值目标，但二者又是密切联系在一起的。当然，它们的联系比较复杂，是对立的统一，是动态的平衡。效率是公平的基础。如果没有效率的提高，就只能是贫穷，而在贫穷的条件下，不可能有公平的进步。因此，要实现公平的不断发展，惟一的正确途径就是提高效率。效率的提高恰恰依赖于公平。没有平等竞争，就不会产生高效率。所以，效率的提高取决于公平，特别是取决于机会的公平，当然也取决于结果的公平。可见，效率与公平的关系，曲折地表现为效率与机会公平和结果公平的关系。机会公平是通过激励的方式促进效率，结果公平则是通过补偿的方式促进效率。这就是效率与公平的互动关系。这种关系表明，社会发展的基础是提高效率，是把蛋糕做大。而提高效率、把蛋糕做大是有条件的，这个条件就是要保证公平，就是把蛋糕分好。也就是说，不是等把蛋糕做大之后再来解决分蛋糕的问题，而是在做蛋糕的同时，就开始了蛋糕的分配（初次分配）。不然，蛋糕是永远做不大的。当然，蛋糕做大之后，也需要进一步解决分蛋糕的问题（再次分配）。由此可见，效率包含着公平问题，公平隐藏着效率问题。效率离不开公平，公平也离不开效率。效率和公平之间是一种相互依赖、互为前提的关系。我们不能把效率和公平截然分开，更不能把二者绝对对立起来

浅论公共政策选择中的公平和效率问题

□洪瑞沣

胡锦涛总书记在党的十七大报告中提到，坚持“把提高效率同促进社会公平结合起来”，这是我国改革开放30年来的重要历史经验。当前，随着政府在社会建设和公共服务中相关职能的转变，公平与效率问题已不仅仅是社会经济运行和资源分配过程的基本问题，同时也是政府公共政策选择的基本问题。

一、公平与效率是公共政策选择的价值取向和基本目标

根据新公共管理理论，公共政策一般是指政府为解决社会公共问题而制定的行为准则，是政府用来调控社会利益的基本工具，公共政策制定必须从社会整体利益出发，以实现社会整体利益优化为根本目标。公共行政的价值取向必须是体现对人的关怀、对公民权利以及社会进步的关怀。一个健康文明的社会，同时也是一个公正的社会。在我国社会转型时期，应把公平与效率问题作为公共政策选择的基本政策目标。公平是从属于价值理性范畴的概念，效率则被定位于工具理性的界限之内，作为公共政策的两种不同的价值取向和政策目标，必须充分认识其本质的涵义。

效率原则是现代公共行政的一项原则，它要求行政主体在公共政策行为的过程中，应当以经济、有效的方式，以尽可能的“投入”获取尽可能大的“功效”。而公平作为现代公共行为的基本价值目标，要求公共政策行为体现公平的结果，尽可能满足社会主体（公众）的公平需求，恰当地运用公平原则，统筹短期和长期利益、微观与宏观等因素，兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，平衡与之相关的利益冲突。只有这样才能使公共政策带来良好的行政效应。这实际上意味着行政管理者（包括公共行政主体）不能是价值中立的，他们应当担负起实现社会公平的责任，应当把出色的行政管理与社会公平作为一种新的公共行为的基本原理、应履行的必要职责和应遵循的社会准则，同时，社会公平这一社会准则本身又赋予新的公共行为以新的使命，即它有责任改革那些妨碍社会公平的公共政策与影响实现社会公平目标的政府行政管理体制。

二、公平与效率两者紧密相关，辩证统一

其实，如何看待效率和公平之间的关系问题，在社会科学界曾经存在不同的观点。第一种观点：效率和公平无关论，即效率和公平是两个截然不同的问题，二者之间没有任何联系，追求效率不必考虑公平，追求公平也无需关注效率。第二种观点：效率和公平“两难选择”论；认为效率与公平二者不可兼得。上述两种观点，把效率和公平截然对立起来，完全割裂了二者的关系。第三种观点：效率与公平是倒U型曲线论（此消彼长论），即在效率不高的初始阶段，比较公平；伴随效率的提高，贫富差距扩大；只有在效率极大提高的阶段，才能实现公平。第四种观点：效率与公平互动论，即公平离不开效率，效率也离不开公平，二者具有不可分割的内在联系，它们是相互依赖，相互促进的关系。现在学界普遍认同“效率与公平互动论”，这种互动论在公共政策选择上可以理解为：一方面，如果公共政策缺乏效率效应，则政府就不能对社会进行有效的管理，社会将进入无序状态，导致资源的巨大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。相反，经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此可以说，经济效率甚至是实现社会公平的必要条件之一。另一方面，如果公共政策中贯彻公平理念，则可以博得公众的信任、支持、配合，从而提高政府的威信，取得良好的行政效应。

三、正确处理公平与效率之间的矛盾是公共政策选择的努力方向 高效率的行政活动具有稳定社会经济的作用，并能克服官僚主义“拖拉扯皮”的弊端。但是如果公共政策片面追求效率，则往往会侵犯社会公众的合法权益。因此，行政主体进行决策时，必须做出权衡，在公平与效率的价值上不能千篇一律，而应该根据公共政策特有的背景、情势以及轻重缓急来定夺。一个国家的公共行政价值目标，在其国家经济落后或者当公共政策对公众权益影响较小时，是“效率优先，兼顾公平”；而当国家经济发达或者公共政策对公众权益影响较大时，则应当以公平为主，兼顾效率。通常认为，现代公共政策所追求的公平应当是达到效率目标的公平，现代公共政策所追求的效率应当是实现社会公平的效率。之所以得出这样的结论，主要基于两个方面原因：

一方面，公共政策行动中的效率一般分为微观效率和宏观效率等不同的层次。从微观层次上看，每个具体的社会政策行动都有投入和产出的关系，都应该强调少投入、多产出。例如，我们的公共教育、公共医疗卫生事业、社会福利服务部门等都应该通过合理的制度设计而提高其自身运行的效率。这与市场经济行为中的效率原则是一样的。从宏观层次上看，公共政策行动的效率涉及到资源投入、资源分配与社会效益之间的关系，高效率的社会政策模式应该是在资源投入量一定的情况下，通过更加合理的资源分配和制度安排而达到更好的社会效益。例如，通过合理的资源分配而使社会政策能够在资源投入一定的情况下，更好地达到缓解贫困、提高人们的健康水平、降低文盲和提高平均受教育程度、改善人们的住房条件、维护社会稳定、促进社会平等和社会和谐等方面的目标。从宏观层次看，公共政策行动中的效率与公平是一致的。所不同的是，公平的原则要求社会政策行动始终遵循正确的社会价值目标，而效率原则要求公共政策行动高效率地达到其目标。另一方面，公共政策行动中效率复杂性还表现在其测量和评价体系的模糊性。在市场经济行动中，可以通过同样的货币单位来测量投入和产出，因而比较容易评价其效率(投入一产出比。但在公共政策行动中，投入的资源 经费 可以用货币单位来测量，但其产出的健康、安全、人力资本、教育水平、居住条件、社会稳定、社会和谐等无法用货币单位测量，因此也很难对其效率作出精确的评价。这是导致人们忽略公共政策行动效率的重要原因之一。它说明提高公共政策行动效率的难度更大，因而向公共政策的研究者和实践者提出了更高的要求。

