浙江省高院关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见

第一篇：浙江省高院关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见

浙江省高级人民法院关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保

障的意见

浙高法〔2009〕250号

浙江省高级人民法院关于

为推进农村土地流转和集体林权制度改革

提供司法保障的意见

本省各级人民法院、宁波海事法院：

为贯彻落实省委《关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的实施意见》、《关于深化改革开放推动科学发展的决定》，以及省委、省政府《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》、《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》等文件精神，根据《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，结合法院工作实际，现就我省法院为推进农村土地（含林地）承包经营权流转和集体林权制度改革提供司法保障，提出以下指导意见。

一、充分认识农村土地流转和集体林权制度改革的重要意义。农村土地流转和集体林权制度改革，是我省农村改革发展的新起点，是继续解放思想、深化改革开放、再创体制优势、推动科学发展的重要举措，事关新时期我省经济社会全面协调可持续发展的大局。全省各级法院要紧紧围绕党委和政府工作重心，把支持农村土地流转和集体林权制度改革创新作为践行科学发展观的重要内容，按照“八项司法”的要求，努力为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供强有力的司 1

法保障。

二、准确把握审理原则和指导思想。严格执行物权法、合同法、土地管理法、农村土地承包法、森林法、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的规定。对我省各地根据省委、省政府决策部署推出的各项改革创新措施，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，有利于农民得实惠，有利于土地集约化经营，有利于推进新农村建设和城镇化发展方向，都要给予有力的司法支持。出现矛盾和问题时，不要轻易认定涉案流转合同、协议无效。

三、依法保护农民土地承包经营权。以维护农民土地承包经营各项权益和保持土地承包关系稳定为核心，以稳定和完善农村基本经营制度，推进农村改革发展为最终目标，切实加强人民法院的审判和执行工作。依法保护农民对承包土地享有的占有、使用、收益的权能，制裁侵害农民土地承包经营权的行为，构建农村改革发展的基础条件。

四、妥善处理返乡农民工土地承包经营权流转纠纷。认真贯彻最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》（法发〔2009〕37号），对返乡农民工因土地承包经营权流转费用明显偏低或者返乡后流转合同期限尚未届满而引发的纠纷，特别是返乡农民工因此陷于生活困难的案件，要在当地党委领导、政府支持下，加大调解力度，多做思想劝导工作，努力实现双方当事人利益的平衡。调解不成的，应当根据当事人和案件的具体情况，按照公平原

则妥善处理，以最大限度地避免返乡农民工因生活无着而引发新的社会问题。

五、统筹协调保护农民承包经营权与规范和促进农村土地、林权流转之间的关系。按照既有利于土地承包经营权有序流转和规范流转，又有利于农民土地承包各项合法权益充分保障的原则，切实审理好相关案件。对承包方依法采取转让、转包、出租、互换、股份合作等方式，流转其农村土地承包经营权和林权的，只要符合“依法、自愿、有偿”原则，一般应确认有效。对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，依法确认无效。对以股份合作形式流转土地承包经营权的，要着重审查入股行为是否符合农民意愿，防止因股份合作导致农民丧失土地承包经营权。

六、依法支持宅基地使用权流转。对各地在农村住房改造和城乡统筹改革中采取的集体土地调换、农民宅基地串换、宅基地置换和流转试点等，只要解决好“地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里出、人往哪里走”等问题，且农民自愿，不损害农民合法权益，确保农民相应获得住房、社会保险等必要保障的，应当予以确认和支持。对就业稳定、愿意进城镇定居的农户，通过经济补偿、宅基地置换城镇住房、纳入城镇职工基本养老体系等办法，支持其退出农村宅基地，拓宽农村建设发展的空间。

七、依法保障集体经营性建设用地的流转。在符合土地利用规划的前提下，依法确认集体经营性建设用地与国有土地享有平等权利，促进城乡统一的建设用地市场的形成。目前，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用

地，凡符合土地利用总体规划，依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，采取出让、转让等方式有偿使用和流转的，应认定有效。国土资源部下发有关农村集体建设用地使用权出让和转让的办法后，可参照该办法的规定进行认定。

八、妥善处理征地补偿费用分配纠纷。对依法受理的征地补偿费用分配纠纷案件，应当在尊重相关集体经济组织依法作出的自治意思的同时，根据法律精神和当地实际情况，努力消除分配方案中既不合法也不合理的差别待遇，依法保护集体经济组织全体成员的合法权益。对涉及农村集体成员资格界定的，要在现行法律规定框架内，最大限度地保护农民特别是妇女、儿童的合法权益。要依照法律、法规、司法解释的规定，协助当地政府和集体经济组织完善征地补偿费用分配制度。

