梁忠民--《中外行政制度比较》读书笔记

第一篇：梁忠民--《中外行政制度比较》读书笔记

西北大学公共管理学院 硕士研究生读书笔记

西北大学公共管理学院

硕士研究生读书笔记

课程名称：行政体制比较

上课时间：2011.2-2011.6

任课教师（职称）：梁忠民（教授）

题目：《中外行政制度比较》读书笔记

姓名（学号）：张滢（201020032）

专业（年级）： 行政管理（201010级）

提 交 时 间：2011年6月

《中外行政制度比较》读书笔记

书名：《中外行政制度比较》

作者：张立荣

第一部分：关于本书

本书立足于新世纪改革开放的新起点，为了现代化建设和政治学学科发展的需要而撰写，以马克思主义的立场、观点和方法做指导，把规范研究与经验研究、制度研究与比较研究结合起来，对当代中古和外国（主要是具有典型意义的西方发达资本主义国家）政治制度进行比较分析，探寻中外政治制度的形成历史和文化背景、结构内容和基本特点、功能作用和运作机制、体制改革和发展趋势等，揭示人类社会共同的政治发展规律，以期启发人们的思考，为坚持和完善中国特色的社会主义政治制度服务，为中国政治学学科发展服务。

第二部分：关于作者

本书作者张立荣现为华中师范大学管理学院常务副院长、教育部中南教育管理干部培训中心常务副主任、湖北省党政干部华中师范大学培训部主任、华中师范大学公共管理硕士（MPA）研究生教育中心主任、湖北省重点学科（行政管理）带头人、国家重点学科（中外政治制度）“行政管理与公共政策”方向学术带头人、国家社科基金重大课题首席专家。

主要主持的科研项目有，促进社会公平正义的服务型政府建设和公共服务体系完善研究，和谐社会构建背景下的政府治理范式变革与创新研究，中国山区乡政村治研究，中国转型期社会风险及公共危机管理研究，改革事业整体推进背景下政府组织治理制度创新研究等，并编撰了）《新视野与大思路：中国山区乡镇政权建设研究》，）《论有中国特色的国家行政制度》，《中外行政制度比较》等专著。

第三部分：行政制度的类型及其特征

1、内阁制政府制度及其特征 内阁制政府制度起源于英国，也称作议会制政府制度责任内阁制政府制度，它是西方一些国家由内阁总揽行政权力并向议会负责的一种政府制度。一般而言，以英国为代表的内阁制政府制度具有以下主要特征；（1）强调议会至上，在这种制度下，议会处于国家的政治活动中心，是国家的最高权力机关，拥有立法、组织内阁和监督内阁的权力。（2）内阁组成独特，实行内阁制政府制度的国家，内阁由议会中占多数席位的一个政党或构成多数席位的数党联盟组成，议会中的多数党或数党联盟即为执政党。（3）内阁总揽行政权力，内阁系国家最高行政机关，政府首脑执掌实权。作为政府首脑，实际上又掌握着立法权。（4）政府对议会负责，政府对议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策或内阁的决定。

2、总统制政府制度及其特征

总统制政府制度是指由总统担任国家元首和政府首脑并独揽国家最高行政权力的一种政体形式，与内阁制相对。总统定期由选民普选或选民代表选举产生；总统直接组织和领导政府，由总统任命和领导只对总统负责，不对议会负责；总统定期向议会报告工作，对议会通过的法案可以行使否决权，但无权解散议会。现有分权总统制、集权总统制和一党总统制三类形式。大而言之，以美国为代表的总统制政府制度具有以下主要特征；（1）总统独立于国会之外，总统由公民直接或间接选举产生，其权利与任期均由宪法规定，而不受国会信任与否的影响。（2）政府与国会完全分离，政府成员不得同时兼任国会议员，不能参加国会立法的辩论和表决，在形式上不能向国会提出法律案或预算案。

（3）政府不对国会负连带责任，政府成员只对总统负政治上的责任，总统只对选民负政治上的责任。

3、国务院制政府制度及其特征

国务院制政府制度是指中国国家行政机关—国务院由全国人民代表大会产生并对其负责、受其监督的政府制度。中国的国务院制政府制度，是在马列主义理论指导下，总结新民主主义革命时期政权建设经验的基础上逐步形成的。总体而言，中国国务院制政府制度具有以下主要特征；（1）国务院从属于全国人民代表大会，我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在我国，国务院是最高国家权力机关的执行机关，对全国人民代表大会具有从属的性质，这也充分体现了我国政权组织的“议行合一”原则。（2）实行民主集中制基础上的总理负责制，我国国务院所实行的行政领导制度是在民主制集中基础上的总理负责制。宪法规定：“国务院实行总理负责制”。所谓“总理负责制”，是指总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权，并对这些决定以及他所领导的全部工作负全面责任。

除以上论述的各种制度之外，还有半总统制政府制度及委员会政府制度等。

第四部分：中央行政制度—中西国家元首制度的不同

自从国家元首出现以来，有关原授权的归属问题就一直是政治学者研究和探讨的一个重要问题。然而，与传统的古代专制制度不同，现代国家的元首已不再是全部最高国家权力的垄断者，而是国家对内对外的最高代表，即国家的象征。在西方国家的政治理论和政治实践中，人们普遍把元首权归属于行政权范畴。以英国为例，英国是西方国家中最早建立资产阶级议会制度的国家，资产阶级革命使英国资产阶级的代表在议会中掌握了立法权，而代表封建势力的国王则保持其管理国家事务的行政权。因此，元首作为行政首脑便成为一种传

统观念被接受下来。在美国和欧洲各国，人们大都以一会作为国家意志的表现着，即立法机关，而已元首作为行政权的体现者。美国、发过的 总统既是该国的元首，又是掌握实际行政权的最高领导人。

在社会主义的中国，政治制度建立的理论基础不是资产阶级的三权分立学说，而是马克思主义的议行合一理论。结合本国国情，我国实行人民代表大会制度，即国家的一切权力属于人民；由人民代表组成的全国人民代表大会是最最高国家权力机关。这就使得中国的元首制度在内容功能等方面都与西方国家有所不同。比如，根据宪法的有关规定，国家主席是国家集体元首的组成部分，它本身不独立决定任何事物，而是同全国人民代表大会常务委员会结合行使国家元首的职权。

第五部分：中央与地方的行政关系-中西国家的中地关系的若干区别中国实行的是单一制社会主义国家，社会主义的经济制度、政治制度和社会制度，决定了中国在处理中央政府与地方政府的关系上，既区别于西方联邦制国家，又区别于西方单一制国家。这种区别主要表现为如下四个方面：

1、中央政府与地方政府关系所表现的层面不同，由于中国实行的是单一制国家结构制度，因而其中中央政府与地方政府的关系是单一层面的关系。这不同于美国联邦制国家存在的两个层面的关系。

2、中央政府与地方政府权限的划分方式不同，一般而言，中国中央政府采取对地方政府的概括授权，但对民族自治地区、港澳地区采取个别授权的方式。这种授权方式，既不同于英国中央政府对地方政府的个别授权，也不同于法国的概括授权。

3、中央政府对地方政府的管辖状况不同，在中国，无论是中央政府还是地方政府，都是按照民主集中制的原则组建起来的。地方政府同时受到同级人民代表大会和上级政府管辖。而美国等西方联邦制国家的地方政府则只接受州一级政府的管辖，联邦政府无权直接干预地方政府的活动。

4、中央政府对地方政府的控制机制不同，中国的地方政府与中央政府有上下级关系，地方政府同时代表国家在本地域内的利益和本地区的局部利益，地方行政长官由地方人民代表大会选举产生，中央政府不能直接干预和控制。而同是实行但一直国家结构制度的法国，大区和省级地方均由中央政府派出，负责国家在该地区的利益。

第六部分：政府行政过程—中西公共政策决策体制的不同点

1、中西公共政策决策体制的不同特点

公共政策决策体制是人为设计的产物，由于人们所处的国度不同，因而所

3设计和实行的公共政策决策体制势必存在差异。（1）西方国家议会制公共政策决策体制的主要特点是以三权分立为组织原则，这种决策体制运作的基本范式是：首先由公民选出自己认为能够代表自己意愿的议员，然后由其代表自己参与公共决策，维护自己的合法权益。（2）中国人民代表大会制公共政策决策体制的基本特性是国家行政机关由人民代表大会产生，并向它负责，人大代表同时也可以是政府成员。国家主席、政府总理的权力来自于人民代表大会，他们对人民代表大会不存在“制衡”的问题；相反地，他们是人民代表大会所指定的政策的贯彻者，执行者。

2、中西执政党执政的不同方式

“执政党”就是执掌国家最高行政大权并组织政府的政党。在不同的国家，执政的含义是不尽相同的。（1）西方执政党的执政方式，在确定了首脑、政府之后，本来就不甚统一的执政党组织分成了三个部分，它们之间大都没有直接的隶属关系，谁都不具有最高权威。在政府的行政运作及政策实施方面，虽然总理、总统的决策一般不能超越和违背本党代表大会指定的纲领的范围和原则，而且各项政策措施也是总理、总统事先征询本当的领导集团的意见之后作出的决策，体现了执政党组织的一定指导和影响作用，但都由总理、总统出面进行；执政党组织没有也不可能以严格的纪律约束总理、总统和政府的行为。（2）中国执政党的执政方式，共产党作为唯一的执政党，不仅依法领导全国人民代表大会的工作，而且也领导国务院的工作。由于各种决策都要具体实施和变成现实都必须经过国务院和地方各级政府的贯彻执行这个环节，所以执政党对国家事务的执行主要表现在对国家行政机构的领导上，目前主要有直接和间接两种方式。

第七部分：中国行政制度改革的回眸与前瞻

我国现行的行政制度萌芽于20世纪30年代，形成和完善与建国初期至50年代中期。期间一共经历过六次行政制度改革，其工作重点是调整职能配置，促进政府职能转变；协调解决一些部门之间职责交叉、重复的问题；精简机构人员编制等问题。从1998年起，党和政府实行了建国后力度最大的行政制度改革。它不仅大幅度地精简了机构和人员，而且在调适政府角色、转变政府职能、提高行政效率诸方面取得了明显进展。回顾新中国成立以来对政府行政机构和管理制度进行多次改革的艰难历程，可以发现这些改革基本上使围绕调整中央与地方的关系、调整国民经济结构、调整社会管理重心而进行的。这些改革从历史发展序列或过程上反映了人们对社会主义国家政府行政管理的不断在认识，具有相当程度的合理性和积极意义。首先，政府行政机构和管理制度的基本上做到了与经济体制改革的同步适应。其次，政府的职能发生了较大转变，政府的权力向下和向外逐步转移，社会的市场化程度越来越高。第三，政府管理的运作程序和机制有了明显改变，以行政命令和红头文件为主的政策管理见转向以法律法规为主的规范管理，依法行政的观念逐渐形成。

总结概述

在当前乃至今后一个较长的时间内，我国都将处于由传统社会向现代化社会转型的阶段，社会主义市场经济的发展使中国进入了经济高速增长时期。在这种情势下，政府要成功地发挥主导作用，关键在于要构建一个高效能的行政系统。有鉴于此，提高政府行政效率就成为行政制度改革的优先目标。我国社会主义市场经济体制的简历和完善是一个长期而复杂的过程，与之相关联，行政制度的改革也是一项长期而艰巨的任务。随着经济制度改革的深入发展以及政治制度改革的继续推进，行政体制改革的最大诉求就是正确处理改革、发展和稳定的关系、不断拓宽改革领域，深化改革内容，逐步建立与完善的社会主义市场经济体制相适应的办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。

第二篇：中外行政制度比较论文

中外行政制度比较论文

关键词：中外；房产制度；土地制度

房地产就是指土地、建筑物及固着在土地、建筑物上不可分离的部分及其附带的各种权益。房地产由于其自己的特点即位置的固定性和不可移动性，在经济学上又称为不动产。

一、国外土地制度

（一）土地所有制形式。

土地私有制，现行土地所有制有三种主要形式，即国家所有、公共所有、个人与法人所有。属于国家所有和地方自治团体所有的土地占国土总面积的35%，属于私有的土地面积占国土总面积的65%，其中，个人所有的土地占57%，法人所有的土地占8%。

（二）土地权利的设置。

设所有权、地上权、赁借权三种。后两种权利归属于借地权。

（三）土地交易管理制度

1、在城市拥有2000平方米以上土地，市区外拥有5000平方米以上土地的所有者在转移出让土地时必须事前申报，购买价格以公示地价为标准确定；

2、土地交易许可制。在土地投机活动集中、地价上涨过快的地区，县地方政府可以设立“限制区域”。凡就是“限制区域”内土地进行交易及其阶格，必须经县地方政府“许可”。如果私下成交，土地交易合同视为无效，不受法律保护；