总而言之，公共政策以维护社会公平为其基本目标，但同时也应该注重效率。一味将公平与效率对立起来的观点和做法都有害于公共政策的选择和推行。正确的做法是采用合理的机制，达成公共政策选择上公平与效率的统一。（作者单位：市民政局）

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二、公共政策制定的原则

第一，民主化原则。

这也应该是公民教育过程当中的一个最重要的原则。

决策的民主化是现代公共政策制定中的一个重要的价值取向，公共政策要体现公共利益,每一个利益主体都能够参与进去,让自己的利益需求都能够得到体现,这样制定的政策才能符合绝大多数的利益,它追求社会公正，强调公民参与。

第二，规范化原则。

制定一个公共政策必须具有严格的规范,不是随意的,也不是任意的。规范化是现代公共政策制定的另一个基本原则。社会中利益主体的多元化和公共政策制定过程的复杂性，都要求遵循规范化原则，不能是拍脑袋决定。比如过去我们南京地区的有些公共政策,现在看起来是缺乏科学的论证和规范的程序,可能是某个领导的主观决定的。如果我们有规范的程序,一些负面的、现实中很难操作的公共政策,可能就不会出台或者会被取消。公共政策是对全社会的价值作权威性的分配，涉及到社会生活的方方面面，影响到社会秩序、社会稳定和社会发展。因此，公共政策的制定必须是一项非常重要的规范性行为，必须有严格的规范化的制定程序。

第三、合法化原则。

公共政策的制定必须符合宪法、法律和相关的法规。公共政策的制定不能违反国家的根本大法,所以公共政策的制定之前我们一定要分析是否符合宪法,符合我们相关的法规。这里所指的法规既有国务院的行政法规,也有地方性的法规,我们在法律效力层次上一定要强调这一点,宪法效力最高,其次是法律,然后是法规。公共政策应该在次一点的地位上。在法学理论和实践上都有一个原则：下位法不得和上位法相抵触,那就是公共政策不得和法规相抵触,法规不得和法律相抵触,法律不得和宪法相抵触。我们制定的公共政策也许合情合理,但有可能会不合法。因此，我们制定公共政策的时候就不能仅仅关注利益,利益有正当和不正当之分,有合法和非法之分。所以我们在制定公共政策的时候要坚持合法化原则,要坚持把我们正当的利益、合法的利益贯彻到我们的公共政策的制定的过程中。

第四，公开化原则。

这个公开化原则要求我们在公共政策的制定当中,要透明、公开。这也是民主化的具体要求。听政会就既是民主又是公开，在我们国家的个人调节税法律修改的过程中，就召开了听政会。我们在社区要制定公共政策的时候，也应该事前公告，告诉大家我们要制定一个公共政策，可以进行民意调查，要制定一个初步的意见，请大家参与，一步步的制定草案，制定的规范化内在地要求公共政策制定过程的公开化，要建立有效的监督机制，避免“黑箱”操作。，在政策的制定过程中，应建立容纳多种意见甚至是反对意见的科学的论证制度，严谨科学地对待“异见”。

（二）完善公共政策制定的咨询系统和信息系统

继续发展咨询机构，可以考虑形成一些综合多学科专家、多种优秀人才的大型智囊机构；建立咨询工作的程序制度、预算制度，增强其独立性；政府要真正重视咨询机构的作用，为专家学者创造良好的研究环境，充分发挥他们的聪明才智，采纳他们的意见和建议；鼓励建立民间的咨询机构等。

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

公共政策学：运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间，与系统内外诸因素之间进行因果和相关性研究，探索公共政策的规律，以期改进政策系统提高政策质量。

属性

1、价值相关性。与政策的价值相联系的是其利益相关性，多数公共政策都涉及到对以利益为核心的的社会价值的分配。

2、合法性。政策的合法性应该通过法定程序获得，这种法定程序可以通过立法机关通过，或者经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可。

3、权威性。公共政策的权威性与其合法性紧密相关，而权威性又与强制力相联系。

研究对象

公共政策的研究对象是组织而非个人的决策行为；并非所有的组织的决策行为都属于公共政策学的研究对象，只有公共组织的决策行为才是公共政策学的研究对象；政府组织的决策行为是研究对象的核心和重点。公共政策执行的各种手段。

（1）行政手段——最基本的手段，是行政机关采用规章制度、命令指示、组织纪律等方式来推进公共政策的执行，具有权威性、强制性、具体性、无偿性、发挥作用快等特点，值得强调的是，行政手段容易产生“一刀切”、瞎指挥等现象，因此不能滥用，必须有强而有效的监督。

（2）法律手段——通过法律、法令、司法、仲裁等工作来调整政策执行活动中的各种关系，除具有权威性和强制性的特点外，还具有稳定性、规范性和程序性的特点。

（3）经济手段——根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种经济利益关系，以促进政策顺利实施，具有间接性、有偿性、关联性等特点。（4）说服引导手段——较少有强制性，采取循序渐进、耐心说服的手段，是更易被政策对象接受的执行方式。

（5）技术手段——采用网络技术、信息技术等现代化科学技术，改进政策执行的方式，提高政策执行的效率。例如网上工程招标、网上征税等电子政府工程的实施。

第五篇：坚持市场导向富民优先

坚持市场导向富民优先 加快构建特色鲜明的高效农业结构

——在全省农业工作会议上的讲话

(2017年1月12日)

同志们：

这次会议的主要任务是，认真贯彻落实中央农村工作会议、全国农业工作会议和全省农村工作会议精神，总结2016年全省农业和农村经营管理工作，分析当前农业农村经济形势，研究推进农业供给侧结构性改革，部署2017年重点工作。昨天，李强书记、石泰峰省长、黄莉新常务副省长在全省农村工作会议上作了重要讲话，对做好今年和今后一个时期的“三农”工作进行了全面部署，提出了新思路、新要求，我们要深刻领会精神，全面贯彻落实。上午，四位专家作了精彩的报告，刚才，6个单位作了交流发言，希望大家相互学习借鉴。下面，我讲四点意见。