九、依法支持农村信贷担保机制的完善。承包人或者其他合法权利人以股份经济合作社股权、农村土地流转后衍生的经营权等权利质押，或者以农村集体经营性建设用地使用权、林权、农村住房抵押等新型贷款担保方式贷款的，只要当事人依据相关规定办理了抵押或出质登记的，对抵押权和质权应当予以确认和保护，依法支持创新贷款担保方式，扩大农村有效担保物范围，拓宽农村融资渠道。但在审判和执行中，应当注意保障农民享有的承包土地和必要的生活住房，防止农民彻底丧失承包土地和基本生活住房。

十、推动农业经营体制机制创新和经营方式转变。按照有利于提高农业市场集约化和组织化的原则开展审判工作，为加快发展集体经济和农民专业合作社提供司法保障。加大对农村新兴市场主体的保护力度，促进新型农业社会化服务体系的

第二篇：浙江省高级人民法院关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见-

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第三篇：浅谈集体林权制度改革与森林资源流转

浅谈集体林权制度改革与森林资源流转

为贯彻落实中共云南省委、省人民政府《关于深化集体林权制度改革的决定》和中共思茅市委、市人民政府《关于深化集体林权制度改革的意见》及中共孟连县委、县人民政府《关于深化林业产权制度改革的意见》精神，孟连县景信乡作为全县试点，首先开展了以进一步完善林业产权制度，加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转，放手发展非公有制林业为主要内容的集体林权制度改革工作。

一、主要做法

景信乡是孟连县深化集体林权制度改革的试点乡，乡党委、政府高度重视集体林权制度改革工作，及时传达贯彻落实市委、市政府及县委、政府关于深化集体林权制度改革的会议精神和重要讲话精神，此次改革是关系到广大农民的切身利益，关系到社会主要新农村建设步伐，是农业、农村工作的重点，把全乡干部职工思想统一到市、县作出的重大决策上来，认识提高到以抓好集体林权制度改革促进林业，加快发展，推进社会主义新农村建设的重大意义上来。把行动统一到市、县深化集体林权制度改革的部署和要求上来，坚决克服困难，以高度的政治责任感和对党和人民群众负责的态度，扎实有效地推进这次林权制度改革试点工作，为全县林改全面铺开，探好路子、摸出经验奠定基础。

（一）健立机构，加强领导，明确目标

乡党委、政府高度重视深化林权制度改革工作，及时成立了以党委书记为组长、乡长为常务副组长，副书记、副乡长为副组长，相关

站所负责人为成员的林权制度改革工作领导小组，负责组织协调、处理林改过程中出现的重大问题，领导小组下设一室三组（办公室、政策法规组、林权确认及纠纷调解组、业务技术指导组）负责处理日常事务。抽调县、乡、村干部86人组成了林改工作队。

（二）加强培训，广泛宣传，全面动员

通过半年多的宣传发动，技术规范操作等一系列实施工作，到2006年底，全乡共完成可均山到户的集体商品林地159宗，面积23657.9亩，产权明晰率100%，为实现“山有其主，主有其权，权有其利”的目标打下了坚实的基础。在2007年初，全乡五个村的林改工作通过了市县的检查验收，基本完成了林改任务。但是，在改革过程中出现了一些新情况、新问题，尤其在森林、林木所有权和林地使用权的流转过程中，涉及森林资源流转及价值评估等问题尤为突出。

建立“产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代林业产权制度，有利于集体森林资源的培育、保护和发展，有利于国家增税、集体增财、农民增收，有利于实现最大限度提高林业生产力的目的。在集体林权制度改革中，为确保集体资产不流失，规范森林资源流转程序就显得尤为重要。

（三）深入实际，调查研究，制定切实可行的实施方案 景信乡林改试点工作启动之初，乡党委、政府、林业站协同县林业部门积极深入各村组、林地，对全乡林业资源状况进行实地勘察，并查阅“两山一地”划界相关资料，对照森林资源二类调查资料调研，认真分析情况，广泛听取群众意见，在多次综合分析，修改的基础上，根据市、县下发的林改实施意见，结合实际，研究制定了《景信乡深

化集体林权制度改革实施方案》《深化集体林权制度改革业务技术操作规范》和《景信乡林权制度改革工作时间安排表》，各村结合实际制定了《村林权制度改革实施方案》和《村林权制度改革工作时间安排表》，《林改工作队员管理制度》，方案明确了指导思想、目标任务，为开展好“林改”工作打下坚实的基础。