3、土地交易申报劝告制。如果交易价格过高影响土地利用，县地方政府可以提出劝告，并向地方政府重新申报。如果交易双方不听从劝告，可将其劝告内容公之于众；

4、土地公示法。为了在宏观上管理和调控土地价格，外国制定了地价公示法，这种价格就是一种旨在控制土地的官方价格，增强政府对土地价格的控制能力，为合理进行土地交易提供依据。

二、国外住房政策

住房政策总目标与国民经济发展阶段相适应，与家庭构成以及居住区域的特性相适应，为全体国民提供居住环境良好的住宅。

（一）特点

1、重视住宅管理。外国私房率较高，住宅经济主要由市场机制调节，但就是政府仍然比较重视对住宅的管理。政府的建设省及下属住宅局对全国住宅建设实行政策，法令、计划、设计、资金、生产、技术一体化管理。

2、政府大力资助住宅建设。国外政府为住宅的建设开辟了多种集资渠道，提供住宅补贴就是其住宅政策的核心。此外，政府还为一些住宅建设机构提供担保，由这些机构发行债券，以筹集住宅建设资金。

3、重视住宅建设的立法。为了保证住宅建设的发展，国外政府制定了众多的有关住宅的法令、法规，形成了比较完备的住宅法律体系。这些法律按其不同性质，大体上可分为两类：一类就是政府制定的住宅建设的政策与计划，以及有关机构组织的立法依据；另一类就是对住宅建设和交易的全过程规定的具体规范和标准。

三、国外住宅市场的产业化

（一）定制服务。

技术发展使住宅产业化成为现实，薄板钢骨体系的运用使房屋开发由现场建造向工厂大规模制造转变，开发商可普遍提供定制服务。

（二）部分别墅开发商功能角色转变。

开发商拿地后只需做好规划和景观，将地分割后出售给住户，由住户网上定制所需别墅风格，再由工厂制做好装配件后运至现场装配房屋，建造及维护均由工厂负责。

（三）环保节能、绿色建材、智能技术、生态住宅成为潮流。

反观中国，土地与房屋的所有权并不一致。房屋可以属于你自己，可就是土地永远也不属于你。国家宪法明确规定，在符合公共利益的情况下，可以对土地进行征用，并给房屋所有者一定补偿（法律条款写得不太对，但大意如此）。而且房屋的产权只能归个人所有70年，70年以后国家可以将房屋收回。说白了，房子不过就是暂时租给你的，与次相对，美国的房产土地归私人所有，而英国土地的使用期限为999年。另外在中国银行按揭贷款合同的风险与收益根本就不对称，可以说就是一个对消费者极为不利的合同。按下关于一些收费的细节不提，我来谈一谈对我们按揭购房者影响巨大的利率问题。

在发达国家，房地产贷款利率分为两种，一种就是固定按揭利率，一种就是浮动贷款利率。我想这个不需要我多做解释。问题在于，在美国，大多数的私人购房者都以固定按揭利率来贷款买房。虽然在低利率的时候需要多付一些利息，但就是在高利率的时候却可以规避风险。这样做的最大好处，就是能提前知道自己未来的财务负担，并能判断自己就是否能够购买。一般来说，这样的贷款以10年一期，10年以后必须重新商定利率条件。这样实际上也减少了贷款者的风险。反观国内，绝大多数贷款都就是以浮动利率的形式出现的。当前的低利率使很多的年轻人尝到了甜头，他们以比较低的利率买到了房子，提前开始享受有家的乐趣。可就是，这些享受就是有代价的。一旦利率上升，由于本来借款利率较低，他们的每月还款额就会急剧上升。对于一次性或者已经付清房款的人来讲，最大的缺陷就是，中国的房产市场缺乏兑现房产价值的渠道。也就就是说，对于大多数老百姓来讲，无论你的房产怎么升值，你的房产的价值永远也兑现不了，只就是纸上富贵而已。与此相对，房产价格飙升，那么相应的房屋支出反而增加。也就就是说，你的房屋永远就是你的负债而不就是资产？

国外独特的房地产制度，就是根据当地的具体条件，在长年实践中逐步形成的；很多具体细节，个人认为，最值得我们借鉴的，就是国外以“自住为主”的房地产大政方针，因为我们同样也缺乏可利用的土地资源。这一面镜子，可以对照一下我们的现行房地产理论，找出改革的重点，突出体制改革的重要性和必要性。

第三篇：梁民心得体会

心得体会

一年的时间转瞬即逝，2010即将过去，回首一年来个人工作，不免感慨万千，其中有欢笑也有悲伤。一年来我队各级领导的关怀和带领下实现了一个又一个掘进新高。这一年，我队认真贯彻落实上级有关安全生产的一系列重要指示、指令，坚持“安全第一、预防为主”的方针和“管理、装备、培训三并重”的原则，以强化现场管理为重点，以强化职工教育为突破口，狠抓工作面质量标准化工作，狠抓现场监督检查，狠抓干部作风及班组管理人员安全生产责任制的落实，营造安全氛围，确保了全队一年安全生产。强化安全生产责任制的落实，强化监督检查，强化工程质量达标，夯实安全管理基础，超前防范，不断开创我队安全生产好成绩，继续推进我队安全生产工作向更长周期迈进。

一、安全生产平稳发展今年，我队干部职工按照集团公司突出以人为本的管理理念，坚持以“管理为重点，以现场为阵地，以培训为手段，以提高职工安全素质为中心“的原则，扎实地搞好安全工作。一是狠抓职工安全思想教育，教育职工在安全生产上要对自己负责，对家庭负责，对企业负责，牢固树立“三不生产”的原则，实施安全意识、知识、技能和事故应急处理的教育，不断提高职工生产意识和自主保安能力。二是结合“日清日安，日学日高”现场安全教育培训，以现场工序操作为重点，对特殊工种、转岗人员及班组长进行强化培训，确保作业人员安全有序可控，基础稳固扎实，技术素质过硬。三是完善各项管理制度，认真落实各级人员的安全生产责任制，通过抓管理层、执行层、操作层安全责任的落实，营造了一个人人抓安全、人人保安全、人人管安全的良好氛围。四是以现场管理为重点，围绕现场抓管理，围绕问题抓整改，管理干部以现场为阵地，发扬“严、细、实”的工作作风，使各项安全工作做到有目标、有安排、有措施、有奖惩。重点抓好工作面顶板、片帮煤等关键工序和重点工作的管理，有效地改善了作业环境。加大反“三违“力度，对在工作中违章操作的职工，经批评教育不改者，立即辞退，及时清除各种安全隐患，有效地遏止了“三违”现象的发生，实现了全队安全生产。

二、工作面质量标准化水平进一步提高我队认真执行质量标准化标准，加强现场质量管理，夯实标准化基础工作，以工序质量促工程质量，严格要求各生产班组按质量标准进行作业，作业人员从支护角度、支护质量及浮煤的清扫，每一道工序出现错误必须现场立即整改，直到达到质量要求，从根本上消灭不合格工程。同时，加大动态质量标准化达标工作力度，在各生产班组进行工程质量自检、互检、专人检查工作，大班设专人验收员对各班组进行质量验收，第二天在班前会上公开考核，对造成质量问题的责任人，按责任大小给予相应的经济处罚。由于采取了严格的质量管理，杜绝了质量验收走过场、检查留死角、考核看关系的现象，全面提高了我队工程质量和质量标准化管理水平，为安全生产奠定了坚实的基础。

三、强化培训提素质加强教育培训，提高职工素质，是实现安全生产的有效途径。我队结合本队实际情况，依照我队新职工多，职业素质整体低下等实际情况特制定了详细的教育培训计划，成立了以当党支部书记杨军同志为组长技术员为副组长的安全教育培训活动领导小组，加强教育培训，夯实安全工作基础。在安全教育培训上，我队坚持以人为本，以现场为阵地，以管理为重点，注意引导职工从思想上，行为上提高控制不安全因素能力。在教育内容上，突出抓好职工“安全第一”的意识，突出提高职工“我要安全”的觉悟，突出掌握“我会安全”的技能，突出履行“我管安全”的责任，突出完成“我保安全”的任务。我们坚持以班组长和操作人员为主体，经验不足的新工人为重点，在现场实行“日清日安”等考核，在班前会上针对“日清日安”考核表中出现的问题进行专项培训，职工在逐步的培训当中达到“日学日高”，使职工安全意识不断增强，理论素质提高，技术操作逐步规范，培养出了一支作风硬、素质高、安全好的掘进队伍。为我队今年掘进进尺再创新高打下了坚实的基础。

一年来，经过全队干部职工的共同努力，我们在安全生产和经营管理等方面取得了一定成绩，但也存在着一些问题，如班组整体素质，工作缺乏创新，职工操作不够规范，管理考核不细，针对这些问题，我们将采取有效措施，逐步加以解决。我们在矿党政的正确领导下，按照我队2010年的发展规划目标，围绕生产经营中心工作，抓管理、降成本、抓经营、增效益，全队上下一心，团结协作，截止11月中旬，我队已累计进尺4900多米，职工纯收入又创新高。这些骄人成绩的背后是我队全体干部职工团结协作、勇挑重担的结晶。新的一年即将开始，未雨绸缪，我们会认真总结2010年工作的不足，力争让各项工作跨上一个新台阶，为2011年安全生产工作的顺利开展奠定一个坚实的基础。

新元公司综掘二队：梁民 2010年11月10日 2010工作心得体会

第四篇：中外行政征用制度比较研究论文

按照《辞海》的解释，征用是指国家依法将土地或其他生产资料收作公用的措施。2我国宪法上对征用的规定出现在第10条第3款中，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。普通法律、法规中规定征用的有《土地管理法》、《森林法》、《防震减灾法》、《归侨侨眷权益保护法》、《铁路法》、《渔业法》、《煤炭法》、《草原法》、《农业法》、《国防法》、《戒严法》、《电力法》、《军事设施保护法》、《传染病防治法》等百余部规范性文件，可以说，我国已经建立起了一套系统的征用制度。由于征用通常由行政机关来实施，因此在行政法学上也被称为行政征用。根据行政法学者的定义，行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性地取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给与合理经济补偿的一种具体行政行为。3由此可见，行政征用具有以下几个特点：（1）对财产权的侵害性。征用是由财产权人之外的其它人或机构取得财产权人的财产，这种取得既可能是永久性的，也可能是暂时性的，但无论如何，势必造成财产权人对其财产的占有或使用不能，甚至由此导致的财产本身或者对财产收益的损失，因此，征用首先表现为一种对财产权的侵益行为。至于这种财产权的性质，既可能是公有性质的，如我国宪法第10条第3款规定的土地征用，由于我国实行土地的公有制，私人不可能成为土地的所有人，因此土地征用实际上就是对非国家所有的集体所有土地的征用，这种土地属于宪法第12条规定的公共财产，除此之外，一些普通法律法规规定的对交通工具、物资、设备、器材、房屋的征用，则有可能属于私人所有的财产。（2）公益性。既然征用是一种对财产权的侵益行为，那么它就势必要与宪法上保护财产权的规定相冲突，所以，征用行为必须寻找另外的正当理由来取得其合宪性，这种正当理由就是公共利益的需要。根据学者的考证，征用自古罗马时期就存在，中世纪由于缺乏统一的公权力，君主与臣民相对立，君主的高权需受制于臣民的既得权，随着教会权力与世俗权力的合一，统一的公权力概念的逐渐形成，遂认为既得权并非绝对不可侵犯，只要具有高权之高权者，即可对其予以侵害。此种高权之高权称之为紧急权，被认为是国家征用权的滥觞。近代意义上的国家征用权，直到17世纪才由荷兰学者格劳修斯予以论证。他认为私人财产权并非毫无限制，财产权可以分为有关个人利益的一般权能和为公共福祉而优先于一般权能的特别权能。因此，君主在公共福祉的前提下，享有优越于私有财产权的权力，臣民对此必须服从。4近代社会，受完全自由的私有财产权所导致的社会贫富分化以及恶性竞争的影响，逐步承认财产权负有一种社会功能，需受到公共利益的制约，这其中就包括征用。从某种程度上讲，征用乃是一种对财产权最严重的制约。如德国基本法第14条第2款规定，所有权的行使，同时必须有利于公共福利。日本宪法第29条第2款规定，财产权的内容，应适合于公共福利。（3）法定性。征用是国家的一种主权行为，同时也是一种侵害作为公民基本权利的财产权的行为，根据依法治国的精神和法律保留的原则，国家行使征用权必须具有法律的依据，甚至是宪法上的依据。从世界范围来看，征用补偿条款已经成为构建宪法上财产权保障条款的必要组成部份，同时，依据宪法上的征用补偿条款，通过立法者的法律将之具体化，规定严格的征用范围和征用程序，以防止行政机关的滥权对公民财产权的进一步侵害，已成为衡量一个国家是否具有法治的标志。征用只有在为了公共利益的目的下才能发动，而判断何者为公共利益，须为立法机关的任务。征用的进行需遵循正当程序，而何种程序才算正当，也只有通过立法机关的民主议程才能解决。（4）强制性。征用是国家公权力的行使，只要符合法定的征用目的和征用程序，被征用人就必须服从。公民权利的行使不仅要受到公共利益的限制，同时积极地促进公共事业的发展，也是公民的义务。公民可以对征用措施提出异议，甚至请求司法的救济，但是为了保证国家行为的公信力和确定力，征用一旦实施，就被推定为合法，当事人对征用机关的行为要予以配合，否则征用机关将强制执行。（5）比例性和必要性。因为征用是以损害公民财产权的方式来促进公共利益的发展，其对公民财产权造成的损失是巨大的，5有时甚至是不可恢复的，因此，国家必须审慎地使用征用权，征用权只有在已无其他法律上或经济上可得代替的方法可资利用时，方可作为最后的手段来使用。假如征用所要实现的目的，可以通过其他较轻微的侵害财产权人权利的方式来达成时，如经由私法买卖合同可取得土地之使用权，或以物的负担或征购合同来代替财产权的征用，则征用为法所不能允许。另外，在选择达成征用目的的方式时，必须采取对当事人而言是一种最轻负担的措施。6（6）补偿性。无补偿即无征用。这是现代法治对国家的征用权提出的要求。征用是为公共利益作出的，但它将相应的负担施加于特定的个人、特定的少数人身上，是以一种牺牲特定的少数人利益的方式来促进不特定的多数人的利益，这在法学上称之为少数人的特别牺牲。此时如果不弥补少数人的损失，势必在受损的少数人与获益的多数人之间造成一种不平等的状态，这也是对宪法上平等原则的一种侵害。因此，为了恢复平等状态，或者说为了避免不平等状态的产生，应当由获益的多数人对少数人的损失给与补偿。拉丁法谚有云：为大家而牺牲者，其损失应由大家分担而补偿之。7所以，补偿成为征用的合法要件。德国学者称两者为唇齿条款，来形容征用与补偿的不可分性，如果一个法律规定无补偿的征用或者不公平地规定征用补偿时，将会因违反唇齿条款而无效。8从某种程度上讲，由于征用权从属于主权，凡是主权者都可以行使征用权，因此，宪法上有关征用的规定，其目的都在于保证作出补偿，而非认可征用权。同样，立法者在制定有关征用的法律时，也必须同时决定补偿的方式、标准和范围。