一、2016年农业农村经济发展成效显著，“十三五”发展实现良好开局

过去的一年，全省上下认真贯彻落实中央和省“三农”工作决策部署，推进农业供给侧结构性改革，加快农村改革创新，农业农村经济发展保持良好态势，涌现出许多新亮点，实现“十三五”良好开局。突出表现为“两稳八快速”。

两稳：农业生产稳、农民收入稳。粮食生产灾害之年保持稳定，总产693亿斤。“菜篮子”产品规模扩大，供给充足。农民人均可支配收入达到1．75万元，预计增8．2％，继续高于城镇居民收入增幅。

八快速：一是高效特色产业效益快速增加，园艺业、畜禽养殖效益增加1O％以上。园艺业总产值增加近300亿元，成为结构调整最活跃的产业，设施蔬菜、食用菌、应时鲜果等特色产业规模扩大。规模畜牧业量减效增，生猪大中型规模养殖比重达66％，养猪获利106亿元，增幅16．5％，成为农民增收突出亮点。二是优质稻米品牌开发快速提升，中国十大大米区域公共品牌我省占两个。举办首届江苏优质稻米品牌杂粮博览交易会，优质食味大米品种推广580万亩，接近翻一番。20l6年举行的首届中国大米品牌大会上，射阳大米、兴化大米被评为中国十大大米区域公共品牌。三是结构调整多种高效模式快速推广，稻田综合种养规模翻了一番。在10个县开展稻田综合种养试点，推广规模扩大到25万亩，效益普遍在2000元以上。大力推广50种高效种养模式，农牧结合、种养结合等多种多元复合经营模式加快发展。在l 5个县(市、区)率先开展省级耕地轮作休耕试点。四是创意休闲农业快速发展，lO个一二三产业融合发展试点有序推进。休闲观光农业年综合收入达到350亿元，增幅达到15％以上。累计创建17个全国休闲农业与乡村旅游示范县、17个中

国美丽休闲乡村、151个示范点(企业)。五是农产品电子商务快速成长，境内外促销展销蓬勃开展。农产品网络营销额280亿元，增幅25％以上。“一村一品一店”快推广，苏宁易购〃江苏馆等电商平台运行良好。围绕市县特色农产品营销，在江苏农业国际展览中心举办1 6场专场推介，比上年翻了一番。组织境外促销和国际展会14场。六是农业对外投资快速增长，农产品出口逆势上扬。农产品出口额预计达到35亿美元，增5％；去年1～11月份，农业对外投资企业和协议投资额同比增幅分别为68．8％和364％。七是农业新型主体快速培育，家庭农场联盟探索了规模经营新路径。新型职业农民培育程度提高3．5个百分点；新认定家庭农场5500家，新培育省级示范家庭农场41 5家；新认定省级示范社443家，新增国家示范社45家，累计492家，全国第二。省级以上龙头企业销售额同比增9．7％，带动农户数增5．9％。160家农业行业协会加快改革发展，正在成为现代农业建设的重要力量。八是农村重点改革快速推进，农村承包土地确权登记颁证基本完成。农村集体产权制度改革实现设区市全覆盖，省级农业信贷担保公司正式登记注册。

这一年，全省各级农经农业部门自加压力、主动作为，开拓创新、奋勇争先，牢牢把握农业农村经济工作主动权。

一年来，我们围绕“十三五”开局，启动了一系列重大行动，树立了良好的发展导向。2016年是“十三五”开局之年，各地

围绕贯彻落实省委“十三五”规划建议和省政府“十三五”规划纲要，认真谋划，细化方案，扎实推进。制定实施一批重点规划，组织开展农业供给侧结构性改革、农业降成本补短板、农业金融服务、农村集体资产立法等重点课题调研，编制完成《江苏省“十三五”现代农业发展规划》、《江苏省“十三五”推进农业现代化规划》及14个产业或行业分规划。创建一批示范典型，创建现代农业科技综合示范基地25个、粮油绿色高产高效示范片近1000个、园艺作物标准园200个、畜牧标准化示范场200家、全国基层畜牧技术推广示范站6家，19家企业作为农业部农资电商试点，国家农产品质量安全县创建试点单位增加到13个，建立国家级农作物病虫专业化统防统治与绿色防控融合示范区28个。在全国率先建成省级农业科技服务云平台。承办一批全国性有影响的重要会议，多个全国性重要会议、重大活动在江苏举办，这些会议或活动，大多是对“十三五”工作的部署，导向明显，充分展现了我省现代农业新成效、新亮点、新形象。国务院春季农业生产工作会议在泰州召开、农业部全国首次“互联网+”现代农业工作会议暨新农民创业创新大会在苏州召开，这两个会议汪洋副总理均出席并作重要讲话，对江苏现代农业、“互联网+“现代农业、家庭农场服务联盟等方面成绩都给予充分肯定，并指出江苏为推进农业供给侧结构性改革提供了有说服力的工作样本。

一年来，我们围绕稳生产保安全，落实了一系列关键管理措施，打赢了农业生产三场硬仗。2016年是自然灾害多发频发的一年，也是重大动植物疫病防控和农产品质量监管任务繁重的一年，各级农业农经部门加大组织发动，精心服务指导，保障了农业生产安全。打赢了自然灾害防御攻坚战，针对夏收夏种和秋收秋种连阴雨、沿江苏南地区洪涝、盐城历史罕见的龙卷风等灾害性天气，广大干部职工主动行动，积极应对，深入一线，抗灾救灾，精心指导服务，组织调度机械、物资，最大限度地挽回了农业生产损失。打赢了重大动植物疫病防控总体战，围绕小麦赤霉病、水稻中后期病虫防控总体战，强化监测预警，加大病虫害统防统治、群防群治力度，病虫危害损失控制在5％以下。扎实开展三大集中防疫行动等一系列举措，全省未发生重大动物疫情。打赢了农产品质量安全专项整治战，组织开展农药及农药使用、“瘦肉精”、生鲜乳违禁物质、兽用抗菌药、生猪屠宰治理整顿、农资打假等专项整治活动，关闭不合格生猪屠宰企业677家，占应关闭数量的79．7％。较好地接受省人大农产品质量专项询问，主要农产品抽检合格率继续保持较高水平，全省未发生重大农产品质量安全事件。

一年来，我们围绕贯彻环保督察要求，推动了一系列重点环节整改，农业生态环境建设机制得到完善。2016年中央首次对地方开展环保督察。中央环保第三督察组到我省督查，农业面源

