国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治

第一篇：国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治

国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治.txt成熟不是心变老，而是眼泪在眼里打转却还保持微笑。把一切平凡的事做好既不平凡，把一切简单的事做对既不简单。国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知

国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知

国发〔2010〕47号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，各地开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方在农村土地整治过程中，进行了将通过整治节约的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按 规划调整到城镇使用的政策探索，开展城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称增减挂钩试点），对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了少数地方片面追求增加 城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，侵害了农民权益，影响了土地管理秩 序，必须采取有力措施，坚决予以纠正。为严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作，现就有关问题通知如下：

一、总体要求

（一）以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向。要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促进农业农村发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇 化发展；要增加耕地数量、提高耕地质量，促进农业产业结构调整，提高农业集约化水平；要优化城乡用地结构，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约 集约用地水平，促进城乡统筹发展。

（二）以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标。要按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，以农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比 重，加快改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。有条件的地区，通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用 地整治相结合，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益。

（三）以切实维护农民权益为出发点和落脚点。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。要依法维护 农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地 后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

二、严格规范增减挂钩试点

（四）坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向。要依据土地利用总体规划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动，合理设置建新、拆旧项目区，确 保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高，实现以城带乡、以工补农，城乡统筹发展的目标。要坚决扭转在增减挂钩试点中重建 新、轻拆旧、重城镇、轻农村单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向，坚决纠正少数地方突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差，坚决 制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。

（五）坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为。在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减 挂钩试点。必须坚

持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控，未经批准不得擅自开展试点或扩大试点范围。严禁在试点之外，以各种名义开展城乡建设用地调整 使用。严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，防止违规扩大城镇建设用地规模。

（六）严禁突破挂钩周转指标。各地要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治 规划，合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序。试点必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用年度计划。所在省（区、市）要严格按照国家下 达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目，严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，严禁项目区跨县级行政区域设置，严禁循环使用周转指标。各试点地区要对 挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管，严格考核，确保增减挂钩试点严格控制在周转指标内。

（七）严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。要与地方经济社会发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，遵循城镇发展规律，区分城 镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。涉及农村拆迁安置的新居建设，要为农民提供多种建房选择，保持农 村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。严禁在农村地区盲目建高 楼、强迫农民住高楼。

（八）严禁侵害农民权益。开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和 农民同意，不得强行开展增减挂钩试点。必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土 地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。

三、切实做好农村土地整治工作

（九）大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。要按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。要依照耕地分等定级技术规范和标准，严格土地整治新增耕地质量评定和验收，有针对性地采取培肥地力等措 施，稳步提升新增耕地产能，经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题。

（十）规范推进农村土地整治示范建设。要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改 善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。未批准开展增减挂钩试点的地区，不得将农村土地整治节约的建设用地指标调剂给城镇 使用。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非 农产业发展用地。严禁以整治为名，擅自突破土地利用总体规划和年度计划，扩大城镇建设用地规模。严禁在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包 地。

（十一）积极组织实施农村土地整治重大工程。要按照科学论证、集中投入、分步实施的要求，以提高粮食综合生产能力为目标，在保护生态环境的前提下，积极组 织实施《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》确定的农村土地整治重 大工程，促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，为确保国家粮食安全提供基础性保障。要切实加强配套工程建设，落实配套资金，强化工程监管，防止和纠正 配套工程不到位、配套资金不落实等问题。

四、保障措施

（十二）加强组织领导。地方各级人民政府要高度重视，以统筹城乡发展、全面建设小康社

会为目标，切实加强组织领导，形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制。国土资源部要会同相关部门根据职能分工，落实责任，通力合作，准确把握工作要求，加强全程指导和有效监管，严格 规范增减挂钩试点并切实做好农村土地整治工作。

（十三）强化资金整合和使用管理。各地要以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体，引导和聚 合相关涉农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，切实提高各项资金综合使用效益。严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基 础设施建设的规定，严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定，中央分成部分要重点支持农村土地整治重大 工程和示范工程建设。要引导和规范民间资本参与增减挂钩试点和农村土地整治行为。

（十四）做好农村集体土地权属管理。各地区开展增减挂钩试点和农村土地整治，要按照确权在先的要求，对土地利用现状和权属状况进行调查、核实，做到地类和 面积准确，界址和权属清楚。增减挂钩试点和农村土地整治涉及的土地，原则上应维持原有土地权属不变；对土地互换的，要引导相关权利人本着互利互惠的原则，平等协商解决，有争议的要依法做好调处工作。对权属有争议又调处不成的，不得开展增减挂钩试点和农村土地整治。增减挂钩试点和农村土地整治实施后，要依法 及时办理土地确权、变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等，依法保障农民的土地权益。

（十五）严格监督管理。各级国土资源主管部门要结合国土资源综合监管平台建设，加强增减挂钩试点和农村土地整治项目管理信息化建设，实行全程监管；要完善 增减挂钩试点和农村土地整治项目在线备案制度，对项目的批准和实施情况，实行网络直报备案，及时向社会公示，自觉接受社会公众监督；要做好增减挂钩试点和 农村土地整治项目的可行性论证和立项工作，加强对项目实施的检查指导、评估考核以及项目实施后的验收等工作；要充分发挥国家土地督察和土地执法监察的作 用，完善问题发现和查处机制，强化监督检查，及时纠正发现的问题。

（十六）严肃查处违法违规行为。地方各级人民政府近期要对增减挂钩试点和农村土地整治开展情况进行全面自查、清理。国土资源部要会同有关部门组织全面检 查，对不符合政策规定的一律叫停，进行整顿、规范和限期整改，对违法违规行为要坚决查处。对未经批准擅自开展增减挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建 设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方人民政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。

