谈农村土地使用权流转的影响因素和法律思考（xiexiebang推荐）

第一篇：谈农村土地使用权流转的影响因素和法律思考（xiexiebang推荐）

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谈农村土地使用权流转的影响因素和法律思考

作者：李 敏

来源：《新农村》2010年第11期

【摘要】目前我国关于土地的法律、法规、政策中有漏洞，有很多问题需要去完善和细化，这些政策和法律都是允许承包期内的土地使用权在农民自愿的情况下进行流转的。本文主要分析农村土地使用权流转的影响因素与政策思考。

【关键词】农村土地；使用权；流转

当前土地使用权流转存在着一些突出问题：不少地方土地流转处于自发、分散和无序状态，缺乏有效的引导和规范；有些地方违背农民意愿，依靠行政手段强制推进土地流转，损害了农民承包经营权和农民利益，由此引发矛盾，形成农村不稳定因素。地方对土地流转的复杂性认识不足，无论是社区集体经济组织推进的土地流转，抑或是农民自发进行的土地流转，随意性很强，随意变更、撕毁合同现象频繁等。这些问题加剧了农村土地使用权流转的复杂性和不确定性，但同时也表明，土地使用权流转的健康推进，需要正视和解决深层次的矛盾和问题，需要法律的规制。

一、农村土地使用权流转具备的条件

(1)当地二、三产业发展较快、农村剩余劳力得到转移是土地使用权流转的前提条件。当前，对农民来说，承包地仍然是他们的主要经济来源，并承担着社会保障职能，稳定承包地使用权是促进农村经济发展，维护社会稳定的必然选择。只有在当地二、三产业得到较快发展，可以容纳农村剩余劳力就业时，土地使用权才会发生流转，否则，农民是不会放弃具有就业功能，生活保障功能，社会福利保障功能的承包地使用权的。

(2)明晰的土地产权是农村集体土地使用权流转的必备条件。首先，应明晰农村集体土地所有权。目前，有关法律明确农村集体土地属三级“农村集体”所有，但对“三级”各自的权利和利益的界定较模糊。所有权主体及其权能不清，就会导致农户土地使用权的不稳定，严重障碍土地使用权的流转。农民的土地使用权及其所包含的具体权利应通过立法加以明确规定，从而稳定土地关系，减少摩擦，降低土地使用权流转的成本。

(3)完善的法律法规是农村集体土地使用权流转的法律保征。农村集体土地使用权流转的适用范围、条件、途径、当事人的权利、义务、监督管理、法律责任等，应颁布相应的法律法规加以明确规定，作为农村集体土地使用权流转的法律依据和保证。

(4)农村土地分等定级和价格评估是农村土地使用权流转的技术支持。农村集体土地使用权流转应在国家宏观调控下通过市场机制有序进行，这必然涉及到土地质量等级和土地价格问题，因此，开展农地分等定级和价格评估工作，是农地使用权流转必不可少的技术条件。

二、影响农地使用权流转的有序推进的主要因素

由于我们国家关于土地流转法律的不完善，影响了中央政策的贯彻和落实，影响了农村土地使用权的流转，并造成了一些不稳定因素。

(1)土地使用权流转的市场化机制没有形成现阶段农民尽管拥有土地的经营使用权，但缺乏处置权，甚至社区拥有的土地最终处置权也是不完整的。由此决定了土地使用权流转要么是通过政府和社区行政性推动实现，要么更多地通过农户间自发进行的转入、转出实现。除了经济发达地区的部分社区已有一些约定俗成的交易规则外，其他大部分地区使用权流转是无序的。

(2)土地使用权流转的封闭性没有解决尽管近年来，尤其是沿海经济发达地区的使用权流转已实现了社会化的优化配置，企业和外地农户承租和转包农地已不是个别现象，但就大部分地区而言，土地经营和使用权转移是徘他性的，这对土地资源在更大范围实现优化配置显然不利。当然，这种封闭性与缺乏有效的信息传递机制有很大关系，信息缺乏制约了土地使用权在更大范围的流转。

(3)土地使用权流转的不稳定性无以化解不稳定一是来自于非农产业的不发达和非农就业机会的医乏。多数外出务工者是在城乡之间双向流动的，这决定了农业富余劳动力转移和非农就业的不稳定性。二是来自农业经营的不确定性。农地使用权流转与国民经济发展状况、农产品供求关系变化高度相关。当农产品供大于求、农地经营无利可图时，农民要求转出土地的愿望强烈；而当农产品供给紧张，农产品价格回升，农地经营有利可图时，农民很可能又要求收回已转包的土地，导致了农业经营的不确定性。三是农民收入的不确定性。土地撂荒，主要是农业比较效益下降和土地负担过重造成的，实际上是阶段性的特殊现象。就长时期和大部分地区而言，土地经营和农业收入仍然是农民收入的主要来源。农民收入的不确定性，造成土地使用权流转的不稳定性。

三、完善农村土地使用权流转的法律制度

第一，坚持分类指导。对具备条件，农民自愿要求的土地流转，要予以支持和保护，包括提供信息，减少交易成本等。对不具备条件的，尤其是农民没有要求的社区，推进土地流转一定要慎重，绝不能违背农民的意愿，侵犯农民的利益。无论是政府还是社区，只能是因势利导，绝不能越俎代庖。要让农民通过土地流转切实增加收入，得到实惠。

第二，鼓励和支持农户之间进行的转包、转让、互换等土地流转。农民作为经济当事人，享有充分的土地使用权、收益权和处理权，农户问发生的土地使用权转出、转入等行为，有利

于协调劳动力与土地资源的平衡关系，减少土地撂荒，提高资源的配置效率。更重要的是，农户自愿进行的土地转出、转入行为，有利于家庭承包制基本制度的稳定，也是农民享有充分土地权益的体现，应加以鼓励和提倡，并予以规范。

第三，政府和社区要提供有效的服务。土地使用权流转的政策性强，涉及面广，事关农民和社区的切身利益，涉及农业和农村社会稳定的大局。因此，政府和社区对土地使用权流转工作，要加强引导，要在家庭承包制制度框架的前提下，坚持“条件、自愿、有偿、规范、有序”的原则，做好指导、协调、服务、监督和管理等各项工作。

四、结论

农村土地使用权流转是农业和农村市场经济发展的必然要求，也是解决农业、农村和农民问题的必由之路。因此搞好土地流转工作，完善农村土地使用权流转的法律制度，事关农村经济发展的大局，事关农民的切身利益，事关农村的稳定。