污染整治特别是畜禽养殖污染作为督察重点内容。全省上下，以贯彻落实督察要求为契机，强化责任落实，实化工作举措，推动农业生态环境建设迈上新水平。进一步完善了责任落实工作机制。对照“土十条”、“水十条”、“气十条”等法律法规，明确全省农业系统和省农委内部职能处室工作职责，落实责任。对照环保督察反馈的相关问题，逐条落实整改措施，建立整改跟踪落实机制，确保整改到位。进一步完善了农业生态环境治理体系。出台《关于全面加强农业面源污染防治加快推进农业生态文明建设的意见》，对畜牧业布局优化调整、小散养殖户污染治理等出台专门意见，指导督促各地开展禁养区关闭搬迁，加大非禁养区畜禽养殖场治理，突出种养结合、农牧循环等新模式推广。秸秆、畜禽粪便综合利用率均达91％。加快病死动物无害化收集处理体系建设，畜牧主产区基本实现病死动物无害化集中收集处理全覆盖。

一年来，我们围绕确权赋能搞活，狠抓了一系列重点改革试点，农村重点改革取得实质性进展。2016年全面落实《深化农村改革综合性实施方案》，农村土地、农村集体资产、农村金融服务三项重点改革均取得了实质性进展。土地确权登记颁证基本完成，全省100％的应确权行政村开展了确权登记颁证工作，80％以上完成颁证。积极引导土地经营权有序流转，全省已流转耕地3233万亩，占耕地面积的47％，推行“实物计租、货币兑现”的土地流转定价机制，促进规模经营稳定发展。农村集体产权制度改革稳步推进，完成股份合作制改革的村(居)7047个，占总村数的40％，实现全省设区市全覆盖。农村金融改革不断深化，整合成立新型农业经营主体融资风险补偿基金，合作银行增加到6家，基金规模5．9亿元。加快农业信贷担保体系建设。推进“两权抵押”试点。推动农业保险服务创新，小麦赤霉病、水稻穗发芽保险理赔有效开展，不少地方开展了产量保险、价格(收益)保险等探索试点。完成在宜兴实施的农业部农民合作社内部信用合作试点。农业公益服务供给创新试点有效推进，全省承担全国政府购买公益性服务和全程社会化服务两项试点任务的县(市、区)超过1O个。农业“三项补贴”改革全面推开。

一年来，我们围绕推进简政放权，采取了一系列事中事后监管新举措，农业行风政风建设呈现新气象。2016年是推进简政放权、放管结合、优化服务改革的重要一年。各级农经农业部门适应新形势新要求，强化事中事后过程监管。顺利接受省审计厅对我委推进简政放权放管服结合优化服务工作审计。深化农业行政审批制度改革，先后三次取消或委托下放21项涉农行政审批事项，清理审批前置中介服务事项，完善政府权力清单、责任清单、随机抽查清单、公共服务清单。全年累计受理行政许可事项申请3929件，按时办结率100％。全面落实信用信息“双公示”，公示行政许可和行政处罚信息“双公示”目录55条、行政许可

信息765条。深化事中事后全程监管，出台了《省农委“先照后证”改革后置行政许可事项后续监管办法》、《省农委行政许可事项事中事后监管若干规定》、《省农委行政许可事项事中事后监管责任清单》等管理制度。推进“双随机一公开”工作机制，全省农业执法人员100％录入执法人员库，全省监管对象库录入率达90％以上。深化农经农业系统延伸绩效管理，优化评价机制，不断完善考核指标体系，加强过程管理，强化平时考核。根据农业项目管理的新变化，组织审计、财务、纪检等人员，对财政支农项目开展专项巡查。

这些成绩的取得，得益于中央、省委省政府和各地党委政府高度重视“三农”、不断巩固完善强农惠农政策；得益于各有关部门、社会各界的大力支持、密切配合；得益于全省农经农业部门的齐心协力和广大农民群众的辛勤劳动。在此，我谨代表省农委，向长期奋战在农经农业战线上的干部职工，表示诚挚的问候和衷心的感谢!

二、深入推进农业供给侧结构性改革，全力打开农业农村经济发展新局面

最近，中央和省经济工作会议、中央和省农村工作会议、全国农业工作会议。省第十三次党代会等相继召开，对做好农业农村工作提出了明确要求，作出了系统部署。各级农经农业部门要深刻领会中央和省“三农”工作最新精神和决策部署，主动适

应新形势新要求，积极谋划新思路新举措，把“创新”“富民”基因深深植入“三农”发展，深入推进农业供给侧结构性改革，全力打开农业农村经济发展新局面。

第一，切实转变观念，牢牢把握农业供给侧结构性改革工作主线。经过连续多年的发展，农业生产水平得到极大提升，但也出现了新的矛盾和问题。农产品供给与消费升级矛盾突出，总量富余，结构性失衡矛盾突出，大路货多，优质品牌农产品少，不适应城乡居民消费结构快速升级需要，要从更加注重“量”的需求向更加注重“质”的需求转变。国际国内农产品生产成本与价格倒挂矛盾突出，农产品市场国际化特征更加明显，大量质优价廉进口农产品对国内市场形成较大冲击，对部分产业造成严重影响，国产农产品成本“地板”和价格“天花板”挤压效应更加明显，农产品价低卖难矛盾突出。水稻、小麦等粮食作物出现减产减收。农业生产超负荷与生态环境保护的矛盾突出，长期追求产量增加，农业资源长期透支、过度开发，资源、环境两道“紧箍咒”越绷越紧，拼资源拼投入的传统老路已难以为继。中央和省里对农业生态环境建设高度重视，迫切需要转变农业发展方式。我们要准确把握这些形势的变化，充分认识推进农业供给侧结构性改革的重要性，既不能认为以前的工作搞错了，也不能死抱过去的做法不放，把农业供给侧结构性改革贯穿各项工作始终。

第二，强化改革创新，牢牢把握破解发展瓶颈的根本动力。

农业供给侧结构性改革，是“三农”领域的一场深刻变革，既有产业结构层面的，又有体制机制层面的，既有生产力层面的，又有生产关系层面的。要针对农业农村发展瓶颈制约，着力推进以科技创新为核心的全面创新，坚持用改革的办法解决供给侧结构性问题。要抢抓新一轮科技革命的机遇，推进科技创新。信息技术、生物技术、新能源技术、新材料技术等交叉融合正在引发新一轮科技革命和产业变革，“互联网”+现代农业、生物农业等快速发展。要加快把新一轮科技革命和产业变革创造的新技术、新产品、新创意嫁接到农业农村发展上来，增强农业核心竞争力。要强化统筹发展，推进理念创新。跳出农业抓农业，跳出农村发展农村，统筹推进城乡发展，促进金融、土地、农民工等城乡要素合理配置，用城乡一体化的办法推进农业供给侧结构性改革。跳出江苏看世界，统筹运用两种资源、两个市场，拓展农业发展空间。要发挥好市场和政府两个作用，推进体制机制创新。坚持市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，大力推进体制机制改革创新，积极培育各类新型经营主体，合理配置农业资源要素，用改革的办法激发活力、增进动力，不断提高农业全要素生产率。

