第一篇：我国政府网站建设的现状与路径探析
我国政府网站建设的现状与路径探析
近年来,随着国民经济和社会信息化的发展,尤其是电子政务的深入推进,我国政府网站建设取得显著成效,对促进政务公开、改进公共服务、提高行政效能发挥了积极作用。温家宝总理在2007年《政府工作报告》中明确指出要/加快电子政务和政府网站建设0, 为我们提出了更高的要求。如何加快政府网站建设,推进政府管理创新,提高社会管理和公共服务水平,是值得我们研究的重要课题。
一、我国政府网站建设概况
从1996年海南省政府创办首个政府门户网站开始,到2006年1月1日中央政府门户网站正式开通,我国政府网站经过十年的建设和发展,由中央政府门户网站、国务院部门网站、地方各级人民政府及其部门网站组成的我国政府网站体系基本形成。
据中国互联网络信息中心统计,使用gov cn域名的政府网站总数近1万2千个。从2007年1月11日召开的政府网站绩效评估发布会的结果看,国务院部委网站拥有率为11%,省级政府网站拥有率从2005年的14%上升到19%,地市级政府网站拥有率从2005年的19%上升到97%,县级政府网站抽样拥有率从2005年的17%上升到11%。2006年我国各级政府网站的总体拥有率达到16%,比2005年提高15%。从拥有率来看,各地区、各部门政府网站已普遍建成,并逐步覆盖到县级政府。
与此同时,经过深入研究和不断探索,各地区、各部门对政府网站的功能定位已经形成了共识,即发布政务信息、提供网上服务、开展互动交流。各级政府网站政务信息发布力度不断加大,网上服务水平不断提高,互动交流稳步推进,内容日益丰富,功能逐步增强,逐步成为政务公开的重要窗口和建设服务型政府的重要平台,对加强政府自身建设、推进政府管理创新发挥了越来越重要的作用。根据中国电子信息产业发展研究院《2006年中国政府网站绩效评估报告》,一是关键性政务信息数量大幅度增加,信息公开目录、人事信息的公开比例提高30%;二是在线办事事项数量显著提升,近20家领先的政府网站的办事指南数量突破 1000条,表格下载服务突破了600项,在线申报服务突破了250项;三是公众参与方面,公开处理反馈公众意见的数量和比例都在同步上升,20家领先的政府网站信息公开回复平均4061条,比2005年提高了12%。
二、我国政府网站建设面临的机遇与挑战
(一)我国政府网站建设面临的机遇 党和国家高度重视信息化和电子政务工作,为加强政府网站建设创造了良好的政策环境和难得的发展机遇。党的十六大和十六届三中、四中、五中、六中全会一致强调,要通过推行电子政务,推动政府职能转变和政府管理创新,支持政府更好地开展经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,促进行政管理体制改革。温家宝总理2005年底主持召开国务院常务会议,专门听取中央政府门户网站建设汇报,并强调指出建设政府网站是推进政府管理方式创新,建设服务型政府的重要举措。2006年6月,温家宝总理和黄菊副总理对全国电子政务工作座谈会作出重要批示,曾培炎副总理到会作重要讲话,明确了今后一个时期政府网站建设的方向。2006年9月4日,温家宝总理在/加强
政府自身建设,推进政府管理创新电视电话会议上,明确要求加强电子政务建设和政府网站建设。2006 年11月2日,温家宝总理再次作出重要批示: 继续努力,把政府网站办好。2007年3月5日,温家宝总理在《政府工作报告》中再次明确指出,当前和今后一个时期,要/加快电子政务和政府网站建设。
2006年,国家有关机构先后印发了《2006-年国家信息化发展战略》、《国家电子政务总体框架》、《关于进一步推进政务公开的意见》、《关于进一步做好中央政府门户网站内容保障工作的意见》等重要文件,特别是2006年底印发的《国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见》(国办发 [2006]104号),这是从国家层面第一个关于网站建设和管理的规范性文件。此外,《中华人民共和国政府信息公开条例》已经国务院常务会议审议通过并于近日公布,将于2008年5月1日起施行,必将为促进我国政府网站建设起到积极的推动作用。(二)我国政府网站建设面临的挑战 我国是一个拥有13亿人口的大国,生产力还不发达,发展还不平衡,人民生活还不富裕,农业基础比较脆弱,经济增长方式比较粗放。这个大环境决定了我国政府网站建设还处在初级阶段,仍面临着严峻的挑战。
一是一些政府网站尚未树立以公众为中心的理念,仍未摆脱以政府为中心的建设模式。总是习惯考虑政府如何方便,而不是更多地从方便企业和公众了解政府信息、获取政府服务的角度建设网站,在一定程度上影响了政府网站作用的发挥。
二是政府网站的服务能力特别是在线办事能力还有很大差距。一些网站虽然提供表格下载、网上预审等功能,但能够真正地完成网上全部办理的服务项目并不多;相当部分网站还停留在将现有业务电子化的阶段,缺乏有效的部门间信息共享和业务协同;大多数网站还没有真正起到促进业务流程优化和政府管理创新的作用。很多门户网站目前还是有什么上什么,在服务项目和业务资源整合方面差距较大。
三是管理机制尚不健全。有的地方和部门缺乏专门的网站管理维护机构和人员,或者管理维护机构与政府业务部门相脱节,造成网站内容保障不力,信息更新不及时,甚至节假日期间网站关闭,不能提供不间断服务。
四是缺乏统一的网站建设和管理标准规范。特别是在数据交换、政务信息公开与办事服务目录、在线服务和互动信息处理流程、外文版建设等方面都缺乏可操作规范。
五是政府网站的社会认知度和认可度亟待提高。一方面,政府网站宣传推广的力度不够,老百姓不知道,或缺乏应用环境,造成不了解或无法获取网站提供的服务。另一方面,政府网站提供的服务内容与老百姓的需求之间存在错位,提供信息的质量和服务深度不够,信息公开多,在线办事和公众参与少。