参考文献

[1] 孟宇.农村集体土地使用权流转之思考[J].经济视角（下），2010，08

[2] 张晓莉，栾大鹏.地方政府在土地使用权流转中越权的制度分析[J].农村经济，2010，07

[3] 宋志红.集体建设用地使用权流转法律制度研究[M].中国人民大学出版社，2009，11

第二篇：关于农村土地使用权流转问题的思考

农村土地使用权流转，是我国农村生产力发展过程中的新事物、新课题，对这一问题进行研究与探讨，是理论和实践的共同要求。

一、农村土地使用权流转中的问题

1．认识不统一，政策不完善

实践证明，认识问题是目前制约农村土地使用权流转的首要问题。一方面，农民具有很强的恋地情结。由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将承包土地的使用权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地，当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至干脆撂荒，也不愿意放弃土地使用权，让其流转，相当部分农民把土地作为在其他行业混不下去时的一种退路。另一方面，一些干部对土地使用权流转的必要性认识不足，不支持，不引导，无所作为，听其自然；规范工作缺乏主动性、超前性，缺乏必要的行政引导。政策法规不健全，不完善、不配套，无章可循，导致一些地方出现政策违规现象。个别地方为了所谓的招商引资，置党和国家的承包土地一定30年不变的政策不顾，擅自延长承包期，耕地租包期有的长达

50年、70年，甚至个别地区的非耕地包租期长达120年，已经作了若干代人以后的事，“超前”得令人啼笑皆非。

2．机制不健全，土地使用权流转中自发性和强制性现象同时存在虽然农村土地使用权流转已成为农村经济发展中的一种普遍现象，但土地流转无论有形还是无形市场都尚未形成，转出、转入之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更大的范围和更高的层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，也不是通过市场机理形成，在许多地方都还没有与土地使用权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，监督管理机构不健全，体制不顺。尽管政策和法规赋予了农业主管部门对农村集体土地的管理职能，但职责并不明确，无法更好地行使监督管理职责。同时，由于土地本身涉及到国土、农业、林业、水利等众多职能部门，而这些部门又各有各的法律和政策，使得土地流转部门之间出现法律、政策相互制约、互相掣肘再所难免。土地、荒山、水面、林地等的流转包租，需要哪些部门审批，办理何种手续才具有合法性、权威性，承包者和包租者都不清楚。机制不健全，管理不顺，导致了土地使用权流转实践中的自发性和强制性同时并存。由于工作不到位，指导乏力，致使部分乡政府和村社集体经济组织对土地流转听之任之，放任自流，完全处于一种自发状态，流转主要在农户之间自发地进行。与此相反，一些地方乡政府和村社集体经济组织，出于调整产业结构，扩大生产规模而急于求成，不尊重农民的意愿，随意收回农民的承包地，进行重新发包，出租或集体统一经营，乡政府和村社集体经济组织扮演了土地流转的主导者角色，强制性推动土地流转。个别地方为了使土地相对集中连片，在部分农户不情愿的情况下实行少数服从多数的办法强行集中，或者以人子集中一定数量的土地向外出租。

3．合同不科学，流转不规范，业主经营具有较大的盲目性

目前农村土地使用权流转合同不科学，不完善的现象相当突出，合同内容没有统一和规范。据调查，有的地方农村土地流转无约定或只有口头约定合同的占到了60％以上，签订合同但并未经合同管理机构审查监证的占1/4，也就是说，没有法律效率的无效合同几乎占到土地流转合同的近90％。还有一些地方的土地流转合同业主与农户之间的责、权、利关系都没有明确的规定，也无违约责任和保障条款，流转期限与土地第二轮承包期不一致，也没有充分考虑今后市场变化的因素。有的合同没有明确业主的生产共同费的负担主体和业主所进行的临时建筑物将来复耕费用的负担主体，有的合同甚至与现行的法律、法规、政策相违背。并且，大多数的合同在租金、生产性、公益性投入、基础设施投入、国家税费调整等重大问题上都缺乏长远考虑，留下了许多隐患。与之相关联，农村土地流转也不规范。一方面是流转的程序不规范。不通过村社集体经济组织确认便私自转包租赁土地者有之，不通过村民大会或村民代表大会讨论通过便将集体的“四荒地”与机动地转出去的村集体经济组织亦有之。另一方面是流转的主体不规范。在一些地方，业主不是与农村集体经济组织、农户等农村土地经营者、使用权拥有者签订协议，而是与乡镇政府或县级某部门签订协议，与农村土地集体所有制及相关的法律、政策相违背。由于部分业主并不熟悉农业生产过程，在项目选择上并未进行充分的市场调查，在品种选择上缺乏科学性，既不经引种试验，又不经当地农技推广部门认可，盲目的从外地，从差异甚大的不同气候类型区引进并大面积种植，缺乏必要的技术指导。此外，还有的业主管理水平低，项目选择不准，科技含量不高，产业趋同，品种单一，造成了种植失败、经营亏损，投资无法收回，租赁费无法兑现。经营盲目性、项目无利可图，使得一些业主撕毁合同撒手而去，给农民丢下了烂摊子。

4．农民的合法权益缺乏有效保障，存在着改变土地农业用途的现象

农民获得了土地使用权，拥有对承包土地自主经营的权利及其相关利益。而现实是，由于一些外来企业不愿与村社及众多农产打交道，乡镇政府急于招商引资，不经农户同意擅自与业主签订土地包租合同，并代企业先行垫付土地租金；还有一些村社以集体的名义随意终止承包合同，无偿收回或强迫农民转让、出租承包地，从而使承包农户的土地经营权、使用权无形中被基层政府剥夺了。同时，农民的经济利益也缺乏可靠保障。如一些外来业主开发、租赁农民和集体的土地，出于自身经济利益的预期，对农户和集体土地收益的补偿绝大多数都采取一年一给付的办法，由于农业的自然风险尤其是市场风险很大，业主一旦经营失利，多数情况下是逃之夭夭，不能履行合同义务，无法兑现农民的承包和补偿费用。并且，许多地方在转让、租赁土地时价格偏低，而且一订就是20年、30年、50年，虽然农民眼前得到了实惠，但从长远看，在业主经营收益大幅度增长时，农民的土地租金却只能维持原来的水平，必然影响农民的长远利益。不能忽视的是，有的业主成片租赁土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地办厂，从根本上改变了土地的农业用途。

二、推动农村土地使用权流转的对策措施

1．提高认识，加强领导，把农村土地流转纳入各级党和政府的重要工作日程

土地使用权流转，已在事实上成为我国农村经济发展新的增长点，切实加强领导，统一认识，是农村土地使用权合理健康流转的基本前提。各级党和政府应按照“三个代表”的要求，把农村土地使用权流转统一到农村家庭联产承包制的发展和完善，改造传统农业、构建现代农业，调整农业结构，推进产业化经营，提高土地利用效率，增加农民收入的高度上来，摆上农村工作的重要日程。抓住有利时机，以开拓创新的精神，切实探索放活农村土地使用权的有效途径。政府的主要领导要亲自过问，分管领导直接抓，农业主管部门具体抓，相关部门配合抓，积极发挥典型的带动和示范效应，为土地流转创造必要的外部环境和条件，促进农业增效、农民增收和农村生产力发展。