二、集体林权制度改革与规范森林资源流转的重要性

景信乡位于孟连县东北部，南和西面与娜允镇接壤，东和北面与澜沧县东回乡、拉巴乡毗邻，总面积182平方公里。乡政府驻地回俄村，海拔1090米。全乡辖5个村民委员会，62个村民小组，3182户，12588人，其中农业户2931户，农业人口12028人，2005年全乡国民生产总值4308万元，农民人均纯收入1083元。根据2005年森林资源调查显示，全乡林业用地面积为111236亩，其中国有林地面积为9410亩，集体林地面积为101826亩，集体林地中：生态公益林地59821.8亩、商品林地42004.2亩（包括9604.6亩经济林和2317.5亩的竹林）。全乡森林覆盖率41.0%。长期以来在计划经济条件下，尤其是边远山区，集体林80%以上由村集体统管或委托村民管理，存在林木产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理等突出问题。改革开放以来，通过林业“三定”政策实施，确定了林业生产责任制；通过实施造林绿化工程，集体林业经济得到了长足发展。但是，集体林业经营主体的地位始终没有得到有效落实，影响了集体林区林农发展林业的积极性，制约了林业生产力发展。

集体林权制度改革一是对集体商品林中没有异议但尚未明晰的林地和林木进行产权明晰，落实经营权；二是对已明晰产权的自留山和

家庭承包经营权的竹林、经济林等及租赁造林的林木所有权等应给予确权落实，发放林权证。三是建立规范有序的林木所有权，林地使用权流转机制。因此，进行集体林权制度改革是增强林业活力，加快林业发展，进一步调动林农耕山育林的积极性，加快农村全面建设小康社会步伐的需要。

森林资源是陆地生态系统的主体，是一种具有再生能力的自然资源资产。森林资源流转首先要解决的问题是森林资源的资产界定，既要界定森林资源资产的物质内涵，即哪些是森林资源资产，哪些不是森林资源资产，又要界定森林资源资产的所有权，既要确定森林资源资产的占有权、使用权、收益权和处分权，这就是林权制度改革的明晰产权。其次是进行森林资源资产评估，以森林资源资产为对象，进行市场价值的判断。一是在市场经济条件下，依据有关规定对产权明晰的集体所有的林地及商品林中的森林或林木，在以招标、拍卖、转让等形式确定其经营权时，必须进行森林资源资产评估；二是利用林权证进行银行贷款担保、参加保险等都需要森林资源资产评估。第三林改最终建立林木所有权、林地使用权的流转机制，必须加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。

（四）严格程序，把好质量，狠抓落实

集体林权制度改革是一项系统工程、涉及面广，政策性强、工作量大、情况复杂，必须积极稳妥，确保质量扎实推进。

1、深入林地，认真做好林业宗地区划工作。

2、尊重历史，顺应民意，妥善解决林权林地纠纷。

3、严格程序，制定村民小组均山到户承包方案。

4、严把质量关，认真组织实施。

三、取得的经验

（一）、领导重视，机构健全，措施有力，是林改工作得以顺利开展的组织保障。

（二）、宣传到位，林改政策深入人心，群众积极参与，是林改工作得以顺利开展的前提。

（三）尊重历史，顺应民意，充分发挥老党员、老干部的余热，妥善解决林权林地纠纷，是林改工作得以顺利开展的重要环节。

（四）县、乡林改办通力协作，驻村工作队员扎实苦干，是林改工作得以顺利开展的保证。

（五）精心抽调林改队伍，培养林改业务骨干，为全县铺开林改工作打下了坚实的基础。

（六）正确引导，加大扶持，积极开发林下资源，发展林业产业。

四、存在问题

1.森林资源资产及产权界定不确定因素多且法律依据不足

在林改过程中，森林资源资产及产权界定涉及面广，政策性强，在实际确认中不确定因素多且法律依据存在不足。一是集体林资产形式多种多样，产权关系复杂，现有集体林山林权属缺乏有效凭证。二是个别经营者对森林、林木的所有权或者使用权与林地使用权的界定认识不清。三是在林地资源中哪些应认定为林地资产，哪些暂时不能定为林地资产，由于经营和权属状态不确定，资产就无法确认。四是林木资源按其功能主要可分为用材林、防护林、经济林、薪炭林和特种用途林五种，由于产权关系、可及度、经营条件、林分质量等因素 的不确定，就无法进行林木资产确认。

