福建省农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩项目操作研究

第一篇：福建省农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩项目操作研究

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福建省农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩项目操作研究

作者：王宏伟

来源：《新农村》2012年第10期

【摘 要】 农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩是对农村低效利用的建设用地进行整治并新增耕地，实现城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。本文以福建省内项目为研究对象，探讨农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩项目的操作，为研究其它同种类型区域提供参考。

【关键词】 土地整治；挂钩；福建省

1农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩的内涵和意义

1.1农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩的内涵

近几年，福建省经济飞速发展，城镇化建设发展速度加快，城市建设对土地的需求也日益增加，同时，我国实施最严厉的耕地保护政策，导致目前地方政府对城市建设用地的需求得不到满足。而我省农村建设用地由于农村人口向城市转移，农村人口大量减少，农村住宅用地大量闲置。再加上农村住宅用地建新不拆旧，使全省出现大量的空心村，农村居民点面积不减反增[1]。在这背景下，福建国土资源厅2010年2月下发《关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见》，当前，全省先在综合改革试点镇和已有的土地整治试点县开展土地整治项目，形成的挂钩指标可按规定对外转让。

农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩是对全省农村低效利用的建设用地进行整治并增加耕地，实现城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩，建设用地的总量保持平衡。也就是针对空心村、空心房、危旧房等农村宅基地和其他建设用地重新规划、整治，将一部分建设用地复垦为耕地，一部分改建为新村。农村新增耕地形成的挂钩指标用于城市建设，城市从土地出让收益中转移一部分资金到农村[2]。

1.2开展农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩项目的意义

（1）有利于促进城乡统筹发展。实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩，将城镇建设用地收益反哺农村，这样可拓展城市反哺农村的资金渠道，并保障城镇建设用地，促进城乡经济社会协调发展。

（2）有利于推进福建省城镇化进程。实施农村土地整治，对农村宅基地和其他建设用地进行重新规划和综合利用，引导农村集中建设和村民有序转移，将促进散乱的自然村向中心村

和集镇聚集，农村村民向住宅小区、新型社区和小城镇集中，加快推进全省小城镇综合改革建设和城镇化进程。

（3）有利于扩大全省内需拉动经济增长。实施农村土地整治，对村庄建设用地进行整理复垦，建设农村住宅小区，完善农村基础设施，将有力带动城乡投资与消费需求，促进经济增长。

（4）有利于保护耕地、生态和人文环境。结合农田基本建设，对田、水、路、林、村进行综合整治，将有效增加耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和农村人居环境，促进生态、人文环境保护。

2福建省农村居民点现状

（1）全省农村人均农村居民点用地面积过大，存在大量的“空心村”。据省统计局资料，2005年福建省总人口3535万人，其中城镇人口1672万人。据2005年土地利用变更调查资料测算，2005年全省农村人均居民点用地139平方米，大于国家标准（见表1）。

表1 福建省人均居民点用地情况一览表

单位：万人，公顷，平方米/人

（2）农村居民点空间布局较为散乱。在以前相当长时期内，福建省农村居民点处于自发性的发展中，农民依田而居、依山而建形成了“满天星”式的农村居民点布局体系，造成农村土地利用粗放，利用效益低下。不少农民任意扩大宅基地，大肆占用耕地进行居民点建设，导致了资源的浪费和生态环境的破坏。

（3）大量居民点设施、环境较差，且环卫、供水、交通设施少。很多房子破损不堪。大多数村民有养鸡、鸭、猪习惯，在房屋旁修圈，造成人畜共居现象严重。村容村貌差，村民住宅新旧混杂，既有新建砖混住宅，又有老旧土房，建筑风格不统一，外墙颜色新旧各异，造成全村村容村貌杂乱无章，房屋色调、立面不协调。公共设施缺乏，目前大部分居民点内公共服务设施缺乏，缺少必要的如绿地、文化活动中心等公共活动设施，水、电、排污、防洪等基础设施尚待改善。

（4）部分居民点存在安全隐患，福建省素有“八山一水一分田”的省份之称，全省山地多，有相当多的居民点建筑依山体布置，坡度较大，极容易发生泥石流和山体滑坡等地质灾害。部分房屋比较破旧，结构老化，容易损毁。这些居民点安全问题突出。

（5）城镇用地增加与农村居民点用地减少不相挂钩，土地利用总体效率没有相应提高。一方面越来越多的农村人口进城发展，但这些人大部分在农村中仍占有宅基地的“双重占地”现象还比较普遍，因此农村闲散地大量存在，有些地方甚至出现空心村的现象；农村违法占地多，一户多宅，宅基地严重超标的现象还非常普遍；另一方面由于缺乏对城乡建设用地的统筹

规划。城镇新增用地占用耕地的同时，并没有相应地按照新增量进行农村居民点用地的整理复垦。

3福建省增减挂钩项目实施模式和存在的问题

3.1福建省增减挂钩项目实施模式

福建省农村土地整治项目中的居民点整治大致可分为公寓化模式、村庄归并、缩村填实、规模搬迁4种模式。

（1）社区化模式：该模式对沿海经济水平较高的“城中村”或者是位于城郊结合部和集镇的农村居民点通过集中建设公寓式楼房、集约化生产设施、规模化经营农业的一种农村居民点整治模式。整理出来的土地复垦后用农业经营。该模式对统一规划和成片开发很有利，但是所需资金量较大，且所涉及的土地权属调整较为复杂[3]。

（2）迁村并点：所谓迁村并点模式农村土地整治就是通过土地整治，使一些散户居民或村庄向具有一定规模或经济基础的中心村或者城镇进行迁移，从而实现居民点集中安置，并对原来的居民点土地进行复垦。其主要特点为：一是中心村或者城镇有一定的产业基础，能吸纳附近村庄的劳动力；二是附近的村庄农户少，但占地面积大且集体经济较发达，农民较富裕；三是农户旧房翻新、新建住宅和公建设施配套的要求强烈，群众新建住宅向中心村集聚的意见比较统一。迁村并点模式图（如下图）。

图1 迁村并点模式示意图

（3）缩村填实：所谓缩村填实农村土地整治就是对村庄在原地基础上进行重新规划，并对空心村、危旧房、废弃地进行改造和整治，原村庄一部分作为建新区安置村民，剩下一部分复垦成耕地，从而实现新村建设和土地盘活。其主要特点是旧村聚居面积较大，区位较好，但空心村现象突出、一户多宅多、旧房危房多、闲置废弃地多，通过农村土地整治新增村庄建设用地的潜力比较大。缩村填实模式图（如下图）

图2 缩村填实模式示意图

（4）整村搬迁：所谓整村搬迁模式农村土地整治，顾名思义就是对一些地处不适合人类居住、生产生活条件较差的村庄，通过土地整治实施整体搬迁，从而使原来的村民搬迁至便于生活和生产的地方。其主要特点为：一是地处特殊地区，如地质灾害隐患点或水、电、路等基础配套设施条件很差，按照政策规定必须整体搬迁或逐年梯度搬迁；二是老村破旧不堪，布局分散，且大多数年轻人已居住新居民点，通过宅基地整理，可复垦新增耕地的潜力较大。