三、我国政府网站建设路径探析
我国政府网站体系虽已基本形成并取得了一些成效,但与政府履行职能的要求和社会公众的需求相比,还存在许多不足,在政务信息发布的数量、质量和时效,网上服务的数量和便捷程度,网上互动交流的程度等方面都有很大差距。因此,在加快我国政府网站建设速度的同时更要注重政府网站建设质量的提升。而要又好又快地建设我国政府网站,必须选择以提高社会管理和公共服务水平为中心的建设路径:
(一)牢固树立以公众为中心的理念。政府网站建设要结合政府管理创新和服务型政府建设的要求,牢固树立以公众为中心的理念,让公众知情、为公众服务、与公众交流、让公众分享网站带来的便利。要着眼于改进公众服务,以公众需求为导向,从方便公众角度出发,按照用户的使用习惯来设置服务主题,并按照服务对象的生命周期,设计政府提供的服务项目和服务方式。此外,要就公众关心的问题开设在线访谈和留言板等栏目,及时倾听公众的声音,积极发挥政府网站解疑释惑的作用。
(二)以绩效评估和品牌栏目为抓手。一方面,要以绩效评估为抓手,加强分类指导,充分发挥/以评促建0的激励引导作用。探索建立有关部门、社会机构、专家学者和公众共同参与的政府网站绩效评估机制,科学确定评估内容和指标体系,充分发挥绩效评估的导向和激励作用。上层级政府门户网站应该对下层级部门网站、下层级政府门户网站进行评估,上层级部门网站应该对下层级部门网站进行评估。评估可以采用内评估或外评估的方式,或采用内评估和外评估相结合的方式。网站绩效评估的结果应该作为政府绩效评估的一部分。但评估不是目的,而是一种推动政府网站建设的有效手段,要对指标体系继续进行深入研究,根据不同部门之间、省与直辖市之间在职能分工、服务方式的差异,改进评估方法,制订分类评估指标体系,体现科学分类指导。另一方面,要以品牌栏目为抓手,通过网上直播、在线访谈、服务大厅、热点专题、领导信箱、留言板等百姓喜闻乐见的栏目形式吸引公众,不同地区和部门网站要寻找适合本单位特点的品牌栏目,通过品牌栏目带动整个网站发展。
(三)强化发布政务信息、提供网上服务、开展互动交流三项主要功能,突出政务特色。要以转变政府职能,增加政府工作透明度,提高行政效能为立足点建设政府网站,深化内容建设。一是加大政务信息发布力度,增加规范性文件发布、会议活动和突发事件的报道,充分发挥政务信息对经济社会活动和公众生产生活的服务作用和引导舆论、解疑释惑作用。二是把政府网站建设作为创建服务型政府的重要举措,从满足公众日益增长的服务需求出发,不断增强网站服务功能,提升网上服务能力,按照服务对象整合服务项目,提供主题服务,提高网上服务项目的数量和质量;推动行政审批在线办理,提供/外网受理、内网办理0的/一站式0 服务,方便公众和企业办事。三是稳步推进互动交流。着眼于为公众参与互动交流积极创造条件,加强建言献策、服务咨询、留言板、在线访谈等网站互动栏目建设,提升网站的互动交流功能,使政府网站建设成为公众参与公共事务的重要渠道。
(四)做好对内、对外、网上、网下四类宣传,提高社会公众对政府网站的认知度和满意度。对内,即充分利用政府内部各种文件、简报、刊物等及时介绍网站建设情况,加强对政府机关内部各级工作人员的宣传。对外,即做好面向社会的宣传,通过广播电视、报纸、网络、手机以及宣传册等各种方式扩大面向社会的宣传,提高政府网站影响力,有效宣传政府工作。网上,即加强与重点新闻网站和主要商业网站的合作,及时链接、转载政府网站发布的信息,进而扩大网上影响力。网下,即要考虑尚不具备上网条件的社会公众的需求,逐步与平面媒体、电视、手机等媒介合作,探索为非网民提供服务的有效方式。
(五)抓紧建立完善信息发布、网上服务、互动交流、技术建设、管理维护等方面的标准规范,完善工作机制。信息发布标准规范,主要是为《政府信息公开条例》的公布施行做好准备,业务部门和网站管理部门要密切协作,梳理政务信息公开目录,做到依法公开政务信息。网上服务标准规范,主要是涉及多部门的服务事项的办理流程梳理,理顺业务流程和信息流程间的关系,积极推进跨部门的信息共享,促进部门间业务协同,减少办事环节,缩短办事时间,提高办事效率。互动交流标准规范,主要是网上受理百姓意见建议的处理以及反馈流程,进一步规范在线访谈、网上信箱、网上问答等互动栏目,特别是多个部门之间如何转办、督
查落实。不仅要提高公众意见建议的办结率,还要提高公众对处理结果的满意率。技术建设标准规范,主要是网站栏目设计、页面展现、数据交换、信息搜索等方面的标准规范,要能够实现网站之间的信息资源整合。管理维护标准规范,包括网站的信息采集、编审、发布等内容保障方面,网站管理机构、人员培训等运行维护方面,以及防御网络攻击、病毒入侵等安全防范方面的管理维护标准规范。
第二篇：我国政府网站建设优缺点分析
我国政府网站建设优缺点分析
专业：公共事业管理 学号：091208229 姓名：王
宁
摘要：在政府与公众之间，有一道架设在网络上的，互动交流的桥梁，这就是政府网站。通过它，公众可以更便捷的获得权威的政府信息，政府可以更直接的听到公众的意见和心声。但是，一些地方和部门的政府网站功能被打了折扣，难以发挥作用，甚至成了“摆设”。本文就对我国政府网站建设的优缺点进行一下简单分析。
关键词：政府网站 建设
一、政府网站建设的优越性
1、提高政府的行政效率。高效行政是现代市场经济对政府的要求。政府网站把政府搬到网上，政府通过网络快捷收集和处理信息，及时做出决策，实行透明、阳光行政，就能极大地提高行政效率。
2、提高政府的信息服务能力。政府在网上发布政策信息，打破时空和地域限制，或在政策文件网页上开设意见反馈窗口，就能极大地提高政府的信息服务应急能力。