2.森林资源的数量与质量确认结果常与实际不符

目前基层林业站所使用的数据都是森林资源建档数据，由于集体林区地形、权属复杂，小班数量多，许多小班森林资源数量和质量都发生了很大的变化，但是现有小班一览表数据基本上是原来“二类调查”的数据，或者是建档理论推算数据，造成基本理论数据与实际不符。在林权制度改革中，基层林业站技术人员严重不足，在全面推进林权制度改革中，无法对辖区内需要林改的小班进行全面调查，更没有专业队伍的调查，难免有误差，有的甚至与实际严重不符。价值评定程序简单化，受伪因素干扰，易造成集体资产流失。对于通过招标、拍卖形式进行山林转让经营或承包经营的改革模式，林权单位采取“简易评估”，即由村民自治组织成立评估小组，进行实地评估，缺乏合法评估程序和评估主体以及适当的评估方法，以致造成评估价值相差很大，在这大程度上容易造成集体资产流失。如有的地方林地使用费评估时，在立地条件和经营条件相同的情况下，相近的山场最少的7.5元/公顷/年，最多的75元/公顷/年，相差10倍之多。林木价值评估也是如此，相同树种相同林分相同年龄和经营条件相近的情况下评估值也相差3-5倍。

3.森林、林木所有权和林地使用权流转不规范

一是改革没有严格按程序规范操作，没有尊重大多数群众的意愿，暗箱操作，以权谋私。二是林改后，呈现出林业主体多元化、经营形式多样化、林权结构分散化的新格局，随之也出现抵御风险能力低、经营投入融资难等新的实际问题。由于没有常设林地林木流转管理机

构，林地林木再次流转受到制约。

规范集体林权制度改革与森林资源流转程序

1.明晰所有权，落实经营权，正确界定森林资源资产范围。

一是在保持林地集体所有的前提下，进一步明晰林木所有权，落实和完善以家庭承包经营为主体，多种经营形式并存的集体林经营体制，将林地使用权、经营权落实到户，到联户或其他经营实体。

二是在界定中必须对各项森林资源资产的内容构成进行仔细的分析与认定，对产权归属明确，具有使用价值，可作为经营对象，数量明确，可以用货币进行度量，以及可作为商品在市场中进行交换的森林资源界定为资产。

2.建立森林资源资产评估体系，规范森林资源流转程序。

在社会主义市场经济条件下，在集体林地所有权性质和林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，必须建立森林资源资产评估体系，规范森林资源流转程序。一是集体森林资源数量和质量调查，必须具有资格的调查单位按照有关技术规定进行调查确认；二是现有森林资源资产评估机构中组建单位和个人“双持证”的森林资源资产专职评估机构，按照必要的评估程序进行评估核准、评估委托、资产核查、资料搜集、评定估算，提供评估报告书、验证确认、建立档案等工作；三是专职评估人员根据《森林资源资产评估技术规范（试行）》进行林地林木资源资产评估，用材林林木资源资产分别不同龄组、不同经营类型采取不同的方法进行评估，幼龄林采用重臵成本法评估，中龄林和近熟林采用收获现值法评估，成过熟林采用木材市场价倒算法评估；

经济林采用重臵成本法、收益现值法、现行市价法进行评估；竹林采用重臵成本法、年金法、现行市价法评估，林地资产采用林地期望价法评估等等。通过规范调查和有效的评估，使林木、林地价值得到公开、公平、公正的确认，符合客观实际，确保集体资产不流失。四是县级以上地方人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内森林资源的管理工作。要严格执行《森林法》。森林资源流转应当遵循合法、自愿、公开、平等、诚信的原则。集体森林资源流转及其流转方式、流转保留价等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。集体林地使用权流转给本集体经济组织以外的单位或者个人的，还应当报经乡（镇）人民政府批准。合资经营、合作经营或者权属共有的森林资源流转，应当依法征求合资方、合作方或者权属共有方的意见。

3.深化林业管理方式的改革，实现政府部门职能由管理型向服务型转变。

突出产权“明晰”。一是对那些原集体林经营体制改革中问题较多，程序不合法，未经村民会议或村民代表大会通过，且群众反映强烈的依照有关法律程序妥善加以处理；二是对权属已明晰，但所形成的技术资料登记发（换）证工作不相衔接的应依照有关程序进一步加以规范和完善。以期达到”山有其主，主有其权，权有其责，责有其利“的目标。

建立市、县两级林地林木流转管理机构，扩大服务功能。转变政府职能，提高服务意识，建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制，建立林权流转平台，即：成立林权登记交易服务中心（市场）。

一是对林地所有权和使用权、林木所有权和处臵权的权属登记、变更和林地征占用后的注销、新林权证的换发等林木、林地权属的登记和动态管理；二是对森林资源交易等林权流转管理；三是提供林权抵押管理和林业法律、法规、政策的咨询以及林业科技推广服务等。