2．制定相关政策和法律，规范、引导农村土地使用权流转行为

农村土地使用权流转已成为农村经济发展的必然，而且势必随着农村生产力的发展不断加快，政策扶持、法律规范和引导已是当务之急。必须在深入调查研究的基础上，有针对性地制定出与土地使用权流转相适应的政策措施，促进土地使用权合理、健康、迅速流转。在坚持平等协商、自愿有偿，保护农民的承包权和流转利益，不改变土地集体所有性质和农地用途，流转期限不超过承包期限，受让人必须具备经营农业的基本能力等基本原则的基础上，任何企业和个人，不受地域和所有制限制，都可以到农村通过合法的途径获得土地使用权，开发农业项目。按照“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，到农村取得土地使用权的单位、组织、个人进行农业开发的投资与收益受法律保护；在合同有效期内，土地使用权可以继承、参股，经发包方同意的前提下可以再转让；合同到期后同等条件下有优先延租权。土地使用权流转后，遇到国家征占或退耕还林，其土地补偿费或退耕还林补偿归原承包户，土地上附着物补偿归经营业主。获农村土地使用权开发经营耕地或“四荒”地，前3年免征农林特产税。业主在获得使用权的土地修建直接用于生产和管理服务，且与使用年限相同的非永久性建筑物及设施，占地不视为建设用地，免去相关手续和费用。对到农村经营土地的业主，各相关部门的收费能减的要减，能免的要免。金融部门要根据有关政策对经营土地的业主尽可能的给予信贷支持。对撂荒土地，集体应收回使用权重新发包与流转。《农业法》、《土地管理法》、《农业承包合同管理条例》等法律修改时，要把农村土地使用权流转及其相关内容纳入其中。条件成熟时应考虑制定《农村土地使用权流转条例》等专门法律，把土地使用权流转的原则、方针、程序、合同规范、监督管理、双方的责权利及法律责任等用法律的形式固定下来，实现有法必依，确保农村土地使用权流转有序、合理、健康、顺利地进行。

3．把土地使用权流转与转移安置农村劳动力有机结合起来

农村土地使用权流转为农业劳动力转移创造了条件，同时，只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促进土地适度集中、规模经营。如果农村劳动力没有新的非农就业岗位，即使有可以维持基本生活的土地流转收益，无所事事的农村劳动人口过多也是农村社会不稳定的隐患，而且很可能成为整个社会不稳定的一种因素。因此，加快城市(镇)发展进程，努力发展二、三产业，实现农业非农化、农村城市(镇)化，着力解决农村劳动力的非农就业问题。大规模地减少农民，是农村土地使用权大规模流转的基础。各级政府都应建立专门机构，研究和组织农村劳务输出，做好劳动力需求的市场调查，根据市场需求对劳动力进行就业培训。积极进行劳动力转移的组织指导工作，把有组织、成建制的劳务输出与农民自发性转移输出结合起来，依法保护外出务工人员的合法权益。大力发展二、三产业，着力抓好中、小城市，特别是建制镇和农村集镇建设，为农村劳动力就地、就近转移创造条件。实行城乡通开，允许、鼓励在城市有谋生手段和能力的农民进城落户，实现城乡一体化发展。

4．营造外部环境，推动业主开发，促进土地流转

实践表明，业主已成为农村土地使用权流转的基本途径，积极营造业主开发的外部环境和条件，大力推动业主参与农村土地使用权流转具有重要意义。首先，统一安排好农业项目资金，积极改善业主投资硬环境。调查表明，农业基础设施好，硬环境好的地区，业主的积极性就高，土地流转的步伐就快。相反，自然条件和基础设施较差的地方，土地流转就困难且缓慢。为了充分调动业主经营土地、开发农业项目的积极性，应根据各地的实际搞好农村经济发展区域规划，选好支柱产业，把农业综合开发资金、扶贫和以工代赈资金重点放在区域规划内的基础设施建设上，注重项目资金的投资效益，提高农业的综合生产能力。尤其要加大对农村交通、水利、电力、通讯等的投入，实现路通、水通、电通、电话通，为业主开发提供良好的硬环境。其次，做好协调服务工作，为业主开发提供良好的软环境。在业主证照办理，协议(合同)公证，鉴证、资产评估等方面要简化办事程序，实行一站式服务，只收工本费。用税收优惠鼓励和支持符合产业化经营的土地流转。把业主作为私营企业主对待，实行挂牌保护，依法打击破坏业主合法经营的各种违法犯罪行为。把业主经营土地的水利灌溉、中低产田地改造等设施纳入政府扶持的范畴。金融部门要增加对符合贷款条件的业主的信贷支持。做好农民的思想教育和管理工作，尊重双方的权利和义务，维护业主的正当权益。再次，明确土地权属，保证业主投资权益。凡所有权属于村社集体经济的非耕地流转应征得农民同意。

5．充分尊重农民意愿，切实保护农民的合法权益

土地是农民的命根子，不但是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从各地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进，任何单位和个人，都不能强迫命令，一刀切、刮风式地强制性推进土地流转。积极探索土地流转的合理价格形成机制，确保农民持续增收。只有合理的土地流转价格体系，才能统筹兼顾、科学有效地促进土地流转，进而从整体上发挥土地的使用效益。流转土地的价格，应坚持合同双方协商议定，兼顾双方利益的公平原则，为防止因农产品涨价而损害农民利益，可考虑以谷物量为计价方式。不断探索土地流转的合理价格形成机制，开展土地流转价格测评工作，贯彻农业可持续发展思想，坚持以经济效益、生态效益、社会效益相统一和眼前利益与长远利益相兼顾的原则，根据不同的土地类型、区位条件，使土地的价值得到较为客观的体现。根据市场供求、经济运行状况和受让方的投资收益情况，确定相应的收益分配办法，不但要更好的反映投资成本，而且要保证农民收益稳定增长，使农民目前和长远都能增收。建立业主投资保证金。农业是周期长，投资风险大的产业，一旦经营失败，不仅业主的基本投资无法收回，而且农民的土地租金也会落空，同时相关基础设施将给农民收回土地后进行复耕带来不便。为防止业主经营失败对农民利益的伤害，建议向业主收取每年每亩一定数量的风险保证金，从而使农民的利益损失补偿和农民承包地复耕具有基本保障。

6．建立、健全农村土地使用权流转的合理机制，强化管理与服务

建立、健全合理机制，强化管理，特别是合同管理，提高服务水平与质量，是加快农村土地使用权流转步伐的关键环节。首先，应当建立农村土地使用权流转管理机构。明确农业主管部门为土地流转的管理主体，并设置专门机构，负责协调相关部门的关系，负责土地流转管理、业主开发和招商引资的中介服务工作，负责合同(协议)的监督和管理工作。建立、健全土地流转市场及其相关联的信息、咨询、评估系统，促进土地流转和业主开发的规范化、有序化。其次，必须严格合同管理。土地流转必须严格按法律程序履行合同手续，必须在流转主体双方协商的基础上，经集体经济组织同意后签订流转合同，报乡镇农业合同管理部门鉴证备案后生效。应以县(区)为单位，制定统一的流转合同文本和土地流转证书，统一土地流转合同的签订、鉴证的程序，搞好造册登记工作，认真搞好调查研究，调解合同纠纷，维护合同严肃性。第三，不断提高服务水平与质量。农业、林业、水利、国土及其相关部门，必须通力合作，协助农业主管部门为土地流转服好务，进行具体指导与监督，及时帮助土地经营开发者解决各种实际问题与困难，严禁任何单位和部门在土地流转中借机乱收费和乱摊派。