3、促进政府职能的转变。从热衷于“管、审、批”的干预型政府转变为致力于“扶、帮、助”的服务型政府；从主要为国有经济服务的倾斜政府转变成为整个社会服务的全面政府。
4、提高政府的竞争能力。电子政务改造并提升了政府的竞争力，网络时代的政府竞争力必然基于网络基础之上。
5、开辟公众对政府的批评渠道。政府官员可以及时并经常看到各种各样和各个方面的对政府的批评和建议，这样可以广开言路，促进政府与群众之间的交流。
在我们看到政府网站建设这么多优点的同时，我们不能为其优越性所迷惑而不去注意其存在的缺陷。
二、我国政府网站建设存在的问题
1、政府网站通病:表面文章太多,实际内容教少.实际上这是我国政府网站建设普遍存在的一个问题.政府网站建设受到很多方面的制约和影响,其实作为政府的门户网站,应该只是担负着辖区内公共服务资源的整合而已,那么基础建设才是关键,俗话说“巧妇难为无米之炊”,整个电子政务的建设是政府网站建设的基石。
2、电子政务应用层次较浅。我国多数政府网站应用层次较浅，被称为“沙滩上的电子政务”。对互联网上的我国政府网站进行进一步审视，我们往往会发现，在多数网站上，职能介绍、政策法规、联络方式等静态信息和政府新闻发布占据主要位置。表格下载，网上申请等为公众带来更多价值的在线服务寥寥无机。于是，这些网站在经历了短暂的热闹后，很快便成为遗忘的角落，用户访问量少，网站缺乏维护，造成电子政务投资的浪费。
3、我国政府网站建设应用项目发展滞后。中国社会科学院调查表明：尽管各级政府对电子政务的建设都花了力气，并且许多单位自认为“满足了社会的需要”，但从用户方的调查却显示了相反的信息。在“已建成的电子政务应用项目与用户实际需求二者关系”方面，不同地区的受访者都不约而同地将“应用项目发展滞后，满足不了企业和个人用户的需要”作为首选项，有意思的是西部地区的受访者对此的反响比东部和中部更大。也就是说，尽管西部地区经济发展相对落后，计算机和网络普及率远远低于东、中部，但被调查者中有更高比例的西部人认为电子政务满足不了企业和个人用户的需要。
4、我国政府网站建设存在的其他问题。电子政务基础信息建设落后,网络的运行速度还很慢，网络设施的建设普及率还不高，尤其是在偏远和落后地区更是距离遥远，整体的物质和技术还远远不能适应建设电子政务的需要。此外，我国电信服务的服务价格还较高，在一定程度上也影响了网络的普及和电子政务的应用。电子政务的发展缺乏统一规划，也没有相应的组织机构。电子政务立法滞后，由于我国电子政务发展较晚，目前只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制性的行政法规，而对于如何促进电子交易、使用电子签名和电子支付还没有制定相关的法律。在一定程度上也制约了我国电子政务的发展。
第三篇：我国政府购买社会组织居家养老服务?现状、问题与改进路径
龙源期刊网 http:///2010-11/11/content_682986.htm？div=-1.（文字编辑：王才章责任校对：王香丽）
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第四篇：我国行政问责制的现状与路径选择
我国行政问责制的现状与路径选择
石书伟 刊发时间：2010-10-15 15:00:11 光明日报[字体：大 中 小]
行政问责制度的概念
现代意义的行政问责制起源于西方的政治管理，目前理论界对其尚没有一个统一的定义。笔者通过对行政问责制的研究，结合其他研究者的相关研究成果，认为行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的要求其承担否定性结果的一种规范。
对于此概念的理解，主要应从问责主体、问责客体、问责范围、问责过程和问责结果等方面来把握。问责主体，即哪些人或者机构可以充当行政问责的主体。简单来说就是“谁来问”。这是确定行政问责有效性的一个必备前提，如果问责主体指向不明，那么问责结果的权威性、公正性就值得怀疑。在我国，行政问责的主体不仅来自行政系统内部，即上级行政机关，以及审计、监察机关，而且还应包括行政系统外的问责主体以及社会机构、人民群众、新闻媒体等。只有问责主体具有广泛性、普遍性、多样性，才能保证问责结果的权威性、客观性、公正性。
问责客体，主要是政府部门或者公务员应当履行而没有履行的职责和义务，或者没有恰当地履行义务的种种行为。问责客体中的问责对象可以通俗地表述为“来问谁”，具体是指没有做好自己工作、没有尽到自己应尽职责和义务的政府部门或者负有领导职责的公务员。如果被问责的对象指向不明，问责也就失去了进行下去的必要。所以，在行政问责过程中，一定要找到被问责的具体政府机构或者个人。
问责范围，是指问责主体对问责客体讯问的内容，也就是“问什么”的问题。不仅要问发生重大责任事故的原因，而且还要问为什么作出错误决策；不仅要问政府官员滥用职权的行为，还要对故意推诿、决策缓慢、执行不力等作为问责。这其中包括了政府和公务员在政治行政体系中所承担的各种责任，包括其内含的道德责任、政治责任、行政责任和法律责任等。
问责过程，指问责机制启动后所经历的各个环节和步骤。即问责开始后首先做什么，然后做什么，最后做什么这样的一个过程。在我国，一旦问责机制启动，一般首先会确定责任相关人，然后通过质询和搜集信息，确定主要责任人，最后对主要责任人进行相应处罚。
问责结果，主要是指被问责的政府机关和公务员所承担的处分和处罚结果。一般来说，这种结果可以分为政治、道德、行政和法律责任四种，具体承担责任的方式包括公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、留党察看、引咎辞职、撤职等；触犯刑法的，还要启动法律程序，追究责任人的刑事责任。