一、征用机制之比较

既然征用是一种为宪法所承认的对财产权的合法侵害行为，那么征用与财产权保障之间就具有某种互补的关系。宪法上对财产权的保障一般是确保财产权人所拥有财产的存续，只有在征用的条件下，才转化为价值上的保障。征用所具有的公益性和法定性都表明，征用是一种由多数人决定的促进多数人利益的行为，因而在符合现代少数服从多数的民主原则的同时，也蕴含着多数人的暴政的可能。所以，为了防止国家征用权的滥用，以及行政机关在具体实施征用过程中的违法行为，各国普遍在征用的条件与程序上予以限定，以使对公民的财产权的侵害最轻。

（一）征用条件方面

1、征用目的征用目的是征用获得正当性的理由之一，在法律上就表现为合法要件之一。征用的目的必须体现公益性，不体现公益性的征用法律是违宪的，而为了实现非公益性的目的而进行的征用本身就是违法的。历史上，征用目的是一个发展的概念，早期被称为古典征用的目的是为了公共用途或公共使用、公共利用，亦简称为公用，9是指在征用前，必须存在一个公共事业，该公共事业存在一个私人财产的需要，从而促使政府行使征用权，将私人的财产转移到该公共事业手中。古典征用目的是对公益性的一种狭义的理解，这种理论的背后是希望国家及其行政机关尽可能的不要侵犯人民财产权的自由法治国的思想。但是随着社会的发展，社会事务的复杂和繁多，促使政府不再是充当消极地不干预公民生活的守夜人，而要积极地促进公民福利的增长。古典的公共用途，与现代国家广泛的公共职能不协调，征用的目的必须扩张，举凡一般的公共利益均包括在内。有学者称之为公用征用向公益征用的转变。10但是，公共利益毕竟为一不确定之法律概念，其内涵究竟为何，需要具体的征用法律予以明确。否则，倘若国家借口一切皆为公共利益而轻易发动征用权，则人民所受损失甚巨。一般认为，由于征用是以牺牲个体利益的方式来实现公共利益，故此种公共利益于其他的一般的公共利益相比，更具有重大的、特别的价值。特别需要注意的是，不能为了所谓的国库利益，即以充实国家或地方政府的财政为由实施征用。确保征用目的的公益性的措施主要是有两个：一是由立法者来决定征用公益的类型，立法者应斟酌国家、社会之紧迫需求，着眼于尽可能地保障人民的财产为出发点，决定行使征用权的时机。因此，平衡社会急需与财产权保障是法治国家立法者的职责。第二，是由法院来审查征用公益的内容，并且以其层次不同，分为宪法层次的，由宪法法院来审查决定征用公益类型的法律，有无违宪；分为行政层次的，由行政法院审查，行政机关在实行征用的个案中，有无遵守征用公益的规定。112、征用侵害

古典征用的概念认为，征用对财产权所造成的侵害系指对于财产所有权的剥夺，这种剥夺又有广义和狭义之分，狭义的剥夺仅指对所有权的转移，广义的剥夺还包括暂时性地占有人民财产，使用完毕后归还的情形。但是，经过二十世纪初征用概念的扩张，征用侵害已不局限于所有权或使用权的转移，举凡对于受宪法保障的财产权的限制，如课予负担，亦属于征用之侵害。这种征用的侵害性的扩张，是与无补偿即无征用的观念的兴起相联系的，亦即补偿性越来越成为征用行为区分于其他行为的标志。这其中一个关键问题就是与一般的财产权限制行为的界分。财产权受限制，是二十世纪初社会国家思潮影响的产物。这种限制表现为财产权人不能随心所欲地行使其财产权，为尽其社会义务财产权人必须忍受其财产的损失，并且不能要求补偿。这种无法要求补偿的理由在于这种对财产权的限制是社会中每一位成员均应承受的，是一视同仁的，且该限制是有法律依据的、可预期的，然而对于征用而言，其是针对特定人的行为，虽然征用的条件和程序已为法律所规定，但具体将由谁来承担征用的后果，只有等征用计划出台后才能知晓，因此，征用对被征用人来讲是不可预期的，尤其在被征用人与没有被征用的人、以及因征用而获益的大多数人之间造成了一种不平等的状态，这种不平等的状态只有通过其他人对被征用人的损失负担来恢复。所以，征用与一般的财产权限制行为之间的最重要区分就在于是否应给与补偿，而并非传统的是否发生所有权或使用权的转移，一些行为虽未使用“征用”的字眼，但如果认为其程度上已经造成了一种对财产权的个别侵害，需要补偿，就应被看作是一种征用行为。12我国宪法第10条第3款规定的土地征用，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第5条，国家建设征用的土地，属于国家所有，显然此处的征用应作为狭义上的剥夺讲，但是，一些普通法律中，如《防震减灾法》第32条、《传染病防治法》第25条规定的“临时征用”，《戒严法》第17条、《核电厂核事故应急管理条例》第36条规定的“征用后及时归还的”，又是将征用作广义上的剥夺理解。除此之外，我国现行立法上已经有若干应予补偿的财产权限制的规定，大致有以下六种类型：（1）对私人财产权使用或收益的禁止与限制。如《防沙治沙法》第35条，《国务院关于加强和完善文物工作的通知》第2条、《种子法》第13条、《石油天然气管道保护条例》第13条。（2）财产权的公益利用。如《广播电视设施保护条例》第14条、《电力供应与适用条例》第16条、《石油地震勘探损失补偿规定》第4条。（3）对私人财产权使用造成妨碍。如《乡镇煤矿管理条例》第11条。（4）对妨碍公益的私人财产权的除去。如《民用航空法》第59条、《电力设施保护条例》第24条、《城市房屋拆迁管理条例》第2条。（5）紧急避险对私人财产权的侵害。如《海洋倾废管理条例》第36条、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第9条、《防洪法》第7条。（6）废止行政处分对公民的财产信赖利益造成的损害。如《海域使用管理法》第30条、《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通告》第3条、《划拨土地使用权管理暂行办法》第30条、《矿产资源法》第36条。133、征用客体

基于征用是一种对于财产权的侵害行为，因此，一切具有财产价值的物及权利，都可以成为征用的客体，古典征用将征用客体仅限于有体物，如土地或动产的时代，已随着现代国家干预能力的加强而作巨大的改变。我国亦不例外，宪法虽然仅规定了对土地的征用制度，但在具体的法律、法规中，征用的客体却不仅限于土地，还包括其他生产资料，如《防震减灾法》第32条规定的“临时征用房屋、运输工具和通信设备等”，《戒严法》第17条规定的“临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等”，《国防法》第48条规定的“征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资”。《核电厂核事故应急管理条例》第36条规定的“征用非用于核事故应急响应的设备、器材和其他物资”，《传染病防治法》第25条规定的“临时征用房屋、交通工具”等。

4、征用主体

征用是国家征用权的表现形式，而征用权是一种公权力，只能由公权力主体来行使，惟公权力主体并不以国家为限，举凡公法上社团、公法上财团与公共营造物均属之，甚或包括受公权力主体委托的组织或个人在内。14需要注意的是，征用主体指的是征用的批准机关，而不一定是具体实施征用的机关，也与征用的受益机关不同。从我国的规定来看，宪法第10条第3款规定的土地征用的主体是“国家”，但国家是一抽象的概念，必须由具体的国家机关来代表国家实施，按照《土地管理法》第45条的规定，征用基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准；征用除此之外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《乡镇企业负担监督管理办法》第17条规定的是“当地人民政府”，《防震减灾法》第32条规定的是“国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府”，《戒严法》第17条规定的是“县级以上人民政府”，《核电厂核事故应急管理条例》第36条规定的是执行核事故应急响应行动的行政机关，《传染病防治法》第25条规定的是当地政府的上一级政府，《对外合作开采海洋石油资源条例》第26条规定的是中国政府，《公安部关于整顿海上缉私秩序严格执行缉私规定的通知》第5条规定征用地方船艇必须报边防总队批准，《破坏性应急条例》第25条规定的批准机关是抗震救灾指挥部，《森林法》第18条规定的批准机关是县级以上人民政府林业主管部门。

（二）征用程序方面

按我国行政法学者的观点，行政征用为一种具体行政行为，具体行政行为必然涉及何时生效的问题，而一个具体行政行为只有经过正当的程序后才能发生效力，这既是出于控制行政权力、防止行政滥权的考虑，也关系到保护行政相对人权利的周到。我国宪法第10条第3款规定土地征用必须依照法律的规定进行，即是出于此目的。由于我国有关征用的规定都比较原则和概括，总体上还缺乏一个比较系统的征用程序，但从征用对私人财产权的侵害来看，一个系统、有效、公正的征用程序又是非常需要的。

1、征用申请

依德国《建设法》第105条的规定，申请征用并不以公法人为限，私法人甚或私人，只要是为了实现该法第85条所规定的征用目的的，均可为之。申请征用原则上需依书面为之，但例外情况下，也可以言词为之。申请征用须向拟征用土地所在地的乡镇为之，该乡镇只是受理机关，并非征用机关，因此乡镇应于受理后一个月内将该申请案转送于征用机关，如该乡镇不为转送时，申请人可径向征用机关提出申请。乡镇对于申请案，并无审查权，纵使该申请案并无理由，乡镇也无权驳回。该乡镇只是在将申请案转送于征用机关时，可以附具其意见，因其对拟征用的土地状况知之较熟，故可供征用机关作裁决时参考。日本关于征用申请的规定与德国有所不同。依日本《土地收用法》之规定，是将征用申请称为事业认定。该法第18条规定，起业人（申请人）在为事业认定之申请时，需依事业种类、事业施行区域以及起业人之不同，分别向建设大臣或都道府县知事为之。事业认定人（建设大臣或都道府县知事）有权判断该事业有无征用之公益性以及是否有助于土地的合理使用。事业认定人为事业认定处分时，得听取土地管理机关以及专家的意见，必要时，要举行听证会，听取一般民众的意见。申请事业认定时应以书面为之，事业认定人认为事业认定之申请无理由时，得驳回，认为有理由时，则应将有关文件一面送登公报，一面送交起业所在地之市町村长由其公告供公众阅览两周。事业认定生效后，起业人尚须于法定期间内另行申请征用裁决，否则事业认定将失去效力。诚如前述，我国有关征用的法律中对征用程序规定甚少，以较为详细的土地征用为例，《土地管理法实施条例》第23条规定，建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。