各地区、各有关部门要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，立足于维护好广大人民群众的根本利益，认真总结经验，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题，确保增减挂钩试点和农村土地整治工作规范、健康、有序开展。

国务院

二○一○年十二月二十七日

第二篇：国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知

国 务 院 文 件

国发[2010]47号

国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知

各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构： 近年来，各地开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方在农村土地整治过程中，进行了将通过整治节约的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用的政策探索，开展城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称增减挂钩试点），对统筹城乡发展发挥积极作用，但也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，侵害了农民权益，影响了土地管理秩序，必须采取有力措施，坚决予以纠正。为严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作，现就有关问题通知如下：

一、总体要求

(一)以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向。要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促进农业农村发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展；要增加耕地数量、提高耕地质量，促进农业产业结构调整，提高农业集约化水平；要优化城乡用地结构，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约集约用地水平，促进城乡统筹发展。

(二)以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标。要按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，以农田整治力重点，立足提高高产稳产基本农田比重，加快改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。有条件的地区，通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益。

以切实维护农民权益为出发点和落脚点。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

二、严格规范增减挂钩试点

(四)坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向。要依据土地利用总体规划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动，合理设置建新、拆旧项目区，确保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高，实现以城带乡、以工补农，城乡统筹发展的目标。要坚决扭转在增减挂钩试点中重建新、轻拆旧、重城镇、轻农村，单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向，坚决纠正少数地方突破土地利用计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差，坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。

（五）坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为。在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点。必须坚持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控，未经批准不得擅自开展试点或扩大试点范围。严禁在试点之外，以各种名义开展试点或扩大试点范围。严禁在试点之外，以各种名义开展城乡建设用地调整使用。严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，防止违规扩大城镇建设用地规模。

（六）严禁突破挂钩周转指标。各地要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治规划，合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序。试点必须符合土地利用总体规划和士地整治规划，纳入土地利用计划。所在省(区、市)要严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目，严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，严禁项目区跨县级行政区域设置，严禁循环使用周转指标。各试点地区要对挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管，严格考核，确保增减挂钩试点严格控制在周转指标内。

(七)严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。要与地方经济社会发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，遵循城镇发展规律，区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。涉及农村拆迁安置的新居建设，要为农民提供多种建房选择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。严禁在农村地区盲目建高楼、强迫农民住高楼。

(八)严禁侵害农民权益。开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证。充分听取当地农村基层组织和农民的意见。涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和农民同意，不得强行开展增减挂钩试点。必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，确保所获士地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。

三、切实做好农村土地整治工作

(九)大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。要按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。要依耕地分等定级技术规范和标准，严格土地整治新增耕地质量评定和验收，有针对性地采取培肥地力等措施，稳步提升新增耕地产能，经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题。

(十)规范推进农村土地整治示范建设。要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。未批准开展增减挂钩试点的地区，不得将农村土地整治节约的建设用地指标调剂绐城镇使用。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地。严禁以整治为名，擅自突破土地利用总体规划和计划，扩大城镇建设用地规模。严禁在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地。

(十一)积极组织实施农村土地整治重大工程。要按照科学论证、集中投入、分步实施的要求，以提高粮食综合生产能力为目标，在保护生态环境的前提下，积极组织实施《全国土地利用总体规划纲要2006-----2020年)》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009---2020年)》确定的农村土地整治重大工程，促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，为确保国家粮食安全提供基础性保障。要切实加强配套工程建设，落实配套资金，强化工程监管，防止和纠正配套工程不到位、配套资金不落实等问题。

四、保障措施

(十二)加强组织领导。地方各级人民政府要高度重视，以统筹城乡发展、全面建设小康社会为目标，切实加强组织领导，形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制。国土资源部要会同相关部门根据职能分工，落实责任，通力合作，准确把握工作要求，加强全程指导和有效监管，严格规范增减挂钩试点并切实做好农村土地整治工作。

(十三)强化资全整合和使用管理。各地要以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体，引导和聚合相关涉农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，切实提高各项资金综合使用效益。严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设的规定，严格执行新增建设用地士地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定，中央分成部分要重点支持农村士地整治重大工程和示范工程建设，要引导和规范民间资本参与增减挂钩试点和农村土地整治行为。

（十四）做好农村集体土地权属管理。各地区开展增减挂钩试点，和农村土地整冶，要按照确权在先的要求，对土地利用现状和权属状况进行调查、核实，做到地类和面积准确，界址和权属清楚。增减挂钩试点和农村土地整治涉及的土地，原则上应维持原有土地权属不变；对土地互换的，要引导相关权利人本着互利互惠的原则，平等协商解决，有争议的要依法做好调处工作。对权属有争议又调处不成的，不得开展增减挂钩试点和农村土地整治。增减挂钩试点和农村土地整治实施后，要依法及时办理土地确权、变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等，依法保障农民的土地权益。

(十五)严格监督管理。各级国土资源主管部门要结合国土资源综合监管平台建设，加强增减挂钩试点和农村土地整治项目管理信息化建设，实行全程监管；要完善增减挂钩试点和农村土地整治项目在线备案制度，对项目的批准和实施情况，实行网络直报备案，及时向社会公示，自觉接受社会公众监督；要做好增减挂钩试点和农村土地整治项目的可行性论证和立项工作，加强对项目实施的检查指导、评估考核以及项目实施后的验收等工作；要充分发挥国家士地督察和土地执法监察的作用，完善问题发现和查处机制，强化监督检查，及时纠正发现的问题。