[参考资料]

[1].云南林业（论文集）；

[2].云南省委、省政府关于深化集体林权制度改革的决定； [3].孟连县委、县政府关于深化林业产权制度改革的意见； [4].景信乡情；

[5].景信乡集体林权制度改革实施方案； [6].景信乡集体林权制度改革工作总结。

内 容 提 要

摘要:通过分析景信乡集体林权制度改革与规范森林资源流转的重要性、主要做法及取得的一些经验和指出存在的问题，提出了规范集体林权制度改革与森林资源的流转程序。

关键词：林权制度；改革；森林资源；流转

1、引言

2、集体林权制度改革与规范森林资源流转的重要性

3、存在问题

4、规范集体林权制度改革与森林资源流转程序

第四篇：《关于全面推进集体林权制度改革的意见》解读

《关于全面推进集体林权制度改革的意见》解读

2008-07-18 09:192008年 6月8日，中共中央、国务院颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(以下简称《意见》)。国家林业局政策法规司负责人今日就此接受了记者采访。

问：在迎来改革开放30周年之际，中共中央、国务院颁发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，其重大意义和深远影响包括哪些方面？

答：《意见》第一部分从四个方面深刻论述了集体林权制度改革的重大意义，明确指出，集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，是促进农民就业增收的战略举措，是建设生态文明的重要内容，是推进现代林业发展的强大动力。我们理解，《意见》论述的重大意义主要包括以下深刻内涵：

集体林权制度改革是农村基本经营制度的重大创新和完善。土地是重要的生产资料，是生产力的基本要素。30年前，中央作出了实行耕地家庭联产承包责任制的战略决策，把耕地承包到户，实现了“田有其主”，极大地解放了农村生产力；30年后的今天，中央又作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，把林地承包到户，实现“山有其主”，即：在保持集体林地所有权不变的前提下，将林地承包经营权和林木所有权落实到农户，确立农民作为林地经营权人的主体地位，使农民真正拥有了林地的经营权、林木的所有权及处置权和收益权，做到“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。这是农村家庭承包制度从耕地向林地的拓展和延伸，是农村基本经营制度的丰富和完善，是农村改革的又一个里程碑，必将极大地调动亿万农民耕山致富的积极性，实现农村生产力的又一次大解放。

集体林权制度改革是全面建设小康社会的重大战略举措。我国是一个多山的国家，山区面积占国土面积的69%、山区人口占全国人口的56%，绝大多数贫困人口聚集在山区。全面建设小康社会重点和难点在山区。山区发展潜力在山，希望在林。全面推进集体林权制度改革，可以彻底解放山区的劳动力和林地生产力，极大地调动山区农民开发多年沉睡的山林，促进林木种植，林下经济，木本粮油，竹藤花卉，森林旅游，生物质能源以及林产品经营加工等林业产业的大发展，全面提升森林经营水平和林地产出率，大幅度增加农民收入，必将对破解“三农”难题、建设社会主义新农村、全面建设小康社会作出巨大贡献。

集体林权制度改革是深入贯彻落实科学发展观的伟大实践。科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展。当前，生态承载力低是我国经济社会发展的最大瓶颈，生态差距是我国与发达国家的最大差距，生态状况与可持续发展的要求极不协调。全面推进集体林权制度改革，构建现代林业体制机制，不仅可以充分释放林业巨大的生态功能、经济功能和社会功能，满足社会对林业的多种需求，而且可以有效提升我国的生态承载力，有力推动生态文明建设和经济社会科学发展。

问：《意见》第二部分，明确提出了全面推进集体林权制度改革的指导思想、总体目标和必须坚持的五大原则。对五大原则应该如何理解？

答：这五大原则，是对30年农村改革的系统总结，是实践和理论的结晶，内涵十分丰富，对集体林权制度改革具有很强的针对性和指导性。

一要坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度。林地与耕地一样，是国家重要的土地资源，是农民重要的生活保障。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，农民集体所有的林地林木属集体经济组织成员共同所有。对集体林地林木产权的初始分配，必须采用家庭承包经营制度，并且做到每个家庭及其成员都平等享有承包经营的权利。因此，集体经济组织将林地林木发包给农户承包经营时，要按照每户所有成员的人数来确定承包份额，切实做到“按户承包，按人分山”，也就是要突出一个“均”字，确保“人人有份”。