2、征用审理

征用审理是征用机关对征用申请进行审查，作出征用裁决的过程。在德国，征用裁决一般由被征用土地所在地的乡镇的上级行政机关作出，而日本由于采行事业认定与征用裁决分开审理的作法，征用裁决由收用委员会作出。15由于征用审理是一准司法过程，其程序性保障对作出合理公正的征用裁决相当重要，所以德、日法上对其均有非常详细的规定。德国《建设法》规定，征用机关在收到乡镇转送的征用申请案后，应迅速指定言词审理期日，传唤征用申请人、土地所有权人、他项权利人、乡镇等关系人到场，如不到场，可径为裁决。征用机关在作出征用裁决前，应依职权调查事实，应给与征用关系人由陈述意见的机会，藉使所有赞成或反对征用的论据，在征用审理前为征用机关知悉。同时，在审理过程中，应由地方政府指派一名荣誉陪审员参与，并通知地政事务机关作必要的登记。日本的征用裁决由于与事业认定分开进行，故起业人在获得事业认定后，应于一年内另行以书面形式向收用委员会申请征用裁决，收用委员会在收到裁决申请后，除应迅速将该申请书连同有关文件送交市町村长公告供公众阅览两周以外，并应将该申请书连同有关文件通知征用关系人，征用关系人与阅览期间可提起异议，阅览期满后，收用委员会才开始审理。我国立法上，除规定征用方案由有关人民政府批准外，对于征用审理的具体程序则付之阙如，仅于国土资源部发布的《关于加强征地管理工作的通知》中对征地调查作了若干规定，16而对征用审理过程中的一个非常关键的环节-征用关系人的程序参与，我国立法上采用的是征用公告的办法，根据《征用土地公告办法》第4条，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。显然，征用公告是在征用方案已经获得批准后作出的，根本无法起到让征用关系人参与征用审理、听取征用关系人意见的作用。17国土资源部颁布的《关于加强征地管理工作的通知》第6条规定，各地应依照法律规定，公开征地工作程序，提高征地补偿安置工作的透明度。市、县土地行政主管部门应张贴公告或通过新闻媒体搞好依法批准的征用土地方案、征地补偿安置方案公告工作；在做好宣传解释工作同时，要注意听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。对补偿标准或安置途径有争议的，按照法律规定做好协调和裁决工作。在争议解决前，不应影响征用土地方案的实施。

3、征用裁决

征用裁决是征用机关作出的是否准许征用的决定，依德国《建设法》的规定，征用裁决应以书面记载征用申请人、关系人、征用目的、使用期限、征用标的、征用补偿、救济途径等法定事项，而后送达征用关系人。征用机关在作出上述决定时，或核准征用申请，或全部或一部驳回，端视言词审理的结果而定。同时，征用机关在作征用裁决时，对征用标的上原来存在的权利的去留要一并决定之。日本的《土地收用法》规定，收用委员会于审理终结后，裁决结果或为驳回裁决，或为征用裁决。又征用裁决分为权利取得裁决和明渡裁决两种。权利取得裁决是指起业人在法律上取得土地所有权，但并没有实际占有，如要实际占有，起业人尚须申请明渡裁决。这两种裁决必须齐全才算是征用的完成。如果自事业认定后四年内未申请明渡裁决者，不但事业认定失去效力，即使已为权利取得裁决者，亦视为撤销。同时，征用裁决不论是权利取得裁决还是明渡裁决均须以书面为之，并须记载一定事项，如补偿。如果起业人在法定期限内不履行征用裁决所定之补偿时，征用裁决将失去效力。18根据我国《征用土地公告办法》的规定，征用决定将以征用土地方案批准文件的形式下达实施土地征用的市县人民政府，该批准文件包括征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途。征用自征用土地方案批准文件送达征用执行机关起生效，并不以公告为限。19

4、收回权

所谓收回权是指征用机关或被征用人在有助于公共福祉的征用事业已不再被实施，或征用标的物已不再供征用事业使用时，可收回或请求收回被征用标的物的权利。由于征用是公权力对财产权的合法侵害，私有财产权人只有在征用已经具备合法条件的情况下，才有忍受其侵害的义务。惟如该合法之征用侵害事后经证明已不再存在时，则受法律保障的财产权应恢复其功能，同时也可起到督促征用受益人及时利用征用标的、实现公共利益的目的。20德国《建设法》第102条规定，征用受益人或其继承人于征用裁决所定之使用期限内，对于征用土地未为合于征用目的的使用或已放弃征用目的的，即可行使收回权。日本《土地收用法》规定的收回权行使的条件是，自事业认定公告之日起二十年内由于事业废止、变更或其他事由致使被征用土地之全部或一部不用，或自事业认定公告日起，经过十年被征用土地未供事业使用的。我国与收回权较为接近的规定是《土地管理法》第37条，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。但该收回权仅针对被征用土地为耕地时行使。除此之外，根据该法第58条、第65条规定，被征用土地如有下列情形之一的：（1）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（2）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的；（3）不按照批准的用途使用土地的；（4）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门或农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回土地使用权。由此可见，我国的收回权的含义与德国、日本的不同，在德、日，收回权类似于一种私权，因此，被征用人在行使收回权时尚要支付相当于征用补偿额的买受价格。而在我国，收回权是国家的一种公权力，由国家无偿收回后交给原被征用人使用，被征用人无须支付任何费用。

二、补偿机制之比较

无补偿即无征用，现代法治在征用的公益性与公民财产权的保护之间，越来越倾向于后者。因此，对征用本身不仅有程序的限制，征用必须依法进行，而且只有在该法律同时规定了征用的补偿额度及种类时方可为之。现代法治已完全禁止一个无补偿的征用存在。21这不仅是由德国的“唇齿条款”所发展出的规则，在英美国家，补偿的重要性也越来越凸现，补偿虽不是一项宪法权利，但是长期以来作为惯例在英美法中存在，那就是立法者若要行使主权进行征用，它就必须提供补偿。《欧洲人权公约》在规定保护财产权时，虽然没有把补偿义务包括进去，但1985年欧洲人权法院在英国钢铁案中却判决，英国政府在国有化过程中没有给与充分的补偿，因而违反了《欧洲人权公约》。22可见，补偿已成为征用的合法性要件之一。

（一）补偿原则

纵观各国宪法，23补偿标准不过以下三种形式：第一，完全补偿。完全补偿说认为，私人财产供公共使用时，应补偿财产权人因此所受财产上损失之全额，以征用为例，除全额补偿被征用财产之交易价格外，尚应加上迁移费或营业损失等因征用致通常所生之损失，而补偿其客观价值之全额，补偿额低于此者，因不符合正当补偿的要件，被征用人可请求合其要件之补偿增额。完全补偿说为十九世纪的德国所使用。第二，适当补偿（相应补偿、合理补偿）。与完全补偿说的立场不同，适当补偿说认为，鉴于征用财产权之公共目的，正当补偿只需为妥当或合理补偿即可，未必补偿其财产之实际价格之全额。亦即，补偿额算定基础苟非恣意，按诸社会国家的原理可认为基于合理的根据者，补偿额有时纵低于完全补偿额，亦不违宪。24适当补偿为德国魏玛宪法所首创，但其在德国的真正使用却是从纳粹上台开始，之所以要采取适当补偿的理论，原因在于魏玛宪法所建立的私益本位向公益本位的转变，导致了补偿时不再以被征用人的立场为出发点，而是以所有因征用而获益的大众来考虑，征用既然是为了公共利益的需要，那么也就意味着被征用人必须承担适度的牺牲，因此，如果仍奉行自由资本主义时期的完全补偿的理论，公益至上将无以体现。日本的实务界多采用之。第三，公平补偿（公正补偿、正当补偿）。25适当补偿出于社会本位的价值考量，对完全补偿进行了否定，但是，绝对的适当补偿往往造成有违社会公正的结果。因此，1949年德国基本法第14条第3款将征用补偿的标准改为：以公平地衡量公共及参与人之利益后，决定之。公平补偿说实际上是对完全补偿说和适当补偿说的调和，即并非绝对地执行完全补偿，或者绝对地执行适当补偿，而系宪法授权立法者，可以斟酌、审视立法时之各种不同的、所欲规范事件及时间因素之特性来决定是否应给与被征用人全额或者低于全额的补偿。但是，究竟如何达至公平，学界颇多争议。从现在的理论发展来看，强调保护人权、强调实质正义的理念有使公平补偿倾向于完全补偿的趋势。

对于补偿的原则，我国普通法律中已有一些零星的规定，具体来讲有四种模式：（1）规定“给与一定的补偿”，如《乡镇企业负担监督管理办法》第17条。（2）规定“给与相应补偿”，如《农村土地承包法》第16条、《戒严法》第17条、《海域使用管理法》第30条、《划拨土地使用权管理暂行办法》第30条。（3）规定“给与适当补偿”，如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第12条、《国防法》第48条、《国务院关于加强和完善文物工作的通知》第2条。（4）规定“给与合理补偿”，如《归侨侨眷权益保护法》第13条、《治理开发农村“四荒”资源管理办法》第22条、《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》第3条、《建制镇规划建设管理办法》第32条、《城镇私有房屋管理条例》第4条、《防沙治沙法》第35条、《电力供应与使用条例》第16条、《乡镇煤矿管理条例》第11条、《矿产资源法》第36条。“一定”、“相应”、“合理”、“适当”虽为不确定法律概念，但在汉语上均为不完全之义，再从我国法律规定的补偿数额来看，可以认为，我国现行法律中采用的是适当补偿的原则。

（二）补偿范围

补偿范围是补偿原则的具体体现，德、日两国的补偿原则不同，故其有关补偿范围的规定亦不相同。由于德国基本法采公平补偿的原则，公平补偿要求一种介于征用标的物的市场交易价格与全额补偿之间的中间路线，因此公平补偿的结果，有可能给与完全补偿，亦有可能给与适当补偿。故德国《建设法》即本此原则，于第93条第2项明定对实体损失和其他财产损失应给与补偿。其中实体损失系指被征用土地以及其他征用之标的之价值而言，因此，是对征用标的的市价补偿，亦称为实质补偿。而所谓其他财产损失是指超过实体损失范围之外，而存在于不同个案的一种特别损失，包括营业损失、残余地价值减少、迁移费、律师或专家的代理费用、权利维护费用（如鉴定费、支付各级机关的规费）等项目。此外为避免因实施都市建设措施对人民之生活状况造成的经济损失，从公平和社会国家的角度出发，该国之《建设法》特别规定了急难补偿。而依日本《土地收用法》的规定，国家不仅补偿公民因征用所产生的损失，对于因征用同一土地所有权人所有土地之一部，致使残余地价格减少或征用土地之结果致使被征用人支付地上附属物的迁移费时，亦应予以补偿。除此之外，因征用土地之结果致使土地所有权人或关系人发生其他通常损失时，也应给与补偿。其他通常损失是指在通常情形下都可能发生的客观的经济损失，一般而言，举凡农业、营业或渔业等废止、停止及经营规模缩小均属之。另外在实务上亦承认对动产搬运费、暂时居住、青苗、养殖物、特产物等的补偿。可见，德、日两国的补偿范围甚为广泛，不能不说是其重视财产权保障的流露。26根据《土地管理法》第47条的规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人除了根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格给与补偿外，对于拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。由此可见，我国的补偿范围与德、日两国相比，甚为狭窄，惟补偿范围旨在调整财产权保障与征用间的失调关系，使被征用人借助征用补偿之给付，可以再取得与征收标的物相类似之物，以恢复其征用前的财产状况，因此征用补偿的范围，在利益衡量的补偿原则下，于不妨碍国家财政负担的范围内，应尽量从宽规定，藉使达到征用补偿的目的。

（三）补偿方法

传统的补偿方法以金钱补偿为主，但是，现代社会基于生存保障和生活重建的理念，强调金钱补偿之外的手段，藉以缓和征用侵害之严酷效果。德国《建设法》规定了代偿地补偿和其他权利补偿，盖以金钱补偿就供农业或园艺业之土地，有时无法对征用受害者的特别牺牲为完全调整，因在经济景气期或货币贬值期欲重新取得土地殊有困难。思及一方面被征用人丧失为其生存基础之土地，另一方面征用受益人自己取得适合事业之土地并保有之时，金钱补偿确属残忍。27同时，日本《土地收用法》鉴于金钱补偿有时不能达到征用补偿的目的，为济其穷，乃复明定于必要时，亦得为现物补偿，现物补偿除代偿地补偿外，尚包括耕地造成补偿、代行工事补偿、代行迁移补偿及宅地造成补偿等。