第三篇：农村土地使用权流转问题初探

农村土地使用权流转问题初探

摘要：党的十七届三中全会再次重申了允许农村土地使用权以多种形式进行流转，发展适度规模经营。中央为什么要再次强调这一问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在些什么问题？如何依法有序地引导农村土地使用权合理流转，成为当前理论工作者和实践工作者共同关注的问题。

关键词：农村土地使用权；农业规模化经营；现代农业；助推器

胡锦涛总书记十七届三中全会前夕在安徽凤阳县小岗村考察工作时强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”这一基本思想在十七届三中全会《决定》中得到了充分体现。农村土地使用权的流转并非新事物，2005年我们就已颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》，那么，中央为什么现在又要进一步强调农村土地使用权的流转问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在哪些问题？如何揭示其内部规律，找出问题根源，引导规范农村土地使用权依法有序流转？本文将试图潍坊市为例对上述问题加以初步探讨。

一、农村土地使用权流转是现阶段农村经济发展的客观要求在稳定和完善集体土地家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，既是党的一贯政策，也是农业发展的客观要求，是我国农业迈向现代化的必由之路。

1、农村土地使用权的流转是农业规模化经营的现实需要。中国目前实行的家庭联产承包责任制，曾经大大解放了农村生产力。但随着农村新形势的发展，随着现代农业规模化经营的需要，现行土地承

包制已出现一些不适应。主要是把土地等生产要素分散在一家一户，制约了土地规模经营。据全国政协常委李德水介绍，在中国南方、中西部以及丘陵地带，人均耕地较少，土地承包时又要肥瘦搭配，一家三五亩地都被分割成七、八个甚至更多地块。这种分散经营的生产方式，难以推广使用先进科学技术，也无法与大市场全面对接。建设现代农业，必然要求采用现代的科学管理办法组织管理农业，由贸、工、农一体化的规模经营方式，取代千家万户分散的小农经营方式，使农业经营逐步实现产业化和规模化。而现实的问题是：由于承载着现代农业发展基础的土地分散到千家万户，如果没有合理的流转，就很难形成规模。各地实践表明，通过流转，土地向种植大户、能手和企业集中，使规模化经营、标准化生产得以迅速发展。如潍坊下辖的昌邑市宋庄镇土地流转服务中心通过租赁、转让等流转形式，为金丝达集团集中土地1万多亩，用于规模化、标准化种植绿化苗木，带动当地发展绿化苗木10万多亩；而辖下的诸城市烟草公司近年来积极探索规模化、农场化种植的路子，在部分乡镇租赁农户承包地建立烟叶农场，目前，农场总数已达57处17510亩。

2、农村土地使用权的流转是农业增效、农民增收的现实需要。加快农村土地使用权合理流转，可有效解决目前农村想种田的人无田可种、不想种田的人又不能不种的问题，促使土地向种养能手、经营大户集聚，吸引工、商、贸企业加盟投资经营农业，有利于建设一定规模的特色农产品基地。通过运用高新技术发展种养业、加工业，有效地打破当地传统农业狭小封闭的区域界限，促进农业的对外开放，改造提升当地的传统农业，拉长产业链。同时，通过示范基地、农业园区的示范、辐射、带动作用，提高农业生产水平，促进周边地区的农业发展，促进农业增效、农民增收。如潍坊辖下的安丘市辉渠镇夏坡村300个农户将东山500亩荒岭簿地租赁给镇烟站，发展黄烟生产，农户获得流转收益48.5万元，亩均970元，经济效益翻了一番多；

而辖下临朐县上林镇张阁店村通过土地流转，发展瓜、果、菜生产，每亩年增加收入7000多元；辖下的昌乐县卧陀镇一些种烟大户，租赁本村或邻村农户土地，每亩每年300元，被租赁户摇身一变成为雇工，月收入800元左右。农民增收效果明显。

3、农村土地使用权的流转是农业产业化深化升级的现实需要。土地使用权科学合理地流转，促进了优势产业向规模化、集约化方向发展，优化了农业种养结构，加快了农业标准化生产和农村劳动力转移进程，从而为农业龙头企业提供了量大质优的农产品和丰富的剩余劳动力，增强了农业龙头企业在国内外市场竞争力，促进了农业产业化的深化升级。如潍坊辖下的诸城市农产品加工龙头企业通过土地流转在农村建立“原料生产车间”，变“公司加基地连农户”的运作模式为“公司加农场带农户”，直接吸收农民当工人，从源头上打造产业化、标准化链条，促进了农业产业化深化升级。

二、现阶段农村土地使用权流转中存在的主要问题

从对潍坊市各县区的调查情况看，受经济发展状况、劳动力转移情况和社会环境等因素的制约，农村土地使用权在流转过程中主要存在以下问题。

1、部分农民存在思想疑虑。认识问题是制约目前各地土地流转缓慢的主要原因。突出表现在，由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将土地承包经营权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地。当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至粗放经营也不愿意放弃土地经营权。就连地处中心城市郊区的农民都反映：有了土地，生活就有退路，即使从其它行业赚不到钱也可以回来种田，将来年纪大了，还可依靠土地养老，心理踏实。这些思想的影响，阻碍了一些地方的土地的流转。

2、部分基层干部存在怕烦怕难的情绪。近年来，有些地方的农业规模经营没有太大进展，主要原因之一就是有的基层干部为难和怕

麻烦。觉得土地都包给农民了，中央又强调土地流转要遵循自愿的原则，没有必要去自找麻烦，因而缺乏主动出击的意识，没有积极主动地做好引导服务工作，在土地流转的条件和时机成熟上没有起到“推一把”的作用。

3、土地流转的操作程序不规范，农民缺乏合同意识。目前的土地流转大多处于自发和无序状态。相互之间的转包、转让往往以口头协议的形式进行，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。潍坊辖下的安丘市调查表明，签订土地流转合同的只占10%，绝大多数只是口头约定、君子协议，留下了许多隐患。

4、土地流转的中介组织不健全。目前各地尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。个别地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则进行土地流转的并不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，导致流转不畅。调查中，潍坊辖下的坊子区的一些农民反映，由于缺少中介组织，往往出现转让者找不到合适的受让者，而需要者又找不到出让者，极大地制约了土地流转。

三、完善农村土地使用权流转的建议与对策土地是农民的命根子，在当前农村社会保障还没有建立健全的情况下，必须以发展现代农业为动力不断创造土地流转的需求，推进农村土地使用权的依法有序流转，更好地发挥土地流转在发展现代农业、建设社会主义新农村中的“助推器”作用。

1、尊重农民话语权，让农民在土地流转中真正受益。农民在流转过程中往往是弱者，他们缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。举例来说，在经济发达的一些地方，有农民与企业签订了土地承包经营权流转合同，按当时的土地产出效益

为基数确立了补偿标准。但土地在不断增值，农民却不能分享土地增值的收益，往往引发纠纷，甚至发生严重的冲突。因此，要完善土地流转制度，应该一方面要尊重农民意愿，尊重农民话语权，提供多种流转方式供农民选择；另一方面要合理评估土地价值，增强合同的科学性、严肃性，既保证农民能够分享土地增值的收益，又能保证土地转让期间的稳定，发挥土地规模经营的效果。