(十六)严肃查处违法违规行为。地方各级人民政府近期要对增减挂钩试点和农村土地整治开展情况进行全面自查、清理。国土资源部要会同有关部门组织全面检查，对不符合政策规定的一律叫停，进行整顿、规范和限期整改，对违法违规行为要坚决查处。对未经批准擅自开展增减挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方人民政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。

各地区、各有关部门要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，立足于维护好广大人民群众的根本利益，认真总结经验，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题，确保增减挂钩试点和农村土地整治工作规范、健康、有序开展。

2010年12月27日

主题词：经济管理 土地 通知

抄送：党中央各部门，各计划单列市人民政府，中天军委办公厅、各总部、各军兵种、各大军区。

全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院 各民主党派中央。

国务院办公厅秘书局 2010年12月28日印发

第三篇：关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点

关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点 切实做好农村土地整治工作的通知 冀政〔2011〕39号2011年3月25日

各设区市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门： 为贯彻落实《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）精神，确保我省增减挂钩试点和农村土地整治工作规范、健康、有序推进，现就有关问题通知如下：

一、统一思想认识，把握工作方向近年来，我省按照国家有关安排部署，积极推进城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治工作，有力地推动了耕地保护和节约集约用地，对破解用地难题、推进农村新民居建设和统筹城乡发展发挥了积极作用。各地各有关部门一定要站在政治和全局的高度，充分认识做好增减挂钩试点和农村土地整治工作的重要性，切实把思想统一到国务院《通知》精神上来,以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作。

开展增减挂钩试点和农村土地整治工作，必须准确把握工作方向。要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，增加耕地数量，提高耕地质量，优化城乡用地结构，促进城乡统筹发展。要按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，以农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比重，加快改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动，坚决避免片面追求增加城镇建设用地指标的倾向，制止以各种名义擅自开展土地置换等行为，严禁突破挂钩周转指标，严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。

二、严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作

（一）坚持规划先行、有序推进。各地要按照土地利用总体规划和农业生产、新民居建设、城镇建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设及环境影响评价等有关要求，科学编制农村土地整治规划，将增减挂钩试点列为土地整治规划的重要内容，合理安排增减挂钩规模、布局和时序。试点须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用计划。省国土资源厅要抓紧研究制定城乡建设用地增减挂钩试点管理办法，确保试点工作规范有序推进。

（二）新民居建设用地和废弃建设用地复垦置换要纳入增减挂钩试点。抓紧对已出台的涉及农村建设用地整治和城乡建设用地调整使用的相关文件进行清理，凡与国务院《通知》精神不一致的，一律予以废止。今后，新民居建设用地和废弃建设用地复垦置换，要统一纳入城乡建设用地增减挂钩试点。要坚持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控的原则，规范开展增减挂钩试点工作，严格按照建新拆旧项目区进行整体审批和管理，挂钩周转指标要严格控制在国家下达的计划内。挂钩周转指标的下达、使用和归还要实行全程监管，严格考核，确保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高。

（三）科学设置增减挂钩试点项目区。设置项目区要优先考虑省级新民居示范工程、城乡结合部、“空心村”，以及散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地。建新拆旧项目区要严格限定在同一县级行政区域内。合理安排项目区内农民新居、城镇发展用地的布局和规模，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。建新地块必须按照国家供地政策和节约集约用地要求供地、用地，确需征收集体土地的，依法办理土地征收手续。

（四）积极稳妥推进农村土地整治。按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。依照耕地分等定级技术规范和标准，严格土地整治新增耕地质量评定和验收，有针对性地采取培肥地力等措施，稳步提升新增耕地产能，经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。规范推进农村建设用地整治，整治腾出的土地首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的，可作为农民旧房改造、新民居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地。涉及将整治节约的建设用地指标调剂给城镇使用的，须纳入增减挂钩试点。

（五）切实维护农民权益。开展增减挂钩试点，编制和制定项目区规划以及住宅设计、拆迁补偿、复垦整治方案等，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。涉及土地所有权、使用权和承包经营权等权属调整的，未征得农村集体组织和农民同意，不得开展增减挂钩试点。要加强土地权属管理，保障农民土地权益，项目实施前要对农村集体土地利用现状和权属状况进行调查，做到地类正确、面积准确、权属无争议；项目实施后，依法及时办理土地确权、变更登记手续，做到产权明晰。增减挂钩所得土地增值收益要及时全部返还农村，用于农村基础设施、农民新居建设和农业生产发展。

三、完善保障措施，加强监督管理

（一）加强组织领导。各地各有关部门要高度重视增减挂钩试点和农村土地整治工作，切实加强组织领导，及时协调解决重大问题。增加民政、监察、审计部门主要负责同志为省农村土地整治工作领导小组成员；各地要相应调整充实领导机构，形成政府主导、部门协调联动的工作机制。各级各有关部门要按照国务院《通知》要求，立即组织开展本行政区域增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作，确保各项规定落实到位。

（二）强化资金整合和使用管理。各级财政部门要整合现有土地及各类涉农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，切实提高各项资金综合使用效益。严格资金使用和监管，新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理。土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。鼓励和支持社会资金投入增减挂钩试点和土地整治工程，依照法律、法规和有关政策规定，明确投资人的权益、责任和义务，协调处理好国家、农民集体组织和个人、投资人的多方利益关系。

（三）严格监督管理。各级各有关部门要采取有力措施，加强对增减挂钩试点和土地整治项目的全程监管。建立健全各项制度，严格执行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、听证制、公告制、村民监督制，确保工程质量、合同履约、资金安全和农民权益。纳入增减挂钩试点的新民居示范村，须做到建一批、搬一批、拆一批、复垦一批，并严格按有关规定进行验收。整治项目的编制、呈报和审批要建立规范化业务流程，确保公开、公正。

