对甘州区农村土地流转的调查与思考

第一篇：对甘州区农村土地流转的调查与思考

对甘州区农村土地流转的调查与思考

党的十七届三中全会明确指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。2009年中央1号文件进而对农村土地承包经营权流转作出了制度性安排。农村土地承包经营权流转已成为各方面关注和探讨的焦点之一。

一、全区农村土地流转现状

我区农村土地流转始于上世纪80年代中期。近年来，随着农村分工分业和农村劳动力转移就业的推进，农村土地流转需求日益增长，呈现出流转速度加快、规模扩大、形式多样的特点。据统计截止2008年底，全区土地流转总面积为21393.7亩,涉及全区18个乡镇、102个行政村、648个合作社、2975户农户。

（一）我区农村土地流转的主要形式

1、互换。承包方之间为各自需要或者方便耕种管理，通过自愿平等协商，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换。全区以互换方式流转的土地面积为12723.2亩，占流转总面积的59.5%。花寨乡普遍采用此种方式进行土地流转。2005年9月份，花寨乡西阳村针对地块分散、灌水困难、生产不便等问题，在乡党委、政府的正确引导下，充分发扬民主，尊重群众意愿，积极进行土地互换。当年，全村6个社400户2733亩耕地全部实现了互换连片。在西阳村的示范带动下，自2006年起，花寨乡各村普遍以互换的方式，进行了土地合理流转。至目前，6个村、34个社、1751户、12384亩耕地进行了互换连片，分别占村、社、总农户和耕地面积的86%、85%、79%和82.3%。

2、出租。承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人(包括个人、集体、企业或其他组织)从事农业生产经营，出租人向承租人收取租金。全区以出租方式流转的土地面积为3581亩，占全部流转面积的18.6%。去冬今春以来，由长安乡上头闸村两委发起成立的上源蔬菜合作社，依托蔬菜运销龙头企业嘉禾公司，以每亩600元的价格，租用农民土地800亩，发展高原夏菜；目前，已完成了土地调整、规划、租金兑付工作，正在进行集中分批育苗。

3、转包。承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，接包方按转包时约定的条件对转包方(原承包方)负责。全区以转包方式流转面积为1969.9亩，占全部流转面积的9.2%。我区人均耕地面积较大的甘浚、明永、沙井、碱滩等乡镇，部分劳力富裕、耕地面积较少的家庭，大多通过转包同村社其他农户的耕地，来扩大耕作面积，提高家庭收入。

4、转让。原承包方在有了稳定的非农职业或收入来源后，按程序将土地承包经营权让渡给其他农户，原承包方的土地经营权随之终止。全区以转让方式流转面积为1072.3亩，占全部流转面积的5.0%。在农村税费改革及免除农业税之前，个别农户因耕地收益少，或是有其他收入来源，不愿耕作土地。为避免土地撂荒和上缴税费，经村委会协调，将其土地承包经营权让渡给了其他农户。近年来，随着惠农政策实施和土地收益增加，以此种方式流转耕地经营权的少之又少。

5、代耕。承包方在一个年度内将承包地交由他人生产经营。全区以代耕方式流转面积为1826.5亩，占全部流转面积的8.5%。这种情况主要发生在劳动力外出较多的乡镇。如安阳乡因部分农户举家外出或是主要劳力外出务工，只好将土地交由他人代耕代种，2008年，全乡就出现代耕土地1399亩。

（二）农村土地流转对农业农村发展的积极作用

一是提升了农业综合生产能力。如花寨乡通过土地互换连片后，群众自发投资投劳，整理开发土地，开展农田水利建设，极大地提高了地力水平和水资源利用效率；同时，耕地相对集中，方便了农机具的使用，降低了劳动强度，提高了生产效率。

二是促进了农村劳动力转移就业。土地流转使一部分农村劳动力从土地上解放出来，投身到务工经商中去。如安阳及城郊乡镇的部分家庭，通过土地经营权的合理流转，较好地解决了耕作土地与务工经商的矛盾，有效地促进了农村劳动力的输出输转。

三是增加了农民收入。据调查，近年来土地流转亩均收益，边远乡镇为200元左右，中部乡镇在300元上下，城郊村社则在500元以上。农民通过土地流转，既使土地承包收益得到了有效保障，还可以腾出手来从事其它产业，增加了收入来源。

