从重庆行政管理体制改革经验看达州市的统筹城乡发展

第一篇：从重庆行政管理体制改革经验看达州市的统筹城乡发展

从重庆行政管理体制改革经验看达州市的统筹城乡发展

通川区政协委员 杨登盛

重庆市的统筹城乡发展不仅自身发展迅速，而且对整个西部地区特别是经济不发达地区的统筹城乡发展起到了行之有效的带动和示范作用，学习重庆经验，对主动融入重庆，加快达州市统筹城乡发展的步伐，具有十分重要的意义。

一、重庆统筹城乡发展行政管理体制改革的创新经验

中央设立重庆直辖市，其战略考虑之一就是要发挥重庆在区域发展中的辐射带动作用，反映了中央在统筹城乡发展问题上的先期预设性和对重庆直辖后的期望。重庆直辖后，历届党委、政府都非常重视行政管理体制改革，进行了一些有益的探索，其创新经验及主要成果有：

1、实现了市、区县、乡三级行政管理体制构架，为统筹城乡发展提供了体制基础。重庆直辖后，按照直辖市体制要求先后撤销了原涪陵市、万县市和黔江地区，之后又撤销了县的派出机构区公所，三级行政管理体制的形成，既畅通了行政信息，增强了行政效能，又整合了行政资源，降低了行政成本，达到了减少管理层次和政府瘦身的目的。

2、规范政务行为，改革和完善政务管理制度，促进政府职能的转变。职能转变既是行政管理体制改革中的重点，又是难点，为此重庆依据完善社会主义市场经济体制要求，立足行政管理中的各种矛盾和问题，适时研究和推出了一批旨在改革完善政务管理的新举措，以此来推进政府职能的转变。直辖十年，重庆先后推出了“八大管理创新”，其中有的关乎民生问题，有的针对发展环境问题，有的涉及民众的政治参与问题，一些改革措施走在了全国的前面。如在第三届中国地方政府创新奖大会上，重庆市包括行政首长问责制在内的2004年“四项制度”荣获了创新奖。改革的稳步推行，激活了行政效率，改善了发展环境，增强了政府在区域经济调控、执法监管和社会服务方面的职能，为统筹城乡发展创设了比较好的政务环境。

3、推行“三级改革试点”，通过解决三级政府运行中的矛盾和问题，对政府的整体运行体制和机制作系统性变革。直辖之初，重庆就确立了“抓住一头、放开一片”的工作思路，即一方面抓好城市一块的发展，以增强城市统筹城乡发展的实力，另一方面放手加快区县经济的发展，通过壮大县域经济来扩散和延伸城乡统筹发展，为此先后推出了一些有利于区县发展的改革措施。从2006年起，重庆开始进行“三级改革试点”，即分别突出“市级联动、区县放权和乡镇转型”三级政府的并联改革，目的就是要在先期改革的基础上，进一步对全市三级政府的整体运行和联动作系统性变革。

首先，“市级联动改革”是在市级政府执法部门进行的综合执法改革。即在前期改革的基础上，一方面通过整合全市行政执法资源，实现行政机关执法资源的共享，另一方面通过全市行政执法的联动和配合，来改进和完善行政执法机制，提高政府的执法水平和效果。

其次，“区县放权改革”主要是为了增强区县统揽地方经济社会发展的能力，通过大手笔向区县下放权能，来更好的发挥区县在统筹城乡发展中的传承和支撑作用。2006年重庆决定选择万州、涪陵、黔江、合川、江津、永川六个基础较好的区，通过加大放权改革的力度和实行特殊的扶持政策，把这些区打造成区域性的中心城市，发挥他们在地区经济社会发展中的带动作用。放

权改革主要有两大内容：一是扩大区县的行政权项，即把原来由市政府或市政府委托各部门行使的92项行政权正式下放给六个区的政府或其所属部门行使。二是优化资源配置，通过加大财政支持、基础设施建设和投资的力度等措施，提高这些区统揽地方经济社会发展的能力。

第三，“乡镇转型改革”重点是突出和解决好乡镇的执法监管和公共服务两大基本职能，加快乡镇服务型政府的建设。直辖以来重庆已先后对乡镇进行了裁并、精减、机构调整和职能转变等一系列改革，在此基础上2006年开始着手乡镇转型改革试点。在乡镇转型改革模式上重庆选择了“有限赋权模式”，即在不动乡镇现行体制的前提下，以转变乡镇政府职能为核心，以建立法制型和服务型政府为目标，尽可能解决目前乡镇政府在执法监管和公共服务方面存在的问题。在执法监管方面，通过清理界定乡镇法定的执法范围，规范限定了乡镇接受委托的权限，最终确定了乡镇的权利和义务，即24项法定职责，14项委托权力，15项权力和义务。在公共服务职能方面，一是创新了四项公共服务模式，包括乡镇政务集中咨询服务、乡镇政务服务代办制度、乡镇行政合同管理制度和乡镇公共服务购买制度。二是突出了九个方面公共服务的职能安排，包括农村科技服务、信息服务、就业服务、保障服务、文化服务、教育服务、医疗卫生服务、计划生育服务和法律援助服务。

重庆的“三级政府改革试点”已于去年1月起正式在全市推广施行，这对于探索全市统筹城乡发展行政管理体制改革有积极的意义。

4、实施积极的财政政策，加大市财政对农村的投入和扶持力度。包括采用积极的支农政策，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域；对库区拟订特别政策，给予重点支持；积极推进农村社会事业的发展，如全面建立农村低保制度，推进农村教育“五大工程”建设，加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生保健制度，推行新型农村合作医疗制度试点，完善对被征地农民的合理补偿机制、就业创业机制和被征地农转非人员基本生活保障制度，等等。

5、拓宽和创新以工促农、以城带乡的方式与渠道，探索城乡互联互动的机制和工作方式。包括为了解决主城与区县时空距离长、交通条件差、城乡联系松散状况，制定并完成了“8小时重庆”、“半小时主城”和“重庆信息港建设”三大基础工程建设；先后组织实施了“千村推进、百村示范”工程和农村“三百工程”建设；大力发展农村劳务经济，推广农民工服务管理“四好经验”，推行土地托管、委托经营和留守儿童义务家长代理，积极引导有条件的农民到城镇就业，等等。目前这些规划和措施在实施过程中已经显示出了初步的成效。

重庆的先期改革举措，初步奠定了统筹城乡发展的体制基础，推动了统筹城乡发展方面的工作。

二、重庆行政管理体制改革经验对达州市统筹城乡发展的启示

启示一：统筹城乡发展，必须充分认识统筹城乡发展的必然性，增强统筹城乡发展的自觉性。目前中国改革策略总体上正在发生转折，那就是改革的驱动力正由过去以经济体制改革为主，转向以行政体制改革为主，其他领域的改革，如金融、财税、国企、教育、医疗改革等，都取决于行政管理体制改革的推进和实质成果。因此国家设立的几个综合配套改革试验区，中央都高度重视行政管理体制改革，希望“试验区”能在以行政管理体制改革为重点的综合配套改革上取得突破、积累经验，为全国的综合配套改革探索出一条成功的道路。因此在深圳、浦东新区的改革方案中，都把围绕政府职能转变和经济增长方式转变的观念创新、组织创新、制度创新作为综合配

套改革的破题之举，力求在这方面加大改革力度并有所突破。对此，达州市在新的历史条件下，一定站在历史的高度，要有清醒的认识并高度重视中央在统筹城乡发展的战略意图及导向，在中央的统一部署下，加快行政管理体制的改革，为统筹城乡发展提供体制保证。