3.2项目实施中存在的问题

福建省土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作已有一定进展，新增了大量的耕地。但也存在一些困难和问题。主要问题有：

（1）资金问题：现阶段，全省农村土地整治项目主要来源于增减挂钩指标使用费，按照规定土地增减挂钩指标有偿使用费最低标准为10-20万元。这个使用费对南平、三明、龙岩等山区是足够的。但福建沿海地区的旧房赔偿和安置成本非常高，这些地区通过土地增减挂钩指标有偿使用费来开展整治可能会资金不足。

（2）产权与利益分配问题：产权与利益分配制度还不够完善，整治区土地权属纠纷时有发生。现阶段农村家庭联产承包责任制的分散经营与土地整治后土地规模化、集约化经营的矛盾，势必会造成土地整治过程中大量土地的权属调整与利益再分配。由于产权与利益分配制度不完善，土地产权纠纷时有发生，无疑增大了土地综合整治难度，影响到土地综合整治工作的成功完成。

（3）复垦耕地质量问题：因宅基地普遍地势高，没有可耕作的表土层，再加上地方政府重量轻质，只追求新增耕地的数量而忽视其质量。基本没有进行客表土和土壤改良，其新增的耕地质量较低。根据去年省厅的调研课题显示，按照2005年、2006年占用耕地和补充耕地的结构，如果实行按等级折算，全省大约需要用1.3—1.5亩的补充耕地折抵1亩的占用耕地才能实现年度耕地占补数量质量平衡。

（4）农民权益保护问题：在农村土地整治过程中出现了许多违背农民意愿的情况，结果导致大量的农村集体土地被圈占，有些干部甚至从中牟利，损农民之本来填自己的口袋。有些在分配新增耕地的时候分配不均，造成部分农民权益受损。还有一些集体共有建筑的赔偿费没有分配农民手上。

（5）整治区域规划缺乏环境保护和人文精神考虑：全省整治项目规划中未考虑生态环境和人文景观的保护，一些项目出于追求土地面积和作物产量，而使生态环境和一些人文景观遭到破坏。比如将所有的渠道、沟、道路等设施全部硬化，破坏农田内一些小动物的栖息地遭到破坏，还有些项目拆除了一些具有地方特色的旧建筑物，造成人文景观的破坏。

（6）后期管护问题。项目管理偏重于工程建设过程的监督，而当工程竣工并移交项目所在地村集体，国土系统指导制定和公布了村规民约后，项目管理即宣告结束。项目建成的各类设施如何使用、管理和维护由村集体自行负责。按国家土地整理政策，项目建成的各类设施属集体资产，归村民共同使用和管理。但是由于集体资产产权比较模糊，建成设施超负荷使用的情况在部分项目中发生。并存在大量损坏设施无人管得情况。

4对策与建议

实施整治项目资金多元化

（1）还可以通过土地增减挂钩指标有偿使用费来获得项目的资金，通过国土厅的交易平台来交易，获取资金将该项目实施下去。

二、政府拿出部分资金用于项目实施。另外在拓宽资金筹集的途径的同时，可有效整合中小水利、农村交通、村镇建设、农村扶贫、中低产田改造等各类资金，加大对农村土地整治的资金投入。以加快农村土地整治项目进程，切实发挥促进城乡统筹发展。

三、农民自筹资金，由于挂钩项目与新农村建设项目配套实施，因此对于拆旧区的农民来说他们是挂钩项目实施的受益者，他们能改善住房条件，增加耕地面积，得到赔偿资金。因此，挂钩项目的实施，农民必须作为项目主体的一部分参与其中，因此在保障农民合法权益的基础上，合理吸收农民自筹资金是该项目顺利实施的一部分。

（2）成立整治项目领导小组解决产权与利益：在项目实施过程中，相关部门和乡镇成立农村土地整治项目领导小组，协调处理建设用地复垦的各项工作，并从相关部门抽调人员组成项目技术组，设专职管理人员。主要负责项目勘测、土地规划、权属登记、搬迁补助、拆除旧宅基地上的建筑、农户搬迁安置，解决纠纷，接受群众信访等各项具体事项。

（3）采取技术措施确保复垦的耕地质量：在整治复垦区域清除旧房屋地面物及基础，再进行土地平整，并客红土作为耕作层，客粘土作为保水层，应进行灌水耕耙细整，沉实松土层，使格田平整度控制在±3cm，地表不见生土大土块。采用红土修筑田坎或田埂，修筑过程必须逐层夯实牢固，并在田坎田埂上种草和黄花菜，防止暴雨冲刷崩塌。新造田块整平后，要大量增施农家肥和秸秆肥、土杂肥以及氮磷钾复混肥，改良土壤理化性状和培肥土壤肥力。

（4）充分保障当地村民的权利：通过广播电视、宣传栏、印发宣传材料等多种形式把各项政策宣传到位。整治过程要阳光操作，严格执行公示制度，对补助资金发放、增减挂钩资金使用等重要事项，要及时在乡、村两级公示，主动接受群众监督，切实保障群众知情权。当地村民是我们土地整治项目所整理、复垦、开发好的耕地和建设好的新农村的最终使用者。所以，在农村土地整治工作中，要广泛听取村民的意见。土地整理复垦方案、拆旧建新补偿标准、新村建设方案等要广泛征询意见，与农户充分沟通，并签订整治及补偿协议。并让农民参与监督招标，施工等工作。做到整治前农民同意、整治中农民参与、整治后农民满意。

（5）保护自然和人文环境：在规划整治项目中要十分注重生态环境保护和人文精神。“挂钩项目”具体实施中要保护和改善生态环境，促进土地的可持续利用。实践表明，青蛙、蚯蚓等田间小动物一旦掉进光滑，深度大于50厘米的沟渠内很难再爬上来。因此，在整治项目的复垦设计中，在深度大于50厘米的U型渠，浆砌条石矩形渠，干砌块石梯形沟内每隔20～30m做一段长约1m的生态型构渠，以保证田间生物正常生活，保证生物的多样性[4]。同时在规划设计中要有人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整治与文化建设相统一。

（6）加强项目实施后的管护工作：在整治项目完成后，有关部门应建立健全一套行之有效的项目工程管护制度，要明确相关部门、单位和个人的责、权、利，使管护措施真正实施。并建立工程管护资金保障制度，明确经费的筹措渠道；建立资金使用和管理制度，明确资金的收缴、使用、审批、监督责任；并建立工程管理制度，明确管理单位、主要负责人、管护责任

人及各自的权利、职责等；还可以建立奖励制度，对工程管护做得好的单位和个人，要给予一定的奖励，对破坏设施的单位和个人进行惩罚。确保工程管护经费有人出，工程日常维护有人管，损毁有人修[5]。

（7）实行奖惩机制：一是可以安排资金，对开展农村旧宅基地整治工程项目的地方，按每新增1亩耕地的给予一定的奖励补助，专项用于奖励工作成效显著的相关单位和人员。具体奖励办法由各区制定实施。二是严格控制村民零星建房，禁止“一户多宅”，村民新建住宅必须签订旧宅基地退还协议，退还旧宅基地。

参考文献

[1]国土资源部.关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见（国土资发[2005]207号）.2005