行政问责制在我国的源起和发展
关于我国对官员问责的提法，最早可以追溯到1980年8月18日邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上的讲话，当时他就对领导干部明确提出要“各负其责，决不能互相推诿；失职者要追究责任”。而我国最早对失职官员追究责任，或者说最初的问责也正是在1980年，当时“渤海二号”发生沉船事故，时任副总理的康世恩就受到了记大过的处分，这也是我国行政问责处理的最高级别的官员。近年来问责风暴的掀起发轫于2003年，时任卫生部部长的张文康和北京市市长的孟学农由于对SARS疫情隐瞒不报和抗击不力而被问责。在随后的短短一年多时间里，中石油集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁等行业和地区的一大批官员，又先后因重大责任事故而“下课”或遭严厉处分。
自2003年中央率先发起行政问责以来，各级地方政府也都按照党的十六大的要求，对行政问责制在理论、实践和制度建设上积极探索，制定了相应的规章制度。这些探索丰富了我国行政问责研究的理论成果，使我国行政问责制度建设取得了重大成就。
2006年3月5日，在第十届全国人民代表大会第四次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。2008年行政问责制被首次写入《国务院工作规则》和《国务院2008年工作要点》，这些都表明我国对责任型政府的理解有了实质性的突破，我国的行政问责制已进入一个新的发展阶段。
推进行政问责制的意义
尽管我国行政问责建设经过几十年的发展，已经形成了一定体系，取得了一定成效，在实践上也依据问责体系惩治了一些在重大事故中有过错的主要领导人，但由于我国行政问责制度的产生时间较短，各种配套制度和机
1制尚未健全，因此，仍存在一些不足：一是问责主体单一。目前我国行政问责的主体仍主要来自于政府系统内部，尤其是上级政府机关和党委机关，没有更多的人大代表、社会机构、群众、媒体等参与进来，在此情势下，问责结果的公正性、客观性、普遍性就会大打折扣。二是问责机制没有常态化。当前我国的行政问责更像是一场暴风雨式的运动，问责来时一阵风，一旦过去，那些未受惩戒的官员照样不思改进，因此很难起到警戒和震慑作用，问责效果往往不佳。今后必须要在制度上加以完善，可以考虑建立专门的行政问责法，将各级政府机构和公务员的行为置于法律的监督体系之下，从而促使他们在日常工作中更加小心谨慎，更加务实。
行政问责制度体现了现代政府强化和明确责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求，也是推进依法行政的重要保证。它体现了共产党人“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的核心要求，对于我国构建社会主义和谐社会，推进依法行政，建立责任政府、服务型政府有着重大的理论和现实意义。
第一，有利于密切干群关系,增强民众对政府的信任。长期以来，不少领导干部忘记了自己的权力来自全体群众的授予，而是把它看做是上级领导的赐予，因此，他们在工作中往往只惟上级领导的意见是从，而不愿认真听取群众的意见诉求。推进行政问责制，会使这些领导干部重新意识到自己手中的权力来自于广大群众的授予，进而在实际工作中更多地深入群众、体察民情，真正做到关心民生疾苦，了解群众冷暖，以真抓实干取得人民大众的信任与支持。
第二，有利于形成干部淘汰机制，从整体上提高干部素质。我国较长时期在官场上形成的一种陋习就是能上不能下，领导干部一经录用，就不用再担心有下台的危险。而推进行政问责制，其实就是将一种淘汰机制引入到官场中去，这无疑能打破这种陈规陋习，促使各级领导干部不断提高自己的能力和水平，认认真真、尽职尽责地进行工作，从整体上推进干部队伍素质的提高。（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）
行政问责如何从“风暴”走向“常态”
发布时间：2010-10-02来源：人民日报 【字体：放大 缩小 默认】
朱慧卿绘
国务院总理温家宝在前不久召开的全国依法行政工作会议上的讲话，专章涉及健全行政问责制度，他要求“研究行政问责立法相关问题”。近年来，各地行政问责已受到越来越多的重视。但由于缺乏可操作的法律规范，行政问责在实际操作等方面还存在较多问题。特别是行政问责在问责主体、问责客体、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制。这里，记者就推进行政问责的制度化、程序化和法治化，进行了一些探讨，供读者参考。
“问责风暴”刮起有权必有责，用权受监督
2003年非典事件中，全国有近千名官员因防治“非典”不力被罢官去职。自此，行政问责开始大规模实施，问责走入大众视野中。
2005年底，黑龙江省松花江污染事件暴发，时任国家环保总局局长的解振华引咎辞职，成为公务员法实施以来中国首位引咎辞职的高层官员。此后，不断有官员因污染事件被问责：2007年江苏省无锡“水危机”引发了一场“环保风暴”，无锡市所辖的宜兴市5位政府官员因在对相关企业违法排污上“工作不到位”或“监管失责”，分别受到行政记过、行政记大过、行政撤职等处分；2008年9月8日，山西省襄汾县发生“9·8”尾矿库溃坝重大责任事故，这是40多年来尾矿库溃坝最严重的一起事故，影响恶劣，孟学农被中央免去山西省委副书记、常委职务，并同意其引咎辞去山西省省长职务的请求。
近年来，随着越来越多的官员因为问题被追究责任，“问责风暴”吸引了人们越来越多的关注。