启示二：统筹城乡发展，必须转变政府职能。政府在提高中心城市的核心竞争力方面要有运筹帷幄、统揽全局的能力，提高中心城市的自主创新力，走出一条促进城乡发展统筹、建设创新型城市的新路子。在综合配套改革中，特别是在统筹城乡发展背景下，当前政府职能转变的基本问题依然是政府与市场的关系问题，首先，要维护和保障市场经济关系和机制的功能作用，政府该退的退、该让的让、该不管的尽量不管。市场经济是效率经济，达州要成为川东北的经济中心、交通枢纽、重要的增长极，搞好统筹城乡发展的任务，必须重视市场配置资源的作用。包括继续深化行政审批制度改革，目前政府审批仍有进一步减少的空间，减少审批的原则是，能够让市场做的政府尽量少管或不管，尽可能变审批制为核准制；进一步推进政企分离，为完善企业法人治理结构和建立现代企业制度提供环境条件；加快培育和支持各类社会组织、中介组织的发展，要在资金、政策、信息、任务委托等方面为他们的生存、发展提供条件，支持和帮助他们参与社会管理和公共服务，使之成为承接政府社会职能的主体，以健全社会体系和功能；变经济型政府为公共服务型政府，要把政府经济发展职能更多的转移给经济组织和个人，等等。其次，要凸显和加强政府社会管理和服务的功能，该立的立、该进的进、该管的要管好。在市场经济条件下，政府的职责主要应该服务经济发展、弥补市场经济不足、维护公共安全、促进社会公平。包括加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序，构筑平等的市场竞争关系；利用政策等手段进行经济的宏观调控，促进经济健康发展；加强社会管理，促进社会公平，满足社会成员基本的公共需求；针对市场经济发展中的新情况、新问题，加强和改进政府的管理方式和管理手段，等等。特别是在统筹城乡条件下，政府的一项重要职责就是搞好各项制度创新和制度供给，为统筹城乡发展提供系统的制度和政策支持。

启示三：统筹城乡发展，必须创新发展机制，特别是要创新行政管理的运行机制。

（1）首先，要加强改革的配套性工作，注重执法监管机制的建设。目前改革已由单项改革进入到配套改革阶段，达州市的综合执法改革要与“决策、执行、监督”行政“三分制”改革结合起来，寓于其中。目前政府改革的最大问题就是执行不力，已经制定出来的改革方案或者是难以推行下去，或者是执行不到位，达州市抓综合执法改革必须注意与监管相结合。政府是执法的主体，受各种因素的影响，目前政府工作人员要完全做到依法执法、公正执法还有相当距离，这里有体制的、工作机制的、制度的、社会的各种原因，为此必须加强监管机制的建设，发挥监管的刚性和制约性，从而促使执法改革目的的实现。笔者认为，当前要注意抓好以下工作：一是继续加强政府外部的人大监督和司法监督，同时要发挥新闻舆论监督和社会公众的监督的作用，这在当前十分必要，同时要重视政府体制内的监管制度建设和机制的完善。目前单位的“内部人”控制十分突出，根源在于单位内部的监督机制弱化甚至消失。内部的监控机制包括上下级行政监督、政府内设的专门监督机构，如审计，政府平行部门间的制衡关系和工作程序。二是要健全和完善行政问责制度。在问责制度中，要对问责主体、问责对象、问责范围、问责程序、问责的实体规定、问责后的惩处，等等做出明确、详细的规定。重庆已有的问责制，最重要的是要让他进一步完善，并且切实运行起来，成为一种工作常态，进而发挥其应有的督察和纠错作用。三是建立科学有效的绩效考评体系。考评体系要以科学发展观为指导，要把经济发展与经济增长方式的转变、城乡统筹发展、民生的改善、环境保护、社会协调发展等重要指标纳入进来，并尽可能细化和规范化。绩效考评要有专门的机构和制度安排，要重视考评结果与奖惩挂钩。

其次，行政管理体制改革不仅要在市级和乡镇推行，同时要在县（市、区）推行，要重视对县（市、区）行政管理体制改革的研究和规划。当前在县（市、区）的放权改革中，要注意放权与监权相结合。向县（市、区）放权，是为了适应统筹城乡发展需要，增强地方政府统揽经济社会发展的能力，但是客观上讲，目前县（市、区）行政管理体制与放权改革的目标尚有较大差距，当务之急，要加强对权力下放后的跟踪监控。一是上级政府要加强对权力下放后的监控，各县（市、区）要逐步推行“决策、执行、监督”行政三分制改革，加快构筑有社会和广大群众参与的权力监控体系。二是县（市、区）要加大干部人事制度改革的力度。干部人事制度改革对于提高领导干部和公务员素质至关重要，而管理主体和执法者状况对于行政管理体制改革至关重要。在干部人事制度改革中，要注意引入民主机制和扩大群众的参与渠道，这在干部人事制度改革中具有根本性的作用。三是要加强县（市、区）法治政府的建设。执法改革要加快推行于县（市、区），要树立法制权威，要采取措施增强县（市、区）领导干部和公务员执法守法的意识和能力。

第三，在乡镇改革上，目前主要是增强如何实现服务政府改革目标的路径和举措。乡镇改革的目标和任务已经明确，现在主要是要加强乡镇改革的配套性和实效性。一是在乡镇改革上达州市可以采用“有限赋权”模式，实质是朝派出机构方向发展，现在的问题是，如果是这样，那么原有的政权构架如何处置，怎样过渡，这些必须要有整体的考虑和谋划。二是派出机构的改革方案源于湖北改革，但是要注意，湖北的乡镇改革是与基层民众的参与相结合。即乡镇干部通过民主选举的方式产生，乡镇的治理与农民群众的民主管理相结合，群众的考评是乡镇干部业绩和再任的重要条件。三是从我们对七个县（市、区）调查的情况看，目前达州市乡镇还应进一步裁并，人员还可以进一步精减，而技术性和社会服务性的事业性组织则可以适当扩大并增强其服务功能，但要建立在市场化改革的基础上，如“花钱买事”、“养事不养人”。四是要大力发展农村的农民组织和各类经济合作组织、劳务输出中介组织。目前农村社会组织完全由农民自己发展有一定的困难，特别是在落后地区，目前乡镇政府应该担当起发动、组织工作。我市一些乡镇在主导农村经济合作组织的发展，通过经济合作组织引导农民产业结构调整，为农民提供各种产、供、销一条龙服务，帮助农民熟悉并逐步走向市场，效果很好，应该总结经验和进行推广。有的地方的农村组织，在对农民进行技术培训和劳务输出中也起着重要的桥梁作用。同时要看到，目前农村组织除经济功能外，还兼具多种社会作用，如推动农民的组织化和制度化，帮助农民提高自身的素质，培育农民的自主意识，等等。五是乡镇行政体制改革要与乡村治理相结合。包括乡镇改革要与村治民主对接，要有利和保障村民自治的民主性和自治性。有条件的地方，可以试行村委会主任的专职化，人员可以从大学毕业生、政府精减人员以及农民中产生，以更好适应农村村委会工作的需要。

（2）加大改革力度，着力解决政府部门的利益约束问题。政府职能转变难，行政管理体制改革难，其中一个重要的根源就是利益约束问题，这个问题不解决，已经制定的改革方案难以达到预设目标，国家的各项政策难以得到全面的贯彻落实，达州市的统筹城乡发展也就不可能取得实质性的成果，为此要重视解决好以下利益的剥离和调节问题。一是上下级政府间的利益关系。权力集中的背后是资源集中、利益集中，在建设服务、责任、法治政府背景下，上级政府应该处理好与下级政府的利益关系。利益上移、集中的后果是，既恶化了上下级政府间的正常关系，又难以激发和调动下级政府的主观能动性，处理的原则，凡是能够下级办好的事情，上级政府尽量不要插手管。二是部门间的利益关系。职责不清、多头管理、互相扯皮、效率低下的背后是利益的纠缠和争夺，要从有利于精简、统一、高效原则出发去设置机构，理清事权，划分职责，加强监管。三是要着力解决行政垄断权问题。主要是指政府部门利用特殊的行政权力和地位获取不当利益，如政府部门的乱收费、以罚代管、行政定价、政府采购和招投标中的行政干预、暗箱操作，等等，要针对不同问题和不同原因，采取相应的改革措施预以解决。