我国法律上以金钱补偿为主，但也有一些法律、法规规定了其他的补偿方法，如《城市房屋拆迁管理条例》第23条规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。《长江三峡工程建设移民条例》第12条规定，因三峡工程建设和移民迁建，土地被全部征用并安置在第二产业、第三产业或者自谋职业的农村移民，经本人同意，由有关县、区人民政府批准，可以转为非农业户口。第47条规定，农村移民建房占用耕地，免征耕地占用税。由于征用补偿的方法关系到征用补偿目的的可否达成，尤其是受生活重建理念的影响，从前的支付货币了事的心态，已非现代法治国家的行为。诚如《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第4条第2项规定，水利水电工程建设征地补偿和移民安置应当逐步使移民生活达到或者超过原有水平，因此，如采金钱补偿的方法，将不能达成征用补偿的目的时，就要通过其他的补偿手段，而不能无视被征用人生活水平的下降。当然，由于金钱补偿易于被征用人灵活使用，所以采其他补偿手段时，需经被征用人同意，方能为之。

三、救济机制之比较

无救济即无权利，由于征用对公民的财产权的侵害甚大，且其本身所具有的公益性和强制性，往往使民众除了忍受之外无法有效地抗辩，因此只有提供事后的法律救济途径，方能使公民财产权得到确实保障。

违法的征用行为通常表现为五种类型：（1）征用目的违法；（2）越权征用；（3）征用滥权；（4）征用程序违法；（5）不予补偿、不及时补偿或不公平补偿。违法征用必将对被征用人的财产权产生侵害，根据《国家赔偿法》第4条第3项的规定，违反国家规定征收财物的，受害人有取得赔偿的权利。此处虽然使用的是征收，而非征用，但是从立法的精神来看，征用也应包含在其中。28在日本，对于都道府县知事所作的事业认定不服，由于可以再向建设大臣申请认定之故，没有声明异议的必要。对于建设大臣所作的事业认定不服，则可以向其声明异议。不服收用委员会的裁决者，除损失补偿之外，可向建设大臣请求审查。对于收用委员会关于损失补偿的裁决，可以提起行政诉讼。在德国，对征用提供的救济方法分为两种层次上的，一种是基本法提供的救济方法，对于规定征用的法律其征用补偿与标准是否合宪的问题，依基本法第100条第1项的规定，可由德国联邦宪法法院加以审查。同时，依基本法第14条第3项的规定，对于补偿金额有争执者，得向普通法院提起诉讼。另一种是普通法提供的救济方法，如《建设法》规定，被征用人如对补偿金额之外的征用措施不服，可诉请行政法院撤销之。法国的情况与德国类似，对于征用是否合法以及请求撤销不合法的征用行为的诉讼，属于越权之诉，由行政法院管辖。普通法院在受理其他诉讼中，涉及到征用合法性的解释时，应当作为审判前提问题，等待行政法院的判决。但关于违法征用引发的损害赔偿和确定补偿金的问题，则由普通法院管辖。29在我国，对于征用的救济问题，也存在两种层次上的途径，一种是一般法律的规定，如《行政复议法》第6条第7项规定，行政机关违法征收财物的，公民、法人或者其他组织可向征用机关的上一级机关申请复议。《行政诉讼法》第11条第8项规定，行政机关侵犯财产权的，公民、法人或其他组织可向人民法院提起诉讼。《刑法》第410条规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。《国家赔偿法》的规定也属于此种情况。另一种是专门法律的规定，如《土地管理法实施条例》第25条第3款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。第78条规定，无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。第79条规定，侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

四、完善我国行政征用制度的若干建议

（一）征用机制方面

1、征用目的征用制度能够成为现代法治国家的一项重要的合法权力，其法哲学基础主要在于两个方面：一是所有权的社会义务性。所有权的社会义务性是现代法治国家宪法和民法制度的基本理念之一，是法律社会化运动的重要成果，是对所有权绝对的扬弃。所有权的绝对性和无限制性主张私人使用者对其所有物可以自由的使用、收益和处分，这一原则虽然对自由资本主义经济的发展起过推动作用，但是它过分强调个人利益而忽视了社会整体利益，加剧了个人利益与社会公共利益之间的冲突，阻碍了生产的社会化和大规模发展，甚至导致了个人随意滥用其所有权而损害他人利益和社会利益的现象。因此，19世纪以来个人主义的所有权观念日渐式微。1919年德国《魏玛宪法》第153条第4项规定：“所有权包含义务，于其行使，必须顾及公共利益。”1947年日本修改民法典时，在第1条第1款明确规定：“私权必须遵守公共福祉。”现代法学认为，所有权的行使必须服从公共利益的要求，个人的权利和自由，只有在符合公共利益的情况下，才能受到宪法和法律的保障。二是征用的公益目的性。征用的公益目的性征用之制度发端于土地征用，而土地征用制度则是现代各国宪法和财产法的主要内容之一。土地征用权的核心在于不需要土地所有人同意而强行取得其土地所有权，因此土地征用权的行使同土地财产所有权的宪法和法律保护制度遂发生激烈冲突。正由于此，西方法制史上对于土地征用是否合宪，以及是否构成公权力的滥用，也一度成为众说纷纭、争论不休的重要话题。值得提及的是，正是土地征用权的这一所谓“公共利益”之目的，不仅使土地征用权的合宪性在这场争论中得以成立，同时也使它成为评判一项具体的土地征用权是否合法行使的主要标准，并最终发展成为防止土地征用权滥用的一项重要措施。其实，所有权的社会义务性和征用的公益目的性只是同一问题的两个方面而已，所有权的社会义务性系对私权利的限制，而征用的公益目的性意在规范公权力的行使，二者共同构成征用制度的法哲学基础。

由于公共利益是很抽象的概念，为了防止解释不当，导致征收权滥用或不当地限制征收行为，30各国对公共利益都作了具体规定，其立法体例为两种：其一为概括式规定，如《德国民法典》；其二为列举兼概括式，例如《日本土地征用法》、《韩国土地征用法》等。31无论各国法律规定方式如何，都将公共利益从不同的角度进行解释。第一，从财产利用目的上解释。公共利益解释为除了公共使用外，还包括具有公共利益用途。所谓公共使用包括代表公共利益主体的直接使用行为，如国防设施、政府建筑物；具有公共利益用则指征用行为的后果是增进全体社会成员的福利，如教育、科研、公益事业。然而，由于公众受益人本身的范围具有不确定性，公共利益是否指须全体成员而非部分成员或特定业界的成员受益，各国立法和实务则有确定范围上的宽严之别。第二，依利用的效果，公益用途又可解释为经营性与非经营性两种情况。因经营性用途而征用土地仅仅是指国营企业，在代表公共利益的主体直接使用的情况下，征用土地多被消费性和非经营性使用（如政府建筑物），因公共用途而为社会成员受益时被征用土地多被经营性使用，且经营所得用于回报社会或大众（如按国家高速公路事业管理的有关规定，高速公路运营收益主要用于补偿投资、填补成本和维护设施）。32我国现有的法律普遍将征用的目的规定为公共利益的需要，但究竟什么时候需要，笔者认为，这里要依据比例原则来衡量，即（1）妥当性原则。就以侵犯人民基本权利的法律或公权力措施而言，若是立法者所规定的限制手段根本无法达到立法的目的，即属该手段的不妥当。（2）最小侵害原则。系指在前妥当性原则已获肯定之后，在所有能够达成立法目的的方式中，必须选择对人民的基本权利最少侵害的方法。（3）均衡原则，是谓一个措施虽然是达成目的所必要的，但是，不可给与人民过度之负担。所谓过度的负担是指法律或公权力措施所追求的目的和所使用的方法，在造成人民权利损失方面，是不成比例的。33传统的对公益性的研究侧重于社会科学所用的解释学方法，只能勾画出公共利益的大致范围，但在可操作性上仍然欠缺。近年来，随着法经济学的兴起，一些美国学者从经济学角度来分析征用的公益性，值得我们在以后的立法和实践中借鉴：

（1）公共货物说。公共货物说认为，合法征用的目的必须是为了公共货物的取得，所谓公共货物，具有两个特点：①对公共货物的消费是非竞争性的，即许多人可以同时消费这项货物，如焰火、国防、空中电视信号和空中广播信号等均是。②追求私人利益最大化的供应者难以提供公共货物而同时又排除不付款的消费者。虽然像焰火、国防这样的公共货物可能受到消费者很高的评价，但在私人提供的情况下，却没有足够的消费者为之作出支付，消费者比较乐意“搭便车”，即享有这些货物而不付款。这样，潜在的供货人就会转向别出谋取较高的利润。于是，不受干预的市场无法提供社会所需数量的公共货物，需要政府介入以纠正市场的失灵。政府的方法既可以是自己生产这些货物或对这些货物的生产提供补助，也可以是行使征用权从私人处取得公共货物，如果选择后者，政府就应当使征用活动能够产生社会利益上的一个较大的净值，否则，政府作出这种征用活动将因为不是处理较大的交易成本而失去正当性。如何用提供公共货物的交易成本来说明合法征用与不合法征用之间的区别，可以考查两种情形：①提供私人货物时遭遇较大的交易成本。比如开办一个追求利润最大化的娱乐公园，无论私人为了开办这样一个公园将遭遇多么大的交易成本，都能获得他所需要的大量土地，因此不存在提供公共货物的问题，不能仅仅为了降低私人生产的成本，赋予私人以征用权，或者让征用权的行使为此服务。②提供公共货物遭遇小的交易成本，比如有较多潜在的交易者，也就是说，提供土地的可能性较多，那么这就趋近或等同于一个普通的（竞争性的）的市场，交易成本比较低，在这种情况下，虽然满足了公共用途，但这个公共用途不足以说明采取征用措施是必要的。

（2）其它学说。学者Berger认为，征用的目的应考虑以下三个因素：①支持提高经济效率，对资源进行最佳利用的征用；②考虑征用后价值上的净增量；③征用的公共利益是否是明显地比被征用者的利益重大。34学者Meidinger认为，对征用目的的约束条件是：①征用对于实现某公共目的是必要的；②征用者必须使征用的成本最小而收益最大。34学者Wilder和Stigter认为，约束条件是：①项目具有极为重要的公共必要性，不征用就不能实现；②政府必须行使对项目的控制权，确保对公众负责；③不应对（私人）公司的利益有偏爱。35学者Mansnerus认为，①把评价征用的政府目标或立法目的的权力交给法院，由法院以自己的公共用途标准来判断；②由法院评价作为实现目标的手段-征用。作出判断要考虑的要素包括：社区（会）在提议的新用途上的利益、在当前用途上的利益、当局在决定征用和保持控制中的角色、被征用人的利益。36从学者们的设计可以归纳出以下原则：（1）一项用途要成为公共用途，从而行使征用权，这个用途就必须是对于必要的公共利益不可缺少的；（2）决定用途的程序是合理的，受政府控制；（3）新的用途受到政府监控；（4）不能以更好的方案替代对被征用者的剥夺，不存在更适宜被征用的其他主体。

2、征用侵害

合法的征用势必对公民的财产权造成侵害，这种征用侵害主要表现为：（1）征用的时间过长，导致公民的财产长期不能恢复正常的使用状态，从而造成公民正常使用时的收入丧失和不能正常使用的其他损失。（2）征用的数量过大，公民不能正常使用的财产越多，公民正常使用时的收入丧失越大，其它损失也越大。（3）给与补偿的时间过长。补偿是弥补公民因征用而造成的财产损失，如果该损失不能得到及时填补，势必使公民没有可供使用的财产的状态越长，造成公民生存上的困难。（4）补偿数额太少。即使是完全补偿，有时候也很难做到对公民损失的完全弥补。37因为从各国普遍的实践来看，补偿范围不包括主观价值的损失，有时也不包括未来期待利益的补偿，而只能是针对公民所遭受的客观的可计算的损失，因此，如果补偿数额太少，公民的财产不利益状态就根本无法得到填补。因此，笔者建议，在今后的立法中，加大对征用时间和补偿时间的控制，规定严格的时效制度，对于超过征用期限和补偿期限的，借鉴《行政诉讼法》第65条第3款第2项规定的加收日罚款的制度，督促征用主体及时解除征用和支付补偿金。

3、征用主体

征用主体是指决定采取征用措施的机关，与实施征用的主体不同。设定实施征用的主体的主要是考虑方便征用措施的实施，因此一般由距离被征用标的物最近的政府机关来采取，而设定征用主体，则主要考虑到征用措施对公民财产权的危害性，必须由具有一定权威、一定级别的机关来决定，以保证其审慎性和合法性，因此，我国《传染病防治法》中规定的征用主体是当地政府的上一级地方政府，而实施征用的主体才是当地政府。但是，从2003年“SARS”事件的实践来看，征用主体并没有严格遵守《传染病防治法》的规定，表现出多元化的局面，不仅包括政府，还包括公安机关、卫生行政机关，甚至有些教育机关、医院也可以决定征用。可以说，这种背离《传染病防治法》的做法在某种程度上有其特定的原因的，“SARS”事件作为突发性公共卫生事件，属于行政法上的紧急状态，而《传染病防治法》第25条规定的仅是正常状态下的征用主体，不难想象，在紧急状态下，如果由当地政府报请上一级地方政府来决定征用措施的采取，在时间上显然不可能的，必须授予事故现场的应急处理机关或人员一定的征用权，但是这种授权必须有法律依据，必须规范化。我们的建议是，借鉴《戒严法》第17条的规定，在《传染病防治法》第25条中规定非常紧急情况下的征用主体，授予《突发公共卫生事件应急条例》中的应急处理指挥部和应急处理指挥人员在非常紧急情况下的征用权，同时这种征用必须有书面化的单据，以方便事后的责任认定。