[2]省国土资源厅.关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见.2010

[3] 徐唐奇，张安录.新农村建设背景下的湖北省农村居民点土地整理[J].国土资源科技管理，2007，06；

[4] 叶艳妹，吴次芳，程承彪，邱玲章，黄盛玉，郑瑞辉.可持续农地整理项目工程设计的理论和方法研究-以福建省长泰县雪美洋土地整理项目为例[J].应用生态学报 2002，09；

[5] 洪涛，梅昀.农村居民点土地整理潜力、存在问题及对策[J].农机化研究 2008，04；

[6] 廖蓉，杜官印.荷兰土地整理对我国土地整理发展的启示[J].学习与借鉴 2004，09

第二篇：规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。

近日，在全国开展的拆村运动引起社会极大关注。这场拆村运动的政策背景是，国土资源部2006年推行的“城乡建设用地增减挂钩”试点。随着这一政策推出，地方上违背民意的强拆在日益增多，曲解政策现象时有发生，地方的土地财政冲动愈发高涨。问题不在政策本身。他们分别认为，财政体制缺陷不能保证地方政府为民服务、宅基地财产权的不明确、宅基地未能按市场化流转等问题的存在，最后导致农民土地权益被剥夺。现在整个财政体制把乡镇搞得没钱花，而土地收益成为基层政府主要财政来源，所以就要以地生财。农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权，这一本质性问题。如果不限制某些官员在征地时拥有的无限权力，很难从根本上解决问题。征地拿走差价2万亿新京报：当前以各种名义圈走农民宅基地，换取城市建设用地指标的现象，你怎么看？于建嵘：可以看成是，城市对农村的又一次掠夺。新京报：据我们调查，有些地方在劝说农民上楼，但也有采取强制手段的。于建嵘：由于利益冲动，很多地方都把侵占农民土地作为获取利益和政绩的重要手段。有资料显示，近20年来，农民被征地约1亿亩，获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。改革开放以来，至少有5000万到6000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有工作，没有保障，引起纠纷。新京报：土地纠纷的形式有哪些？于建嵘：一是不经农民同意强迫征地，二是补偿过低，三是即使补偿低还发不到农民手中，四是补偿款被贪污挪用。因土地产生的还有其他纠纷，但主要还是因征地和占地引发。新京报：土地纠纷带来了什么样的后果？于建嵘：影响社会稳定。土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。土地是农民的生存保障，而且土地问题涉及巨额经济利益，也就决定土地争议，更具有对抗性和持久性。沿海地区纠纷突出。新京报：土地问题这个新的焦点，有什么特征？于建嵘：我在社科院就此做过专题研究，是社科院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组联合做的。首先是，冲突的当事方和以前不一样了。以控告方来说，在抗税的时候，没有一个村级组织参加抗争，都是农民自发进行抗争。现在，村民联名仍然是最为主要的形式，不过一些村级组织已成为了重要的控告方。这主要是由于一些非法征地等争议中，有的村级组织与农民的利益表现一致，村级组织有可能成为维权主体。新京报：那被控告的一方呢？于建嵘：也有很大变化，在农民税费争议中，被告方主要集中在乡村两级组织。其中乡镇政府是最主要的被告，市县很少成为被告主体。但在土地问题上，农民的控告对象已到了县、市、省，甚至到了国土资源部。这是过去没有的。新京报：据你们的调查，哪些地方的土地纠纷更严重？于建嵘：主要在沿海发达地区，浙江、山东、广东、福建等地比较突出。这些地方农民，主要的控告对象是县、市政府，争议多是围绕征地展开。而在中部地区的安徽、河南等地，控告的对象主要是乡镇及村级组织，争议也是围绕侵犯农民土地承包权展开，比如土地分配不公等。新京报：农民因为土地维权的主动性，与以前有什么变化？于建嵘：农民抗税最重要的一个方式就是让政府找不到人，但失去土地的农民会主动走到你面前。农民维权方式升级。新京报：你们的研究方式是通过与农税时期的比较得出的，现在的冲突激烈程度与以前比如何？于建嵘：激烈多了。在税费争议时代，最主要的抗争方式也就是上访、相互宣传等，但在土地纠纷中，农民动辄就到县、市政府部门门口或被征土地上静坐、游行示威甚至到高速公路、铁路上静坐。冲突变得激烈，与警察的冲突也时有发生。农民抗税时，中央是明文规定禁止使用警力的。但在土地纠纷中，我们看到经常有地方政府动用警力对付抗争的农民。新京报：看到过你提的一个说法，说现在农民维权是“以法抗争”，为什么提的是“以法”而不是“依法”？于建嵘：这个我专门写过文章，“以法抗争”是美国加州大学伯克利分校欧博文教授提出的，“依法抗争”是香港中文大学李连江教授提出的。“以法”是直接意义上的以法律为抗争武器,“依法”是间接意义上的以法律为抗争依据。“以法抗争”是抗争者以直接挑战抗争对象为主，诉诸“立法者”为辅；“依法抗争”则是抗争者诉诸“立法者”为主，直接挑战抗争对象为辅，甚至避免直接挑战抗争对象。在“以法抗争”中，抗争者更多地以自身为实现抗争目标的主体；而在“依法抗争”中，更多地以立法者为实现抗争目标的主体。新京报：在土地维权中，农民的主要诉求是什么？于建嵘：还是利益，只是要钱，不是要权。土地制度侵蚀民权新京报：但城镇化是必然趋势，如何在城镇化与农民利益之间，达到一个平衡呢？于建嵘：执政者和专家学者，都在寻找农民失地、失业问题的解决方案。主要措施有两个方面，第一就是要求国家权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止随意修改规划。第二是改进补偿方式，增加补偿，妥善安排好农民生计等。这两个方案也存在问题。新京报：什么问题？于建嵘：这些措施，没有认识清农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权，这一本质性问题。如果不限制某些官员在征地时拥有的无限权力，很难从根本上解决问题。李昌平表示，政府不应在农村拆建中作为经纪人，而地方财政喂不饱诱发牟利冲动，应从财政体制入手让政府为民服务