四是推进了农业经营机制创新。通过土地流转，可优化土地资源配置，实现土地的适度规模经营，从而加快农业产业化进程。长安上头闸村以出租方式开展的土地流转，形成了龙头企业+合作社+基地的生产模式，有力推动了高原夏菜产业的规模化、标准化经营。

二、农村土地流转存在的问题及原因分析

我区农村土地流转面积仅占全区总耕地面积的3.15%,总体来讲，流转规模小，流转速度慢，农村土地流转还处在一个分散、自发阶段。从此次调查情况来看，在土地流转过程中主要存在以下突出问题。一是土地流转行为不规范。2005年农业税免除之前，相当一部分土地流转只是口头约定，不签订合同；部分土地流转合同不规范、不完善，合同条款内容简单，对双方权利义务及违约责任、流转土地地上附着物处置、有关赔偿措施等缺乏明确具体的规定。因土地流转行为不规范，随着土地产出效益提高和国家支农惠农政策落实，土地流转纠纷明显增多，且大多难以调解。二是土地流转范围比较小。我区各乡镇的土地流转，主要在本村社的亲属、邻里之间进行，以村社内部流转为主，向企业和村外人员流转的较少。三是土地规模化经营程度不高。目前,我区大部分乡镇、村社户均经营耕地均在10亩左右，为数不多的规模经营户大都是凭借地理条件，或通过开垦集体荒地、或承包租赁村社集体和国有农林场土地形成的，通过农户间相互流转土地形成的规模经营户很少，多年来存在的土地产出率低、资源利用率低、劳动生产率低的矛盾一直没有得到有效解决。

综合分析，制约农村土地流转主要有以下制约因素。

1、传统思想观念的束缚。群众对相关法律法规缺乏了解，担心土地流转会丧失自己应有的权益；如城郊部分村社，城市建设征用土地后，所剩土地面积不多，户均耕地更少，但绝大多数农户不愿流转，进行集约、规模经营，致使土地产出效益不高。我区土地收益相对较高, 加之部分群众受传统思想影响，恋土情结较为严重,不愿流转；如梁家墩镇六号村许富军，原打算以每亩700元价格租用本村社100亩耕地进行高原夏菜生产，但因部分群众不同意流转，最终只租得30余亩。国家实施强农惠农政策以来，群众受现实利益驱动，土地流转出现“回流”现象。

2、土地流转机制不健全。中介服务组织尚未建立,土地流转市场还没有形成,流转信息不畅,土地评价缺乏依据,农民咨询没有门路;鼓励土地流转的激励机制尚未形成,没有配套的政策措施;乡村两级引导和服务不到位,缺乏有效组织农民“以地生财”的能力;乡镇农村土地承

包管理部门及村社组织不能及时介入，对土地流转的管理和监督职能也没有完全落实到位。

3、农民转移就业空间小。一方面,我区二三产业不够发达，规模较小,吸纳农村劳动力的能力有限，从事农业生产仍是大部分农户养家糊口、发家致富的主要途径。另一方面,农民文化层次偏低，技能水平不高，创业本领不强，转移就业困难,要通过在城市和企业打工取得比经营土地更高的收益，难度仍然较大。

4、农村社会保障跟不上。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，保障水平不高，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民,尽管已经没有精力和能力经营好承包地,但宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。

三、推动农村土地经营权科学流转的思考及建议

农村土地实行规范有序的流转是稳定和完善农村基本经营制度的重要一环，是促进农业产业化发展、优化土地资源配置、提高土地利用率和产出率的有效手段，更是加快发展现代农业的必由之路。从我区现实情况来看，二三产业不发达，农民转移就业难；龙头企业少，带动能力弱；社会保障水平低，群众对土地的依赖程度高。这些因素的存在，致使农村土地流转的内生动力不强，近期，农村土地流转难以有大的突破。但从发展的角度进行分析，目前，因大部分农村青壮年劳力已不愿、不再从事农业生产，随着县域经济的发展和农村劳动力的分工分化，预计10年或更短的年限后，农村土地流转将会呈现出速度加快、范围扩大的趋势。因此，当前在农村土地流转方面，在坚持自愿、依法、有偿原则的基础上，更应做好打基础、管长远的工作，重点在宣传、引导、规范、服务方面多下功夫。