“问责是国家机关对机关工作人员，特别是领导干部，由于故意或者过失不履行或者不正确履行法定职责，影响管理秩序和管理效率，贻误工作，或者损害管理相对人合法权益，造成不良影响和后果的行为，所进行内部监督和责任追究的制度”，中国政法大学副校长马怀德教授告诉记者，行政问责制是建设法治政府、服务政府、责任政府的必然要求。
“有权必有责，用权受监督”，越来越深入人心。通过“问责风暴”，人们意识到，政府如果没有履行好相关职责，给人民生命财产安全带来了损失或者引发了社会安全事件造成社会不稳定，政府有关官员、政府集体或者职能部门就要承担相应的责任。
国务院法制办有关负责人表示，“问责风暴”是依法行政原则中职权法定与权责一致的具体体现，行政问责在逐步走向制度化过程中，内在地体现了责任政府的理念，也体现了政府勇于承担责任的姿态。此外，行政问责制是监督行政机关及公务人员是否依法行政和追究相关人员行政责任的有效形式。与行政诉讼、行政复议和申请国家赔偿的监督效果相比，行政问责的监督更为直接，因为“问责”直接涉及领导干部的“乌纱帽”和升降奖罚。“当事故灾难发生、有人被问责之后，所有官员会普遍增强紧迫感和责任意识。从这个意义上来说问责制对公务人员具有很强的警戒作用。”马怀德说。
行政问责艰难前行认识存误区，行动有偏差
近年来，行政问责的对象和适用范围不断扩大，为数众多的行政官员因行政失当失职而被追究责任。行政问责对增强政府责任意识，提高行政应急能力和行政效率具有明显效果。不过，在行政问责过程中也出现了一些误区。
在我国，目前问责路径比较单一，通常都是“上问下”，即上级对下级问责。“问责被看成了上级对下级具体过失的惩罚。”马怀德说，其实，这只是单向对失误官员的惩罚，而非真正意义上的问责，这样容易把责任局限于具体的事件，摆脱不了下级官员只对领导负责而忽视公众利益的弊端。问责要解决的关键问题是，确保政府与官员在日常工作中就承担起责任，一旦发生问题，包括人大、政府乃至社会公众都可以启动问责程序，而不仅限于行政系统内部“上级问责下级”。
现实中，当发生了责任事故之后，人们的惯性思维是“谁是负责人，就找谁”。在一些地方的问责规定中，也都把责任指向了行政首长。“根据责任行政的原则，任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任。也就是说，上至行政首长，下至一般行政公务人员，只要有行政失当行为，都应当成为行政问责的对象。”马怀德认为，把数量众多的一般公务人员排除在问责对象之外，显然不利于对行政权力的有效制约。
在现实生活中，重大问题的决策通常由党委常委会研究、书记“拍板”，行政首长在党委中往往都担任副手。而按照目前的问责惯例，一旦出现问题只追究行政首长的责任，党委书记却不用担责。“在一个单位，到底是党委书记负责，还是行政首长负责？目前没有透明合理的判断依据。”马怀德说，这需要形成规范统一的制度安排。在以往的一些地方问责中，行政问责名义上是行政首长负责，实际上只追究分管副职领导的责任。行政问责制在一些地方演变成了副职负责制，这就偏离了行政问责的初衷。
“我国行政问责制目前还限于对比较显性的执行层面的责任追究，问责尚处于权力问责向制度问责的过渡阶段。”马怀德说。
问责需要制度化安排加快立法步伐，严格执法监督
我国问责制在某种程度上只是一种“运动式的问责”，因此带有浓重的人治色彩。启动问责，制度化安排必不可少。我国关于这方面的规定散见于一些单行法律中，没有专门的行政问责方面的法律法规，对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度不够，或者过于原则，无法追究。马怀德认为，目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制。如此问责才能摆脱“风暴”，走向“常态”。近年来，我国从中央到地方关于行政问责的立法尝试在不断进行。2003年7月，国内首个政府行政问责办法——《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台，之后，一些地方政府也以制度的形式先后出台了行政问责制度。2004年7月1日，国内首个省级行政首长问责办法——《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施。2005年2月，《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》出台，将“效能革命”制度化。此外，深圳、河北、广西和甘肃等地都出台了行政问责的相关规定。
中央也在行政问责方面进行了一系列探索。2004年4月，中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》，详细列举了9种应该引咎辞职的情形，为问责制度化提供了依据。2009年，中办、国办印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定了七种情形将对党政领导干部实行问责。
“针对目前行政问责制立法相对滞后的现状，我们必须增强法治意识，加快立法步伐，尽快制定完善行政问责制的各项法律法规，早日实现行政问责在全国范围内的规范化、制度化。”马怀德表示。
“加快立法固然重要，但是更重要的是严格执法和加强监督”，国务院法制办有关负责人说，当前行政问责过程中司法介入落后于行政处理，行政处理代替司法处罚，外部问责不力等现象，都说明我国当前最迫切的问题还是执行和监督问题。即使将来立了法，执行和监督问题仍应该是重中之重。（秦佩华 胡玥）
国外行政问责实践（链接）
美国政府和国会设有监督部门