【访谈】拆与建，必经之路新京报：你在前几年就提出新农村建设应该大拆大建，你为什么那么说？李昌平：我们要发展城市化，要搞新农村建设，当然要盘土地。土地整合后，城镇发展得快，农村也发展得快，这个是必经之路。新京报：你怎么会有这个想法？李昌平：上世纪80年代，我还是乡镇党委书记，开始从事村与村换地，中心村和边远村之间换地，节约出来土地办厂，这样乡镇企业才发展起来，并逐步形成小城镇格局。随后我也形成了这个概念。新京报：但很多专家认为不该大拆大建。李昌平：我认为，该拆的拆，该建的建。中国要把9亿农民变成只有两三亿农民，要把几百万个自然村变成八九万个中心村，不拆不建怎么可能。这种情况下，我们怎么搞公共服务，怎么搞城乡一体化。政府不该借拆挣钱新京报：但一些地方政府为推动城市化进行强拆。那是否说明你的想法有问题？李昌平：我认为拆建的总体思路、方向是对的，但一些做法错了。新京报：哪儿错了？李昌平：在城市发展、农村发展中，政府不应该成为经纪人。政府要在这里挣钱，肯定就会产生很多矛盾。新京报：什么样的矛盾？李昌平：比如诸城，政府为挣钱，搞房地产开发，开发商为了挣钱，什么事都干得出来。所以只要政府想在这里面挣钱，肯定会出现利益分配问题，就会跟农民产生矛盾。新京报：政府应该扮演什么角色？李昌平：政府只是服务者角色，不能去挣钱，在农村土地整理过程中，关键是政府角色的定位。我曾写过一篇文章题目叫“政府下海，农民上楼”，就是批评政府当经纪人，不就跟官员下海一样了。财政体制缺陷成症结新京报：你在农村调研中，有政府甘心扮演服务者角色吗？李昌平：我曾去吉林德惠市调研，当地政府只为农民服务，没有挣钱，还贴钱，农民集中居住后节约出很多土地，建了养殖小区，并实现农业机械化耕作，农民非常满意。新京报：政府老贴钱，发展能长久维持吗？李昌平：肯定不能，老贴钱，谁还去做呢？这就是中国现在的矛盾，如果基层政府成了经纪人，可能啥事都能做，但也可能啥事都做成坏事；而不挣钱，基层政府又没积极性，啥事都不做。新京报：症结在哪儿？李昌平：财政体制的问题。如果乡镇都有钱花，那可能就不做经纪人，就去做服务了。现在整个财政体制把乡镇搞得没钱花，而土地收益成为基层政府主要财政来源，所以就要以地生财。新京报：那么国土部的“城乡建设用地增减挂钩”政策本身也没有问题？李昌平：不是占地或者增减挂钩有什么错误。增减挂钩没错误，应该说增减挂钩出台后，我们更应该把这个事做好。现在相反的做不好，就是因为政府的行为变了，变成了经纪人。新京报：应该怎么解决？李昌平：现在中央要研究的就是这个问题，要把政府的定位定准。中央财政要给地方财政一定的保证，那才能让基层政府定位在服务者角色，土地整理才能做好。庭院经济非改不可新京报：有专家认为，让农民“上楼”会对庭院经济、家庭养殖等带来不便，你认为呢？李昌平：集约土地，这是趋势。以后农民家家户户种地将会改变，吉林德惠现在只有5%-10%的人在种地。他们建了现代养殖园，家庭养殖也根本不存在。新京报：是因为庭院经济将不被社会所需要？李昌平：农民也是人，也需要有个人畜分家的居住环境。10年前60%的农户还养猪，现在是只有20%的人在养猪。这就是变化，我估计再过10年，80%的人都不种地了。便于机械化耕种的平原地区，就不会家家户户去种了。新京报：你认为现有的农村体制将要改变？李昌平：可以这么理解。1985年开始，农民进城打工越来越多。所以说小岗村联产承包责任制的作用到1985年就已经没作用了。新京报：你认为农村奔小康应该怎么做？李昌平：应该增强集体功能，加强农民共同体的建设，可以搞社区建设和治理。新京报：以前的人民公社就是集体经济，最后农民的积极性并不高，现在这么做，不是开历史倒车？李昌平：这个说法纯粹是一派胡言。邓小平1992年的讲话，说农村有两次飞跃。第一次飞跃是把农民从人民公社里解放出来，解决温饱问题，第二次飞跃是搞集体经济，搞合作经济。一家一户的农业是最原始最落后的农业，朝合作经济、集体经济的方向走是前进。节余土地收益归民新京报：但为什么现在一些农民不愿意“上楼”，也不愿意交出自己的宅基地？李昌平：这个问题分两方面讲。一是农民内部，各家各户宅基地大小不一，所以矛盾大，拆迁不顺利。二是政府压缩农村宅基地后，收益分配没让农民参与。新京报：这个问题该怎么解决？李昌平：压缩出来的地依然应归农民，政府不参与分配，由农民自己来分配，这样问题就解决了。新京报：怎么才能引导或规范地方政府多顾及农民利益？李昌平：中央要让地方政府吃饱，要让地方政府变成公共服务者，而不是让地方政府成为企业。中央要用服务性的政府指标去考核地方政府。

中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，同时，积极试点，探索宅基地进入市场的流转办法，确保农民土地权益不受侵犯。一些地方只占地不复垦 新京报：目前一轮“农民集中居住”、“宅基地换房子”的举动，有人称为新圈地运动，你认为呢？郑风田：当然是，不管以什么名目，其核心都是在侵吞农民的宅基地权益，都应该打住，毕竟农民的宅基地不是唐僧肉。新京报：这场圈地运动的动力是什么？郑风田：核心的原因很简单，就是城市建设用地指标紧缺，耕地的18亿亩红线又不能突破，于是都打起宅基地的主意。新京报：据你们调研，“农民集中居住”这种做法始于何时何地？郑风田：始于江苏，2001年前后，苏州、无锡等地富裕乡镇出现农民集中居住试验，当时是为了改善农村居住环境。后来江苏全省推广。此后，随着“新农村建设”，全国很多地方都有类似做法。新京报：你如何看待国土部的“增减挂钩”政策？郑风田：这本来是为增加耕地的一项积极措施，但在操作中，由于政策漏洞，农民宅基地权益变相被侵害。新京报：政策存有什么漏洞？郑风田：本该是先复垦，再占地。但由于政策允许先占地，三年内复垦归还，导致了很多地方只顾占地，不按时复垦归还。新京报：各地执行时还存在哪些问题？郑风田：有的擅自扩大试点范围，有的违规跨县域调指标等，大多违反规定的最终指向都是农民宅基地。“已出现上楼致穷”新京报：就农民集中居住而言，是利大还是弊大？郑风田：这个是需要仔细分析的，就我国目前的现状来说，强制推进集中居住违背了经济发展的一般规律。世界银行研究指出，人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足经营土地为主，当人均GDP大于1000美元时，农民土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来。新京报：现在我国农民是否合适集中居住？郑风田：目前，我国庭院经济和家庭畜养还是重要收入来源，如果强行推进农民集中居住，就会妨碍农民的生产生活。新京报：会影响农民收入？郑风田：是的，农民住上公寓楼，收入会减少，支出却在增加，水要买，菜要买，不少地方都出现了农民“上楼致穷”的现象。地方不执行中央文件新京报：现在农村居住分散，形成很多空心村，集中居住可以节约土地，这不是好事吗？郑风田：这要因地制宜，根据经济发展情况，尊重农民意愿。新京报：现在城市用地紧张，农村节余的土地与城市进行增减挂钩，这是否合理？郑风田：这应该通过市场的方式来解决，而不是简单挂钩。新京报：你认为这是土地收益归谁的问题？郑风田：长久以来，在民间就一直有宅基地继承的传统。某些地方仅仅支付房屋拆迁补偿收回农民的宅基地，造成了对农民土地财产权的严重侵害。新京报：事实是农民一搬走，宅基地收益归了政府。郑风田：我们要弄清楚一个问题，就是这里采取的是“置换”，而不是征地，大家是通过置换让自己住得紧凑些，自己做了付出才有了节余的土地。新京报：现行政策对农民权益有无明确规定？郑风田：有，2010年的中央一号文件就明确规定：“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”新京报：为什么中央文件无法保护农民权益？郑风田：关键是地方不执行，而农民又不熟悉文件，这样在信息不对称的状况下，吃亏的是农民。宅基地补偿普遍不足新京报：现在各地的 “集中居住”等做法中，普遍存在什么问题？郑风田：普遍存在着地方政府对宅基地补偿不足。新京报：具体怎么表现？郑风田：主要表现在：一是只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积仅仅按成本价补偿，有的甚至不给予补偿；二是对宅基地不给予补偿，或只给予“合法确认”面积补偿；三是安置房一般还是集体土地产权证，不能直接上市交易，如果要变为可上市交易的房产，还必须补缴一部分土地出让金；四是补偿标准偏低，农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比，与土地拍卖出让的价格相比，差距悬殊。新京报：该怎么解决？郑风田：从国家角度，中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，给农民发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，同时，积极试点，探索宅基地进入市场的流转办法，确保农民土地权益不受侵犯。“圈地风刹不住”新京报：圈地情况能否遏止？郑风田：肯定会有增无减，现在又提出小城镇化，必然又要占用土地，占补平衡、增减挂钩不会结束。新京报：该如何保证农民利益？郑风田：在宅基地腾退时土地收益要保证，农民上楼后要解决他们的生计问题，现在很多政府都不解决，顶多给上个社保，也不承诺就业。政府可以引进项目，给农民创造就业机会，他们也不必进城打工。新京报：有些地方提出“宅基地换保障”，你怎么看待这个提法？郑风田：这不合理，享受社保是每个公民的权利，不能以牺牲宅基地为前提。不明白的还以为农民真的得到好处占到便宜了。