2、遵循土地流转原则，保障农民的合法权益。土地承包工作政策性极强，建立规范有序的农村土地承包经营权流转机制，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，依法维护农民群众的合法权益，是维护稳定、构建农村和谐社会的关键。一是坚持“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”的原则。家庭承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策，要长期坚持。二是坚持“依法、自愿、有偿”的原则。任何单位和个人都不得违背农户意愿，强迫流转。做到以人为本，科学推进。三是要坚持土地流转的主体是农民，农村土地承包者拥有土地收益和处分权。在引导农村土地流转中，流转收益要归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村稳定。四是坚持可持续发展的原则。经营者不能损害生态和生产环境，不能搞掠夺式经营和随意改变土地的用途。

3、搭建流转载体，建立土地流转中介服务组织。诸城市枳沟镇、昌邑市宋庄镇等地在实践中，探索性地的建立起有助于土地流转的中介服务组织。由集体经济组织成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等机构，从事介绍流转对象、帮助审查接包方资格、提供有关业务咨询等。中介组织要建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，提高土地流转交易的成功率。在双方协调一致前提下，中介组织帮助办理流转手

续，同时为承租者提供信贷、技术、物资等服务，妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地流转与农业结构调整实现双赢。

4、规范运作，加强对土地流转的监管。土地流转涉及多方面的利益，必须健全制度按规范程序进行。土地流转关系确定后，应当签订合同，并报农业承包合同管理部门和村集体组织备案。要统一土地流转合同文本，实行微机化管理，加强指导监督，对土地流转情况进行专项检查，按照农业部《流转管理办法》要求，进行规范完善。县农业行政主管部门要加强对农村土地流转工作的管理，建立农村土地流转信息库，做好登记、审批、备案、合同签证、档案管理、信息发布工作。要建立农村土地流转仲裁制度。对农村土地流转合同的执行和纠纷的处理进行跟踪、调解和仲裁，确保农村土地流转工作公平、公正、合理，维护农民合法权益。

完成于2008年11月

第四篇：农村土地流转问题的法律思考

农村土地流转问题的法律思考

[摘 要] 农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。本文从我国当前农村土地承包的现状和发展入手，从法律、法规的角度对其进行解析，并借鉴当前农村土地流转的经验，分析土地流转存

在的困难，并试图对土地流转制的建立和完善度提出一些初浅的建议。

[关键词] 农村 土地改革 土地流转

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，尽管我国土地的总量不算少，但由于人口数量庞大，人均土地占有量却很少，加之我国的人口在继续增长，土地承受的压力将越来越大。如何充分高效地利用有限的土地资源，缓和高度紧张的人地关系，成为保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在。

一、当前我国农村土地承包的现状和发展

十一届三中全会以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。土地联产承包责任制在其实行过程中，一些深层次的矛盾也日益暴露出来。一是，一家一户的小规模经营，不便耕作，农业科学技术推广受到限制，又不容易掌握市场信息和合理销售，农产品价格不高，农民卖粮难，均使得农民种粮的积极性有所下降。再就是，土地在农民家庭经营中的地位发生了变化，一些农村劳动力自愿摆脱土地的羁绊，或远离家乡外出打工，或到城镇经商置业，或就近服务于第二、三产业，再加上生老病死、升学、当兵、迁徙等因素，部分地方出现了农民少种或不种粮田的现象。土地的抛荒成为一种很无奈的现实，即便剩下艰难维持着农作物耕种的农民们也是苦不堪言。

一家一户的小规模经营，解决了中国农村人口的温饱问题，但在这一体制下，农村人民却很难富裕起来。这种情况下，家庭承包经营制度受到了挑战，农村土地经营方式面临改革，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。

二、农村土地流转的法律解析

土地流转指的是土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从面实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在事先约定。2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第十六条第一款规定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。”第二十六条第二款规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”该法第五节则专门对土地承包经营权的流转做了详细规定：第三十二条规定了通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。第三十三条规定了土地承包经营权流转应当遵循的五个原则：“

（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；

（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；

（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；

（四）受让方须有农业经营能力；

（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方。第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务。第三十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有。第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳。第三十八条流转的登记制度。第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。尤其值得注意的是第四十二条“承包方之间为

发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”这一条明确表明，农业生产方式的变化，规模化生产将走上一条合法的途径。第四十三条“承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。”则旨在鼓励农民能够放心对土地加以投入，从而即便在转让时也能得到相应的回报。

2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营权流转管理办法》以《农村土地承包法》为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进行规范。

2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期，这也被许多人誉为中国掀起了第三次土地制度大变革。

三、农村土地流转的分析

在实行农村土地改革的进程中，我国有条件的地方已大胆的实行了许多实践，取得了很好的成绩，掌握了许多先进了经验。下面我们来看几个例子：

北京市通州区截至2009年6月底，通州区农村集体土地承包经营权流转面积累计24万亩，其中规模化流转土地为四万余亩，为该区农业产业结构的调整发挥了重要作用，先后吸引近300家农业产业或种田能手到该区投资兴业，累计吸引社会投资10余亿元。近几年来，通州区通过持续创新的服务手段极大促进了农村土地流转工作，取得了显著的经济效益和社会效益。该区土地亩流转收益明显增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每亩年收益达到了2500元以上。2008年底全区土地流转总金额为2.2亿元，土地流转户每年增收2400元。同时，规模化土地流转引入农业产业化经营解决了广大农民的就业问题，截止到2009年，通州区通过土地流转解放农村劳动力10000余人，其中就地安置劳动力6000余人，从事二三产业就业的有4000余人。

我省贺州市八步区总人口63万人（其中农业人口52.7万人），行政村186个，农户11.46万户，耕地39.02万亩。目前共流转土地83.05万亩，促进了土地资源配置优化，加快了农村土地规模化、集约化进程；促进了农村劳动力转移，增加了农民收入；促进了农业结构的调整，加快了农业产业化进程；促进了社会资本投入多元化，加快了农村经济的发展。

钦州市钦南区推行农村土地合法流转，按照“明确所有权，放开使用权，搞活经营权”的原则，在不改变土地使用性质和尊重农民意愿的前提下，鼓励农民有偿流转土地，使土地向大户、基地、企业流转，实行集约化经营，促进了农业产业向特色化、规模化、专业化方向发展。有效流转土地3.73万亩，成功打造了辣椒、黄瓜、火龙果、莲雾、百香果、无核荔枝等20多个特色品牌农作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、鸡骨草等为主导的专业示范村。

取以往之经验，流转的主要形式包括：土地置换、承包户自主有偿或无偿转包、租赁、股份合作等。

1、土地置换

村集体与农户之间、农户与农户之间的承包土地相互交换，对于土地级差，通过协商以货币或其他形式支付土地力培育补偿费。

2、承包户自主有偿或无偿转包

承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的条件和手续发包给第三方，由第三方向原承包户履行合同的行为。许多农户之间私自转包土地都采用这种方式，这是农村土地流转的最初形式，也曾经一度是最主要的流转方式，但近年来，这一形式的流转趋于减少。