美国政府和国会都设有监督部门，分别负责对政府各部门及其官员和国会议员的行为进行监督。国会设有政府责任办公室，帮助国会调查联邦政府部门的工作表现、预算经费的去向等。该机构还对政府的政策和项目情况进行评估和审计，对其违法或不当行为的指控进行调查，并提出法律决定和建议。
1978年，美国国会通过《政府道德法案》，规定政府官员、国会议员和政府中某些雇员必须每年公开自己的财产状况，并且详细规定了对高级政府官员所提出的指控进行调查的程序。
瑞典监督主要通过议会进行
瑞典公共管理局把瑞典政府部门及其官员的责任划分为三类，即法律责任、政治责任和道德责任。法律责任又具体分为刑事责任、赔偿责任和纪律责任。
瑞典对政府的监督主要通过议会进行，具体是通过监察专员办公室和宪法委员会来实施。除议会外，瑞典政府也有自己的监察机构，如国家审计署审查国家机构、国有企业及国家经济部门的商业活动；政府还设有与议会监察专员相对应的监察办公室。
法国跨部门预防贪污腐败
在法国，官员的失职或以权谋私等行为，往往成为行政法的惩戒对象。如果发生重大事故，造成很大影响，有关人员会被迫或自动下台。
法国在1993年通过了反贪法，并成立了跨部门的“预防贪污腐败中心”。该中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成，定期组织对国家机关、公私企业的监督人员进行培训。此外，在法国还有公共生活透明委员会、审计法院、中央廉政署等民间或官方预防职务犯罪的机构。
第五篇：我国村民自治现状分析与路径选择
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我国村民自治现状分析与路径选择
作者：王龙建
来源：《沿海企业与科技》2008年第02期
［摘要］文章在详细分析我国村民自治现状的基础上，有针对性地对我国村民自治的发展路径进行探讨。
［关键词］村民自治；现状分析；路径选择
［基金项目］本文是中华全国供销合作总社课题《基于农村土地制度的村民自治现状与发展研究》阶段性成果，课题编号：GXZSKY0702
［作者简介］王龙建，安徽财经大学党委组织部，管理学硕士，研究方向：管理学，安徽蚌埠，233030
［中图分类号］ D638 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2008）02-0060-0004村民自治作为一项规范农村发展方向的基本社会政治制度，是党领导亿万农民在建设中国特色社会主义民主政治过程中的又一伟大创造，在我国已有20多年的发展历程。它推动了农村的民主化进程，调动了广大农民的政治参与热情，也促进了农村经济的改革和发展，维护了农村社会的稳定。但是村民自治也像其他任何新生事物一样，还处于初级阶段，在发展中难免会出现和积淀不少问题，而这些问题影响和阻碍了村民自治的进一步发展，也不利于推进社会主义新农村的建设。为此，必须积极探索我国村民自治发展的方向。
一、我国村民自治现状分析
（一）我国村民自治取得的成就
1.村民自治制度改变了数千年来农村地区的政治权力结构，权力运作的方向由过去的“自上而下”变成了“自下而上”。村干部不再由上级任命，而是由村民选举产生；村干部对下向村民负责，而不是对上向乡镇负责。这就是说，村一级的政治精英的政治权威不再依靠自上而下的强制性的政府命令，而是依靠政治生活最基层的村民的认可和同意。这在我国的基层社区制度中是一个亘古未见的根本性的变革，因而具有划时代的重大意义。
2.村民自治实践不仅增强了农民的民主意识和政治参与热情，而且提高了他们的政治认知和参政能力，使他们学习并掌握了政治生活的一些基本程序，促进了农村基层政治的制度化和法制化。村民自治不仅要求村民自我管理、自我教育、自我服务，自己管理社区的事务和公益事业，而且还明确规定了农民参与村民自治的权利、制度和程序；不仅把农民从传统的政治的受动者的角色推向了政治的主动者的地位，而且还把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者逐步改变为制度化的参与者。但这个过程还没有最终完成。
3.村民自治有助于广大农民对农村干部进行有效的监督和制约。这有利于极大地提高农村干部的政治素质和业务素质，保证党和国家的方针政策在农村的贯彻落实。村民自治不仅把农民从政治受动者的角色推到了主动的政治参与者的地位，而且还把对农村干部的普遍的监督权赋予农民。农村基层干部不仅人数众多，而且分布地域极广，如果依靠政府对他们实施监督，不仅成本过高，而且收效甚微。村民自治把千千万万的农民都变成了无所不在的监督者，这不仅节省了政府的监督成本，而且还大大提高了监督的成效。
4.广大农民在村民自治的实践中，创造了许多民主的新形式。这不仅大大丰富了我国社会主义民主理论，而且还引起了国内外各界的关注。如吉林省梨树县在选举村民委员会成员时采取的“海选”法，被国外学者看作是世界上的一种新的选举方式；山西省河曲县的“两票制”引起了国内政治学界的极大关注等。
（二）我国村民自治存在的问题
1.农村经济相对落后。由于历史和现实的原因，当前我国大部分农村地区经济发展相对落后。过去长期形成的城乡二元结构，使农村财源通过各种形式、各种渠道流入了城市，这使农村本来就紧缺的资金更加缺乏，无法形成发展自身经济所需的必要积累。当前，由于大多数村庄没有自己的集体经济组织，生产经营方式主要是小农经济，或者村庄所处地区的自然条件差等原因，使得村庄的产业结构单一且效益低，村干部要带领村民致富十分困难，致使村民的人均收入水平偏低。农村经济发展滞后造成的贫困现状，对村民自治的发展有着严重的制约作用。资金的缺乏使村委会办理公共事务和公益事业只能主要依靠本村村民自己出钱出力，村委会难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础；村民要把大部分的时间和收入都用于满足基本的物质生活需要的时候，他们是不会积极主动地参与农村的基层民主政治活动的；同时，村干部的工资收入偏低，影响他们的工作积极性，其职位对村民也没有很强的吸引力。