第三，坚持富民为先，牢牢把握促进农民增收核心目标。省第十三次党代会提出，到2020年，实现城乡居民收入比2010年翻一番，农民增收是难点。受宏观经济形势影响，今年农民收入

增幅明显回落，而且每个季度增幅呈现逐步下降趋势。从今后一段时期发展趋势来看，世界经济仍处于国际金融危机后的深度调整期，对我国宏观经济形势带来很大影响，部分农民工就业集中的领域和产业，开工不足、用工减少，农民工返乡增多，农民工资性收入增长乏力。农民收入中的其他收入来源也都面临新情况，不确定性增加，农民增收的难度不可忽视，压力前所未有。必须牢固树立富民为先思想，把农业经营效益的提升、农民收入的增加，作为农业供给侧结构性改革成效的检验尺度。既要主动调整农业结构，提高农业的效益和竞争力，增加农民家庭经营性收入；又要大力推进农民创新创业，推进产业融合发展，培育农民增收新的增长点。

2017年是实施“十三五”规划的重要一年，是推进供给侧结构性改革的深化之年。全省农业农村经营管理工作要根据中央和省委省政府要求，把握新形势，谋划新举措，打开新局面。总体思路是，紧紧围绕稳中求进总基调和推进农业供给侧结构性改革这个主线，以促进农民增收为中心任务，以绿色发展为导向，以改革创新为动力，按照“主导产业提升，特色产业扩面，多元复合经营，产业融合发展”的要求，大力推进农业结构调整，加快转变农业发展方式，构建更加协调、更加高效、更可持续的新型农业产业体系、生产体系和经营体系，加快推进农业现代化建设。主要目标是“一促三保”，放开手脚调整农业结构，千方百

计促进农民增收；发展优质水稻，确保口粮安全；加强源头监控，确保质量安全；强化绿色发展，确保生态环境。

主攻方向上大力推进“五个化”。

——产业高效化。打破传统农业高产不高效的局面，以市场为导向，引导农民“什么赚钱种什么、什么效益高种什么”，大力发展高效名特优稀新农产品，优化粮经饲结构和区域结构，推进粮改经、粮改菜、粮改特、粮改饲。打造一批规模适度、特色鲜明、产品质优、产业融合的区域特色产业集聚区。大力推进生产模式创新，总结推广粮经饲草结合、林牧结合、农牧结合、种养结合、稻渔结合等多元复合经营模式，增加单位土地综合产出效益。

——产品品牌化。打破农业品牌多乱杂、优质不优价的格局，培育江苏农业大品牌。用好我省有限的耕地资源，发挥地处长三角城市群的区位优势，紧盯国际国内农产品中高端消费市场，强化自主知识产权的创新与保护，突出新品种创制、地理标志品牌、区域公共品牌、企业知名品牌，强化质量品牌创建，实现优质优价，改变目前品牌多乱杂、小而散，缺乏大品牌、大名牌的现象，提高品牌农产品、高端农产品市场占有率。

——生产绿色化。打破以牺牲资源环境为代价的掠夺式经营方式，建立符合自然生态规律的绿色生产经营体系。牢固树立绿色发展理念，全面落实建立以绿色生态为导向，促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制。突出种源农业、生物农业、智能农业等现代农业前沿科技，加大绿色优质农产品开发力度。突出“一控两减三基本”，加强畜禽污染综合治理，大力发展生态循环农业，推进农业废弃物资源化利用，努力实现农业降成本、农产品提质量和农田减污染。创建一批国家农业可持续发展试验示范区，加强耕地地力保护，扩大轮作休耕试点，增加生态农产品有效供给，改善农业生态环境，实现绿色可持续发展。

——功能多元化。打破农业资源开发利用功能单一的模式，针对城乡需求多样化的特点，大力开发农业的生产生活生态多功能性。充分挖掘我省丰富的农村传统文化和农业自然资源优势，挖掘培育农业历史经典产业以及重要农业文化遗产，开发一批创意农业产品，打造推介一批休闲观光农业产品，推动创意农业、休闲观光农业集群集聚发展。

一市场国际化。打破农业“双向挤压”的困境，拓展农业发展新空间。全方位分析我省农业相关产业比较优势，打造一批高外向性龙头企业，建设一批高标准出口示范基地，建设一批高层次的农业对外投资项目、园区及基地，引进一批高水平的发展要素，做强一批高效率的营销载体，实施一批高融合度区域合作平台。大力推进技术合作、产业合作、人才合作，构建以综合效益为导向的“有进有出”双向开放发展格局。

三、全面落实2017年各项工作任务，努力实现农业农村经济发展新成效

2017年农业农村经营管理工作要紧紧围绕供给侧结构性改革，重点抓好“三个培育壮大，五个新”。

(一)培育壮大重点产业，加快推进农业结构调整。摆脱惯性思维和路径依赖，大力推进农业结构调整，千方百计提高农业生产效益。2016年下半年以来，我们围绕推进农业结构调整开展了专题调研，下发了指导意见，召开了专题会议。各地要结合本地实际，拿出具体措施，切实加大农业结构调整力度。一是突出发展重点产业。前一阶段，我委对农业结构调整重点发展的产业进行了梳理，初步排出了16个产业，会上已经印发给大家，请大家提出修改意见。要围绕重点产业，推进集群集聚发展，强化技术装备，提升发展水平。加快培育一批产值超10亿元县域特色产业，新增设施农业面积50万亩、园艺作物标准园100个，重点打造1O个蔬菜全产业链示范区。建设100万亩以上优质品牌稻米产业化示范基地，打造一批优质粮食产业一园。推进部省畜牧业绿色发展示范县创建，新增畜牧业生态健康养殖示范场200家。二是突出推广高效模式。围绕结构调整重点发展的产业，立足省工节本、优质高效，着力发展一批高效种养、复合经营的模式，着力推广一批提升产业发展水平的新技术、新产品，增强竞争力。建设稻田综合种养试点县20个，示范基地50个以上，推广面积扩大到40万亩。三是突出开展三项示范创建。今年，将开展农业结构调整示范县、农业特色乡镇、“一村一品一店”三项示范创建活动，各地要争取地方政府的重视，积极参与创建，形成推动农业结构调整的合力。