二要坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。重点是要统筹个人、集体两方面的利益，处理好农民得实惠、生态受保护的关系。在统筹个人与集体利益上，首先要保证农民的利益，坚持让权于民、让利于民，确保农民在林地林木产权的初始分配上得“大头”，确保农民在林业生产经营的利益分配上得“大头”。同时，要兼顾集体的利益，集体可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用费，还可以通过提供社会化服务、多渠道盘活各种林业资源，来分享林业发展的收益，壮大集体经济实力，保证集体经济组织正常运转。在处理农民得实惠与生态受保护关系上，既要确保农民得实惠，又要确保生态受保护，不能以资源的过量消耗为代价，更不能以破坏生态为代价，这是改革必须坚守的一条底线。

三要坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。农民群众具有伟大的创造精神，集体林权制度改革是老百姓发明的，一定要尊重农民的创新精神，充分依靠群众，充分发挥群众的积极性和能动性，在坚持改革基本原则的前提下，鼓励积极探索、大胆创新，不断丰富和完善改革的形式和内容。农民群众是集体林权制度改革的主体，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重农民的意愿，更多地听取老百姓的意见，让农民明白改革的政策、内容、方法，使农民对改革的方案、过程、结果满意。一定要充分尊重群众的民主权利，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，做到发挥民智、符合民心、体现民意，决不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行，让农民真正当家作主。

四要坚持依法办事，确保改革规范有序。集体林权制度改革要始终把依法操作作为基本准则，严格执行《农村土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》和《森林法》等法律规定。改革的政策、内容、方法、程序要与法律保持一致，确保改革的各项工作扎实到位，经得起实践和历史的检验。改革方案必须依法经本集体经济组织成员的村民会议同意，做到内容、程序、方法、结果四公开，严禁暗箱操作、以权谋私。同时，要处理好历史和现实的关系。对已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、合同规范的，要予以维护；合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。特别是对于那些已经流转的期限过长、面积过大、租金过低的“三过”集体林地，改革时要认真研究、认真解决，可以采取期权分山、利益调整等方法，合理解决这些历史遗留问题。

五要坚持分类指导，确保改革符合实际。《意见》提出的改革基本原则和总体要求，是对全国的统一要求，各地必须严格遵循。但是，我国幅员辽阔，自然条件不同，社情林情各异，改革必须从实际出发，进行分类指导、分区施策。要允许存在差异性和多样性，决不能强求一律，搞“一个模子”。要尊重客观，注重实效，科学确定改革方案、制定政策措施，避免搞形式主义、做表面文章。要因地制宜，量力而行，扎实稳妥地做好改革的各项工作，避免追求速度而忽视质量，影响改革成效。

总之，要通过全面推进集体林权制度改革，基本完成“明晰产权、承包到户”的主体改

革任务。在此基础上，深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标，推进整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

第五篇：中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见

中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》公布后，国家林业局政策法规司负责人对《意见》进行了解读。

这位负责人表示，《意见》深刻论述了集体林权制度改革的重大意义。

集体林权制度改革是农村基本经营制度的重大创新和完善。中央作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，把林地承包到户，实现“山有其主”。这是农村家庭承包制度从耕地向林地的拓展和延伸，是农村基本经营制度的丰富和完善，是农村改革的又一个里程碑，必将极大地调动亿万农民耕山致富的积极性，实现农村生产力的又一次大解放。集体林权制度改革是全面建设小康社会的重大战略举措。全面推进集体林权制度改革，可以彻底解放山区的劳动力和林地生产力，极大地调动山区农民开发多年沉睡的山林，促进林业产业的大发展，全面提升森林经营水平和林地产出率，大幅度增加农民收入，必将对破解“三农”难题作出巨大贡献。

集体林权制度改革是深入贯彻落实科学发展观的伟大实践。当前，生态承载力低是我国经济社会发展的最大瓶颈，生态状况与可持续发展的要求极不协调。全面推进集体林权制度改革，构建现代林业体制机制，不仅可以充分释放林业巨大的生态功能、经济功能和社会功能，满足社会对林业的多种需求，而且可以有效提升我国的生态承载力，有力推动生态文明建设和经济社会科学发展。

《意见》明确提出了全面推进集体林权制度改革必须坚持的五大原则。

一要坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。林地与耕地一样，是国家重要的土地资源，是农民重要的生活保障。对集体林地林木产权的初始分配，必须采用家庭承包经营制度，并且做到每个家庭及其成员都平等享有承包经营的权利。因此，集体经济组织将林地林木发包给农户承包经营时，要按照每户所有成员的人数来确定承包份额，切实做到“按户承包，按人分山”，突出“均”字，确保“人人有份”。