4、征用时间方面

征用时间是指征用合法有效的期间，根据征用的性质不同，相应地也存在不同的征用时间，对于土地征用等永久性转移所有权的征用来讲，征用时间并不是固定的，如果政府在取得被征用标的物的占有后，如果不及时地将其用于公益目的或者不合理地用于其它非公益目的，征用的正当性也就丧失了，公民自然有权恢复其合法财产的正常状态。这就是收回权制度。此时的征用时间就以公民行使收回权为限。反之，如果政府在行使收回权之前按照公益目的合理地使用了被征用标的物，那么此时的征用时间就是永久性的。对于暂时性的使用权转移的征用来讲，征用时间就是政府在征用通知书中规定的使用时间，一般来讲，该时间以征用目的的实现为限。如果在征用目的实现后，仍然征用，即属于超期征用，要承担对公民的赔偿责任。但是一般来讲，由于对征用目的实现期日的不可预期性，征用通知书规定的征用时间与征用目的的达成日期存在一定的差距。如果在征用时间前达成征用目的，政府就应当及时解除征用，归还被征用标的物；而如果征用时间来临时，征用目的仍然没有达成，这就需要延期征用。任何无限期的征用或者对群众而言无法合理预期的征用都是不允许的，而《传染病防治法》及其《实施办法》在这方面的规定还很缺乏，但《北京市人民政府关于临时征用房屋用于控制和预防非典型肺炎的通知》第5条，临时征用期限到期仍需继续使用的，区、县人民政府可以决定延期征用，并于期满前15日送达临时征用延期通知书。临时征用期限到期或者提前解除临时征用的，由区、县人民政府制发解除临时征用通知书，是一个很好的立法模式。

（二）补偿机制方面

1、补偿的正当性

公共利益和公正补偿都是对征用权的宪法限制，甚至有学者认为，宪法上规定征用补偿条款的目的主要不是为了规定征用权，而是为了保证被征用人的财产利益得到补偿。38但是由于补偿涉及到政府的财政支出，虽然国库利益并不构成征用的目的，但是在补偿时考虑国库利益却是为宪法所承认甚至是不得不承认的因素。39因此，政府何时作出补偿、补偿多少不仅是一个法律问题，也是一个政策问题，根据何种标准来评判，传统的学说多局限于规范和价值的研究，更多地关注对一些基本价值如人权的保护，但是长期的实践表明，征用补偿所遭遇到的最大困难并非政府愿不愿意补偿，而是政府支付补偿资金时的财政压力。美国学者Michelman从经济学角度所开展的研究值得我们借鉴。

Michelman认为，要判断一个政府行为是不是征用行为，应当考虑三个因素：效率的取得、负面刺激的成本和安置成本。所谓效率的取得，是指政府的措施所带来的利益超出损失的那一部分。测度这些利益和损失的方法不是抽象的价值判断，而是潜在的获利者和潜在的受损失者分别将要取得和丧失的现金额之和。只有在这些现金额可以得到时，潜在的获利者才会愿意为了实施政府行为而作出支付，而潜在的受损者也才会以此为条件同意这种行为。对经济学家而言，公正补偿的目的是保证政府的效率，因为如果没有公正补偿，政府就不会珍惜它从私人部门所取得的资源。但是，如果坚持让政府为其所取得的一切资源向受损失者支付补偿，这样做的成本太高，可能使得政府所欲做成的项目失去效率，交易成本可以阻却补偿。不过，如果不支付补偿，又会招致其他的成本，Michelman将之称为负面刺激的成本。包括下面两项之和：（1）抵销受损失者及其同情者意识到没有提供补偿而感受的不功利所必需的现金数额；（2）未获补偿者、他们的同情者以及他认为受到相同威胁的观察者受到负面刺激，引起未来产品减少（反映在动机削弱、社会不稳定），这个减少的量的当下资本化价值。负面刺激成本会使政府感受到不予补偿带来的巨大压力，因此是促进政府补偿的因素。Michelman提出的第三个因素是安置成本，这个成本是指为了避免负面刺激成本而达成的补偿安排所需的时间、努力和资源的现金价值。安置成本包括为支付补偿而增税的巨大损失、安置的行政成本和道德危险，40安置成本可以阻却补偿。Michelman将这三个因素综合起来，进行了功利主义的计算。如果一项政府措施的现金收益（Dollar Benefits，简称B）超过成本（Costs，简称C），但收益净值（即B－C）比负面刺激的成本（Demoralization Costs，简称D）和安置成本（Settlement Costs，简称S）都小，那么这个政府措施就是不应该实施的。Michelman没有指出对于内在不效率的项目，即收益净值小于零，政府应如何决策。但是，不效率的项目会引起负面刺激成本进而推动补偿，这样实际上会使得受到预算限制的政府不去从事这个项目。如果净收益是正值，并且比负面刺激成本和安置成本的任何一个都大，那么政府在实施项目时就会忍受两者成本中较小的一种，如果安置成本低于负面刺激成本（即D>S），政府就会支付补偿，避免不支付所引起的负面刺激成本，反之，如果安置成本高于负面刺激的成本（即D

Michelman的理论被称为多因素功利主义，在政府是否应该采取征用行为以及如何判断一个行为是否属于征用行为上，该理论与传统的功利主义没有什么区别，都是要使成本小于收益，只不过传统的功利主义仅计算成本C，而多因素功利主义则将成本扩展到C＋D＋S.该理论的真正优势在于：（1）分析政府是否支付补偿上，Michelman认为，该问题取决于B>C+D+S的前提下，D与S之间的大小。（2）Michelman提出的负面刺激成本也是传统的理论所忽略的，Michalman认为，负面刺激成本D与普通的成本C是不同的，它是因不补偿而导致的一种特别的成本，它来自于不补偿本身，41如果支付了补偿，就不存在这个成本，但是其他的成本仍然存在。之所以提出负面刺激的成本，Michelman认为这是由多数主义的危险所决定的，现代的征用制度都是由民主制下的多数主义所决定的，因而少数被征用的人根本无法通过自身的努力改变，但是，这并不等于少数人只能无力的承受，他们必然通过其它的途径来宣泄这种沮丧的感觉。负面刺激成本不仅仅指直接遭受不便的那些人所承受的损失引起的，也包括有同感的人所受负面刺激所引起的。这些人在观察中感受到失望和不安，此外，这个成本还包括受损失者、同情者和其它认为会受到相同对待的观察者受负面刺激所导致的未来产出减少的价值。负面刺激成本这个概念，是着眼于长期效应来分析的，不仅仅是对随机风险的反应，这种成本既来源于创造财富的动机受削弱，也来源于社会动荡。社会动荡的成本既可以包括为防止反社会行为所作的公共的和私人的花费，也可以包括对整个政治程序的不满。42可见，政府不予补偿虽然可以减少政府的财政支出，但是其所带来的负面刺激成本也是很大的，并且这种负面刺激成本的潜在的作用期很长，这些都是政府在作出是否给与补偿以及给与多少补偿的决策时需要考虑的因素。

2、补偿原则

我国法律普遍采纳了第二种补偿原则，另外宪法第22条修正案仅规定“依据法律进行补偿”，但“依法”是依什么法，仍然语焉不详，假设这一条款意味着补偿必须有具体的法律依据，那么是不是说如果没有具体的法律依据，即使是立法者怠于立法，受害人也无法得到应有的补偿。关于如果具体法律没有可供操作的补偿的规定时，公民是否可以直接依据宪法上的征用补偿条款来请求补偿的问题，在日本法学界有比较广泛的讨论，认为宪法上的征用补偿条款对普通法律中关于补偿的具体规定的作用有三：（1）大纲方针说（立法方针说），该观点认为，宪法上的征用补偿条款只不过是为制定法律提供了大纲方针而已，若无法律的规定，就不产生具体的补偿请求权，即受害者不能依照宪法上的规定来提起损失补偿的请求。（2）当然无效说，该说认为应该将补偿解释为征用的前提条件，因而，欠缺补偿时，征用本身就当然无效。另外与此学说近似的是违宪无效说，认为对于私有财产的征用没有作补偿规定的法律，将因违反宪法中的征用补偿条款而无效。（3）补偿请求权发生说（直接请求说），该说认为，应该将补偿请求的发生解释为征用带来的结果，因此，没有补偿，征用行为本身依然有效，同时应该承认当事人直接依据宪法中的征用补偿条款请求补偿。日本学界较赞成第二种学说，但是，日本最高法院却采纳了补偿请求权发生说，认为如果一味地将对基于社会福利的财产征用解释为无效，有点过分，所以，为了调和个人权利和社会利益，采直接请求说较适宜，该理论也为许多下级法院所纷纷效法。43在我国缺乏法院对宪法的解释权之前，对此只能依靠普通法律上的补偿原则来填补了。

笔者认为，补偿原则意在调和私有财产权与公共利益之间因征用而失衡的关系，完全补偿原则，由于补偿范围极为广泛，致使国家在为征用时，所应给与之征用补偿费用极为庞大，有碍征用计划的实施。但一味将补偿原则界定在适当补偿的范围上，固然有助于公益之维护，但是否会对因征用已遭受损失的财产权人造成二次损失，是否符合公平和充分保障人权之理念，不无疑义。因此完全补偿或适当补偿均非最优的补偿原则，只有采公平补偿、公正补偿、正当补偿的原则，在衡量公益与私益后作出选择，才不失为真正两全其美的良策。

3、补偿标准

补偿标准与补偿原则紧密相连，完全补偿原则实行市价标准，即按照与被征用标的物同类或者邻近事物在市场上的交易价格进行补偿，该交易价格既包含了成本，也包含了一定的预期利润。适当补偿原则则要求只补偿被征用标的物的收益价值，而非较高的、含有期待及投机性质的市场价值。公平补偿的原则要求立法者在被征用人的私益与征用的公益之间作出衡量后制定具体补偿的标准，该标准既可以是市价，也可以是收益价值，甚或并不以两者为限。但是，究竟立法者作何判定才算是公平，学者秀勒认为，公平补偿应斟酌：（1）对于即将征用的标的所为的投机性的加工，致使被征用标的物的价值升高，可以予以阻止者；（2）被征用物对于目前财产权人有特殊的经济利益者；（3）被征用物对被征用人的经济地位发生影响者；（4）征用时的一切经济及社会状态。但（1）征用时，若征用之目的含有政治、社会、文化因素时；（2）被征用人的一般社会地位；（3）被征用人的个人特征；（4）对于被征用人财产标的的使用及利用情形；（4）政府及征用受益人的支付能力等，得不在考虑范围。44学者柯诺认为，是否为公平衡量应依征用的目的而不同，一种是公用性质的征用，将征用视为政府或地方自治团体取得土地的手段，由于这种征用类似于强制收买，所谓公益的需求，主要在使需地机构获得土地，而不是使需地机构以较低的代价获得土地，因此，为了不使当事人产生特别牺牲起见，应给与市价的补偿，以使被征用人可以依此价再重新获得土地。另一种是社会目的性的征用，也就是征用的目的在于改善社会的财产结构，调节社会贫富之间的差距，例如对大地主的一种社会目的的剥夺财产权。因为这种征用并非以图利国库，而是以社会阶层之重组为目的，故不需予以市价，只须给与其收益价值的补偿即可。45近年来，在西方国家又出现一种新的补偿理论。这一理论认为，如果作为征收对象的财产具有财产权人生活基础的意义，那么，对其损失的补偿，就不仅限于对其财产的市场价格予以评估，还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状况所必须的充分的生活补偿。例如，因公共建设的需要，一般市民的土地或房屋被征收，在此情形下，仅仅给付市价补偿，有可能不足以恢复与原来同等的生活状况，为此必须实行上述生活补偿。这就是所谓“生活权补偿”的观点。