（四）严肃查处违法违规行为。各级政府及国土资源、监察部门要加强土地执法监察，严肃查处未批即用、批少用多、违反项目区规划用地以及在农村集体土地上建“小产权房”等违法行为。对以增减挂钩和农村土地整治为名违法违规占用耕地和擅自扩大城乡建设用地规模的，要严肃追究有关人员的责任。省政府办公厅文件《河北省人民政府公报》2011年第3号《河北省人民政府公报》2011年第3号省政府办公厅文件

第四篇：转发关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知

转发关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知

索取号：EB***03 内容分类：政府文件 发布文号：当政〔2011〕54号 成文日期：2011-10-09 各乡镇人民政府，县政府有关部门、县直有关单位：

现将《安徽省人民政府转发国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（皖政„2011‟34号）转发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。

二○一一年六月七日

安徽省人民政府文件皖政„2011‟34号

安徽省人民政府转发

国务院关于严格规范城乡建设用地

增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通

知

各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：

现将《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发„2010‟47号，以下简称《通知》）转发给你们，并提出以下贯彻意见，请一并遵照执行。

一、切实统一思想认识 我省是国家重要的粮食生产基地，当前正处于工业化、城镇化加速推进阶段，保护耕地红线，保障经济社会发展用地，任务十分艰巨。近年来，国家批准我省开展城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称增减挂钩试点）和整体推进农村土地整治示范建设，各地各有关部门积极开展工作，为节约集约用地、推进社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展，发挥了良好作用。各地、各有关部门要进一步统一思想，提高认识，认真贯彻落实《通知》精神，以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，严格规范实施、扎实有效做好增减挂钩试点和农村土地整治工作，促进经济社会全面协调可持续发展。

二、规范开展增减挂钩试点

开展增减挂钩试点必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用计划，严禁擅自扩大试点规模和范围。挂钩周转指标主要用于城镇化建设、采煤塌陷区村庄搬迁、易地调剂补充耕地指标奖励等。各地、各有关部门要加强对增减挂钩试点项目的监管，项目区必须先拆旧后建新，拆旧地块完成复垦并通过验收后，方可申请办理建新区用地审批手续；拆旧地块安置用地的审批手续可先行办理。

三、大力推进农村土地整治

各地、各有关部门要按照“统筹规划、因地制宜、整合资源、集中投入”的原则，结合村镇规划、新农村建设发展规划、农业产业发展规划，以农村土地整治示范项目和淮河流域基本农田整理重大工程为重点，抓紧组织编制各级土地整治规划，2011年上半年完成省级、年底前完成市县级规划编制工作，按程序报批。开展农村土地整治，项目安排要向粮食主产区、基本农田示范区倾斜。严格土地整治新增耕地质量评定和验收，确保耕地面积有增加、质量有提高。

四、坚决维护群众利益

各地、各有关部门在推进增减挂钩试点和农村土地整治工作中，要充分尊重群众意愿，严禁侵害群众利益。在村庄撤并、新居建设、土地权属调整以及拆迁住房等重大事项上，要听取农村基层组织和农民意见，接受群众监督。安排迁建新居民点的，要综合考虑农民实际需要和经济承受能力，注重体现地域特色和乡村风貌。城乡规划、建设等行政主管部门要认真做好迁建新居民点的选址工作，加强对农房设计、抗震安全、基础设施和公共服务设施配套的审查。积极做好农房产权登记等工作。

五、抓紧进行清理检查

各地、各有关部门要严格按照国务院和国土资源部统一部署，迅速对已批准实施的建设用地置换项目和增减挂钩试点、农村土地整治项目开展情况进行全面自查、清理。凡违背农民意愿、侵害农民合法权益或违法违规操作的，要限期整改；逾期未整改到位的，暂停受理该地区增减挂钩项目申报，追究相关责任人责任，并扣减土地利用计划指标。要按照有关程序，尽快修改或废止不符合国务院要求的政策规定。《通知》施行前批准实施的建设用地置换项目，各地要按批准时的政策规定，认真组织实施。自本通知下发之日起，调剂使用节约指标的增值收益要及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件。

六、认真落实政策措施

增减挂钩试点应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税、耕地开垦费和水利建设基金等四项费用，全部留给地方用于增减挂钩试点和农村土地整治。积极引导和聚合相关涉农资金，按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各记其效”的原则统筹使用，提高资金使用效益。鼓励和支持各类金融机构开展融资服务，引导和规范民间资本特别是农业企业投资农村土地整治。省国土资源厅要会同省有关部门，抓紧制定增减挂钩试点和农村土地整治综合管理办法，简化审批流程，提高审批效率，规范、有序推进增减挂钩试点和农村土地整治工作。

二○一一年四月十三日

国务院文件国发„2010‟47号

国务院关于严格规范

城乡建设用地增减挂钩试点 切实做好农村土地整治工作的通知

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，各地开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方在农村土地整治过程中，进行了将通过整治节约的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用的政策探索，开展城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称增减挂钩试点），对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，侵害了农民权益，影响了土地管理秩序，必须采取有力措施，坚决予以纠正。为严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作，现就有关问题通知如下：

一、总体要求

（一）以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向。要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促进农业农村发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展；要增加耕地数量、提高耕地质量，促进农业产业结构调整，提高农业集约化水平；要优化城乡用地结构，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约集约用地水平，促进城乡统筹发展。

（二）以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标。要按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，以农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比重，加快改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。有条件的地区，通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益。