国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。部分地方违背农民意愿强拆强建。会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟须规范的问题。主要是：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。严禁以整治为名扩大城镇建设用地规模会议强调，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。擅自用地增减挂钩试点将追责“一把手”会议强调，对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度。■ 专家说法 用地增减挂钩应明确细则。昨日，针对国务院常务会议的内容，社科院农村所研究员党国英在接受本报记者采访时表示，这说明国务院对城乡建设用地增加挂钩（即将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地）试点的方向给予了肯定，但是也明确其中存在的问题需要规范。党国英建议，相关部门应进一步出台对增加挂钩试点的管理细则，细则首先应该进一步强调农民自愿原则，同时要循序渐进，明确对农业专业户不能集中居住，要帮助他们建设分散居住点，也方便农机的存放。对于集中居住的农民，党国英建议，社区在基础设施、垃圾处理、市政建设上要完善配套，至少要像居住在小城市一样，不能搞几个村的简单合并。另外，将现在以县为单位进行的增减挂钩试点，扩展到以市为单位。党国英认为，如果相关部门能出台增减挂钩试点细则，可以在细则里进一步明确追责措施。“从国务院常务会议内容上分析，追责措施仍会是以行政处罚为主。”

■ 新闻背景 二十余省市“拆村并居”今年10月份，记者在山东、河北、江苏等地走访，发现一些高层小区在农村拔地而起。山东诸城市取消了行政村编制，1249个村，合并为208个农村社区。诸城70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”。在江苏省邳州市坝头村，村庄被整体拆迁，当地建设了数十栋密集的农民公寓，要村民补差价购买。在河北廊坊，2006年被评为河北省生态文明村的董家务村，如今已成一片废墟，大片新修的村居在铲车下倒塌，刚修好的“村村通”水泥路被铲平。如今，像诸城这样的“拆村并居”，正在全国二十多省市进行。

国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议强调，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。

问题 强拆强建侵农民利益 会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟需规范的问题。主要是：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。要求 严禁违法收回承包地。会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。规定 不得扩大试点范围。会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度，切实抓好落实。

研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作

国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟需规范的问题。主要是：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度，切实抓好落实。会议审议并原则通过《外国企业常驻代表机构登记管理条例（草案）》。草案明确了外国企业常驻代表机构的性质和业务范围，规定了代表机构开展业务活动的规则，完善了登记管理制度和违法行为的法律责任。会议还研究了其他事项。

第三篇：城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩

一、内涵：207 号文规定: 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩, 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(简称项目区), 通过建新拆旧和土地复垦, 最终实现项目区内建设用地总量不增加, 耕地面积不减少、质量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

二、城乡建设用地增减挂钩应遵循的原则

统筹规划与优化配置的原则，尊重民意与保障权益的原则，指标挂钩与质量管理的原则，人文风貌与持续发展的原则，多元投入与收益挂钩的原则。

三、挂钩的意义

通过“挂钩”, 一方面改变农村建设用地利用效率低下的现状, 另一方面有效控制城镇盲目扩张、乱占耕地的现象, 保持耕地数量不减少, 质量不降低。确实实现土地利用总体规划确定的目标,并带来巨大效益。

(1)社会意义

A通过挂钩规划的实施, 缩减了农村建设用地, 为地方经济和城镇建设争取了发展空间,B通过农村建设用地整理可以改善农业生产条件和农民生活条件, 提高土地经营规模化、集约化程度, 促进土地资源的可持续利用,C通过农村建设用地整理可以增加有效耕地面积, 缓解人地矛盾, 扩大农村剩余劳动力就业, 改善农村人居环境, 提高农业产量, 增加农民收入, 有利于农村社会的稳定和安全。(2)经济意义

通过挂钩规划有利于增强农业后劲, 促进了农业产业结构和经济结构的调整, 以及农村现代 化建设,加快当地农民奔小康的伐;有利于拓展城市建设用地空间,获取新增建设用地指标, 扩大和带动相关二、三产业的持续发展, 促进当地经济繁荣;有利于政府从建房、拆房、安置等环节最大程度上保障农民的利益使农民节约了建房成本,;有利于使基本农田向保护区集中, 有效地保护耕地,等于保护了农民的经济利益。

(3)生态意义

通过挂钩规划有利于田、水、路、林、村的综合开发建设, 能提高土壤肥力水平, 改善农作物生长环境, 促进生态系统的稳定和土地生产力的提高;有利于改善农业生产条件, 耕地质量将得到全面改善, 促进土地资源的可持续利用;有利于改造村内的道路, 改善村内的交通状况;有利于提高植被覆盖面积, 减少垃圾、污水对环境的污染, 使居民的环境保护意识得到提高, 有效控制农村生活、生产环境无序的状态,使农村生态环境得到强有力的改善和保护;有利于减少建设用地对耕地的增量需求和提高农村土地的植被覆盖面积, 改善农村生态环境。

四、挂钩项目中存在的问题

1.统计台帐、规划图的数据不统一。2.在挂钩过程中以土地利用总体规划图为底图。3.占好地补劣地, 整理形成的耕地质量差4.没有充分保障农民的权益。5.城乡规划不衔接, 规模与空间布局存在矛盾.6土地整理成本大, 政府财政有压力

五、政策和建议

1.提高基层土地管理者的专业素质, 加强管理2.资金筹集一定要到位。3.在进行挂钩规划的编制过程中以土地利用总体规划图为底图。4.在挂钩过程中要将市场化机制和政府的主导 性作用相结合。5.利用村庄闲置地安置不占用耕地, 对土地实行生态、人文保护。6.充分尊重集体土地产权, 加强农村土地产权制度建设, 切实保障农民权益。7.挂钩要衔接城乡规划, 结合实际情况进行整理和建设。