2.村民民主意识淡薄。如果认为只要确立了民主制度就能解决一切问题，这无疑是一种幻想。村民民主自治制度的有效运转不但需要民主价值的确立，而且需要农民掌握实现这种价值的操作技术。村民民主意识淡薄主要表现在：（1）农民参政意识不强。落后的自然经济在生产关系上是狭小的、封闭的、隔绝的，由此而产生的小农思想很难意识到别人行为对他的重要性。因此大多村民都是“只扫自家门前雪，不管他家瓦上霜”。所以很多村民对村民自治漠不关心。在进行村委选举时，有的候选人每人发一根高级香烟也能买到很多选票。在村民大会或代表会议上行使权利时随随便便。这样，选出来的村委很难说是公正的、优秀的，而村民大会与代表会议的决策与监督也往往流于形式。（2）村民缺乏村民自治的经验，使村民自治回归到少数人说了算的境地。作为直接民主的村民自治，汲取了西方资本主义民主的精华，是一种两权或三权分离的模式。但在我国历史上从未有过村民代表大会、村民大会等民主治理机制，过去的乡绅自治也只是长老式、家长式的统治。再加上建国近60年来的乡村一直处于基层党政的牢牢控制之中。可以说，村民自治的具体操作方法和村民的技术素养有待改进和提高。
3.村民法制观念不强。受传统观念的束缚、教育水平的影响及经济发展状况制约，村民参政议政的意识与能力总体相对较弱。许多村民对村级政务、村务存在“事不关己，高高挂起”的思想，认为那是村干部的事情。主体意识、法制意识不强，主要表现在一些村干部政治理论学习不够、认识能力欠缺、工作方法陈旧；有的村干部法制观念淡薄，不学法、不懂法，践踏村民权利，侵犯群众利益；有的村干部不了解国家方针、路线、政策、法律法规，不按客观规律办事；有的村民缺乏知识文化，对村委会法定地位缺乏足够的认识，参加村委会议，不是为了村庄发展出谋献策而是“搅局”，严重影响了议事决策能力；有的村民，在村级事务处理过程中不配合村干部的工作，不履行应尽义务；有的村民眼界不够开阔，着眼个人利益、眼前利益，缺少大局意识和整体意识；有的村民只讲民主，不讲法制，不学法、不懂法、不守法，为一己私利置集体利益、国家利益于不顾，公然抵制国家法律。
4.民主选举操作困难。实现村民委员会的直接选举是村民自治的基础。《中华人民共和国村民委员会组织法》从试行到正式颁布实行，虽然已经20多年了，但对大多数农村来说，严格意义上的村委会直选仅仅刚刚起步，选举前、选举中、选举后遇到和出现的问题很多。当前村委会选举中反映出的问题主要集中在选举不按程序操作、乡镇政府违规控制选举、宗族（宗派）势力干扰选举的正常进行、选举中作弊或公开贿选等四个方面。
5.民主管理很难实现。虽然大部分村庄都制定了村规民约，少数村还制定了村民自治章程，但内容大多千篇一律，针对性不强。村民反映，这些村规民约和自治章程基本上是上面拟定的，村里只是照抄，也没有经过全体村民讨论。有些地方以村民会议难以召开为由长期不召开村民会议，须经村民会议决定的事项，未经授权就由村民代表会议决定。有的村民代表会前未与村民沟通，会上仅发表个人看法。还有些村委会决策重大村务，既不召开村民大会，也不召开村民代表大会，只是由几个村干部说了算。村务公开有的流于形式，有的内容不明确，有的内容不真实，搞半公开或假公开。有的村财务管理混乱，长期不向村民公开，群众对村委会成员失去信任。
6.乡村矛盾时有发生。现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡镇政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。从目前的情况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不普遍，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。
7.两委关系纠缠不清。村级党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接关系着村民自治能否正常有效地运作。从制度上看，村级党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。但在实践中，村级党组织与村民自治组织的关系很难理清，因为《村民委员会组织法》只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责，具体的有操作性的方式仍需在实践中不断探索和完善。总起来说，两委关系方面存在的问题主要有：（1）有的村级党组织不适当地干预村民自治。主要表现在：操纵甚至非法干预村民委员会的选举；过度干预村委会工作，使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。（2）有的村民自治组织把自治理解成绝对自由，不接受村级党组织的正常领导，甚至挑战村级党组织的领导权威。（3）村级党组织与村民自治组织的权限范围缺乏具体界定，有关规定过于原则化。
二、我国村民自治路径选择
（一）加快发展农村经济，努力为村民自治提供重要的物质基础
在新农村建设进程中，要因地制宜地加快农村产业结构调整，并且注重增加农业发展中的科技含量，大力提高农业生产力水平。积极发展多种经营方式，不断壮大农村集体经济实力，发展乡镇企业；加大招商引资力度；鼓励农民在栽种好庄稼的同时可以通过多种合法途径来致富，以增加农民的收入来调动其参与村民自治的积极性。国家也要继续切实加大对村民自治工作的财政投入力度。同时，建立村民自治经费保障和监督机制，使开展村民自治所需经费的开支去向透明化。总之，经济建设是民主政治建设的基础，上层建筑离不开经济基础，只有农村自身经济发展了，才能为村民自治的开展和建设社会主义新农村提供必要的物质基础。