（三）以切实维护农民权益为出发点和落脚点。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

二、严格规范增减挂钩试点

（四）坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向。要依据土地利用总体规划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动，合理设置建新、拆旧项目区，确保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高，实现以城带乡、以工补农，城乡统筹发展的目标。要坚决扭转在增减挂钩试点中重建新、轻拆旧、重城镇、轻农村单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向，坚决纠正少数地方突破土地利用计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差，坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。

（五）坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为。在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点。必须坚持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控，未经批准不得擅自开展试点或扩大试点范围。严禁在试点之外，以各种名义开展城乡建设用地调整使用。严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等 “搭车”行为，防止违规扩大城镇建设用地规模。

（六）严禁突破挂钩周转指标。各地要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治规划，合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序。试点必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用计划。所在省（区、市）要严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目，严禁突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，严禁项目区跨县级行政区域设置，严禁循环使用周转指标。各试点地区要对挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管，严格考核，确保增减挂钩试点严格控制在周转指标内。

（七）严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。要与地方经济社会发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，遵循城镇发展规律，区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。涉及农村拆迁安置的新居建设，要为农民提供多种建房选择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。严禁在农村地区盲目建高楼、强迫农民住高楼。

（八）严禁侵害农民权益。开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基础组织和农民的意见。涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和农民同意，不得强行开展增减挂钩试点。必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。

三、切实做好农村土地整治工作

（九）大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。要按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。要依照耕地分等定级技术规范和标准，严格土地整治新增耕地质量评定和验收，有针对性地采取培肥地力等措施，稳步提升新增耕地产能，经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题。

（十）规范推进农村土地整治示范建设。要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。未批准开展增减挂钩试点的地区，不得将农村土地整治节约的建设用地指标调剂给城镇使用。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地。严禁以整治为名，擅自突破土地利用总体规划和计划，扩大城镇建设用地规模。严禁在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地。

（十一）积极组织实施农村土地整治重大工程。要按照科学论证、集中投入、分步实施的要求，以提高粮食综合生产能力为目标，在保护生态环境的前提下，积极组织实施《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》确定的农村土地整治重大工程，促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，为确保国家粮食安全提供基础性保障。要切实加强配套工程建设，落实配套资金，强化工程监管，防止和纠正配套工程不到位、配套资金不落实等问题。

四、保障措施

（十二）加强组织领导。地方各级人民政府要高度重视，以统筹城乡发展、全面建设小康社会为目标，切实加强组织领导，形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制。国土资源部要会同相关部门根据职能分工，落实责任，通力合作，准确把握工作要求，加强全程指导和有效监管，严格规范增减挂钩试点并切实做好农村土地整治工作。

（十三）强化资金整合和使用管理。各地要以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体，引导和聚合相关涉农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，切实提高各项资金综合使用效益。严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设的规定，严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定，中央分成部分要重点支持农村土地整治重大工程和示范工程建设。要引导和规范民间资本参与增减挂钩试点和农村土地整治行为。

（十四）做好农村集体土地权属管理。各地区开展增减挂钩试点和农村土地整治，要按照确权在先的要求，对土地利用现状和权属状况进行调查、核实，做到地类和面积准确，界址和权属清楚。增减挂钩试点和农村土地整治涉及的土地，原则上应维持原有土地权属不变；对土地互换的，要引导相关权利人本着互利互惠的原则，平等协商解决，有争议的要依法做好调处工作。对权属有争议又调处不成的，不得开展增减挂钩试点和农村土地整治。增减挂钩试点和农村土地整治实施后，要依法及时办理土地确权、变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等，依法保障农民的土地权益。

（十五）严格监督管理。各级国土资源主管部门要结合国土资源综合监管平台建设，加强增减挂钩试点和农村土地整治项目管理信息化建设，实行全程监管；要完善增减挂钩试点和农村土地整治项目在线备案制度，对项目的批准和实施情况，实行网络直报备案，及时向社会公示，自觉接受社会公众监督；要做好增减挂钩试点和农村土地整治项目的可行性论证和立项工作，加强对项目实施的检查指导、评估考核以及项目实施后的验收等工作；要充分发挥国家土地督察和土地执法监察的作用，完善问题发现和查处机制，强化监督检查，及时纠正发现的问题。

（十六）严肃查处违法违规行为。地方各级人民政府近期要对增减挂钩试点和农村土地整治开展情况进行全面自查、清理。国土资源部要会同有关部门组织全面检查，对不符合政策规定的一律叫停，进行整顿、规范和限期整改，对违法违规行为要坚决查处。对未经批准擅自开展增减挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方人民政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。

各地区、各有关部门要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，立足于维护好广大人民群众的根本利益，认真总结经验，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题，确保增减挂钩试点和农村土地整治工作规范、健康、有序开展。