(二)培育壮大新型主体，加快打造农业结构调整主力军。让农民更多参与农业供给侧结构性改革，让新型经营主体成为农业结构调整的主力军。要深入推进新型职业农民整省培育，适应现代农业建设要求，科学设置培训内容，创新培育方式，提高培训效果，打牢各类新型经营主体的人才基础。全年培育新型职业农民20万人。要大力培育各类新型经营主体，在提高新型主体发展质量和水平上下功夫。一是重点发展适度规模的家庭农场。把家庭农场作为最基本的生产经营主体，重点发展100～300亩左右的适度规模家庭农场。鼓励发展家庭农牧场，实行农牧循环。鼓励有条件的地方发展家庭农场联盟(集群)，今年省里将重点打造1O个家庭农场联盟。要发展多种形式的社会化服务，推进服务集群集聚，为家庭农场、专业大户等提供服务保障，提高服务组织化、专业化水平。探索政府购买农业公共服务的办法和机制。二是规范创新发展农民合作社。更加注重发展质量，鼓励家庭农场联合成立合作社，深入推进农民合作社规范化建设整体推进县行动，健全国家、省、市县示范社四级联创制度。更加注重联合发展，大力发展合作社联合社与联合会，实施“苏合”品牌培育

工程和理事长(辅导员)三年培训计划。更加注重创新发展，巩固扩大合作社综合社试点，加强合作社综合服务体建设。三是增强农业龙头企业带动能力。更好地发挥农业龙头企业在带动现代农业产业发展、带动农民增收中的作用。分行业、分领域培育领军企业，发挥农业龙头企业参与国际国内市场竞争的主力军作用。大力发展农产品加工业，提升50个省级农产品加工集中区建设水平，促进农产品加工流通业集群集聚发展。四是培育影响力高的行业协会。年前，我们专门开了一次农业行业协会工作座谈会，就加强行业协会管理，推进行业协会改革，促进健康发展作了部署。要高度重视，一手抓脱钩，一手抓发展，强化服务指导和政策扶持，真正让行业协会发挥推动行业发展的作用，成为农业新型经营主体的“娘家”。五是大力推进返乡下乡人员创新创业。认真落实国办关于支持返乡下乡人员创新创业文件精神，把他们培育成各类新型经营主体，成为现代农业建设新生力量。支持他们发展农业特色产业、农产品加工储运、创意休闲农业、农业电商等新产业新业态新模式。

(三)培育壮大知名品牌，加快提升农产品市场竞争力。品牌化是农业现代化的重要标志，是推进农业供给侧结构性改革的重要切入点。要强化品牌意识，建立完善农产品品牌培育、发展和保护机制，提高品牌农产品的销售比例。一是以“苏”字号品牌创建提升江苏农产品形象。我委将专门启动品牌创建行动，力争

形成一批市场知名度高、叫得响的“苏”字号农产品大品牌、区域公共品牌。要加强资源整合，发挥企业等市场主体作用，发挥行业协会组织作用，发挥政府公共服务推进作用，鼓励各地政府为区域公共品牌背书，不断提高“苏”字号农产品的知名度、信誉度。稳步发展无公害农产品，大力推进绿色食品、有机农产品和地理标志农产品开发，提升“三品一标”农产品品牌公信力和示范带动作用。二是以质量安全筑牢品牌的信誉。质量是品牌的生命。要以农产品质量安全县建设为抓手，大力推行农业标准化生产，强化农产品质量风险管控，加强投入品使用指导和管理，打好耕地土壤污染防治攻坚战。全面推行“三定一考核”模式，探索建立质量安全追溯管理模式，完善检打联动机制，健全监管体系，力争完成9个农产品质量安全示范县建设任务。要扎实开展重大动物疫病防控，强化动物疫病监测和应急处置，推进小反刍兽疫消灭计划和种畜禽场重点疫病净化计划，深入开展畜禽屠宰行业清理整顿，今年基本完成不合格生猪屠宰企业关闭任务。完善病死动物无害化收集处理运行机制，严厉打击收购、加工病死动物行为。三是以营销促销扩大品牌的影响力。要积极参与国家、省级品牌创建推介活动，充分利用农洽会、江苏国际农展中心等各类境内境外、线上线下展示展销平台，开展最受消费者喜爱品牌、最具影响力品牌等系列评选推介活动，提高品牌知名度和影响力，让消费者买得更放心，让农民卖得更开心。

(四)树立新理念，加快实现绿色可持续发展。绿色可持续发展是现代农业建设的必然选择。要下大决心、花大力气，加强和改善农业生态环境建设，让绿色发展成为农业的鲜明特色。一是全力完成畜禽养殖污染治理任务。这是省委省政府“263”专项行动方案中，明确由省农委牵头的任务，要求全面清理整顿非法和不符合规范标准的养殖场(小区)、养殖专业户，年底前，规模化养殖场(小区)治理率达到60％以上。这是一项完成不好就要追责问责的硬任务，不仅事关生态文明建设大局，也事关现代畜牧业能否持续健康发展，各地务必要引起高度重视。要全面完成禁养区内养殖场(小区)、养殖专业户关闭搬迁。强化畜禽养殖场规范管理，合理确定禁养区外养殖区域、总量、畜种和规模，年底前完成各市县(市、区)养殖区域布局调整优化方案。要统筹养殖污染治理与生猪等畜禽生产的关系，按照规模高效的发展要求，优化畜禽养殖区域布局，不能简单一关了之、一禁了之。二是大力发展生态循环农业。加快绿色高产高效技术集成与应用，推广测土配方施肥，实施菜果茶有机肥替代行动，推进农作物病虫害绿色防控，探索多种形式的种养结合、生态养殖模式，打造一批现代生态循环农业试点。在现代农业园区等各类平台建设中，大力培育农牧结合型家庭农场，示范引领生态循环农业发展。加强耕地质量提升示范区建设，扩大轮作休耕制度试点，规模20万亩以上。推进规模化畜禽养殖场全部建成粪污收集、处理

和利用设施。到2020年，秸秆、畜禽粪便综合利用率每年提高1个百分点，达到95％，其中规模化畜禽养殖场畜禽粪便综合利用率达到98％，化肥使用量较201 5年削减5％，农药使用量确保实现零增长。

(五)提升新功能，加快发展创意休闲农业。创意农业是世界现代农业发展的时代潮流，是农业供给侧结构性改革的重要内容，是适应市民消费升级、农民增收的有效途径。各地要把创意农业作为提升休闲农业发展的新引擎和农村融合发展的综合体，把优美的农业生态环境建设与功能拓展结合起来，加快科技、文化、艺术元素在农业生产中的运用，促进农村生产、生活、生态资源整合，提升农业全产业链价值。一是抓一批创意农业产品开发。着力推进创意农业与历史经典产业发展、重要文化遗产传承、特色小镇培育、美丽乡村建设相结合，突出发展科技型、文化型、功能型、生态型、服务型等创意农业“五种模式”。要在特色品种与技术上创意、在生产过程与生产模式上创意、在智能农业生产中创意；要深入挖掘农业文化内涵，挖掘历史经典产业、农业文化遗产，传承保护民间技艺、乡风民俗；要大力推进一二三产业融合，培育一批创意农产品、创意农田景观、创意文化、创意节庆、创意饮食、创意农居。二是抓一批创意农业集群集聚示范，全省每年建设40个左右集特色产业、田园观光、农家美食、休闲娱乐、康体养生等多功能交集的省级休闲观光农业示范村，打