利益调节非常复杂，难度也非常大，在大力推进城乡统筹发展中，市委市政府要设置超越于部门利益的权威机构，专职进行利益协调工作。

（3）维护改革权威，加快改革的制度化转化和推进的步伐。目前我国改革已经由自下而上的自发改革，步入到自上而下的自觉改革阶段，由早期摸到石头过河，进入到有明确的改革目标、完整的改革方案和具体的改革举措阶段，如何增强改革的权威性，是巩固改革成果，增强改革效能的前提，为此必须重视和加强改革的制度化转化和推进。首先，行政体制改革要纳入法制化轨道，如尽快实现机构职能、编制以及行政管理中工作程序的法定化。其次，要增强改革的严肃性。目前一些改革措施如政务公开、行政问责、政府采购、工程招标等等，由于体制、环境、利益等原因，在实践中出现迂回变通、落实不力或改革回潮，出现了一些“半拉子改革”或改革的“形象工程”，使某些改革沦为摆设而失去意义。第三，正在制定和即将出台的改革方案要尽可能通过法制的途径和渠道，以解决改革的合法性问题。一方面研究出台的改革方案要尽可能慎重，对于可能出现的正负效应要进行认真研究和分析，要有备选方案，另一方面要出台的方案尽可能通过立法机构或有立法机构的参与，以解决改革的合法性问题。

总之，统筹城乡发展是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，推进中必须本着有利于又好又快发展、有利于人民群众的根本利益、有利于社会和谐的原则，科学规划，分步实施，试点先行，稳妥推进。在工作中必须坚持一切从实际出发，因地制宜，区别对待，不搞强迫命令，不搞一刀切，不搞形式主义，不搞“政绩工程”，尊重民意，充分调动群众的积极性，把群众的建设愿望、发展要求引导到统筹城乡发展的行动上来，促进城乡一体化工作的顺利进行。统筹城乡发展背景下的行政管理体制改革也已经步入到了改革的深水区，非常复杂而又难度极大，可以说是一场新的革命，他既要求我们要有稳健的方案、可行的措施，又要求我们要有一定的胆略和魄力，同时辅以适宜的策略和技术，惟其如此，才能使我们在改革的攻坚阶段获得切实的进展和成果。

第二篇：统筹城乡发展建设和谐重庆

统筹城乡发展 建设和谐重庆

转载日期：2012-7-18 22:51:00 来源：《新西部下半月》

摘 要：该文分析了重庆市城乡发展差距扩大的原因，提出了要构建和谐重庆，必须推动城乡统筹发展的建议。

关键词：统筹城乡，和谐重庆

“农业兴，重庆兴；农民富，重庆富；农村稳，重庆稳”。重庆直辖近10年来，城市发展有目共睹。人民生活水平显著提高，城市基础设施日趋完善，重庆已经逐步发展成为一个多元化、国际化的大都市。但另一方面，重庆“大城市大农村”的二元结构仍未根本改变，“大农村”的主要所在地“三峡库区”的发展更是不容乐观。农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大，农村社会事业发展严重滞后，这些都是建设和谐重庆进程中绕不过的坎。建设和谐重庆，首先要实行城乡平等，实现城乡互通，促进城乡和谐，统筹城乡发展。

1.重庆城乡发展进程中的不平衡问题

1.1城乡居民收入差距不断加大

1.1.1纵向比较：1996年，重庆城市人均收入4643元，农村人均纯收入1435元；2005年，城市人均可支配收入10244元，农村人均纯收入2809元。城乡人均收入差距绝对值由1996年的3200元增加到2005年的7435元，城乡收入比率由1996年的3.2 :1扩大到2005年的3.6:1。9年间，城乡居民收入差距不但没有缩小，反而不断加大。

1.1.2横向比较：2005年，重庆城乡人均收入差距绝对值7435元，而同期全国城乡人均收入差距绝对值7238元，西部城乡人均收入差距绝对值6345元；2005年，重庆城乡收入比率3.6 :1，全国城乡收入比率平均水平3.2:1。重庆城乡收入差距高于全国平均水平和西部平均水平。

1.1.3区域发展不平衡：2005年人均GDP，都市发达经济圈20266元，渝西经济走廊10345元，三峡库区仅6885元；2005年农村居民人均纯收入，都市发达经济圈3813元，渝西经济走廊3459元，三峡库区仅2398元；2005年城镇化率，都市发达经济圈86.2%，渝西经济走廊39.4%，三峡库区仅28.8%。

1.1.4农民内部贫富分化日益加重：农民人均纯收入是一个平均数，但在平均数下面掩盖了很多问题。以2005年为例，当年农民人均纯收入为2809元，其中在平均数以下的约占60%，还有约10%的农民的收入在1000元以下，农民内部贫富分化日益加重。

1.2城乡居民消费水平差距不断加大

2005年，重庆城市居民人均消费性支出8100元，农村居民人均消费性支出2200元，农村居民的消费水平仅为城市居民的27%；农村居民肉、蛋、奶、水产品、食用油的人均年消费量仅为城市居民消费量的20%左右；城镇居民家庭恩格尔系数36.4%，农村居民家庭恩格尔系数52.8%，按照联合国粮农组织标准，城镇居民已经步入富裕阶层，而农村居民仅仅处于温饱阶段①。

1.3工业和农业劳动生产率差距不断加大

2005年，全市农业从业人员约776万人，全市年末常用耕地面积2100万亩，平均每个劳动力不到3亩，而美国平均每个劳动力600亩，发展中国家巴西平均每个劳动力50亩；每百亩耕地田间作业机械动力不到两个千瓦，约为全国平均水平的20%，不到发达国家平均水平的10%；农业耕种收综合农业机械化水平7.4%，仅为全国平均水平的20%。2005年，全市完成农业增加值463亿元，劳动生产率不到6000元/人年，而全市工业全员劳动生产率达到77511元/人年，工业劳动生产率是农业劳动生产率的13倍。

1.4城乡社会公共事业发展差距不断加大

近年来，各级政府对农村社会事业的重视程度不断提高，投入力度不断加大，农村社会事业得到一定程度发展，但城乡社会公共事业发展差距仍然十分突出。2005年，城镇基本养老保险参保人数189.6万，而农村社会养老保险参保人数仅有35万；城市居民享受低保人数为75万，而农村仅有1.3万。农村教育、卫生、文化、社会保障、交通、人居环境等方面全面落后于城市。

2.城乡差距扩大的原因分析

2.1农业人口转移和城市化进程缓慢

1996年，全市总人口3023万，其中农业人口2446万，占81%；2005年末总人口3170万，其中农业人口2350万，占74%。9年间，农村人口比重下降了7个百分点，农业人口减少不到100万。1996年到2002年，全市城市化率从27.1%提高到36.4%，平均每年仅提高1.5个百分点，农村劳动力转移和城市化进程较慢。特别是三峡库区，2005年城镇化率仅为28.8%，要达到城市化率50%以上(即中等收入国家水平)，还任重而道远。

2.2农业和农村发展投入偏低

2005年，全市固定资产投资2006.32亿元，其中农村投资167.9亿元，占总投资的8%，而投入第一产业的仅占2.2%。2005年，农业发展资金仅4.4亿元，仅占全市地方财政收入395亿元的1.1%；2006年，农业发展资金增加到5亿元，比2005年增长14%，但仍远低于全市GDP增长速度和地方财政收入增长速度。农业和农村发展投入严重不足。

2.3农村非农产业发展滞后

2005年，农民人均纯收2808元。从农民收入的构成看，农民从家庭经营(包括种植、养殖)中获得的纯收入为1541元，占其全部纯收入的55%，粮食种植、经济作物种植和畜牧养殖仍然是农民收入的主要来源；人均工资性收入为1089元，占38%，但主要依靠外出务工，真正在本地非农产业中获得的收入非常少。农村人口从本地非农产业中获得的收入在总收入中所占的比重较低，由此可见，农村非农产业发展滞后。