（二）培育村民民主意识，积极调动村民参与村民自治的自觉性
农民群众是村民自治的主体，他们能否参与村民自治，在村民自治中能否正确享受权利，履行义务，对村民自治的健康发展关系重大。要让群众在实践中锻炼，在实践中提高。通过民主选举，把选举村干部的自主权交给村民；通过民主决策，把村务大事的决策权交给村民；通过民主管理，把日常村务的参与权交给村民；通过民主监督，把对村干部的评议权和重要村务的知情权交给村民。在实践中使农民群众逐步增强民主法制意识，逐步养成依法办事和依法维护自己合法权益的观念，并逐步创造出完善民主程序和民主制度的范例，从根本上推动村民自治日趋完善，进而加快整个基层民主政治建设的进程。
（三）加强农村法制建设，努力为村民自治创造良好的法制环境
加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境。除了认真贯彻执行《村民委员会组织法》外，还要做好以下两项工作：一是加强农村法制建设的规划和指导。在推进省、市、县有步骤实现依法治国方略的进程中，应有推进农村法制建设的规划，对农村法制建设分阶段目标，制定明确的规划和计划，并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标，并进行经常性的检查督促。二是切实提高农村干部、群众的法制观念。对农村干部，包括吃“皇粮”或受聘的乡镇干部等负有管理职能的人来说，由于手上已经有了一定权力，主要还是要树立依法办事、恪守职责、接受监督的观念。要突出“义务本位，责任至上”，使他们认识到干部的行政权力和企业老板的管理权力是有限的，必须依法行使，并要接受人民监督。而对广大农民群众来说，包括农村的中小企业，固然要了解若干基本法律知识作为生活准则，但最根本的是要树立权利本位观念，充分了解作为公民享有的法定的权利，要敢于和善于依法保护自己的合法权利，既要克服由于不知法而不会依法保护自己的权利，又要防止一旦走投无路，就气急败坏地使用违法手段抗争的粗暴行为。
（四）完善民主选举制度，充分调动村民当家作主的热情
扩大基层民主，做好村民自治，民主选举是基础。为此，我们要做好以下工作：第一，按照《村民委员会组织法》的要求，尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举，尤其要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会应尽快制订或修订符合《村民委员会组织法》精神的具体选举办法。第三，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地开展《村民委员会组织法》的宣传，尤其要做好选举动员，使村民充分认识《村民委员会组织法》规定的直接民主选举的作用和意义，熟悉民主选举的规则和程序。第四，逐步规范选举程序和标准。根据《村民委员会组织法》的有关规定，充分体现村民自治的原则精神。村委会民主选举的标准应是：民主、平等、公开、竞争、合法。总之，规范化的民主选举不仅可以使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，也能充分调动村民参与的积极性和热情，充分体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。
（五）理顺三重关系，努力为村民自治营造良好的外部环境
1.理顺乡镇政府和村委会的关系。理顺这个关系，一要深入进行政府体制改革，逐步改变压力型体制，逐渐减少对乡镇政府经济发展指标的压力；二要采取果断有力的措施精简乡镇行政人员，减轻财政压力和农民负担；三要制定地方性法规，明确乡镇政府的国家行政权和村民自治权的边界；四要加强对乡镇干部的民主法制教育，改进乡镇政府工作的方式方法。
2.理顺党支部与村委会的关系。理顺这个关系，一要正确认识两委的职责、功能，划清两者的权力界限；二要实现党的领导方式的转变，党组织必须退出对村具体事务的直接干预，尊重和支持村民和村民委员会的自治权；三要注意加强对村干部的教育，特别是对村支部书记和村委会主任的培训和教育。
3.理顺村委会与村民的关系。理顺这个关系，必须加强对村民个人权利本位思想的宣传教育，以促使广大村民民主意识和参政能力的提升，促使村干部进一步树立群众观点，改进工作作风。更重要的是从制度上进一步规范村民自治，完善村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的机制，特别是要建立和完善村民大会和村民代表会制度，使之真正成为村庄的权力机构。
总之，村民自治是一项意义深远、任务艰巨的系统工程，只要我们正确面对我国推行村民自治中存在的问题，就能找到解决这些问题的灵丹妙药，为建设社会主义新农村做出应有的贡献。
［参考文献］
［1］论当前我国村民自治的现状［EB/OL］.http://mywm.scxx.ha.cn,2006.［2］我国村民自治存在的问题与对策探讨［EB/OL］.http://fw.056700.com,2006.［3］何皆新.完善村民自治促进新农村建设——一种社会互动的视角［J］.现代农业,2007,（5）.［4］黄东华,任中平.发展村民自治建设新农村［J］.郑州航空工业管理学院学报(社会科学版),2007,（4）.
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