我国由于长期奉行适当补偿的原则，如《北京市人民政府关于临时征用房屋用于控制和预防非典型肺炎的通知》第7条即规定，临时征用工作结束后，区县人民政府对被征用单位应给予适当补偿。《国务院办公厅关于妥善处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷的通知》第6条规定，征用财物被损坏后无法修复或者修复后不能达到原有状态的，或者因其他原因不能归还的，或者被征用人因财物被临时征用而造成实际损失的，应当给予合理补偿。补偿标准显然过低。实际上，补偿标准的确定是一个利益衡量的过程。从社会学的角度来看，个人利益、团体利益、国家利益和公共利益构成了一个社会利益的结构整体，无论偏袒哪一方，都会导致社会利益体系的失衡，从而破坏社会公平，影响社会健康发展。社会主义法历来强调私人利益对国家利益的依赖和服从，当个人权利的行使同国家利益发生矛盾时，必须贯彻“国家利益优于私人利益的原则”。我国传统观念认为私人利益应当为国家利益和集体利益所牺牲，在市场经济条件下，这种简单的思维方式和理论逻辑有必要进行修正。征用补偿的利益衡量，首先应整体考虑社会利益各个方面的因素，而不仅仅是政府的经济利益（表现为征收成本），征收行为才符合社会道德和正义的一般要求，为广大公民所自觉接受。其次，应衡量征收者（国家）与被征收人之间具体的利益关系，一方面，补偿金额应遵循经济规律的要求并在国家国力（包括经济、环境等承受力）所能承受的范围之内，从世界各国立法来看，一般以市场价格作为主要参照依据；另一方面，不能使被征收人有明显不公平或被剥夺的感觉，即补偿下限是被征收人的生活状况不低于征收之前的生活水平，并随社会发展有提高的趋势。46

4、补偿时间

比较我国与国外补偿机制的不同，最主要的区别就在于补偿时间。德国、日本法上补偿方案与征用申请一并提起，只有两者均获通过，征用裁决才算完成。而根据我国法律的规定，最典型的就是《土地管理法实施条例》第25条，补偿方案的确定却是发生在征用方案已经获得征用主体的批准以后。这不仅无法形成补偿对征用权的制约，与当代“无补偿即无征用”的趋势大相径庭，更容易在实践中导致政府长期拖欠补偿款和补偿争议迟迟得不到解决的局面。与此相适应，德国和日本法上对补偿时间的规定非常严格，日本学者认为，起业人之所以履行补偿，并非是对于被征用人负有履行义务之故，其主要目的是在藉补偿之履行，而使征用发生效力。因此，起业人不履行补偿义务时，不发生违法行为之损害赔偿问题。47而德国法上则有支付不及时补偿的利息的规定，惟因征用措施之紧迫性、交易价值调查之困难性等原因，补偿往往不能于征用侵害之同时及时提供被征用人使用，故为保障被征用人之权益，对补偿不能及时提供使用一节，明定应为补偿之计息。48当然，规定补偿应予征用前事先支付对保障被征用人及时获得财产之填补、重建生活有好处，但是，在一些紧急的情况下，征用措施的紧迫性不可能要求在此前就补偿标准和补偿争议进行漫长的调查和协商，这就需要在补偿时间上规定不同于正常情况下的简易程序，如借鉴德国的提前占有指示制度，由征用受益人提供一定的补偿金担保，事后再通过完全支付赎回，或者参照法国的规定，由征用主体先作出一个临时补偿决定，等征用完成后在作出正式的补偿决定，多退少补。这既照顾到了公共利益的实现，也在一定程度上防止了公民的财产权损失的扩大，不失为一种两全其美的做法。

（三）救济机制方面

国外的征用和补偿的救济途径虽然有管辖法院的不同，但是在救济方式的选择上是一致的，一般均包括复议和诉讼两种。而我国则对征用和补偿采取了不同的救济方式，以土地征用为例，49关于征用的救济方式有行政复议、行政诉讼、国家赔偿诉讼三种形式，而补偿的救济只能采取行政调解和行政裁决。50显然，有关补偿的争议尚未列入法律救济的途径。即使在有关征用的救济途径中，也存在适用难易上的差异。由于《行政复议法》第6条第7项明确将行政机关违法征收财物的行为纳入复议范围，51而公民如要提起诉讼，由于《行政诉讼法》第11条的受案范围中没有明确列举征用的情形，因此，尚需通过解释该条第7项“认为行政机关违法要求履行义务的”才能适用。

笔者建议，应实现征用救济与补偿救济的一体化，即将补偿救济纳入征用救济中来，也通过复议和诉讼的方式予以解决，并在立法中予以肯定。一般说来，征用补偿的救济程序应包括行政程序和司法程序两部分，行政程序是司法程序的前置程序。

1、在行政程序阶段，根据征用补偿的具体情况又分成协商前置程序和事后救济程序。协商前置程序中，首先由行政主体与相对人就补偿的有关事宜进行协商，补偿申请由相对人主动申请或行政主体发出通知。其次要听取被补偿人的意见，向被补偿人说明理由，答复被补偿人提出的问题，必要时可以举行听证会。最后由双方达成补偿协议并记录在案。事后救济程序中，由相对人主动申请或行政主体发出通知。通知中应当包括补偿的事由、依据、计算标准和补偿方式等，还应当列明被补偿人具有陈述意见的权利和该权利行使的时限。

2、在双方当事人就征用补偿无法达成一致意见时或者相对人对行政主体发出的通知中的有关事项不服时，由进行补偿的行政机关的上级部门调解。

3、对调解不服或没有达成调解协议的还可以向该上级机关申请复议。征用补偿的司法救济：法律应规定对征用补偿复议不服的公民、法人或者其他组织可以向人民法院起诉，应当保证司法成为最后的救济手段。即对于征用补偿争议，在穷尽了所有的行政救济程序之后，可以通过司法诉讼程序得到解决。

521王锴（1978—），男，陕西汉中人，中国人民大学法学院2004级博士研究生。

2夏征农主编《辞海》（缩印本）第962页，上海辞书出版社1999年版。

3刘东生：《行政征用制度初探》，载《行政法学研究》2000年第2期。

4叶百修著《从财产权保障观点论公用征收制度》第55－56页，台湾1989年版。

5这种损失不仅仅是客观上的，还包括主观上的。艾伦。保尔曾对此有一个生动的描述：想象一下，您是一位熟练的钟表修理师。您在俄亥俄州的辛辛那提商业区的中下阶级居住的、种族上异质混杂的社区有一家小店。您决不富裕，但您的小买卖给您许多满足。顾客和您有长期的结交，有的还能回忆您的父亲，甚至您的祖父为他们修表的日子，他们就在这同一家店里讲俏皮话……可叹的是，您的店面正好座落在拟议中进行再开发的处所。几个月后，您收到征用通知，您的财产将被征用。您将得到“公平的市场价格”和迁移费用，但对失去商誉，失去顾客来源，以及离开您心爱的买卖的不可计算的损失则没有补偿。这就是国家征用权。See property Rights and Eminent Domain，p7，New Brunswick Transaction Books 1987.6叶百修著《从财产权保障观点论公用征收制度》第70页，台湾1989年版。

7郑玉波编《法谚》

（二）第25页，台湾三民书局1984年版。

8陈新民著《德国公法学基础理论》（下）第495页，山东人民出版社2001年版。

9见美国宪法第5修正案，日本宪法第29条第3款。

10这种表述有德国基本法第14条第3款，我国宪法第10条第3款，美国宪法也通过联邦最高法院的1954年的Berman v.parker案、1984年的Hawaii Housing Authority v.Midkiff案和1984年的Ruckelhaus v.Monsanto Co.案的判决将第5修正案中的公用扩张解释为公益。

11陈新民著《德国公法学基础理论》（下）第480页，山东人民出版社2001年版。我国由于没有宪法法院和行政法院，对应的分别是行使宪法监督权的全国人大及其常委会和行使行政诉讼审判权的各级人民法院。

12美国法上同样存在扩张的征用的概念，这主要发生在征用与属于警察权的财产管制行为的区别。财产管制不需要补偿，但如果一些管制对财产权限制得过于严格，其效果等同于征用，从而需要补偿，这称之为管制性征用或者效果征用。

13该分类参考了台湾学者李建良的观点，见翁岳生编《行政法》（下）第1754－1762页，中国法制出版社2002年版。

14叶百修著《从财产权保障观点论公用征收制度》第578页，台湾1989年版。

15收用委员会是一独立的机构，设置于都道府县内，由委员七人组成，委员有一定的任期及任用资格，且各委员之身份受到保障，可独立行使职权，不受任何干涉，可谓一准司法机关。

16《关于加强征地管理工作的通知》第2条规定，在征地调查和征地补偿登记时，应深入村组，实地调查。土地权属应以土地登记或土地利用现状调查的土地权属协议书为依据；土地地类、面积应以土地利用现状调查（变更调查）和勘测定界成果为准，附着物状况详实。征地调查应在拟定征用土地方案前完成，并结合征地补偿登记进行复核。

17根据《征用土地公告办法》第6条第1款的规定，这一征用公告的真实意义在于通知被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。

18该规定使得日本法上的征用成为一种附条件的行政行为。在德国，征用效力自征用申请人于征用裁决后，另行申请征用机关颁布执行命令时始发生之。在征用裁决作出以后，至执行命令发布之前，如果征用受益人未能在法定期限内履行征用裁决课予其的支付义务的，征用关系人可申请征用机关废弃其裁决。这与我国征用自批准文件送达征用实施机关时生效不同。

19根据《征用土地公告办法》第14条第1款的规定，未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人仅有权依法要求公告，或有权拒绝办理征地补偿登记手续，但并不能阻却征用效力的发生。

20日本称之为买受权或买戾权。

21关于无补偿的征用的效力如何，日本法学界对此有三种学说：

1、大纲方针说（立法方针说），该观点认为，宪法上的征用补偿条款只不过是为制定法律提供了大纲方针而已，若无法律的规定，就不产生具体的补偿请求权，即受害者不能依照宪法上的规定来提起损失补偿的请求；

2、当然无效说，该说认为应该将补偿解释为征用的前提条件，因而，欠缺补偿时，征用本身就当然无效。另外与此学说近似的是违宪无效说，认为对于私有财产的征用没有作补偿规定的法律，将因违反宪法中的征用补偿条款而无效。

3、补偿请求权发生说（直接请求说），该说认为，应该将补偿请求的发生解释为征用带来的结果，因此，没有补偿，征用行为本身依然有效，同时应该承认当事人直接依据宪法中的征用补偿条款请求补偿。日本学界较赞成第二种学说，但是，日本最高法院却采纳了补偿请求权发生说，认为如果一味地将对基于社会福利的财产征用解释为无效，有点过分，所以，为了调和个人权利和社会利益，采直接请求说较适宜，该理论也为许多下级法院所纷纷效法。参见杨建顺著《日本行政法通论》第596－598页，中国法制出版社1998年版；叶百修著《从财产权保障观点论公用征收制度》第79－81页，台湾1989年版。

22路易斯。亨金、阿尔伯特。J.罗森塔尔编，郑戈、赵晓力、强世功译《宪政与权利》第158页，三联出版社1996年版。

23补偿是保障受损害的公民财产权一种手段，但同时由于补偿经费往往从国库中支出，因而也涉及国家的财政利益，因此对于被征用人的损失到底补偿多少，补偿到什么程度，各国通常在宪法上加以规定，以昭示国家在此一问题上的价值取向。

24黄宗乐：《土地征收补偿法上若干问题之研讨》，载《台大法学论丛》第21卷第1期。

25公平补偿与适当补偿之间究竟是否有区别，德国学者普遍认为公平补偿是对适当补偿的继承，而非修正，有学者甚至认为，公平补偿、适当补偿、完全补偿三者之间意义上一致。笔者认为，适当补偿、完全补偿、公平补偿之间的区别还是有的，诚如前述，完全补偿侧重于被征用人，适当补偿则侧重于社会公共利益，而公平补偿是在被征用人利益与社会公共利益之间进行衡量后的作出的判断。但公平补偿并非一种独立的手段，它必须是在衡量后作出采取完全补偿抑或适当补偿的决定。我国学者林来梵采用正当补偿的概念来涵盖适当补偿和完全补偿，可见，亦有相同之考虑。

26仔细观之，日本虽采用适当补偿的原则，但在补偿范围上比采用完全补偿原则的德国更广，甚或兼及对第三人的补偿在内，惟如补偿原则不仅包括补偿数额的大小，也包括补偿范围的宽窄，而日本学界仅将其限制在补偿数额上而已，这不能不说是财产权保障原则与国库利益平衡的产物。

27黄宗乐：《土地征收补偿法上若干问题之研讨》，载《台大法学论丛》第21卷第1期。

28征收与征用在行政法上存在非常明显的区别，行政征收是指行政主体根据国家和社会公共利益的需要，依据法律、法规的规定，以强制方式无偿取得行政相对人财产所有权的一种具体行政行为。它主要包括行政征税和行政收费两部分。行政征收类似于一种财产权的限制行为，因此公民并不能要求国家的补偿。但我国立法上对征收与征用似不作区分，经常混用，一些法律、法规中虽然使用“征收”的字眼，但从其立法目的上分析，应是征用的含义或者包含征用的含义在内，如《中外合资经营企业法》第2条第3款规定，国家对合营企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依照法律程序实行征收，并给与相应的补偿。《外资企业法》第5条规定，国家对外资企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序实行征收，并给与相应的补偿。《台湾同胞投资保护法》第4条规定，国家对台湾同胞投资者的投资不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对台湾同胞投资者的投资可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。《对外合作开采陆上石油资源条例》第5条规定，国家对参加合作开采陆上石油资源的外国企业的投资和收益不实行征收。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以对外国企业在合作开采中应得石油的一部分或者全部，依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。