2.4农村公共服务和公共产品供给不足

现行的公共产品供给制度具有明显的城市偏好：高收入的城市居民享受着政府提供的电力、自来水、道路等公共设施，享受着医疗保险、失业保险等社会保障；而低收入的农民由于基层政府无力提供公共产品，只能是修路农民集资、拉电农民掏钱，绝大多数农民享受不到医疗保险、失业保险等社会保障。全市的卫生资源，80%集中在城市，农村只有20%；农村中小学生人均预算内经费只有城市的30%左右；农村人均文化事业费只有城市的20%左右。农村公共产品和公共服务供给严重不足。

3.推进城乡统筹发展的建议

统筹城乡发展，客观上受经济发展水平和传统的城乡二元结构的制约，但更深层次的原因还在“重工业、轻农业，重城市、轻农村，重市民、轻农民”的思想，以及现行城乡分离的制度安排，如户籍管理制度以及依附在户籍制度上的社会福利制度、城乡差别化的土地利用及流转制度、劳动就业制度和城乡分离的劳动力市场、非均等的教育机会、城乡分块的社会保障、国民收入分配结构和政策不合理等等。各级政府应该按照政府主导、市场推动的方针，统筹规划国民经济和社会事业的发展，处理好城市与乡村、市民与农民、工业与农业、都市发达经济圈与渝西经济走廊和三峡库区的关系，实行以城带乡、以工促农、城乡互动，促进城市与农村协调发展和可持续发展。

3.1构建“五大体系”

3.1.1建立有利于统筹城乡发展的政府管理体系，不断提高政府统筹城乡经济社会发展的水平与能力。

政府的主导作用和调控能力是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障。政府发挥主导作用，这并不是要用政府代替市场，而是要充分发挥政府在制度供给和协调城乡经济社会关系等方面的作用。要彻底打破“重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民”的思想观念，加快政府职能转变和机构调整，强化政府对农村经济社会发展规划、公共产品供给等方面的职能，建立有利于统筹城乡发展的政府管理体系，不断提高政府统筹城乡经济社会发展的水平和能力。

3.1.2建立城乡统筹的利益分配体系，进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业的支持和保护力度。

一是努力增加财政支农资金投入。根据城乡统筹发展的需要，加大农村和农业基础设施建设资金比重，提高农发资金比例。二是调整财政支农资金使用方向。在继续加大对农业基本建设投资力度的同时，增加农业科研和推广、质量安全、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。三是提高支农资金使用效益。改进政府农业投资管理体制，整合财政支农投入，对于目前由不同渠道管理的农业投入，要加强统筹协调和统一安排，提高支农资金的使用效益。

3.1.3建立城乡统筹的公共产品供给体系，加强对农村地区的公共服务和公共产品供给。

一是政府要承担起农村公共服务和公共产品供给的职责。二是各级政府要建立起相应的负责农村公共产品供给的组织，合理制定农村公共产品供给规划。三是要坚持城乡平等的非歧视原则，向城市和农村提供大致均衡的公共产品和公共服务。进一步加强农村基础设施建设，加大农村基础教育和公共卫生服务等领域投入，建立和完善农村居民最低生活保障制度、农民养老保险制度和农村孤寡老人社会赡养制度。

3.1.4建立城乡统筹的产业发展体系，调整农村工业的发展战略和产业布局，实现城乡工业一体化。

城市与乡村功能不同，资源禀赋不同，因而产业结构也各有侧重和不同。当前我市农村工业不但实力弱小，而且存在产品结构同质化和产业布局分散化的问题。建立城乡统筹的产业发展体系，一是抓好产业规划。根据不同地区的区位、资源、生态和经济发展现状，编制体现城乡统筹理念的产业发展规划，逐步形成城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和自然资源优势得到充分发挥的产业布局。二是大力推进农村工业向城镇集聚、向园区集中。三是加强城乡工业的分工协作和交流，促进农村工业化与城市工业化的互动与共赢。四是鼓励农村中小企业联合、重组，通过特色鲜明的块状经济把企业做大做强。

3.1.5建立城乡统筹的社会就业体系，逐步实现城乡劳动力与就业市场的一体化。

2005年，全市农民人均工资性收入已达到人均纯收入的38%，在非农产业和城镇就业已成为当前农民增收最直接、最有效的途径。逐步实现城乡就业和劳动力市场的一体化，是增加农民收入和促进城乡经济协调发展的必然要求。建立城乡统筹的社会就业体系，一是要打破城乡分割的二元户籍制度以及依附于户籍制度上的各种不平等待遇，实行居住地登记制度和身份证管理制度，建立适应市场经济要求的现代城乡户籍管理制度。二是要将农村劳动力转移纳入整个社会的就业体系中，进一步完善和规范对劳动力市场的管理。三是要切实解决拖欠农民工工资、工伤事故频繁发生等突出问题。四是要把农民工及其家属在城镇的计划生育、子女教育、劳动就业和治安管理等工作列入各有关部门和相关社区的管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算。

3.2实施“五大推进”

3.2.1全面推进现代农业。

2007年的中央1号文件将关注焦点锁定在“建设现代农业”。促进农村社会和谐，首先要发展农村生产力。统筹城乡发展，首要任务是建设现代农业。全面建设现代农业，一是加快农业基础设施建设，提高现代农业的设施装备水平。二是拓展农业功能。在提升农业经济功能的同时，着力拓宽农业观光旅游功能、文化休闲功能和能源功能，大力发展观光旅游农业、文化休闲农业和能源农业，构建集生产、经济、生态、文化功能于一体的新型农业体系。三是提高农业科技创新和转化能力。结合郊区农业科技园区、优势农产品生产基地的建设，学习美国各州县为农业科研、农业教育单位赠地的办法，每个县(区)无偿提供一定数量的农业科研推广用地，政府提供必要的财政支持，吸引农业科研、教育院所在郊区建农业研究示范推广基地。四是加强农村现代流通体系建设。积极推进农产品批发市场升级改造，促进农产品质量等级化、包装规格化。鼓励各类投资主体通过新建、兼并、联合、加盟等方式，在农村发展现代流通业。五是要创新农业组织形式，扶持和发展各类新型农业合作组织，加速实现农业现代化。

3.2.2扎实推进农村工业。

针对当前我市农村工业实力弱、产品结构同质化和产业布局分散化的问题，切实加快农村工业发展。一是要确立“拉动传统农业、支撑城市工业”的农村工业发展定位。农村工业不但要承担起吸收大部分农业剩余劳动力的重任，而且要为城市工业升级换代提供支持。二是要利用城市工业“退二进三”的机遇，努力让城市中让渡出来的劳动密集型产业在农村地区焕发生机。三是要要继续加强乡镇企业产权制度和经营制度改革，提高农村工业的经济效益。四是要大力发展城乡之间的基础设施建设，加强城乡之间的要素交流和信息沟通，降低城乡间经济活动的交易费用。五是要提高工业用地效率，实现工业集约用地，优先在农村地区的县城附近摆放工业项目。在农村地区摆放的工业项目一律进入县、中心镇两级工业园区。

3.2.3加快推进农村劳动力转移。

据资料统计，中等收入国家农业人口平均比重为45%，低收入国家农业人口比重略低于70%。目前我市农业人口比重超过70%，加快推进农村劳动力转移，是统筹城乡经济社会发展的关键所在。推进农村劳动力就业转移，一是要坚持经济增长与就业增长相结合、力资源开发与就业技能培训相结合、健全社会保障体系与完善就业制度相结合的原则。二是要全力发展工业经济，突出支持兴办中小企业和龙头企业，发挥二、三产业在促进农村劳动转移中的主渠道作用。三是要加速小城镇与中小城市建设相结合的发展战略，加速农村劳动力转移进程。四是要加强劳务输出管理，积极引导农村劳动力外出务工。五是要大力发展农业社会化服务以及观光旅游农业，开辟农村劳动力转移的新途径。六是要加大对农业人力资本投入力度，为农村劳动力转移创造条件。