国 务 院

二○一○年十二月二十七

第五篇：规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。

近日，在全国开展的拆村运动引起社会极大关注。这场拆村运动的政策背景是，国土资源部2006年推行的“城乡建设用地增减挂钩”试点。随着这一政策推出，地方上违背民意的强拆在日益增多，曲解政策现象时有发生，地方的土地财政冲动愈发高涨。问题不在政策本身。他们分别认为，财政体制缺陷不能保证地方政府为民服务、宅基地财产权的不明确、宅基地未能按市场化流转等问题的存在，最后导致农民土地权益被剥夺。现在整个财政体制把乡镇搞得没钱花，而土地收益成为基层政府主要财政来源，所以就要以地生财。农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权，这一本质性问题。如果不限制某些官员在征地时拥有的无限权力，很难从根本上解决问题。征地拿走差价2万亿新京报：当前以各种名义圈走农民宅基地，换取城市建设用地指标的现象，你怎么看？于建嵘：可以看成是，城市对农村的又一次掠夺。新京报：据我们调查，有些地方在劝说农民上楼，但也有采取强制手段的。于建嵘：由于利益冲动，很多地方都把侵占农民土地作为获取利益和政绩的重要手段。有资料显示，近20年来，农民被征地约1亿亩，获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。改革开放以来，至少有5000万到6000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有工作，没有保障，引起纠纷。新京报：土地纠纷的形式有哪些？于建嵘：一是不经农民同意强迫征地，二是补偿过低，三是即使补偿低还发不到农民手中，四是补偿款被贪污挪用。因土地产生的还有其他纠纷，但主要还是因征地和占地引发。新京报：土地纠纷带来了什么样的后果？于建嵘：影响社会稳定。土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。土地是农民的生存保障，而且土地问题涉及巨额经济利益，也就决定土地争议，更具有对抗性和持久性。沿海地区纠纷突出。新京报：土地问题这个新的焦点，有什么特征？于建嵘：我在社科院就此做过专题研究，是社科院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组联合做的。首先是，冲突的当事方和以前不一样了。以控告方来说，在抗税的时候，没有一个村级组织参加抗争，都是农民自发进行抗争。现在，村民联名仍然是最为主要的形式，不过一些村级组织已成为了重要的控告方。这主要是由于一些非法征地等争议中，有的村级组织与农民的利益表现一致，村级组织有可能成为维权主体。新京报：那被控告的一方呢？于建嵘：也有很大变化，在农民税费争议中，被告方主要集中在乡村两级组织。其中乡镇政府是最主要的被告，市县很少成为被告主体。但在土地问题上，农民的控告对象已到了县、市、省，甚至到了国土资源部。这是过去没有的。新京报：据你们的调查，哪些地方的土地纠纷更严重？于建嵘：主要在沿海发达地区，浙江、山东、广东、福建等地比较突出。这些地方农民，主要的控告对象是县、市政府，争议多是围绕征地展开。而在中部地区的安徽、河南等地，控告的对象主要是乡镇及村级组织，争议也是围绕侵犯农民土地承包权展开，比如土地分配不公等。新京报：农民因为土地维权的主动性，与以前有什么变化？于建嵘：农民抗税最重要的一个方式就是让政府找不到人，但失去土地的农民会主动走到你面前。农民维权方式升级。新京报：你们的研究方式是通过与农税时期的比较得出的，现在的冲突激烈程度与以前比如何？于建嵘：激烈多了。在税费争议时代，最主要的抗争方式也就是上访、相互宣传等，但在土地纠纷中，农民动辄就到县、市政府部门门口或被征土地上静坐、游行示威甚至到高速公路、铁路上静坐。冲突变得激烈，与警察的冲突也时有发生。农民抗税时，中央是明文规定禁止使用警力的。但在土地纠纷中，我们看到经常有地方政府动用警力对付抗争的农民。新京报：看到过你提的一个说法，说现在农民维权是“以法抗争”，为什么提的是“以法”而不是“依法”？于建嵘：这个我专门写过文章，“以法抗争”是美国加州大学伯克利分校欧博文教授提出的，“依法抗争”是香港中文大学李连江教授提出的。“以法”是直接意义上的以法律为抗争武器,“依法”是间接意义上的以法律为抗争依据。“以法抗争”是抗争者以直接挑战抗争对象为主，诉诸“立法者”为辅；“依法抗争”则是抗争者诉诸“立法者”为主，直接挑战抗争对象为辅，甚至避免直接挑战抗争对象。在“以法抗争”中，抗争者更多地以自身为实现抗争目标的主体；而在“依法抗争”中，更多地以立法者为实现抗争目标的主体。新京报：在土地维权中，农民的主要诉求是什么？于建嵘：还是利益，只是要钱，不是要权。土地制度侵蚀民权新京报：但城镇化是必然趋势，如何在城镇化与农民利益之间，达到一个平衡呢？于建嵘：执政者和专家学者，都在寻找农民失地、失业问题的解决方案。主要措施有两个方面，第一就是要求国家权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止随意修改规划。第二是改进补偿方式，增加补偿，妥善安排好农民生计等。这两个方案也存在问题。新京报：什么问题？于建嵘：这些措施，没有认识清农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权，这一本质性问题。如果不限制某些官员在征地时拥有的无限权力，很难从根本上解决问题。李昌平表示，政府不应在农村拆建中作为经纪人，而地方财政喂不饱诱发牟利冲动，应从财政体制入手让政府为民服务