二要坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。重点是要统筹个人、集体两方面的利益，处理好农民得实惠、生态受保护的关系。首先要保证农民的利益，坚持让权于民、让利于民，确保农民在林地林木产权的初始分配上得“大头”，在林业生产经营的利益分配上得“大头”。同时，要兼顾集体的利益，集体可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用费，还可以通过提供社会化服务、多渠道盘活各种林业资源，来分享林业发展的收益，壮大集体经济实力。既要确保农民得实惠，又要确保生态受保护，不能以资源的过量消耗为代价，更不能以破坏生态为代价，这是必须坚守的底线。

三要坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。要尊重农民的创新精神，充分依靠群众，充分发挥群众的积极性和能动性，在坚持改革基本原则的前提下，鼓励积极探索、大胆创新，不断丰富和完善改革的形式和内容。要尊重农民的意愿，更多地听取老百姓的意见，让农民明白改革的政策、内容、方法，使农民对改革的方案、过程、结果满意。要充分尊重群众的民主权利，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，发挥民智、符合民心、体现民意，决不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行。

四要坚持依法办事，确保改革规范有序。改革的政策、内容、方法、程序要与法律保持一致，确保改革的各项工作扎实到位，经得起实践和历史的检验。改革方案必须依法经本集体经济组织成员的村民会议同意，做到内容、程序、方法、结果四公开，严禁暗箱操作、以权谋私。同时，要处理好历史和现实的关系。对已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、合同规范的，要予以维护；合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。特别是对于那些已经流转的期限过长、面积过大、租金过低的集体林地，要认真研究、认真解决，可以采取期权分山、利益调整等方法，合理解决这些历史遗留问题。

五要坚持分类指导，确保改革符合实际。要允许存在差异性和多样性，决不能强求一律，搞“一个模子”。要尊重客观，注重实效，避免搞形式主义、做表面文章。要因地制宜，量力而行，避免追求速度而

“四权”提供制度性保障

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确了改革的内容，主要包括明晰产权、放活经营权、落实处置权和保障收益权，以确保农民获得林地承包经营权和林木所有权后，能依法实现自主经营、自由处置、自得其利，为农民经营林业提供制度性保障。国家林业局政策法规司有关负责人对此做出详解。

明晰产权，集体林权制度改革的核心

意见明确提出，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。这是此次改革与历次改革的根本不同和突破所在。

明晰产权，必须保持林地家庭承包的长期性。意见规定：“林地的承包期为７０年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。”这是目前我国土地承包政策的最长年限，完全符合林业生产周期长的特点，给农民吃上了长效“定心丸”。

明晰产权还要维护林地家庭承包经营的物权性。根据物权法规定，林地承包经营权为用益物权，有三层含义：林地承包经营权是由林地所有权派生的用益物权，林地所有权是权利人对林地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；林地承包经营权相对于林地所有权是不全面的、受一定限制的物权，主要表现为在承包期届满时应将林地返还给所有人；林地承包经营权一经设立，便具有独立于林地所有权而存在的特性，所有权人不得随意收回或调整林地，不得妨碍林地承包经营权人依法行使权利。

放活经营权，林农充分享有自主权利

意见明确规定：“实行商品林、公益林分类经营管理。”“对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售”。这有三方面含义。

一是只要不违背法律的禁止性规定，对其林地要种什么树、什么时间种、培育目标是什么等可以自主决定；二是只要不违背法律的禁止性规定，可以选择单独经营、合作经营、委托经营、租赁经营等多种经营模式，享有生产经营自主权。三是农民生产的木材，要不要卖、怎么卖、卖给谁，农户可以自主决定。

此外，意见还规定：“对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等”。这相对放活了公益林经营，将进一步提高公益林经营者的收益。

落实处置权，林地承包人可依法流转山林

意见规定：“在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可以依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。”赋予林地承包

经营权人依法对森林、林木和林地使用权的流转权利。林权流转方式包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。意见还规定：“流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途”。这可以从四个方面理解。——允许林地承包经营权人流转林地经营权和林木所有权，放活了林权流转市场，有力推进森林资源经营向资产、资本经营转变，增加农民资产性收入，但不包括森林内的野生动物、矿藏物和埋藏物；

——以“依法、自愿、有偿”为必要前提，有利于维护农民利益，为依法公平交易提供了政策保障；——只要法律没有禁止，林地承包经营权人可以自主选择流转方式；

——明确流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。

鉴于土地是农民赖以生存和安身立命的生产资料，应当引导农民充分考虑耕山致富、生活保障的需要，流转期限不宜过长，不要轻易改变林地原始承包关系，防止农民失山失地。

保障收益权，林农拥有四方面权益

一是农户承包经营林地的收益，归农户所有。

二是征收林地必须补偿。依法征收的林地，应当依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的原有生活水平不降低。家庭承包经营的林地被依法征收的，承包经营权人有权依法获得相应的补偿。林地补偿费是给予林地所有人和林地承包经营权人的投入及造成损失的补偿，应当归林地所有人和林地承包经营权人所有。安置补助费用于被征林地的承包经营权人的生活安置，对林地承包经营权人自谋职业或自行安置的，应当归林地承包经营权人所有。地上附着物和林木的补偿费归地上附着物和林木的所有人所有。