3.2.4大力推进县域经济发展。

县域经济是国民经济的基础，同时也是大中城市发展的依托。县域是联结、沟通城乡的中枢和桥梁，壮大县域经济，促使县域经济社会结构的深刻变迁，将是城乡统筹发展的突破口和重要载体。在县域内，以加大农业基础设施和公共产品供给为基础，以培育农村中介组织为手段，以自然形成的规模集贸中心为纽带，配以县乡政府的调控措施，发展多元化县域工商业经济，实现农村工业化、农村城镇化、农业产业

化联动，壮大县域经济、实现城乡统筹。

3.2.5稳步推进农村精神文明建设和民主政治建设。

诺贝尔奖获得者舒尔茨曾说，没有世界上第一流的农民，也就没有世界上第一流的农业。在长期城乡二元结构的影响下，我市城乡居民的差距不仅体现在收入差距和户籍区别，更重要的区别在于素质的差别。统筹城乡经济社会发展，必须推进农村精神文明建设和民主政治建设，培养现代农民。一是要加快建设农村新文化。农村新文化应当是马克思主义文化、中国传统优秀文化、西方优秀文化的有机构成。同时，农村新文化也将是中国先进文化的重要组成部分。二是加强农民思想道德建设。大力倡导爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强等基本道德规范，在引导农民遵守基本行为准则的基础上，追求更高的思想道德目标。三是加强科学文化知识普及。要依托农校、农广校等培训机构，以实施绿色证书培训、跨世纪青年农民培训、农村劳动力转岗培训为契机，不断提高农业劳动者的素质和劳动技能。四是加强民主政治建设。广泛开展民主、道德和法治宣传教育，让农民学法、懂法、守法。进一步贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》，认真总结实施村民自治以来的经验教训，并在实践中不断总结、完善、提高，进一步推动农村基层民主制度建设进程。

参考文献：

[1]重庆农业年报2000，2002，2004，2005.[2]重庆经济年鉴1996，1997，2000，2002，2004，2005.[3]黄爱东.壮大县域经济与统筹城乡经济社会发展[J]云南财经大学学报.[4]姜作培.资源配置：城乡统筹发展的关键[J].福建论坛.[5]潘泽江等.壮大县域经济与统筹城乡发展互动机制[J]新疆农垦经济.[6]肖志坚.打破城乡二元结构实现城乡统筹发展[J]经济纵横.①联合国粮农组织标准：恩格尔系数59%以上为贫困，50%~59%为温饱，40%~50%为小康，30%~40%为富裕，30%以下为最富裕。

第三篇：深化体制改革 统筹城乡发展

深化体制改革 统筹城乡发展

转载日期：2012-7-18 22:49:00 来源：学习时报

重庆市是国家批准的统筹城乡综合配套改革的实验区。为深入了解重庆市统筹城乡综合配套改革的有关情况，5月19日―26日，中青一班四支部一行7人，到重庆市进行了为期1周的调研，实地了解了重庆市在体制改革和统筹城乡方面取得的进展。

市情特殊，统筹城乡发展是必然选择

统筹城乡发展是党中央根据新时期我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，加快推进工业化、城镇化，缩小工农差距、城乡差距、地区差距，实现国民经济持续快速健康发展和经济社会协调发展，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。重庆是我国中西部地区唯一的直辖市，具有典型的城乡二元结构特征，是我国城乡二元结构的一个缩影。

重庆作为西部唯一的直辖市，肩负着建设长江上游经济中心和西部地区经济增长极，带动新一轮西部大开发的重任。重庆集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的特殊市情，决定了必须同时解决好发展和公平的问题，统筹城乡改革试验具有典型意义。基于重庆在西部地区的重要战略定位和特殊市情，2007年5月，国家批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区，并于2009年1月出台了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，赋予了重庆统筹城乡改革发展探索示范的重大战略使命，希望重庆为全国特别是西部地区走出一条在发展中解决好统筹城乡的道路。

创新思路，统筹城乡发展破冰前行

按照国务院出台的《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发[2009]3号）精神，重庆市委、市政府提出了两步走的发展目标：第一步，到2012年，重要领域和关键环节改革取得重大进展，基本解决统筹城乡发展的体制障碍和制度空白问题，统筹城乡发展的制度框架基本形成；第二步，到2020年，各项改革全面深化，推进城乡制度的对接转换，形成统筹城乡发展的制度体系，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标。在发展路径上，重庆市确定了工业化、城镇化、城乡统筹一体化“三管齐下”的发展策略，城乡统筹发展改革取得了阶段性成果。

加快推进工业化。一方面，调整产业结构，增强改革实力。重点发展电子信息、机械装备制造、重化工3大板块，争取到2015年实现工业投资1万亿元、产值2.5万亿元的目标。另一方面，打造开放载体，统筹圈翼发展。一是打造开放平台。将开放作为引领统筹城乡综合配套改革的重要手段，积极打造保税港区、两江新区、西永综合保税区、国家级开发区、区县产业园区等对外开放平台，集聚要素能力显著增强。二是建立圈翼帮扶机制。“一圈”区县按不低于本级预算收入的1%，对口帮扶“两翼”区县发展；市级国有投资集团对口支持“两翼”区县3亿元，用于工业园区基础设施建设。实施“两翼”农户万元增收计划，用3年时间实现300万农户户均增收1万元的目标。三是加快金融及要素市场建设。按照“366”思路（3类主流金融机构、6个特色金融市场、6类新型金融机构），加快金融体系建设，已成为西部地区法人金融机构数量最多、门类最齐的地区。建立了农村土地交易市场、药品交易所、非上市公司股权交易所、鲜活农产品远期交易等要素市场，获得了发展先机。

加快推进城镇化。城镇化是统筹城乡发展，缩小城乡差别，促进城乡一体化，实现全面建设小康社会目标的重要途径。大城市、大农村、大库区的特殊市情，决定了重庆必须“加速度”推进城镇化进程。在规划设计上，重庆市将城市规划与农村规划放在同等重要地位，经国务院批准在全国率先编制并实施了城乡总体规划，并在九龙坡、江北等 6个区开展了国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用和环境保护规划“四规叠合”试点，着力在空间布局上以“一张图”涵盖城乡，从而改变城乡规划分治的状况。

在空间布局上，重庆市构建了“一圈两翼”区域发展新格局。“一圈”着眼于“领头领跑”，加快新型工业化、城镇化进程，着力打造西部地区重要增长极的核心区域、长江上游地区经济中心的主要载体、城乡统筹发展的战略平台。“两翼”着眼于做强做优，突出劳务经济和生态环境保护，提升人均资源和财富占有水平。

在发展策略上，以“五个重庆”建设为抓手，着力推动主城、区县城、小城镇和新农村建设。一是积极拓展主城，主城向“外环”拓展，10年内将面积扩展到1000平方公里，在内外环高速公路之间形成约20个20万人口的聚集区，使主城常住人口增加到1000万，成为带动区域性中心城市、区县城、小城镇发展的发动机。二是加强区县城建设，市级财政坚持向区县下沉，75%以上的财力用于区县和农村发展，并对主城9区以外的31个区县每年补助专项资金3000万，帮助完善城市功能。三是大力推进小城镇和新农村建设，启动105个中心镇和1000个新农村推进村规划编制，支持小城镇和新农村基础设施建设，改善农村交通、居住、环境条件，吸引更多农民集中居住。