3、租赁

租赁双方签订合同，规定租赁土地的面积、级别、使用保护、租金及双方的权利义务等。在经济较发达地区出现了一批果蔬菜或名、优、特农产品的繁育专业户，他们租用其他农户土地进行果蔬菜或名、优、特农产品生产。也有一些企事业单位向农户或集体交纳租赁费，租借农地进行高新农业生产或发展休闲农业。

4、股份合作

集体、农户、企业之间，通过土地、资金、劳动力、技术等生产要互的组合，实行股份制经营。在有关各方签订的协议，通过的章程中，把投资形式、投资份额、收益分配等依法做出明确规定。既延续了国家的家庭联产承包责任制，又充分调动了农民的积极性，使国家、集体、个人三方面的利益都得到了充分的保障。

通过流转，把农民手中零星分散的土地使用权集中到专业合作社、种田能手或农业企业手中，实现了适度规模经营，有效克服了农户分散生产的局限性，有利于统一良种、统一栽种、统一生产管理，为实现农业标准化生产，提高农产品质量创造了条件。土地的大量流转，也使一大批农村富余劳动力从土地解放出来发展城镇二三产业，投资创办加工、商业、运输等方面的各类经济实体近千家，增加了他们的非农收入。

四、农村土地流转的困难

结合我区实际情况，地域广范，地形复杂，风俗各异，土地流转仍存在许多困难之处：

1、承包土地零散难流转。实行家庭联产承包责任制以来，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，加之家庭继承，现如今农民个人承包的这些土地分布散，面积小，实行归堆集中的难度较大，难以实现有效的土地流转，从而土地的资源优势得不到充分发挥。

2、由于缺乏市场监督机制，一部分土地被反复流转，农民的权益无法得到保障。因流转程序不规范，手续不完备，土地流转合同权利义务不明确，土地纠纷时常发生，有的地方土地纠纷案件已经上升为当地主要的民事刑事事件，影响了社会稳定。

3、流转程序、手续不规范。主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。这些问题和情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进行。

4、流转后的农田改变用途。有些通过流转得到土地的农户，为达到短期内实现最大效益的目的，往往改变土地原来的用途，用于办厂、烧砖、烧瓦等，对土地进行掠夺式经营，土地用途改变后很难恢复原貌。

另外，笔者在司法实践中，也常随到一些农民土地纠纷的问题，比如：一些乡村推行地土地流转，存在着不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，如随意改变土地承包关系，侵犯农民土地承包经营权或者借土地流转之名，随意改变土地农业用途，流转后收益分配不均等。这些问题引发了很多矛盾，也给农村腐败之风创造了客观条件。

五、土地流转制度的建立和完善

从农村经济发展的现状和前景看，实现土地流转，让农民把土地承包经营权这一主要资本变为更大财富，发挥土地的最佳效益，确是势在必行。但要解决土地流转中存在的问题的关键是完善土地承包经营制度，加强农村土地流转法制建设，使土地流转规范化、制度化。笔者认为，目前应该从以下几方面着手：

（一）规范土地登记制度，明确土地产权，落实对农村现有土地、农民承包土地产权证书颁发。

在坚持现有农村土地产权制度的条件下，首先对农村集体土地发放农村集体土地所有权证书。《土地管理法》第十一条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”所以根据这一规定，对于农民集体所有的土地，如果农村集体（包括屯集体、村集体或乡集体）向县级人民政府提出领取集体土地所有权证的申请，则土地所有权证书就应发放给农民集体所有者。颁发农村集体土地所有者权证，才能从根本上体现农村土地所有权主体法律地位，也为农村土地出让、出租、入股等经济行为提供了法律依据，更为相关利益分割提供了合法产权依据。其

次，对农民承包地发放农户承包权证书。颁发农户对农村集体土地承包权证书，才能真正保护农户对集体土地长久不变的承包权，也为农民在土地流转中确保转出经营权而又保留承包权提供产权依据。对农村现有土地、农民承包土地产权证书的颁发，明确土地产权，减少产权纠纷，可以部分地变农村土地资源为土地资本，大力度地促进农村经济繁荣。

（二）科学进行土地规划。土地是生存与发展的基础，十分珍惜土地、合理利用土地和切实保护耕地，是我国的基本国策。农村土地流转，应建立在土地总体规划的基础上，以保护耕地和控制非农业建设用地为重点，加强土地利用宏观调控，合理调整土地利用结构和布局，确定土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾。首先，科学规划农用地。要加强农用地保护、整治和开发，保证农用地面积有较大幅度加，合理调整农用地结构和布局，因地制宜发展农林牧副渔各业。其次、合理安排建设用地。确保重点建设项目的用地需求，其他种类建设用地应当以内涵挖潜为主，尽可能利用非耕地，严格控制非农业建设用地规模。根据占补平衡原则，切实落实建设占用耕地与开发、复垦相挂钩的政策。控制城乡居民点用地，建立合理的城乡居民点体系。

（三）加快土地整理、复垦和开发。

1、土地整理。土地整理的重点应是村庄和农田整理。笔者认为可通过村庄缩并、搬迁和调整改造，增加耕地面积，通过平整土地、归并地块及综合建设农田道路、沟渠等，增加耕地。采取积极措施开展田、水、路、林、村综合整治及不同形式、不同规模的土地整理。同时，土地整理要与村庄改造、乡（镇）村企业建设、小城镇建设、农田水利基本建设待村结合。注重提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

2、土地复垦。按照“谁破坏、谁复垦”的原则，驾驶各类工矿废充地的复垦管理。土地复垦与生产建设必须统一规划、同步进行。要及时复垦工矿建设新增的废弃地，努力做到新增废弃地全部得到复垦。复垦土地优先作为耕地，同时遵循适宜性和经济合理性原则，宜林则林、宜渔则渔、宜牧则牧。

3、土地开发。土地开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提，因地制宜，适度开发。宜耕地的开发要把重点放在条件较好、投资效益较高的地区，与农田基本建设和水利建设同步进行。大面积开发荒地和围垦滩涂必须进行可行性论证，搞好规划设计。鼓励宜农土地后备资源不足的地区与宜农土地后备资源丰富的地区合作开发荒地和其他农用地，但异地开发必须纳入资源所在地的土地开发规划。

（四）加强村庄和集镇规划建设管理，集约用地，保护耕地。各地应抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村村民点的数量、布局、范围和用地规模，从严控制村镇建设用地，加强农村宅基地用地计划管理。同时积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用。

（五）准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。乡村组织是农村土地的管理者,它监督土地资源的合理运用,监督农户土地使用权的流动,监控土地供需总量的动态平衡,而不应用行政手段去调整土地资源, 去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此,乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作；要为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作；要制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为农地流转创造良好的环境。另外，农村土地流转改革的同时，要深化农村社会管理体制的配套改革，大力培养农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。要改革农村户籍制度，打破身份的限制，改变农民的“恋土”观念，减少农民对土地的直接依赖，同时要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，清除农民离土后的后顾之忧。