第四篇：关于农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩操作办法的指导意见（推荐）

闽国土资综„2010‟156号

福建省国土资源厅关于印发农村土地整治 和城乡建设用地增减挂钩操作办法指导意见的通知

各市、县（区）国土资源局：

为推动农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作，促进城乡统筹和城镇化进程，省厅研究制定了《关于农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩操作办法的指导意见》，现印发给你们，请按指导意见认真组织实施。

二○一○年七月二十三日

主题词：国土资源

农村土地整治

增减挂钩

指导意见

通知 抄送：本厅领导，有关处（室），存档。

福建省国土资源厅办公室 2010年7月23日印发 关于农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩

操作办法的指导意见

农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩，是对空心村、危旧房等农村低效利用的建设用地进行整治并新增耕地，新增耕地形成的挂钩指标用于城市建设，城市从土地出让金收益中转移一部分资金到农村，实现城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。开展农村土地整治，有利于统筹城乡发展，有利于推进城镇化进程，有利于扩大内需拉动经济增长，有利于改善农村人居环境。为推进农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作的开展，制订如下指导意见：

一、制定实施方案

乡（镇）人民政府应坚持先易后难的原则，以“空心村”、“空心房”整治和危旧房（棚户区）改造为重点，把农村建设用地复垦潜力大、投资成本低的村庄，优先纳入近期农村土地整治范围，按项目制订实施方案。实施方案内容包括农村土地整治项目基本情况、农村居民点拆旧建新安排、土地复垦设计、资金筹措、补偿安置、项目建设组织实施等。实施方案经村民代表大会同意并报县（市、区）人民政府批准后组织实施。报批实施方案时应提交以下材料：

1、乡（镇）政府申请审批土地整治实施方案的请示；

2、农村土地整治项目实施方案及相关图件；

3、村民代表大会同意土地整治实施方案的意见；

4、涉及拆迁的农户同意拆迁的协议书及需要新建住宅的农户同意退还旧宅基地的协议书；

5、拆旧地块现状照片、录像资料。

二、指标核定和对接

县（市、区）国土资源部门凭经县（市、区）人民政府批准的土地整治实施方案，由设区市国土资源、农业部门审核拟新增耕地的数量，报省国土资源厅先行核定挂钩指标。新增耕地面积以村庄复垦的耕地扣除安置占用的耕地后确定。先行核定挂钩指标可在省国土资源厅建立的挂钩指标交易平台上交易，实现指标对接。指标交易后，转让指标的县（市、区）必须确保产生相应的新增耕地，受让指标的县（市、区）必须支付指标有偿使用费。

三、项目组织实施

乡（镇）政府、村委会按照批准的项目实施方案，组织实施农村旧房拆除、建设用地复垦、新村基础设施建设、农民集中居住区新房建设及产权调整、补偿安置等工作。实施项目要依照有关规定落实项目业主负责制、工程招投标制、工程监理制和资金审计制，进行规范管理。

拆旧农户的具体补偿标准，综合考虑拆旧房屋的面积、质量和净退出的宅基地面积等因素确定。对农村低保户、五保户等困难农户，各地要根据实际制定具体的帮扶政策，妥善安置。一户一宅被拆旧的农户，可在村镇规划区内安排新的宅基地或统一规划建设安置房，保障其生活居住需要。对不需安排新宅基地或安置房的农户，在拆旧时依法给予经济补偿。在城镇购置商品房并自愿退出土地承包经营权和农村宅基地使用权的农户，村集体根据收回土地的数量、质量情况依法给予经济补偿。

新增的耕地仍归原农村集体经济组织所有，由该农村集体经济组织按农村土地承包法的规定发包给村民，或由该农村集体经济组织统一经营。

四、新增耕地验收

村庄复垦耕地完成后，由乡（镇）政府提出申请，经县（市、区）国土资源部门会同农业部门初步验收后，报设区市国土资源部门会同农业部门组织验收。申请验收时应提交以下材料：

1、乡（镇）政府申请村庄复垦新增耕地验收请示；

2、县（市、区）政府关于土地整治项目实施方案的批复；

3、乡（镇）政府村庄复垦新增耕地竣工报告及竣工图；

4、县（市、区）国土资源、农业部门对村庄复垦新增耕地初步验收的意见；

5、拆旧地块复垦实施前后土地利用结构变化数据表以及相关图片、录像资料。

设区市国土资源、农业部门对照上土地变更调查图件确定新增耕地面积，出具验收报告，并抄报省国土资源厅。省国土资源厅根据验收报告以及在国土资源部土地整理复垦开发项目信息系统备案的情况，结算土地增减挂钩指标。

五、资金管理

各县（市、区）使用耕地作为经营性房地产招拍挂用地的，在办理农用地转用和土地征收审批时，县（市、区）政府应有偿使用农村土地整治新增耕地形成的土地增减挂钩指标，以实现耕地占补平衡。指标使用费最低标准按城市土地等别确定（详见附件二《土地增减挂钩指标有偿使用费最低标准》），最高等别的城市不低于每亩20万元，最低等别的城市不低于每亩10万元，实际指标使用费由交易双方商定。

项目所在地的县（市、区）、乡（镇）要设立农村土地整治项目资金专户，做到专款专用。挂钩指标使用费用于拆旧、复垦和依法补偿，剩余资金可用于新村和小城镇基础设施、公共设施建设。村民可用拆旧房获得的补偿，并自筹一部分资金，在置换获得的新宅基地上建新房，或购买统一的安置房、商品房。

附件一：农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作流程 附件二：土地增减挂钩指标有偿使用费最低标准 附件三：农村土地整治案例模拟

第五篇：自贡市城乡建设用地增减挂钩项目

自贡市城乡建设用地增减挂钩项目

实施细则（试行）

第一章 总则

第一条 为进一步规范和积极推进城乡建设用地增减挂钩工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》、四川省国土资源厅《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，结合我市实际，制定本实施细则。

第二条 本实施细则所称城乡建设用地增减挂钩项目（以下简称“挂钩项目”）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。“挂钩项目”分为“拆旧区”和“建新区”。“拆旧区”是指农民宅基地拆除、整理复耕的区域；“建新区”是指农民集中安置建设区域和结余的集体建设用地周转指标使用区域。第三条 各级国土资源管理部门是“挂钩项目”的管理机关。

第四条 区（县）人民政府是“挂钩项目”的责任主体，乡镇政府、村集体经济组织是“挂钩项目”的实施主体。第五条 原则

（一）符合规划原则。必须符合土地利用总体规划、村镇规划、土地综合整治专项规划。

（二）符合宅基地管理规定原则。必须坚持一户一宅；农民集中安置的建新区必须坚持农民自己居住；必须坚持原宅基地退出复耕。

（三）尊重民意原则。坚持民生优先，尊重农民意愿，积极鼓励引导农民参与，严格遵循“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”方针，切实维护集体和农民合法权益。