加快推进城乡统筹一体化。统筹城乡改革发展最大的制约是户籍制度，最突出的难题是土地制度，最现实的差别是社会保障，最明显的差距是公共服务。为此，重庆市开展了4方面的探索：一是户籍制度改革。把户籍制度改革作为推进城乡统筹发展的重要突破口，解决农民变市民的身份问题，并提供均等的就业、住房、养老、医疗、教育等社会保障。在九龙坡区实施的宅基地换住房、承包地换社保的改革试点成效明显，下一步将按照“分类别、分区域、分阶段”的原则，两年内将以农民工为代表的5大类人群、约300万人转为市民。二是农村土地制度改革。在全国率先创新设立农村土地交易所开展地票交易，把农村建设用地与城市建设用地联系起来，累计交易地票1.8万亩，成交金额18.65亿元，实现了耕地保护、农民增收、城镇化发展的有机统一。同时，大力推进农村土地流转，促进农村土地规模化、集约化经营，基本完成全市区县、乡镇、村土地流转服务机构建设，土地规模集中度达23%。三是社会保障制度改革。建设农村就业服务体系，依托“全国劳务电子商务平台”，帮助近万家企业、上百万农民工实现信息互通；启动首批20个市级农民工返乡创业园建设，吸纳17万农民工就业。加强农民工维权和服务，为农民工量身定做了“低费率、广覆盖”的养老保险和大病医疗保险制度，大规模建设农民工公寓、廉租房、经济适用房，启动1100万平方米公共租赁房建设。基本消除城乡社会保障制度空白，启动城乡社会养老保险试点，将 2124万农村居民、407万城镇居民全部纳入城乡居民合作医疗保险，60多万人获得农村居民最低生活保障。四是公共服务制度改革。加大对农村基础设施和社会事业的投入，实现城乡基本公共服务均等化。全面启动学校标准化建设工程和农村寄宿制学校建设，构建城乡统筹的基本医疗卫生服务体系，建成“万村千乡市场工程”，建成152个城市社区服务中心、1705个社区服务站和5818个村级公共服务中心，完成55个“城中村”的规划改造方案。

对统筹城乡改革发展的几点思考

通过对重庆统筹城乡改革发展的实地调研，我们亲身感受到我国已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。像重庆这样已进入快速发展阶段的城市，在新一轮的发展中，如何既完成中央交办的4件大事，又实现城乡一体化，是一次重大发展机遇，同时也面临许多需要解决的新矛盾。我认为在统筹城乡改革发展过程中，要妥善解决好3个问题：一是解决好改革需要与改革可能统一的问题。推进城乡统筹，既要积极，努力推进经济社会发展一体化、城乡基本公共服务均等化，又要稳妥，充分计算改革成本，考虑政府财政承受能力、群众意愿，实事求是、因地制宜、循序渐进地推进解决城乡统筹中的具体问题。二是解决好城市与农村协调发展的问题。一方面，城市和城镇是转移农村人口、吸纳社会就业的重要载体，要按照“统筹城乡、合理布局、节约土地、功能完善、以大带小”的原则，推进城镇化进程。在产业发展中要充分注

意吸纳就业。就业是民生之本，是稳定之基。农民进城必须要有充分的就业才能解决长远的生计和向城市的转化。同时，也要高度重视新农村建设，改善农民生产生活条件，让农村也享有基本的公共服务。要推动农村发展，大力发展现代农业，让小城镇和新农村也成为稳定人口的一大基地。城乡间还应建立畅通的人口流动机制，使城乡资源互补，实现城乡之间协调发展。三是解决好农民变市民的社会保障问题。随着户籍制度改革的推进，农民从身份上变为市民将不是一个难题，重要的是要给这一身份提供与市民均等的稳定就业、医疗养老、权益维护、子女教育和居住等社会保障。只有解决了农民的社会保障问题，农民才能真正享有与市民同等的权利，进城的农民变市民才有可能的基础和条件。

（作者系重庆市万盛区区长）

第四篇：如何构建统筹城乡发展的行政管理新体制

从2003年开始，成都市在统筹城乡发展、推进城乡一体化总体战略的指导下，主要围绕着以转变政府职能为核心，全面推进规范化服务型政府建设；以建立统筹城乡发展的管理体制为目标，稳步推进行政管理体制改革；以构建统筹城乡发展的公共财政框架为目标，积极推进县乡财政管理体制改革；实施乡镇综合配套改革等四个方面，积极展开政府改革，初步形成了城乡一体、高效规范的管理体制，有力地推动了城乡同发展、共繁荣。①2007年，成都又被国家确立为全国统筹城乡综合配套改革试验区，面临着实现更好更快发展的难得历史机遇。

按照胡锦涛总书记在中共十七大上提出的“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”②的要求，构建适应统筹城乡发展的行政管理新体制，就成为成都市扎实做好统筹城乡综合配套改革试验区建设的重要内容。本文拟就这一问题，做一点探索，以求教于各界人士。

一、切实转变政府职能，深化规范化服务型政府建设

政府职能转变是行政管理体制改革的核心，要按照适应市场经济发展的原则，进一步推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，更好发挥市场的配置功能和调节作用，把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把市场能够解决的问题全部交给市场，把社会可以自我管理的事务交给社会，使政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。为此，成都市大力推进规范化服务型政府建设，进一步转变政府经济调节和市场监管的方式，健全高效便民的服务体系，创造良好的发展环境。

(一)切实转变政府职能

一方面，对市级机关的组织机构体系、职责分工情况进行全面评估，重点加强负责宏观调控、社会管理、市场监管、公共服务的机构，精简或弱化直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构。另一方面，各区(市)县应根据“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”的职责定位，重新清理各部门的职责，弱化宏观调控、决策、政策制定等部门，加强以社会管理、市场监管、公共服务为主要职责的部门，不必强求上下对口。

(二)深化行政审批制度改革

按照合法、合理、效能、责任的原则，坚决取消和废止“越位”审批事项，调整和归并“错位”审批事项，规范和完善“缺位”审批程序和制度。同时，严格推行审批事项与结果两公开、部门内部审批与外部监督两分离、审批行为与责任追究两挂钩等制度。

(三)逐步实现从经济调适型向社会回应型政府的转变

综观改革开放以来五次大规律的行政管理体制改革，其目标模式主要为经济调适型，即以转变政府管理经济的方式，适应经济体制改革的需要为行政改革的目标。这一传统改革的目标模式有力地推动了我国的经济转型，尤其在改革开放的初期，以经济调适为中心的改革思路也比较切合当时的实际需要。但是，经济转型所带来的社会变革对行政管理体制的要求在后续的改革中没有得到充分肯定、公共服务功能没有充分显现出来。

因此，在改革的目标模式上，应当从经济调适型转向社会回应型。这就要求在行政管理体制的设计上，除了要考虑满足经济改革的需要外，还要考虑社会、文化、技术变革和民主政治发展等多层面因素，来全面回应经济转型所带来的社会多方面的要求。当然，这方面的改革不可能一步到位，将是一个长期的过程，应按照社会的承受能力，分步骤分阶段地渐次推进，从而实现“全能政府”向“有限政府”、“管理型政府”向“服务型政府”的彻底转变。

二、深化政府组织结构变革，构建适应统筹城乡发展的行政管理新体制

职能的变革需要结构变革的保障，如果结构没有得到切实的改变，职能转换就缺少坚实的依托，最终无法真正落实。因此，在组织结构变革上，成都市要牢牢树立统筹城乡发展的观念，按照推进城乡一体化的要求，构建适应统筹城乡发展的行政管理新体制。科学设计政

府的组织结构主要涉及到三个转变：一是公共服务体制由小部制、决策执行一体化向大部制、决策执行相区分的体制转变；二是由内部功能导向组织结构向外部服务导向组织结构转变；三是由垂直型的组织体制向扁平型的组织体制转变。

(一)进一步深化市、县政府机构改革

根据城乡统筹的需要，进一步整合机构，优化职能配置，理顺条块关系，形成科学合理、统筹发展的城乡管理体制。在按照“一项职能由一个部门主要负责”的原则，以推进城乡一体化为主线，采取拆并、重组等办法，先后实施了规划、农业、交通、水务、林业和园林等涉及30多个部门的行政管理体制改革③的基础上，成都市按照中共十七大报告中提出的“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”方针，尝试组建大经济、大交通、大文化、大教育、大卫生等职能部门，进一步健全城乡一体、高效规范的管理体制，最终实现公共管理、公共服务向农村的全面覆盖。