第五篇：关于当前农村土地流转问题的法律思考

关于当前农村土地流转问题的法律思考

定远 12春法本 1234001214815 韩 毅

内 容 提 要

农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展和农村稳定农民增收,国家长治久安的基石，探索农村土地流转新机制，加快发展新型农业经营主体，针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制，本文从当前农村土地承包和土地流转处于的现状与特点着眼，从我国法律和法规的角度对其进行解析和思考，并借鉴农村土地流转的经验和方法，分析土地流转目前存在的问题，并对当前农村土地流转问题提出一些浅显的建议。

关键词：土地承包 土地改革 土地流转

目 录

一、现阶段农村土地流转的现状与特点„„„„„„„„„„„„„„„„„3(一)龙头企业带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3(二)主导产业带动型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4(三）合作组织带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4(四)专业大户带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

二、农村土地流转的法律思考„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（一）土地流转的法律意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（二）土地流转的法律依据 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（三）土地流转的法律原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（四）土地流转的权利及义务„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

三、现阶段土地流转的发展趋势„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(一)流转进程趋向提速„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(二)流转形式趋向以转包和租赁为主 „„„„„„„„„„„„„„„„„5(三）流转规模趋向做大 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(四)流转主体日趋多元化 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(五)流转期限趋于延长 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6(六)流转效益趋于增长 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

四、存在以下问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6(一)集中连片难度大，部分土地流转困难 „„„„„„„„„„„„„„„6(二)流转形式不规范，缺少稳定性 „„„„„„„„„„„„„„„„„„6(三）农村社会保障机制缺失，农民对土地流转尚存担忧 „„„„„„„„„6(四)金融、财税等涉农政策扶持力度不到位，制约了农村土地流转 „„„„6

五、农村土地流转的对策与建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7(一)进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作 „„„„„„„„„7(二)进一步规范流转行为，适度控制单一主体的流转规模 „„„„„„„„7(三）进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展 „„„„„„„7(四)准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色 „„„„„„„„„„„„7(五)进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制 „„„„„„„„„„7 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8

关于当前农村土地流转问题的法律思考

中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。

2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出：稳定农户承包权，放活土地经营权，鼓励通过土地流转，发展多种形式规模经营，扶持发展新型农业经营主体。安徽省根据党的十八大精神，结合我省实际，适时出台了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，进一步明确了探索农村土地流转新机制，加快发展新型农业经营主体的任务和措施。针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制。

因此，对当前农村土地流转问题的法律思考，成为广大农村工作者的重要课题，现以定远县张桥镇为例，对上述课题作一初析。

一、现阶段农村土地流转的现状与特点

家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。定远县张桥镇是一个传统农业大镇，辖16个行政村一个居委会，现有耕地面积109481.67亩，人口5.8万人，目前全镇土地流转面积达19842.87亩，占耕地总面积18.2%。其中：租赁9450亩，占47%，转让5330亩，占27%；转让455亩，占3%，代耕等其他形式4607亩，占23%。经调查发现，早在家庭承包责任制初期，就出现了零星农户①之间为便于耕作而进行的小面积的互换、转包。随着农业和农村经济的不断发展，特别是上世纪九十年代以来，由于张桥镇农民负担相对过重，粮食价值低，农村劳动力大量向二、三产业转移，导致大面积农田抛荒，为改变这种状况，镇村在土地流转方面做了大胆尝试，将抛荒田转包给种田能手②，特别是近期，农村经济结构和社会结构发生了很大变化，农业生产的经营模式也发生了变化，农村土地流转逐渐呈现出面积大、规模化的趋势。土地流转呈现如下特点：

（一）龙头企业带动型

龙头企业带动型即以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为主导，实行“公司+基地+农户”的模式进行规模经营，如张桥镇管李村的佩璋葡萄有限公司、禾田蓝莓③有限公司、马湖农场等企业的流转面积达到3790亩以上。

①②零星农户：就是极少数农户的意思。

种田能手及为有农业专业特长或技术人员。

③佩璋葡萄、禾田蓝莓均为姓名加上产品命名方式。

（二）主导产业带动型

主导产业带动型即以主导产业为龙头，结合区域优势，建设标准化、规模化农产品基地，带动和辐射周边，形成规模效益。全镇稻、麦等优质产业流转面积达1万多亩，占耕地流转面积的49%。高塘村的花卉苗木，南杨村的茭白④和多彩马铃薯、街南村的小龙虾等土地流转面积达1000亩以上。

（三）合作组织带动型

合作组织带动型即通过建立农民专业合作社，家庭农场，采取统一产供销等方式，变分散经营为组织化、集约化经营，如张桥为民苗木植保专业合作社、徐江食用菌农民专业合作社等土地流转均在200亩以上。

（四）专业大户带动型

专业大户带动型即种养大户利用自身专业优势流转周边农户土地进行适度规模经营，提高土地产出效益。据统计张桥镇50亩以上种养殖大户约194户，共流转土地15077亩。

二、农村土地流转的法律思考

（一）、土地流转的法律意义。农村土地流转指的是农村土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从而实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在转让时流转双方协商处理。2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指明，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。

（二）、土地流转的法律依据。我国早在2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条:国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转;第十六条第一款:（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品;第二十六条第二款：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户⑤的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转;该法第五节专门对土地承包经营权的流转作了明确规定;该法第三十二条则指出通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。

（三）、土地流转的法律原则。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条确定了土地承包经营权流转应当遵循的五个原则有：第一是平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；第二是不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；第三是流转的期限不得超过承包期的剩余期限；第四是受让方须有农业经营能力；第五是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

（四）、土地流转的权利及义务。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方，第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务，第三 ④⑤茭白俗称茭瓜草，是一种水生植物。落户及为长期居住于某一个地方。

十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有，第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳，第三十八条流转的登记制度，第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。值得注意的是第四十二条：承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。这则表明农业生产方式的变化，农业规模化生产将走上一条合法的途径。第四十三条这样说：承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。这就鼓励农民放心对土地加以投入，即使以后转让也能得到相应的报报酬。

我国在2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营权流转管理办法》以《中华人民共和国农村土地承包法》为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进行规范。国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期。

三、现阶段土地流转的发展趋势

（一）流转进程趋向提速

近几年来，一方面随着我国城镇化和工业化的快速发展，农村绝大多数的青壮年劳动力走出家门，外出打工挣钱，农村直接从事农业生产的劳动力锐减，不少村庄只剩下老人和留守儿童，成为名符其实的“空心村⑥”；另一方面随着农业产业结构调整和国家各项惠农政策的纷纷出台，使部分企业或大户到农村创办专业合作社、农业示范园、家庭农场，发展规模经营，这在一定程度上助推了土地经营权的加速流动。以张桥镇为例，截至2013年底，全镇土地流转总面积超过19842.87亩，占全镇耕地面积的18.2%，自2010年以来张桥镇土地流转明显加快，仅2012年就新增流转面积5100亩。

（二）流转形式趋向以转包和租赁为主

由于转让涉及土地权属变更，入股又涉及到股权收益不确定情况和风险性，大多数农户在流转中采用转包和出租方式，张桥镇这两种方式流转面积达14780亩，占总流转面积74%，其中转让5330亩，租赁9450亩。