【访谈】拆与建，必经之路新京报：你在前几年就提出新农村建设应该大拆大建，你为什么那么说？李昌平：我们要发展城市化，要搞新农村建设，当然要盘土地。土地整合后，城镇发展得快，农村也发展得快，这个是必经之路。新京报：你怎么会有这个想法？李昌平：上世纪80年代，我还是乡镇党委书记，开始从事村与村换地，中心村和边远村之间换地，节约出来土地办厂，这样乡镇企业才发展起来，并逐步形成小城镇格局。随后我也形成了这个概念。新京报：但很多专家认为不该大拆大建。李昌平：我认为，该拆的拆，该建的建。中国要把9亿农民变成只有两三亿农民，要把几百万个自然村变成八九万个中心村，不拆不建怎么可能。这种情况下，我们怎么搞公共服务，怎么搞城乡一体化。政府不该借拆挣钱新京报：但一些地方政府为推动城市化进行强拆。那是否说明你的想法有问题？李昌平：我认为拆建的总体思路、方向是对的，但一些做法错了。新京报：哪儿错了？李昌平：在城市发展、农村发展中，政府不应该成为经纪人。政府要在这里挣钱，肯定就会产生很多矛盾。新京报：什么样的矛盾？李昌平：比如诸城，政府为挣钱，搞房地产开发，开发商为了挣钱，什么事都干得出来。所以只要政府想在这里面挣钱，肯定会出现利益分配问题，就会跟农民产生矛盾。新京报：政府应该扮演什么角色？李昌平：政府只是服务者角色，不能去挣钱，在农村土地整理过程中，关键是政府角色的定位。我曾写过一篇文章题目叫“政府下海，农民上楼”，就是批评政府当经纪人，不就跟官员下海一样了。财政体制缺陷成症结新京报：你在农村调研中，有政府甘心扮演服务者角色吗？李昌平：我曾去吉林德惠市调研，当地政府只为农民服务，没有挣钱，还贴钱，农民集中居住后节约出很多土地，建了养殖小区，并实现农业机械化耕作，农民非常满意。新京报：政府老贴钱，发展能长久维持吗？李昌平：肯定不能，老贴钱，谁还去做呢？这就是中国现在的矛盾，如果基层政府成了经纪人，可能啥事都能做，但也可能啥事都做成坏事；而不挣钱，基层政府又没积极性，啥事都不做。新京报：症结在哪儿？李昌平：财政体制的问题。如果乡镇都有钱花，那可能就不做经纪人，就去做服务了。现在整个财政体制把乡镇搞得没钱花，而土地收益成为基层政府主要财政来源，所以就要以地生财。新京报：那么国土部的“城乡建设用地增减挂钩”政策本身也没有问题？李昌平：不是占地或者增减挂钩有什么错误。增减挂钩没错误，应该说增减挂钩出台后，我们更应该把这个事做好。现在相反的做不好，就是因为政府的行为变了，变成了经纪人。新京报：应该怎么解决？李昌平：现在中央要研究的就是这个问题，要把政府的定位定准。中央财政要给地方财政一定的保证，那才能让基层政府定位在服务者角色，土地整理才能做好。庭院经济非改不可新京报：有专家认为，让农民“上楼”会对庭院经济、家庭养殖等带来不便，你认为呢？李昌平：集约土地，这是趋势。以后农民家家户户种地将会改变，吉林德惠现在只有5%-10%的人在种地。他们建了现代养殖园，家庭养殖也根本不存在。新京报：是因为庭院经济将不被社会所需要？李昌平：农民也是人，也需要有个人畜分家的居住环境。10年前60%的农户还养猪，现在是只有20%的人在养猪。这就是变化，我估计再过10年，80%的人都不种地了。便于机械化耕种的平原地区，就不会家家户户去种了。新京报：你认为现有的农村体制将要改变？李昌平：可以这么理解。1985年开始，农民进城打工越来越多。所以说小岗村联产承包责任制的作用到1985年就已经没作用了。新京报：你认为农村奔小康应该怎么做？李昌平：应该增强集体功能，加强农民共同体的建设，可以搞社区建设和治理。新京报：以前的人民公社就是集体经济，最后农民的积极性并不高，现在这么做，不是开历史倒车？李昌平：这个说法纯粹是一派胡言。邓小平1992年的讲话，说农村有两次飞跃。第一次飞跃是把农民从人民公社里解放出来，解决温饱问题，第二次飞跃是搞集体经济，搞合作经济。一家一户的农业是最原始最落后的农业，朝合作经济、集体经济的方向走是前进。节余土地收益归民新京报：但为什么现在一些农民不愿意“上楼”，也不愿意交出自己的宅基地？李昌平：这个问题分两方面讲。一是农民内部，各家各户宅基地大小不一，所以矛盾大，拆迁不顺利。二是政府压缩农村宅基地后，收益分配没让农民参与。新京报：这个问题该怎么解决？李昌平：压缩出来的地依然应归农民，政府不参与分配，由农民自己来分配，这样问题就解决了。新京报：怎么才能引导或规范地方政府多顾及农民利益？李昌平：中央要让地方政府吃饱，要让地方政府变成公共服务者，而不是让地方政府成为企业。中央要用服务性的政府指标去考核地方政府。