29王名扬著《法国行政法》第410页，中国政法大学出版社1988年版。

30由于征用的强制性可以避免与当事人长时间的商谈甚至当事人的阻挠，同时征用补偿上的“适当”和“相应”意味着补偿数额要低于正常的市场交易额，因此，现阶段征用权行使中的腐败问题已相当严重，以土地征用为例，对集体土地的一切商业开发全部通过“征用”这一行政化的手段进行，完全抛弃了市场机制。一些经营性项目，或者是房地产开发项目，甚至个体企业用地、私人投资建设用地，一律动用国家征用权，如杭州市所属的江宁区，1990年以来共征用土地400余宗，其中省市重点项目只占总项目的1／4.湖南省国土资源厅的数据表明目前全省批准的用地量，40％用于公共设施，20％是党政机关以及事业单位用地，10％为其他，另有30％为经营性土地。参见吴利生：《论农村土地征用制度的缺陷及其改革》，载《中共杭州市委党校学报》2002年第4期；沈卫中：《我国行政征用制度的缺陷与完善-兼谈我国的土地征用制度》，载《兰州学刊》2002年第3期。

31以梁慧星教授为首的物权法起草小组在其建议稿第四十八条对公共利益作出明确规定，指出“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”参见黄东东：《土地征用公益目的性理解》，载《中国土地》2003年第1期。

32黄东东：《征用初探》，载《现代法学》2002年第5期。

33陈新民著《德国公法学基础理论》（下）第369－370页，山东人民出版社2001年版。

34Lawrence Berger，1978，The public Use Requirment In Eminent Domain，Oregon Law Review 57：203－246.35Errol E.Meidinger，1981，The public Use Of Eminent Domain：History And police，Environment Law 11：36－56.37Margaret G.Wilder And Joyce E.Stigter，1989，Rethinking The Role Of Judicial Scrutiny In Eminent Domain，ApA Journal，Winter，60.38Luara Mansnerus，1983，public Use，private Use，And Judicial Review In Eminent Domain，New York University Law Review 58：409－456.39美国学者尤伦认为，要重视补偿中的主观价值。他将财产权人分为两种，一种是对其财产有依附感的，一种是没有的，对于后者，在征用时如果给与公平的市场价格、合理的迁移费用，私人就得到了完全补偿。这种私人财产权人不会因为征用的风险而改变财产的用途，他们所失去的，是从交易中获取更大利益的机会，这种损失并不造成效率上的后果，它只是把财产转移到了政府征用行为的受益人那里。但是，对于那些赋予财产以主观价值的人而言，情况有所不同。如果在对这些人的财产实行征用时只考虑公正补偿的问题，就会导致征用行为增加，对私人财产权人的补偿不足，他们意识到损失的风险，就会设法以保险的方式使自己免于损失，可以市场没有提供对这种损失的保险，因而只能忍受这种损失或者采取自我保险的办法。一种自我保险的办法是注入资金开展游说活动，以求决策者不采取征用措施，但是游说活动给财产权人和政府两方面都带来额外的负担，是不效率的；另一种方式是避免作出投资，包括避免进行与情感有关的投资，这又会造成经济的低迷，因此，尤伦主张，对于主观价值，要么进行超额的补偿，要么不征用。参见罗伯特。考特、托马斯。尤伦著，张军等译《法和经济学》第260－278页，上海三联书店、上海人民出版社1994年版。

40李累著《美国宪法上的财产征用制度》第14页，中国人民大学1999届博士学位论文。

41陈新民著《德国公法学基础理论》（下）第475页，山东人民出版社2001年版。

42道德危险是指在预知将支付补偿的情况下，投资者不负合理注意的义务，甚至以投机手段使补偿额增大的情形。

43引起负面刺激成本的原因包括：（1）安置成本低却不予补偿；（2）受损失者觉察到他们的负担在较大程度上不符合比例；（3）项目本身的效率获得是可疑的，它看上去像是掩饰无原则的财富再分配活动；（4）损失不可能通过以某种方式、按照与项目相关的互惠关系来弥补；（5）当前受损失者对于他们在未来获益于相似项目的可能性缺乏信心；（6）受损失者缺乏政治影响力，不能取得妥协，减轻他们在未来的负担。

44Frank I.Michelman，1967，property，Utility，And Fairness：Comments On The Ethic Foundations Of “Just Compensation”Law，Harvard Law Review 80：1165－1258.45参见杨建顺著《日本行政法通论》第596－598页，中国法制出版社1998年版。

46叶百修著《从财产权保障观点论公用征收制度》第477页，台湾1989年版。

47陈新民著《德国公法学基础理论》（下）第500－501页，山东人民出版社2001年版。

48这种类似生活权补偿的观点在我国的《土地管理法》第47条第6款、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第4条第2项中有所反映。

49叶百修著《从财产权保障观点论公用征收制度》第318页，台湾1989年版。

50同上书第514－519页。

51这是因为其他的法律中鲜有规定征用补偿救济途径的。

52《土地管理法实施条例》第25条第3款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。

53笔者认为，《行政复议法》第6条第7项和《国家赔偿法》第4条第3项虽然都规定的是征收财物，但是根据立法精神，此处的征收应作扩大解释，亦即包含征用的含义在内。

54陈艳：《论我国征用补偿制度的完善》，载《湖南省政法管理干部学院学报》2002年第2期。

第五篇：忠 诚 为 民

忠 诚 为 民

--------学习焦裕禄心得体会

时值党的群众路线教育实践活动开展之际，市司法局党的群众路线教育实践活动办组织我们，于2014年4月14日和15日来到兰考县，先后在兰考焦裕禄同志纪念馆参观，缅怀焦裕禄同志的生平和先进事迹，在焦裕禄干部学院，聆听了张冲老师给我们上的一场生动的焦裕禄精神教学课--《焦裕禄的375天》，我们还现场参观了焦裕禄治理沙丘、治理水害的现场教学点，看到昔日洪水泛滥、沙丘肆虐的荒地上，现在绿树成荫，一望无际的麦田泛着绿油油的波浪。我觉得最大的收获，就是领会了焦裕禄同志用光辉的一生铸就的忠诚、爱民、创造、实干、奉献的焦裕禄精神。

焦裕禄同志对党忠诚，爱民亲民的高尚品质时刻激励着我们每一位参观的共产党员。东汉著名学者马融说过：“天下至德，莫大乎忠。”忠诚是天底下最高尚的道德，是人性中最光辉的一面。“忠诚”，体现在焦裕禄对中国共产党的坚信与执着，体现在开拓创新，忠诚是干事创业的精神，忠诚是对群众亲人般的温暖。“为民”，就是始终把人民放在心中最高位置，切实做到一心为民，这是焦裕禄的宗旨理念。焦裕禄同志迎难而上、艰苦奋斗、无私奉献、朴实无华。他临危受命，迎难而上，勇担重任，在他担任兰考县委书记的那一年，正是这个地区遭受连续3年自然灾害严重的一年。从电影《焦裕禄》片段中，我们看到，焦裕禄走进兰考这片贫瘠的土地，迎接他的不是夹道欢迎的群众，而是衣衫褴褛、满面尘垢的孩子，是饥寒交迫、逃荒要饭的灾民，是大雪、风沙和饥荒，是一片荒芜的土地。他到任后的第二天，就深入基层调查研究。面对兰考县的“三害”：风沙、涝地、盐碱滩，成立除三害办公室，担任办公室主任，他抽调120名的干部群众和技术员，封沙、治水、改地，努力和灾难做斗争。在一年多的时间里，跑遍了全县120多个大队，深入村庄摸排查底。他说：“吃别人嚼过的馍没味道。”为了听到百姓的心声，他坚持生活在群众中，和群众同甘共苦，他钻进农民的草庵、牛棚，同普通农民同吃、同住、同劳动。他背着干粮、拿起雨伞，和大

家一起在兰考的原野上日夜奔波。为治风沙，身先群众，身患重病，在黄河故道的沙丘上，一锹一锹栽下泡桐；在除“三害”的斗争中，焦裕禄同志杜绝在办公室听汇报，亲自率领干部、群众进行了小面积翻淤压沙、翻淤压碱、封闭沙丘试验。然后以点带面，全面铺开。通过“造林防沙，育草封沙，翻淤压沙”的方法根治了风沙；采取“以排为主，排、灌、滞、涝、台、改兼施”的方针排除了水涝；利用“翻淤压碱，开沟淋碱，打埂躲碱，台田试种，引进耐碱作物”的方法解决了盐碱地不产粮的大问题，通过一年的艰苦奋战，兰考的除“三害”工作取得了明显的成效。1964年5月14日，焦裕禄同志被肝癌夺去了生命，年仅42岁的他在临终前对组织上唯一的要求，就是他死后“把我运回兰考，埋在沙堆上。活着我没有治好沙丘，死了也要看着你们把沙丘治好。”焦裕禄同志虽死犹生，他的精神，他的形象，将逾远而弥存。

焦裕禄的先进事迹一次次的触动着我的心灵，使我深受启发，贯彻好中央、省委、省局党的群众路线教育实践活动的精神实质，不断检视自我，提高为当事人提供法律服务的素质和能力，要定位好自己对人生的期许，树立为公证当事人服务的价值取向，立足本职工作，实事求是，知难而进，敢于作为，勇于担挡，尽力尽责。我想，如果每位领导干部都能象焦裕禄同志那样，现在就不会有“四风”问题，中华民族伟大复兴的中国梦将早日实现。我觉得我们每个同志都要努力干好本职工作，以实际行动践行入党誓词，在党的群众路线教育实践活动中学习焦裕禄同志以下几点：一是学习他一贯听党的话，对党忠心耿耿，为人民鞠躬尽瘁和热爱本职的思想，焦裕禄同志无论是在本职，还是在党政机关工作，都能做到干一行、爱一行、专一行、勤勤恳恳、兢兢业业，表现出一个共产党员的优良品质。而作为我们更要像焦裕禄那样，把满腔热情投入到为基层、为人民服务当中去。二是学习他甘于吃苦、甘于奉献的精神，焦裕禄同志在任兰考县委书记时，他以身作则、身先士卒、积极带领兰考人民同沙漠、风沙、盐碱三大自然灾害作斗争，一直带病坚持到生命最后一刻。焦裕禄同志在困难面前不退缩、不畏惧、坚持实事求是，调查研究的工作作风值得我们认真学习。三是学习他全心全意为人民谋利益的崇高精神，作为一名党员，焦裕禄同志对人民群众怀着非常深厚的感情，他心里时刻装着群众，想群众之所想、急群众之所急，以

自己的实际行动，践行了一个共产党员的义务。作为一名党员干部就要像焦裕禄同志那样，牢记党的宗旨，立足本职岗位，轧轧实实做好工作，积极为广大群众搞好服务。“为人民而死，虽死犹荣”，焦裕禄同志墓碑上所刻的墓志，响亮地回答了“他为了谁？”，他为了人民，只有为了人民，才会有这样优秀的品格，高尚的情操，才会有如此感天动地的魅力。我觉得作为一名党员干部，就要像焦裕禄同志那样，牢记党的宗旨，立足本职岗位，扎扎扎实实工作，为群众搞好服务。通过热忱服务这一纽带，帮助老百姓多办实事、好事，建立与人民群众的血肉联系要始终明白自己是群众中的一员，时刻牢记“自己也是百姓”，任何时候都别把自己太当回事，别摆架子。要将心比心，把群众当家人、当亲人、当朋友，设身处地多为群众着想，尽心尽力帮助群众排忧解难。只要我们心里装着群众，凡事想着群众，与群众打成一片，许多矛盾和问题就不会产生，很多激烈对立的情绪就可以平复。要把党的群众路线通过自己的服务工作体现出来，让人民群众拥护党，永远跟党走。

解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题，是习总书记明确指出的党的群众路线教育实践活动的目标任务。这一目标任务，回应了人民群众期待，切中了作风建设要害，抓住了教育实践活动关键。深刻领会开展党的群众路线教育实践活动的重大意义和部署要求，更加自觉地坚持群众路线，就要发扬焦裕禄精神，做到真抓实干，务求实效，把嘴上说的、纸上写的、会上定的，变为具体的行动、实际的效果、群众的利益，服务群众的工作才算做到了位、做到了家。

公证支部：张晓雨 二〇一四年四月十七日