（三）流转规模趋向做大

近年来，土地流转呈现面积大、流入主体数量多、经营规模越来越大的趋势，截止2013年底，张桥镇土地流转规模在百亩以上的达7833亩，其中规模在1000亩以上的面积达4379亩，最大流入主体是安徽省马湖农场，流转土地达3279亩；100亩至1000亩流转面积达4554亩；50亩至100亩流转面积达7240亩。随着“美好乡村”和农村土地整治的不断推进，以村民组、行政村整体流转成为新趋势。

（四）流转主体日趋多元化

随着土地流转进程的加快，原先的农户之间小规模代耕代种现象逐渐被改变，一些农业产业化龙头企业、农民专业合作社、返乡农民、种粮大户参与土地流转，进行规模化经营，农业 ⑥空心村意同空城，在此指没有青壮主要劳动力。

产业化、生产订单化、经营组织化水平不断提高。到2013年底，张桥镇流转的土地：流入企业3789亩；流入家庭农场2357亩；流入专业合作社3996亩；流入专业大户8450亩。土地经营权逐步向家庭农场等新型农业经营主体流动成为必然趋势。

（五）流转期限趋于延长

仍以张桥镇为例，土地流转期限在10年以上的7260亩，占总流转面积的37%；土地流转期限在10年以下5年以上的5430亩，占流转总面积的28%；流转期限5年以下的约7150亩，占流转总面积的35%。随着新型农业经营主体和专业大户成为土地流转主体的中坚力量⑦，今后，延长土地流转期限是农民与流入主体的共同意愿和主要趋向。

（六）流转效益趋于增长

据定远县张桥镇农经站统计分析，土地在实行流转前，农户经营一亩田地的净收入最多也就五六百元，再加上劳动力成本后基本上就所剩无几了，据调查统计，土地在流转后，农民不但从土地流转中得到直接流转租金，而且在租赁土地的企业务工还可赚到劳务费，比过去自己经营土地经济效益增加3-5倍，经济效益得到大大改善。

四、存在以下问题

（一）集中连片难度大，部分土地流转困难

1995年二轮地改时由于土地的好坏差异较大，各村组为了减少纠纷，将好田和差田按统一比例搭配调整，绝大多数农民的耕地被分散于不同地段，难以集约化经营，在客观上加大了土地流转的难度和成本，同时也导致部分零散土地流转困难。

（二）流转形式不规范，缺少稳定性

按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，土地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际操作中，多数是以村社或者流转合作社为单位造具花名册，农户在花名册上签字表示自己的意愿，以签字代委托，这种情况容易造成农户反悔，部分农户私下流转，代耕代种，只有简单口头协议，随意性较大特别是在当前农产品价格不断上涨的情况下极易发生流转纠纷，也使土地流入户顾虑重重，缺乏长期发展规划，只能经营一年算一年。流转程序、手续不规范，主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。这些问题和情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进行。

（三）农村社会保障机制缺失，农民对土地流转尚存担忧

长期以来，土地一直是中国农民最基本的生活保障，由于农村养老、医疗等社会保障机制不健全，农户普遍存在惜租心理。另一方面由于土地征收补偿制度不完善，让土地受让人对保障缺乏积极的心理预期，不敢加大投入，影响农业生产效益。

（四）金融、财税等涉农政策扶持力度不到位，制约了农村土地流转

一是家庭农场、专业大户等在扩大生产经营规模的过程中，由于金融、财税等涉农政策扶 ⑦中坚力量即为主要力量。

持力度不够，造成土地流入主体发展后劲不足；二是粮补等国家惠农政策仍由原流出地农户享受，农业保险理赔比例较低，在一定程度上影响了土地流入主体的生产积极性；三是由于农村土地承包经营权暂不能抵押，融资困难也制约了土地流转规模。

五、农村土地流转的对策与建议

（一）进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作

要遵循“依法、自愿、有偿”原则，在大方向上鼓励推进，在具体实施中力求稳妥，避免因盲目追求土地流转主体规模上的“大”和土地流转数量上的“多”，从而导致生产要素和管理水平跟不上而失败，影响农村稳定，真正做到群众自愿、政府引导、操作规范。

（二）进一步规范流转行为，适度控制单一主体的流转规模

对现有的流转主体进行全面调查摸排，对流转面积过大、资金相对不足、管理难到位的大户进行“瘦身”处理，控制流转面积，适度规模经营，以规避流转大户生产经营风险，确保农户利益不受损失。

（三）进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展

专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体是今后土地流转的主力军，他们的健康发展关系到农户的切身利益，必须大力扶持和培育。一是加大科技培训力度，提升经营主体整体水平，农技、畜牧、农机等部门要积极对接，为新型农业经营主体提供科技支撑。二是加大政策、资金扶持力度。对效益好、示范带动作用明显的家庭农场予以奖补；新增农业补贴优先向新型经营主体倾斜，实行谁种粮，补贴谁；三是建立农村土地流转经营权抵押融资机制，破解流入主体融资难瓶颈；四是提高政策性农业保险的赔付比例，增强农业生产风险防范能力，为新型农业经营主体健康成长保驾护航。

（四）准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色

乡村组织是农村土地的管理者,它监督土地资源的合理运用,监督农户土地使用权的流动,监控土地供需总量的动态平衡,而不应用行政手段去调整土地资源, 去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此,乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作。要深化农村社会管理体制的配套改革，大力培养农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。要改革农村户籍制度，打破身份的限制，改变农民的“恋土⑧”观念，减少农民对土地的直接依赖。

（五）进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制

一是在规范现有流转方式的基础上积极探索将土地承包经营权作价入股，使得农户和流入主体成为利益共同体，提高农民在土地收益中的分配比例。二是建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转。三是充分发挥县、乡、村三级土地流转平台的中介作用，规范流转程序，健全服务功能，提高土地流转的成功率。四是健全农村社会保障机制，逐步弱化土地的保障功能，不断增加农民财产性收入，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。五是建立土地流转风险防范机制，租金价格市场化，地方财政要建立农村土地流转风险基金，及时预防和化解社会风险。

⑧恋土及为依赖土地。

参考文献：

1、安海岗著《关于我国农村土地流转问题的思考》，载自《资源与产业》第9卷第1期，2007年2月。

2、何晓丽著《我国农村土地承包经营权流转制度探析》，载自中国论文下载中心。

3、王玮、梁云龙著《钦南区农村土地流转“转”出一片新天地》，转自《广西日报》2009年7月2日。

4、刘国学著《贺州市八步区农村土地流转的探索与实践》，广西农业信息网，2009-01-24

5、林浩滨、何亦名著《农村土地流转问题初探》，载自《农村展望》，2003年9期，P15-16。

6、班婵著《浅谈当前农村土地流转问题》，载自《农村经营管理》2004年12期，P42-43。

7、甘敏、张敏敏著《农村城镇化建设中的土地流转问题与对策研究》，载自《廊坊师范学院学报(社会科学版)》2014年01期。