中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，同时，积极试点，探索宅基地进入市场的流转办法，确保农民土地权益不受侵犯。一些地方只占地不复垦 新京报：目前一轮“农民集中居住”、“宅基地换房子”的举动，有人称为新圈地运动，你认为呢？郑风田：当然是，不管以什么名目，其核心都是在侵吞农民的宅基地权益，都应该打住，毕竟农民的宅基地不是唐僧肉。新京报：这场圈地运动的动力是什么？郑风田：核心的原因很简单，就是城市建设用地指标紧缺，耕地的18亿亩红线又不能突破，于是都打起宅基地的主意。新京报：据你们调研，“农民集中居住”这种做法始于何时何地？郑风田：始于江苏，2001年前后，苏州、无锡等地富裕乡镇出现农民集中居住试验，当时是为了改善农村居住环境。后来江苏全省推广。此后，随着“新农村建设”，全国很多地方都有类似做法。新京报：你如何看待国土部的“增减挂钩”政策？郑风田：这本来是为增加耕地的一项积极措施，但在操作中，由于政策漏洞，农民宅基地权益变相被侵害。新京报：政策存有什么漏洞？郑风田：本该是先复垦，再占地。但由于政策允许先占地，三年内复垦归还，导致了很多地方只顾占地，不按时复垦归还。新京报：各地执行时还存在哪些问题？郑风田：有的擅自扩大试点范围，有的违规跨县域调指标等，大多违反规定的最终指向都是农民宅基地。“已出现上楼致穷”新京报：就农民集中居住而言，是利大还是弊大？郑风田：这个是需要仔细分析的，就我国目前的现状来说，强制推进集中居住违背了经济发展的一般规律。世界银行研究指出，人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足经营土地为主，当人均GDP大于1000美元时，农民土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来。新京报：现在我国农民是否合适集中居住？郑风田：目前，我国庭院经济和家庭畜养还是重要收入来源，如果强行推进农民集中居住，就会妨碍农民的生产生活。新京报：会影响农民收入？郑风田：是的，农民住上公寓楼，收入会减少，支出却在增加，水要买，菜要买，不少地方都出现了农民“上楼致穷”的现象。地方不执行中央文件新京报：现在农村居住分散，形成很多空心村，集中居住可以节约土地，这不是好事吗？郑风田：这要因地制宜，根据经济发展情况，尊重农民意愿。新京报：现在城市用地紧张，农村节余的土地与城市进行增减挂钩，这是否合理？郑风田：这应该通过市场的方式来解决，而不是简单挂钩。新京报：你认为这是土地收益归谁的问题？郑风田：长久以来，在民间就一直有宅基地继承的传统。某些地方仅仅支付房屋拆迁补偿收回农民的宅基地，造成了对农民土地财产权的严重侵害。新京报：事实是农民一搬走，宅基地收益归了政府。郑风田：我们要弄清楚一个问题，就是这里采取的是“置换”，而不是征地，大家是通过置换让自己住得紧凑些，自己做了付出才有了节余的土地。新京报：现行政策对农民权益有无明确规定？郑风田：有，2010年的中央一号文件就明确规定：“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”新京报：为什么中央文件无法保护农民权益？郑风田：关键是地方不执行，而农民又不熟悉文件，这样在信息不对称的状况下，吃亏的是农民。宅基地补偿普遍不足新京报：现在各地的 “集中居住”等做法中，普遍存在什么问题？郑风田：普遍存在着地方政府对宅基地补偿不足。新京报：具体怎么表现？郑风田：主要表现在：一是只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积仅仅按成本价补偿，有的甚至不给予补偿；二是对宅基地不给予补偿，或只给予“合法确认”面积补偿；三是安置房一般还是集体土地产权证，不能直接上市交易，如果要变为可上市交易的房产，还必须补缴一部分土地出让金；四是补偿标准偏低，农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比，与土地拍卖出让的价格相比，差距悬殊。新京报：该怎么解决？郑风田：从国家角度，中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，给农民发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，同时，积极试点，探索宅基地进入市场的流转办法，确保农民土地权益不受侵犯。“圈地风刹不住”新京报：圈地情况能否遏止？郑风田：肯定会有增无减，现在又提出小城镇化，必然又要占用土地，占补平衡、增减挂钩不会结束。新京报：该如何保证农民利益？郑风田：在宅基地腾退时土地收益要保证，农民上楼后要解决他们的生计问题，现在很多政府都不解决，顶多给上个社保，也不承诺就业。政府可以引进项目，给农民创造就业机会，他们也不必进城打工。新京报：有些地方提出“宅基地换保障”，你怎么看待这个提法？郑风田：这不合理，享受社保是每个公民的权利，不能以牺牲宅基地为前提。不明白的还以为农民真的得到好处占到便宜了。

国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。部分地方违背农民意愿强拆强建。会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟须规范的问题。主要是：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。严禁以整治为名扩大城镇建设用地规模会议强调，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。擅自用地增减挂钩试点将追责“一把手”会议强调，对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度。■ 专家说法 用地增减挂钩应明确细则。昨日，针对国务院常务会议的内容，社科院农村所研究员党国英在接受本报记者采访时表示，这说明国务院对城乡建设用地增加挂钩（即将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地）试点的方向给予了肯定，但是也明确其中存在的问题需要规范。党国英建议，相关部门应进一步出台对增加挂钩试点的管理细则，细则首先应该进一步强调农民自愿原则，同时要循序渐进，明确对农业专业户不能集中居住，要帮助他们建设分散居住点，也方便农机的存放。对于集中居住的农民，党国英建议，社区在基础设施、垃圾处理、市政建设上要完善配套，至少要像居住在小城市一样，不能搞几个村的简单合并。另外，将现在以县为单位进行的增减挂钩试点，扩展到以市为单位。党国英认为，如果相关部门能出台增减挂钩试点细则，可以在细则里进一步明确追责措施。“从国务院常务会议内容上分析，追责措施仍会是以行政处罚为主。”

■ 新闻背景 二十余省市“拆村并居”今年10月份，记者在山东、河北、江苏等地走访，发现一些高层小区在农村拔地而起。山东诸城市取消了行政村编制，1249个村，合并为208个农村社区。诸城70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”。在江苏省邳州市坝头村，村庄被整体拆迁，当地建设了数十栋密集的农民公寓，要村民补差价购买。在河北廊坊，2006年被评为河北省生态文明村的董家务村，如今已成一片废墟，大片新修的村居在铲车下倒塌，刚修好的“村村通”水泥路被铲平。如今，像诸城这样的“拆村并居”，正在全国二十多省市进行。

国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议强调，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。

问题 强拆强建侵农民利益 会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟需规范的问题。主要是：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。要求 严禁违法收回承包地。会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。规定 不得扩大试点范围。会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度，切实抓好落实。

研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作

国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟需规范的问题。主要是：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度，切实抓好落实。会议审议并原则通过《外国企业常驻代表机构登记管理条例（草案）》。草案明确了外国企业常驻代表机构的性质和业务范围，规定了代表机构开展业务活动的规则，完善了登记管理制度和违法行为的法律责任。会议还研究了其他事项。