（四）统筹实施原则。因地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施。

第二章 项目立项、实施及竣工验收

第一节 项目立项

第六条 项目立项前期准备工作

（一）“挂钩项目”所在县（区）、乡镇政府要组织开展宣传动员，了解农户的生产生活条件和建新拆旧意愿，充分调动农户的参与积极性，经村集体经济组织民主决策同意后方可开展挂钩及其相关工作。

（二）“挂钩项目”所在县（区）、乡镇政府及村集体经济组织要组织开展调查摸底。一是要查清拟申报项目区土地利用现状、权属；二是要分析拟申报项目区农村建设用地整理的潜力和城镇建设用地需求；三是对拟“拆旧区”的地上建（构）筑物及其它附着物进行拆迁安置测算；四是要合理选择确定“建新区”地块。

（三）“挂钩项目”所在乡镇政府、村集体经济组织要委托有资质的中介机构开展土地资源专项调查，依据土地利用总体规划、村镇规划和土地综合整治专项规划，编制项目区实施规划。实施规划中拆迁农房安置方案、农民集中居住区建设方案、资金使用管理方案、土地权属调整方案要充分征求村集体经济组织和农民意见，并经村集体经济组织民主决策同意后实施，充分保障其合法权益。

第七条 项目区实施规划编制要求

（一）项目区实施规划要注重与农业产业化、金土地项目、新农村建设示范片区相结合。

（二）项目区内结余的集体建设用地经市、县人民政府批准，集体经济组织可依法采取出让、转让或出租、抵押、作价入股、合作联营等形式用于发展二、三产业，并纳入建新区规划。

（三）农民集中居住区应按照经济、舒适、方便、适用的要求，“山水田林路、种养加住环、医教文体广” 相配套，以川南民居风格为主体，进行“统一规划、统一设计、统一风貌、统一管理”。其选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民、社会公众及有关专家的意见，每个农民集中居住点集中居住的农户原则上不少于40户，在乡镇周边的每个集中居住点集中居住的农户原则上不少于60户。第八条 项目区申报条件

（一）项目区拆旧地块已完成勘测、确权、登记工作，权属清晰无争议。

（二）有项目资金平衡方案，能确保项目实施所需资金及时足额到位，有确保拆旧地块复耕的措施。

（三）当地政府重视，群众自愿参与度较高。项目区所在乡镇政府具有依法严格规范管理土地的意识，具有较强制度创新和探索能力。

（四）项目区原则上应在同一县（区）内安排，经批准也可跨县（区）设立，一个项目挂钩周转指标规模原则上控制在50公顷以内。“拆旧区”应以村为单位整体推进，拆旧面积占所在行政村农村建设用地面积的比例不低于30%。“建新区”原则上应安排在土地利用总体规划确定的有条件建设区，用于产业发展和城镇建设，但不得占用基本农田。项目区内建新地块总面积不能大于拆旧地块总面积，做到项目区内耕地的数量有增加、质量有提高。

（五）项目区所在区位具有农村建设用地整理所必须的路、水、电等配套基础设施；或已拟定相关的道路、水利、电力工程等建设方案，有关措施与资金已经落实，拟同步规划和实施。第九条 项目区立项申报材料

（一）项目区所在县（区）国土资源管理部门立项申请。

（二）项目区所在市国土资源管理部门转报文件。

（三）项目区所在县（区）、乡镇政府资金承诺证明。

（四）项目区实施规划（含文本、图件、附件及电子文档）；

（五）项目区所在县（区）国土资源部门组织的专家论证意见。

（六）经三分之二以上村民代表或村民会议三分之二以上成员同意并签字，有乡镇、村社签章同意进行农村建设用地整理的意见书。

（七）涉及拆迁的农户同意拆迁的承诺书。

（八）初步拟定的土地权属调整方案（含调整方案图、涉及调整的权属单位及三分之二村民签字确认书）。

（九）土地利用现状图、土地利用现状变更调查数据（土地利用现状数据库）。

（十）土地利用规划审查图。

（十一）项目区1/2000勘界测绘图，重点区域（包括“拆旧区”和“建新区”）1/500勘界测绘图（图件和比例尺具体要求详见《四川省城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划编制技术要点》）。

（十二）市、县（区）城乡规划管理部门对建新区选址的书面意见。第十条 项目区立项申报程序

项目区申报单位为县（区）人民政府，项目区申报材料由县（区）国土资源管理部门报经市国土资源管理部门审查后，出具审查意见并转报省国土资源厅批准。项目区经批准后，县（区）国土资源管理部门应当制定项目区实施规划方案，逐级上报省国土资源厅审批。

第二节 项目实施

第十一条 用于农民集中安置建设的“建新区”建设

（一）用于农民集中安置建设的“建新区”建设用地不需单独办理农用地转用手续，但需依法办理规划建设手续和建设用地供地手续。占用农用地的，可先实施，然后按照挂钩周转指标使用管理原则到期归还。

（二）用于农民集中安置建设的“建新区”要按项目实施规划建设，可采取统规统建和统规自建方式建设。有关部门要按建设项目管理的有关规定，加强项目工程质量监督管理。

（三）项目实施业主应严格按照项目实施规划要求，同步实施基础设施、公益事业建设。第十二条 “拆旧区”拆迁安置

项目实施主体和项目业主负责按照自愿、有偿的原则，组织对“拆旧区”农户的地上建（构）筑物及其它附着物参照市政府65号令自拆自建的方式实施拆迁安置，集体经济组织和农户要予以确认、签订协议。第十三条 “拆旧区”建设用地复垦 项目区立项批复后，规划拆旧的农村建设用地两年内必须全部完成复垦整理工作。复垦后的耕地可用作对应挂钩的建新区建设占用耕地的占补平衡，计入耕地台账。按项目区规划，对建设用地经复垦整理形成的耕地按耕地地类管理，对于符合基本农田条件的应补划为基本农田。

第十四条结余的集体建设用地周转指标使用区域的建设用地报批

（一）结余的集体建设用地周转指标使用区域的建设用地需要征收为国有土地的，要按照乡镇建设用地批次依法报经省政府批准。征收时，不占用土地利用计划，不涉及农用地转用、不缴纳耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等相关费用。

（二）结余的集体建设用地周转指标使用区域的建设用地的征收原则上应一次性申报，其用地位置、地块必须与项目编制申报和批准的位置、地块一致。“拆旧区”建设用地复耕验收合格前，不得使用结余的集体建设用地周转指标。结余的集体建设用地周转指标使用区域的建设用地征收为国有建设用地后，按项目规划的土地用途依法按程序规范供地，属工业和经营性用地必须采取招拍挂方式供地。第十五条 土地利用管理

（一）项目完成并经省国土资源厅检查验收合格后，县（区）国土资源管理部门应及时更新“拆旧区”和“建新区”的土地利用现状数据库。

（二）涉及土地权属调整变化的，依法办理相关土地权属变更登记手续。加强土地权属管理，按照项目区权属调整方案及时将已复垦的耕地移交给集体经济组织，并办理有关移交手续。