三是经政府划定为公益林的要落实森林生态效益补偿政策。对集体林地被划入公益林范围的，不管采取哪种承包方式，都要求补偿资金落实到农户，进一步从政策上维护农民的利益。

四是严禁对林地承包经营权人乱收费、乱摊派，依法维护其合法权利。

忽视质量，影响改革成效。

兴林富民五大关键词

国家林业局局长贾治邦在接受记者采访时说，改革的最根本精神是“兴林富民”，通过家庭承包经营方式，将林地林木这笔生产资料和物质财富交给农民，实现老百姓耕山致富，森林资源增长，维护生态安全，建设生态文明。关键词一：公共财政

“第一项政策就是要建立支持集体林业发展的公共财政制度。”贾治邦说，这主要包括六个方面的内容。一是建立森林生态效益补偿基金制度，逐步建立和完善政府财政补偿、受益者补偿与合理经营利用自我补偿相结合的长效机制。

二是建立造林、抚育、保护、管理的投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。

三是改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，将林业部门行政事业经费纳入财政预算。四是林业基础设施建设纳入政府基本建设规划，林区基础设施建设纳入相关行业发展规划。

五是林改工作经费，主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。

六是对财政困难的县乡，中央和省级财政要加大转移支付力度。

关键词二：林业投融资

贾治邦表示，按照意见要求，要充分发挥金融部门的职能作用，全面推进林权抵押贷款，加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，切实解决林业生产资金不足的瓶颈。

同时，着力推进林业小额贴息贷款，积极探索金融机构＋担保公司＋林户、金融机构＋龙头企业＋林户、林农联保贷款等多种贷款模式，增加林业经营者的融资渠道。

“还要加快建立政策性森林保险制度，降低农民经营林业的风险，提高农户抵御自然灾害的能力，消除农民的后顾之忧。”贾治邦认为，当前特别要对保险保费实行财政补贴政策，科学确定各级财政和投保人的分担比重，适当降低农民缴费比例，引导农民参加投保，尽量扩大保险覆盖面。

关键词三：林木采伐

“集体林权制度改革后，老百姓非常关心‘树怎么砍’，我们要与时俱进地改进和完善管理方式，建立起与家庭承包经营林业相适应的林木采伐管理制度。”据贾治邦介绍，林业部门将以森林经营主体为单位，组织编制森林经营方案，把采伐限额还原到可采资源上，落实到山头地块，同时实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序和手续，减少采伐管理上的限制条件，向农民提供便捷高效的服务。

贾治邦同时表示，意见对采伐森林有明确规定：“严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度”，这与森林法对防护林和特种用途林实行禁止性或控制性采伐的政策是一致的。关键词四：林地林木流转

贾治邦说，建立健全林地林木流转制度，是盘活森林资源资产，实现森林资源资产化运营的基础和保障。要加强对森林资源流转工作的指导，探索限期限量流转的办法，防止农民失地；探索限定受让方资格的办法，限制没有林业生产经营能力的工商企业和个人受让森林，抑制过度炒买炒卖森林的行为。

他还表示，今后要加快森林资源流转平台建设，建立集信息发布、市场交易、林权登记、中介服务、法律政策咨询于一体的资源流转的要素市场，建立森林资源流转信息库，逐步实现流转信息化、网络化。

同时，完善森林资源资产评估机构，抓紧拟订森林资源资产评估机构准入条件，尽快启动森林资源资产评估师的认定工作。

关键词五：社会化服务

改革后，为解决“分林到户”后单一农户生产实力较单薄问题，将积极引导培育新型社会化服务组织，扶持农民组建各类专业合作社、行业协会、中介服务机构，为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务。“要通过健全林业社会化服务体系，解决农民一家一户办不了、办不好、办了不划算的事。”贾治邦说。他指出，在提高农民组织化的程度，逐步实现规模经营基础上，尤其要积极引导发展各种形式的林业专业协会，组建包括“三防”联防协会、科技协会、产业协会等群众性联合组织。同时大力发展中介服务机构，完善林业规划设计中心、森林资源资产评估中心、林业科技推广中心等行业服务机构，对农民和其他林业经营者提供支持和服务。