(二)科学界定市与区(市)县、乡镇的职责权限

通过理顺市、县、乡之间的职能关系，从职能设计上确保政府履职不交叉、不缺位。要按照权责一致的原则，进一步理顺市、区(市)县和乡镇之间的职责和工作关系，合理划分各级事权，理顺条块以及行政层级之间的关系，减少交叉扯皮。一方面，将宏观调控、决策、政策制定等职责上移和集中到市级部门；另一方面，把服务、监管等职责下移到区(市)县及乡镇，并逐步减少或取消乡镇(街道办事处)直接参与经济建设的考核要求，将其角色和职责真正转变到社会管理和公共服务上来。

(三)扩大区(市)县的经济社会管理权限

要适应统筹城乡发展的需要，积极探索简政放权的思路和途径，完善市域范围内行政区划，积极推进撤县(市)建区工作。一方面，按照“能放则放、能扩则扩”的原则，将市级经济社会管理权限尽可能下放给区(市)县。除国家法律法规有明确规定外，对原需市审批或管理的经济社会事项，原则上改由区(市)县审批或管理，报市备案；原需市审核、报省审批的，原则上改由区(市)县审核，经市转报省审批。对国务院、省政府有关部门规定需市审核、审批的事项，由市政府委托和授权区(市)县办理。今后国家和省赋予成都市的经济社会管理权限，除国家法律法规有明确规定外，各区(市)县可直接享有。

另一方面，各区(市)县应依据“责权统一”的要求，进一步增强责任意识，按照“谁审批、谁负责”的原则，切实承担起与管理权限对等的责任，慎用权力，用好政策，切实把经济社会发展转到科学发展的轨道上来，促进地方经济社会又好又快发展。同时，各区(市)县也要在依法合规的前提下，研究向重点镇和优先发展重点镇下放部分管理权限的具体办法，支持重点镇和优先发展重点镇加快发展。④

(四)深化乡镇和村组管理体制改革

要深化乡镇、农村综合改革，适时进行乡镇区划调整和撤乡镇建街道办事处工作。⑤首先，在现有乡镇机构改革基础上，各乡镇应按照职责定位，合理划分权责，精简乡镇职能转变后弱化的机构，推进乡镇公共产品和公共服务的社会化供给，将“花钱养人办事”的模式转变为“花钱雇人办事”的模式，降低行政成本，提高公共产品和公共服务的质量。其次，将县级部门管理重心下移，积极探索通过将部分县级行政管理职能、经济社会管理权限、行政执法职能向乡镇延伸等有效方式，促进管理服务向农村延伸，进而探索将乡镇政府的工作部门变成县级政府相关职能部门的派出机构，真正建立城乡一体的管理体制。再次，适时进行村组合并和撤村建社区工作，并大力倡导农民成立农民协会和专业协会，保障农民的经营自主权，并按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等不合理管制，从而不断强化农村、农民的自我管理和自我服务能力，逐步建立健全农村社会化服务体系和新型社区。

三、健全行政运行机制，推进行政管理体制的城乡一体化

根据中共十七大提出的“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的方针，成都市按照决策、执行与监督相协调的要求，调整机构内部分工，相对集中行政决策、执行和监督的权力。这既有利于政府快速决策，又能减少行政机构之间条块分割造成的职能交叉、机构重叠和责权不明确的问题，还可以减少行政执行中扯皮推诿，从而建立健全权责明确、行为规范、执行有力、监督有效的运行机制，以进一步推进行政管理体制的城乡一体化，提高行政效率。

(一)完善科学民主决策机制

一是完善决策程序，提高行政决策的科学性。各级政府制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项，都应依据法律、法规和国家政策的要求和规定的权限、程序进行决策。二是加强民主集中制，建立重大问题集体决策制度，加强沟通与协调，提高决策的科学性。三是加强参谋咨询和议事机构，完善行政决策专家咨询制度。四是建立重大决策事项调查制度、公示制度和听证制度，提高行政决策的群众参与度。

(二)实行行政决策与执行适当分开

实行行政决策与执行分开，既可以将一些单纯承担执行性职能的机构，改组为执行机构，也可以将政府部门中执行性职能分离出来，组建为执行机构，从而在体制上进一步规范行政行为。一方面使决策部门摆脱具体执行性事务，集中精力抓方针政策；另一方面让负责执行的机构只管照章办事，不承担政策调整职能，其运行都有明确的标准和程序，比如工商、税务、统计等一大批政府机构就可以逐步改组为执行机构。

(三)健全决策失误责任追究和赔偿制度

首先，按照“谁决策、谁负责”的原则，未经认真调研、充分论证、领导集体讨论，或者超越权限、违反程序作出的决策，或者集体决策失误造成重大损失的，要严肃追究决策人的行政过错责任。个人决策、个人负责；集体决策、集体负责，做到决策权与决策责任的统一。其次，要完善责任追究的程序、健全处罚体系，按照党纪、政纪、法律处罚等不同等级，并根据决策失误导致损失的程度和应负责任的大小，追究相应的责任。再次，在决策问责机制的基础上，还可以考虑进一步建立政府决策失误赔偿机制。

(四)完善协调机制

一是要明确各部门的职责权限，建立责任制，凡属本部门的事务均在内部协调解决，使各部门充分发挥作用；二是建立制度化的协调程序与规则，避免多头协调与重复协调；三是提供协调程序与规则，避免反复。

(五)推行政务公开工作机制

一方面，推行政务公开，方便群众办事和监督。要把政务公开作为各级政府施政的一项基本制度，扩大政务公开的范围和层次。另一方面，推行政务公开的法规化，完善政府信息发布制度。除法律规定的涉及国家机密和依法受到保护的办公内容外，应全部向社会公开。所有行政机关要为公众查阅政府可公开的信息提供便利条件，确保公共权力公开透明运行，加快建设阳光政府。

(六)强化行政监察机制

各级政府应当针对行政职权，建立健全由行政系统内部监督、专门机构监督、社会公众监督、新闻媒体监督等各方面相互结合、相互补充的监督体系，以提高政府的执行力和公信度。要通过监察和制裁，对不认真履行职责、无授权及越权的行为及时制止；对于职责权限不清的行为，建立相应的仲裁程序加以裁决；严格行政纪律，已决定的事情必须坚决执行，做到令行禁止。

(七)健全政府绩效评估机制

首先，从立法上确立绩效评估的地位和权威性，推进政府绩效评估的制度化和法制化，使评估工作有法可依、有章可循，把绩效评估纳入正常发展的轨道。其次，健全合理有效的绩效评估体系，培养多元化的评估主体，逐步实现同体评估与异体评估相结合、公民评估与专业组织评估相结合。再次，按照绩效导向的原则，加强配套制度建设，包括政务公开制度、财政预算制度、组织人事制度、公务员薪酬制度等等。

四、分类推进事业单位改革，完善统筹城乡发展的公共服务体系

成都市通过政府公共服务观念与体制的创新，大力培育发展第三部门，实现公共资源的优化配置，逐步推进政府公共服务的三个转向，即从“运动型服务”转向“制度型服务”，从“歧视性服务”转向“平等无差别服务”，从“单中心治理服务模式”转向“政府与社会合作的多中心治理服务模式”，最终实现政府公共服务的制度化、公共化、均等化和社会化，为整个社会提供基本而有保障的公共产品，使全体居民共享改革发展成果，构建统筹城乡发展的公共服务体系。

(一)积极推动事业单位分类改革，力争有新的突破

事业单位改革的基本思路是：确立科学化的总体布局、推行多样化的分类管理、实行制度化的总量控制。针对现有事业单位所具有的商业经营、公益服务、执法监督等三种不同功能，按照政企分开、事企分开的原则，进行“商业经营者归市场、执法监督者归政府、公益服务者保留”的分类改革。