（三）对符合“一户一宅、农民自己居住、原宅基地退出复耕”三个条件的农户，经申请可按程序办理集体建设用地使用权证、房屋产权证。

第三节 竣工验收

第十六条 竣工验收内容

项目区实施规划执行情况、拆迁农户满意程度调查、复垦耕地及增加的耕地有效面积的数量和质量、建新区农民集中安置区域及结余的集体建设用地周转指标使用区域用地情况、资金使用与管理情况、工程质量、土地权属管理、档案资料管理、工程管护措施、后续利用及挂钩周转指标归还情况等。在项目区踏勘、初验、核查、终验过程中，抽查的拆旧地块数量必须达到拆旧地块总数的20%，且各次所抽查地块不重复。第十七条 竣工验收应提交的材料

（一）项目区竣工验收请示、自查报告和市国土资源管理部门的初验意见。

（二）项目区实施规划（含文本、图件）。

（三）项目区竣工报告。

（四）项目区竣工图。

（五）项目区批准文件和经批准的项目区实施规划方案。

（六）项目区实施前后土地利用结构变化表及相关影像资料。

（七）土地权属调整方案落实情况报告。

（八）项目区招标、监理、廉政建设有关资料。

（九）工程质量验收报告（含有验收资质单位出具的房屋验收报告）。

（十）资金使用、财务决算及审计报告。

（十一）乡、镇政府出具的拆迁农户满意程度调查报告。

（十二）拆旧地块农民安置去向表。

（十三）与农户签订的复垦耕地承包协议。

（十四）复垦耕地质量报告，符合条件的补划为基本农田的文件及图件。

（十五）挂钩周转指标归还情况报告。（十六）电子文档。第十八条 项目竣工验收程序 项目验收实行“三验制”，采取自下而上方式进行。由项目所在试点县(区)国土资源管理部门自验，市国土资源管理部门对拆旧地块的复垦数量和质量、建新地块的规模及挂钩周转指标归还情况进行初验，由省国土资源厅组织终验。

第三章 资金及指标的使用管理

第十九条 投融资模式

项目实施资金的筹措，要按照“政府引导、农民参与、市场运作、持续发展、防范风险”的原则进行投资运作。主要采取由县（区）政府补助、项目区集体经济组织、农民自筹、引入社会资金投入的多元化投融资模式实施。第二十条 资金来源

项目实施资金按照“涉农资金配套使用，鼓励社会投资”的原则整合使用。其资金来源主要包括：项目实施后结余的集体建设用地变现增值收益，整合的相关项目资金，集体、农民、经济实体共同投资和社会资金投入。第二十一条 资金使用管理

项目资金以“三专一封闭一滚动”的模式运行（即专户储存，专帐核算，专款专用。市级投资为主体的由市级封闭运行，以县（区）级投资为主体的由县（区）封闭运行），专项用于拆旧地块的拆迁补助；拆旧地块的土地整理复垦；建新地块的水、电、气、路、邮、有限广播电视等基础设施、公益事业的投入；建新区农民建房补助；产业发展的扶持；建立挂钩项目专项资金，滚动发展。第二十二条 收益分配

（一）项目区结余的集体建设用地变现增值收益除安排3％的工作经费外，全额专项用于项目区建设。项目结余资金首先用于新农房建设后，用于项目区集体经济组织改善农民生产、生活条件及公益事业、基础设施建设和农业产业化投入。结余的集体建设用地周转指标的变现封闭运行，滚动使用；由县（区）政府自行制定管理办法，加强监管，确保集体经济组织权益得到保障。

（二）属社会资金投入的，在当地政府的指导下，由投资业主与项目区集体经济组织按照“平等互利，互惠双赢”的原则自行商定结余资金的分配比例。第二十三条 挂钩周转指标的使用管理

挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理，专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。其他地类整理复垦的耕地不能用于核定归还指标。

第二十四条 结余的集体建设用地周转指标的使用管理

（一）实施挂钩项目结余的集体建设用地，可按规定直接使用，也可将其纳入县（区）政府建立的结余集体建设用地周转指标储备库，在县（区）级行政区域内统筹安排使用。直接使用的，可优先安排一定面积用于项目区集体经济组织发展二三产业，壮大村社集体经济，但不得由集体经济组织用于房地产开发，在符合土地利用总体规划的前提下，也可安排在土地利用总体规划的有条件建设区使用。

（二）市政府投资的挂钩项目，产生的集体建设用地指标进入市级储备库；县（区）政府投资的挂钩项目，产生的集体建设用地指标进入县（区）级储备库；县（区）级储备的集体建设用地指标，市级储备库可以收购；农村集体经济组织及其引入的社会资金投资的挂钩项目，产生的集体建设用地指标，可由县（区）级收购储备。结余的集体建设用地周转指标，收购价格不能低于项目拆旧区拆旧费用及建设用地复耕的总成本。

第四章 组织领导

第二十五条 挂钩项目实施工作实行“党政主导、国土指导、部门协同、村社主体、市场运作、各得其所”的组织管理制度。县（区）政府是“挂钩项目”的责任主体，对项目规划、实施、管理、验收等负总责；项目区的乡镇政府、村集体经济组织是“挂钩项目”的实施主体，负责挂钩项目除招投标以外的工程的具体组织、实施、协调工作。

第二十六条 国土资源管理部门负责审查项目区实施规划和方案，项目的审查报批、负责组织项目验收等工作。其他相关部门各司其职、各负其责。

第五章 监督管理

第二十七条 县（区）、乡镇政府应按批准的项目实施规划，切实组织好项目区的实施工作，并对其真实性、可行性负责。项目区涉及政府投入的工程建设必须按规范实行“阳光操作”。第二十八条 项目区规划一旦批复，必须严格执行，原则上不得调整和更改。确需变更的，应阐明原因，按申报程序逐级上报审批。

第二十九条 市、县（区）国土资源管理部门要对已复垦的耕地加强监管，开展动态巡查，防止将复垦整理的耕地擅自改变用途。严禁任何单位和个人以实施“挂钩项目”为名用于解决未经依法查处的违法用地和将拆旧区已复垦的耕地改变其农用地性质，用于其他非农建设。第三十条 建立检查制度、专家审查制度及廉政建设制度。由国土、农业、建设、交通、水利、财政、环保、审计等相关部门抽调专人或专家组成检查工作组和专家审查工作组。检查工作组负责对项目实施情况开展定期和不定期的检查或抽查。专家审查工作组负责对规划设计、招投标、监督、竣工验收等项目实施全过程提供咨询、评估、论证服务。由监察、财政、审计、检察等部门组成项目监督工作组，负责对项目实施整个过程的勤政廉洁进行监督检查。第三十一条 市、县（区）国土资源管理部门应作好项目区有关文件和成果资料的收集整理，立卷归档等档案管理工作。

第三十二条 对未能按计划及时归还挂钩周转指标的县（区），省上将停止下达下一的挂钩周转指标，并对其土地利用计划予以相应扣减，情节严重的，停止其开展挂钩试点工作；对复垦地块质量达不到耕地验收要求的县（区），挂钩项目不予验收，并暂停新项目区申报。

第三十三条 对弄虚作假、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等违纪违规行为，依法严肃追究责任。

第六章 附则

第三十四条 自贡市行政区域内实施“挂钩项目”，适用本实施细则。

第三十五条 本实施细则自公布之日起试行。国家、省出台新规定的，从其规定。第三十六条 本实施细则由自贡市国土资源局负责解释。