造一批主题创意农业园，积极争创全国休闲农业与乡村旅游示范县、星级示范企业和中国美丽休闲乡村等国家级品牌，构建完善点线面结合的创意休闲农业发展格局。加强农业文化遗产发掘保护和传承利用，建立重要农业文化遗产名录库，发掘一批中国重要农业文化遗产项目。三是抓一批创意农业营销推介平台，省里计划每年开展一次全省性创意农业设计策划竞赛，举办一次创意休闲农业精品展，激发大众设计、开发、培育创意产品的热情，筛选推介一批创意景点、创意产品、创意金点子，促进创意设计金点子的转化。鼓励举办各具特色的农业节庆，发布创意农业精品和休闲观光农业精品线路，提高知名度。推进发展“互联网+创意农业”发展，构建创意农业营销推介平台，全面打通城乡居民消费通道。

(六)培植新动能，加快推进农业科技创新。加快调整农业科技创新的方向和重点，从注重数量为主，向数量质量效益并重转变；从粮食生产为主，向粮经饲统筹和大农业转变；从注重种养为主，向种养加、资源环境等全过程全要素转变。一是重点推进种源农业和“互联网+”两个领域的创新。种业是农业核心竞争力的重要体现。要发挥我省育种能力强的优势，加快商业化育种步伐，增强品种创新能力，培育一批育繁推一体化种业企业。大宗作物上要推进县域品种布局精准化，建立一批优质品种产业化开发基地。高效蔬菜园艺要突出自主选育品种的推广，把更多的品种自主权掌握在自己手中。畜禽要强化资源保护基础，加大开发利用和品种创新力度。“互联网+”是推动现代农业转型升级最活跃、最有潜力的要素。要进一步贯彻落实全国“互联网+”现代农业工作会议暨新农民创业创新大会精神，办好“互联网”+现代农业新技术和新农民创业创新(“双新双创”)博览会，整省推进信息进村入户，大力建设农产品电商和智能农业，推动我省“互联网+“现代农业以更快速度、更高水平发展。201 7年，全省农产品网络营销额达360亿元，规模设施农业物联网技术应用面积占比达到15％以上，新创建省级农业信息化示范基地220个，全省农业信息化覆盖率达到60％。二是重点推进南京国家农业科技创新示范园区和省南繁(海南)科研育种基地两大新平台建设。这是省里从去年开始规划启动的两大科技平台，要通过这两个平台建设，打造全省科技成果转化应用的火车头，引领农业科技在更高层次上创新。南京国家现代农业产业科技创新示范园区是我委策应“一中心、一基地”建设，主动谋划的农业科技创新平台，得到省委省政府高度重视，农业部予以充分肯定，是农业部在全国布局的第一个国家级农业科技创新园区，并予以授牌，省里已将其列入2017年省重大项目予以推进。要争取及早启动建设，力争打造成“立足江苏，服务全国，面向世界”国内一流的区域性农业技术创新园区。省南繁(海南)科研育种中心要在现有省南繁基地基础上，进行扩建和提档升级，为科研育种、南繁南鉴提供服务，打造种业发展平台。三是重点推进现代农业产业技术体系和农业科技云平台服务体系构建。集聚农业科技资源，创新农业科技推广方式，更好地推进成果推广应用。以重大农业科技需求和重大农业推广计划为导向，启动建设现代农业产业技术体系，加强现代农业科技综合示范基地建设，真正把新品种、新技术、新模式推到农户、落在田块。大力推广应用“农技耘”APP，扩大农业科技云平台服务对象，提高技术推广效率。

(七)拓展新空间，加快发展开放型农业。把开放型农业作为推动现代农业发展的新引擎，主动迎接国际市场挑战，统筹利用国际国内“两个市场、两种资源和两类规则”。一是放大比较优势，推进优势农产品出口。围绕园艺、畜禽、水海产品和特色粮油“四大出口主导产业”，新建省级农产品出口示范基地(区)15家左右，重点培育30家出口农产品示范企业，做大做强一批农产品出口集聚区，加大农产品境外促销力度，促进农产品出口稳步增长。二是培强企业主体，加快建设境外农业合作示范区。鼓励企业发挥人才、技术、加工等优势，围绕棉花、蚕桑、油脂油料、畜产品等产业，抱团出海，到海外建立基地和园区。重点建设坦桑尼亚中坦现代农业产业园、印尼加里曼丹岛农工贸经济合作园、印尼农产品种植与加工园区、乌兹别克斯坦茧丝绸产业园等，在“一带一路”沿线、非洲及葡语国家等区域精心培育一批农业走出去重点企业。力争全省农业对外投资保持较快增长。三

是广泛交流合作，加快建设农业对外开放合作试验区。提升农业引进外资质量，创新江苏农业国际合作洽谈会的招商招展和办会方式。针对制约我省现代农业发展的短板技术，重点引进一批国际先进技术、尖端人才。借助国家层面的多边合作协议及江苏与世界各地省州缔结的友好合作关系，拓宽合作渠道。在有条件的地区开展农业对外合作试验区建设试点。

(八)激发新活力，加快推进农业农村改革创新。解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本要靠深化改革。近两年，中央和省里围绕农村改革，在农村土地“三权”分置、集体产权制度等许多方面出台了政策意见。各地要认真领会，扎实推动各项改革措施落实，推动各项发展要素向农业农村集聚，让农民获得更多的改革红利。一是扎实推进农村土地“三权”分置改革。认真贯彻落实中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》和省里实施意见。全面完成农村承包土地确权登记颁证工作。完善农村土地经营权流转机制，引导土地经营权流转“进场交易、规范操作”，开展土地流转风险保障金试点。大力发展联耕联种、农田托管等多种形式适度规模经营。二是加快推进农村集体产权制度改革。认真贯彻落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，全面深化农村集体产权制度改革，推进资源性资产确权、经营性资产折股量化。探索农村集体经济的有效实现形式，在全省推广以产权清晰、收