具体步骤首先是按照政事分开、事企分离的原则，全面清理、规范事业单位机构、编制、职责；其次是研究制定事业单位分类标准和改革的配套政策；再次是在试点的基础上，积极稳妥推进事业单位分类改革，逐步构建公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位管理体制和运行机制。

(二)推进乡镇事业单位改革，提高农村公共服务水平

根据乡镇政府承担公益性职能的需要和改革的要求，规范事业机构设置、精简事业单位编制、确立事业单位的法人地位，特别是转换事业单位运行机制，逐步推行“以事定费，政府买单，合同管理，农民签单，考核兑现”的市场化运行模式，通过公开招标、委托代理等形式探索政府购买公益服务的新路子。⑥同时，要培育、发展农村社会中介服务组织和专业合作经济组织，充分发挥其在农村公益性服务工作中的作用。

(三)培育和发展第三部门，壮大社会自我管理与自我服务的能力

各级党和政府领导机关首先需要变革观念，调整思维，将政府与第三部门组织两者之间的关系，由领导变为引导，由管理变为服务，由主从变为合作，由限制变为发展，以完善的法规、良好的政策、有效的监管、周到的服务，促进各类非政府组织在我国规范、健康和快速发展，使其为我国社会管理和公共服务的进步，为促进我国社会稳定和社会和谐发挥更大作用。

总之，成都市要扎实做好统筹城乡综合配套改革试验区建设的各项工作，使自己成为统筹城乡科学发展的先行样板、区域协调发展的成功典范、构建和谐社会的示范窗口，并辐射和带动周边地区更好更快发展，为四川省和全国深化改革，实现科学发展与和谐发展发挥示范和带动作用，还面临着十分艰巨的改革任务，需要在今后一个较长时期里不断探索、继续深化与持久推进。

第五篇：从统筹城乡发展看城镇化建设

从统筹城乡发展看城镇化建设

夏克松

如何在当前的乡镇工作中大兴“实干”之风，以“实干”促“实效”，党的十七大要求“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，十七届三中全会提出“加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展”。这是从我国的基本国情出发，总结我国发展实践，适应新的发展要求提出来的。城乡关系涉及面广，关系到和谐社会的构建，关系到整个社会的协调、健康和持续发展。长期以来，市委、市政府对城乡统筹发展和城乡一体化工作非常重视，采取一系列相应措施，为城乡统筹发展和又好又快发展奠定了良好的基础。下面，我就统筹城乡发展问题谈几点思考。

一、统筹城乡发展与城镇化建设的内在关系

统筹城乡发展，加快推进城镇化进程，走新型城镇化道路，是缩小城乡差别、改善人居环境的迫切需要，有助于促进经济社会环境协调发展。所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、城镇建设与市场化工业化产业发展良性互动、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设之路。

统筹城乡发展的实质是要大力调整城乡二元经济社会结构，解决“三农问题”，缩小过大的城乡差距，使城乡同

发展、共繁荣。建设社会主义新农村的实质也是要解决“三农”问题，要提升农村的发展地位。从基本目标来讲，统筹城乡发展与建设新农村是一致的。如何使城乡二元变一元，使城乡由分割到融合，其中一个基本的重要的途径是通过城镇化来实现。城市和乡村的发展都与城镇化紧密关连，城镇是统筹城乡的桥梁；新农村建设尽管是在农村进行，但如果就农村谈农村、就城市谈城市，不讲“以工促农、以城带乡”，不讲农村人口的转移和市民化，新农村建设就难以取得实效。因此，城镇化是统筹城乡发展和建设新农村的一个关健点。

二、统筹城乡发展，城镇化进程中的问题

1、农业产业结构不合理，产业化程度低

近年来，随着惠农政策逐步实施，我国农业和农村经济 发展已经进入了以转型升级为目标的农业和农村经济结构战略性调整的新阶段。但是相对快速发展的城市而言，城乡之间的发展不协调仍然制约着城镇化进程。以百里洲镇为例，农业生产方式的落后，地理环境的制约，缺乏先进的生产技术和管理经验，农产品附加值不高，这一系列的都制约了百里洲农业产业化发展。依靠现有的果园、大棚和传统的种养方式很难实现农民收入的较大突破。

2、城镇布局不合理，执行规划力度不够

城乡规划是实现一定时期内城乡经济和社会发展目标，确定城市和乡镇性质、规模和发展方向，合理利用城乡土地，协调城乡布局和各项建设的综合部署和具体安排，是指导、调控城乡建设和管理的基本手段。

所以，一旦城镇建设缺乏总体的长远的科学的规划，城镇建设将会存在一定的盲目性，造成城镇发展无后劲。同时，由于规划编制不完善，执行力度不够，村民的规划意识淡薄，也会造成城镇化建设的不协调。

3、农村社会事业建设相对落后

农村基础设施建设是社会主义新农村建设的重要物质基础，也是农村发展亟待加强的一个薄弱环节。农村基础设施建设大多属公共产品或准公共产品，水、电、路、学校、医院等公共基础设施必须由政府配套建设，由于资金紧缺、运作无方等原因，许多基础设施长期得不到改善，跟不上经济发展和居民生活水平提高的需要。缺少文化、娱乐、社交场所，以道路作市场，交通阻塞、吃水难、电力供应不正常，室内现代化、室外脏乱差的很普遍，严重影响了城镇整体功能的发挥。

三、对城镇化建设的建议

1、允许城镇发展“差别化”，城乡同步发展

城镇化发展模式要因地制宜、因时制宜，多途径、多举措地来实现，城镇化与工业化的发展，既可同步，也可超前。根据农村的自然环境和人文历史传统，尊重和保护农村民风

民俗，建设一种既有现代工业文明因素，又保存优秀传统文化印记的“田园式”新农村。树立区域城乡品牌特色，如旅游大镇、物流大镇、文化大镇、农业大镇、陶瓷大镇、化肥大镇和食品大镇等等。

2、以城市发展带动农村发展，使城乡发展互惠互利 用城市总体规划和土地利用计划来控制城乡土地的使用使城乡发展相互衔接，防止城市无限制地占有土地，保护农业和农村的发展。把城镇和中心村建设作为城乡一体化发展的重点，积极稳妥地开展乡镇合并和合村并组，把中心村建设成为城镇化居民点，促进工业向园区集中、农民向城镇集中、居住向社区集中。发挥政府主导作用，为新农村、农村社区建设提供制度和机制上的保障。在财政、金融、产业等政策制定上更多考虑农村经济和社会发展的需要。促进农村社区与城市社区结对共建，将城市社区建设、管理、发展的宝贵经验向农村辐射。

同时，以工业资本引入农业经济为突破口，发展农村规模经济。允许投资者通过集体土地使用权流转，成片开发经营规模农业和设施农业、休闲农业和创意农业、农产品加工业和科技中介业等。允许经营者在规模经济基础上，试办民营农场。推进农业现代化、科技化建设，提高农业生产力。在实现农业机械化、电气化、自动化的同时，大力发展“低碳农业”。

3、推动公共服务和精神文明等值发展

要以社会事业资源联动共享为重点，推进基本公共服务均等化，统筹城乡的养老、医疗保障制度，逐步扩大范围，最终实现城乡等值化发展。除基础教育外，还要通过政府和私营企业同时参与的方式，形成分层次、有重点的农村职业技术教育体系。完善农民工外出务工服务体系，保障农民工权益。

乡风文明是统筹城乡经济社会发展的必然要求。在新形势下要不断贯彻统筹城乡发展要求，不断提高农村文明程度，让占人口大多数的农民群众共享改革发展的成果，共享精神文明建设的成果，使城镇建设不是“脸面光”，而是注重“内实惠”的工程。

①加强农村文化建设，丰富农村文化活动，繁荣和活跃农村文化市场，让广大农民过上丰富多彩的精神文化生活，由外而内，提高农民素质。

②加大对农民的科学文化和思想政治教育，用科学文化知识武装农民的思想和头脑，由内向外，提高农民素质，培养造就建设社会主义新农村的新型农民。