入稳定、分配合理、民主管理为特征的农村集体经济发展新模式。积极配合做好《江苏省农村集体资产条例》立法工作。集中开展农村集体“三资“管理专项治理，开展农村集体资产清产核资和财务大检查、农村集体“三资”管理示范县创建、农村集体三资管理“阳光行动”试点、“村务卡”试点和第三方代理村级财务试点。三是着力推进农村金融服务机制创新。推进农地金融，逐渐扩大农地经营权抵押贷款试点；强化政策性金融，加强农业信贷担保项目的设计、指导与推介，加快省农业信贷担保公司业务运营，建立全省农业信贷担保体系，提升新型农业经营主体融资风险补偿基金使用效能；鼓励合作金融，稳妥开展合作社内部信用合作试点等；创新农业保险产品，优化“联办共保”模式，探索保险与产业协调发展机制。

四、切实加强农经农业系统自身建设，不断提升为农服务水平和效能

做好2017年农业农村经营管理工作形势紧迫，任务繁重，各级农经农业部门要巩固“两学一做”成果，切实转变工作作风，强化自身建设，落实工作责任，细化实化工作举措，齐心协力争创新业绩，迈出新步伐。重点要“下好三个功夫”。

(一)在推动工作落地见效上下功夫。“一分部署，九分落实”。要以实实在在的措施，把目标变为现实，把思路变为成效。各地在推动工作落实上有不少好的做法，要在抓好正常工作推进的基

础上，围绕1 6个重点产业，突出三个方面。一要抓一批具体工作清单。省里初步排出了农业结构调整产业清单、技术推广清单、典型培育清单。各地要结合实际情况，排出一批具体工作清单，制定详细方案，明确路线图、时间表、任务书、责任人。围绕推进农业结构调整重点产业措施落实，我委明确由农技推广总站、畜牧总站负责，建立农业结构调整统计制度，就推广面积、典型区域、技术模式应用等调查汇总各地工作进展，及时掌握情况。二要抓一批示范典型培育。新一轮农业结构调整形势比以往更加复杂，要求比以往更高，必须要通过树立一批典型，更好地引导调整。我委分行业、分条线正在排出已经涌现的典型和计划培育的典型。各地要注意培育典型、总结典型、宣传推广典型，发挥好典型引路作用。三要抓一批标杆平台打造。这几年我们通过争创国家级的重点项目、金字招牌，有效展现我省现代农业形象，推动了工作开展。今年，农业部提出要重点抓好“五区一园四平台“建设，“五区”就是国家现代农业示范区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区、农业可持续试验示范区，“一园”就是现代农业产业园，“四平台”就是农产品质量安全追溯平台、农兽药基础数据平台、重点农产品市场信息平台、新型农业经营主体信息直报平台。省里也将打造一批平台。各地要紧紧围绕国家、省里开展的创建活动，争创一流水平，打造全省乃至全国标杆。

(二)在推动政风行风建设上下功夫。政风行风建设成效衡量的是工作效能和服务水平，关系到一个部门、一个单位的形象。要结合部门职责和工作实际，认真探索创新，采取有效措施，切实推动政风行风进一步加强和改进。一要强化责任落实。对省委省政府部署的重点任务，农业农村发展明确的重点举措，要进一步明确干什么、怎么干、谁来干，把责任落实到具体单位、具体岗位、具体人员，研究建立奖励和问责机制，做到有布置、有检查、有考核、有问责，坚决防止不作为、杜绝乱作为、激励好作为。二要强化绩效评价。这几年，在农业部开展的专项工作延伸绩效管理中，我省评价结果都很好。要进一步完善绩效管理评价机制，在重点工作推进、农业项目实施、农业行政审批制度改革等方面，充分发挥绩效管理“指挥棒”的作用，保质保量完成“规定动作”，开拓创新打造“自选动作”，更好地推动现代农业建设。要突出农业依法行政的痕迹管理，突出农业政策项目落实的审计管理，将管理关口前移，提高管理效能。三要强化优化服务。进一步加强取消或委托下放涉农行政审批事项的事中事后监管，全面推行“双随机、一公开”监管，提高监管效果。继续深化农业行政审批制度改革，围绕“优化服务”做文章，强化农业信用体系建设结果应用，深入开展“红旗窗口”、“文明窗口”示范创建，打造高效便民政务服务网。深化农业行政执法提质改革，建立职责清晰、简约高效、运转协调、执法有力的农业综合执法体系。

加大对侵害农民群众利益、危害农业生产安全和农产品质量安全等违法行为的惩处力度，切实保护农民群众利益。四要严格落实“两个责任”，开展涉农领域反对群众身边腐败问题专项整治。深入学习贯彻党的十八届六中全会精神，坚持全面从严治党，不断强化农业系统党风廉政建设。各级农经农业部门和派驻机构要积极探索，形成合力，认真贯彻落实中央和省关于解决群众身边不正之风和腐败问题的部署要求，突出强农惠农政策落实、农业项目实施、扶贫资金使用、农村“三资”管理等，深入开展专项整治工作，查纠违纪违规问题，建立长效机制，管好用好强农惠农资金，确保资金安全、项目安全、干部安全，以过硬作风和一流业绩树立农业系统良好形象。

(三)在推动服务能力提升上下功夫。要根据新的形势，加强职能调整、人才培养、知识更新，更好地适应农业供给侧结构性改革新要求。一要加强调查研究。充分调动干部职工的积极性，到农业生产一线，到农民群众中去，了解掌握真实情况。对收集到的情况，要加强研究分析，找准问题的根源所在。要善于总结新经验，提出新建议，为各级党委、政府决策当好参谋。二要完善机构设置。去年，我们对委属事业单位作了调整，特别是新组建了互联网农业发展中心，汪洋副总理给予充分肯定。在去年全省农业工作会议上，也部署了种子管理、畜禽屠宰管理、开放型农业发展等机构建设问题，通过一年努力，有了很好进展。这里

我想继续强调一下。各地要适应新工作、新职责的要求，加快转变职能，加强统筹协调，加大资源融合力度，该强化的职能要加强，不适应新形势的要重组，服务缺位的要加强，职能相近的要整合，配强班子、配齐队伍，切实提升履职能力。三是重视人才培养。依托“333工程”、“人才高峰”以及各类农业人才培训等工程和项目，切实加强“三农”人才队伍建设，强化培训和指导。农业高职院校要更好地发挥作用，培养思想品德好、三农情结浓、实用技能强的现代农业人才。要进一步增强宗旨意识和群众观点，引导广大农业科技人员到农业生产第一线、到现代农业主战场创新创业，在服务“三农”中实现自身价值。鼓励农经农业系统的专家挂钩联系到村组、到基地、到园区，亮出自己的“牌子”，提高部门显示度。

同志们，新的一年目标任务已经明确，我们要在省委省政府正确领导下，进一步解放思想，创新思路，狠抓关键、奋力拼搏，加快推进农业供给侧结构性改革，推动现代农业建设迈上新台阶，努力打开农业农村经济发展新局面，为实现“两聚一高”新目标作出新的更大贡献!