（一）切实把握政策，加强宣传引导。

加大对党的十七届三中全会、2009年中央1号文件及《合同法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规的宣传力度，使广大干部和农民群众进一步解放思想，转变观念，树立土地市场意识和经营意识，让农民了解政策，消除误解，放心流转。大力宣传、推介正面典型，先进典型是最好的教材，要积极开展试点，及时总结和推广典型经验，充分发挥典型的示范引导作用。

（二）稳定完善制度，规范流转管理。

认真落实十七届三中全会精神，坚持土地承包长久不变的政策，促使农村土地承包经营权物权化、长期化，为农村土地流转奠定基础。科学界定土地流转程序，监督土地流转的程序、流转合同是否规范合法，保护农民权益，促进土地流转。建立健全土地流转合同制度、登记制度、公证制度、纠纷仲裁制度，明确流转双方权利义务，协调化解土地流转纠纷。完善土地价格评估制度和土地流转补偿制度，在兼顾集体、农户和业主利益的前提下，科学合理地确定土地流转补偿标准、利益分配比例以及兑现时间方式，最大限度地避免土地流转纠纷。要适时出台鼓励土地流转和规模经营的优惠政策，可设立农村土地流转专项资金，对流转双方实行以奖代补，促进土地流转。

（三）创新流转方式，优化资源配置。

在充分尊重农民和投资者意愿的基础上，大胆创新土地流转方式。从“方便生产、提高效率”的角度出发,积极引导同村同社农户以互换形式加快土地集中,改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高耕种效率。鼓励农民以土地入股，直接参与投资方的利润分红，变土地资源为土地资本。劳力缺乏、耕地较多的农户，可通过代耕、转包、转让、出租等多种灵活有效的方式进行流转，优化资源配置。大力扶持种养大户、龙头企业发展，促进土地流转。加快发展农民专业合作组织、农业龙头企业和规模种养大户，培育土地流转主体，支

持通过“企业+合作组织+农户”模式，发展土地规模经营；支持龙头企业、合作组织优先安排流转土地、有就业需求的农民从业。要抢抓国家投资向三农倾斜、向中西部倾斜的机遇，积极争取土地整理复垦开发项目，着力提高地力水平，消除地力差别，同时，以土地整理复垦开发为契机，引导农村土地流转。

（四）健全流转市场，搭建服务平台。

依托乡村土地管理机构、村社组织和农民专业合作经济组织，积极探索建立土地流转中介机构。在搞好农村土地确权、登记、颁证的基础上，鼓励和支持土地流转中介机构开展土地流转供求登记、信息发布、政策咨询，做好土地流转的中介协调和指导鉴证手续，搞好土地流转后的跟踪服务和纠纷的依法调处，维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。建立农村土地流转信息网络，以乡、村、社为单位，全面统计农村土地承包、农村劳动力、土地流转供需情况等信息，建立土地流转信息采集系统和共享平台，逐步实现土地流转信息的网络化管理。要积极探索农民土地承包权益的有效实现形式，逐步形成土地流转的市场竞价机制。

（五）发展非农产业，促进劳力转移。

通过项目建设和招商引资，大力引进和培育劳动密集型的中小企业，发展二、三产业，千方百计地创造就业机会，争取部分农村剩余劳动力“就地消化”。加强对农民的职业教育和技术培训，提高就业技能，为农民“走出去”务工创造条件。进一步取消对农民工进城务工的各种不合理收费和限制、降低农民工子女上学门槛，为农民进城务工提供便利条件。积极为外出务工返乡人员搭好创业平台，鼓励具有一定资金、技术和经营能力的务工人员“走回来”，在本地投资办厂，创造更多的就业岗位。

（六）健全社会保障，巩固流转基础。

建立健全农村社会保障体系，逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能。积极争取和创造条件，建立农村养老保险制度,使农村人口“老有所养”。进一步提高新型农村合作医疗制度的保障水平，使农村人口“病有所医”。把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接，避免再次返乡与民争地。对于已经流转土地的农民,引导他们从土地流转收益中拿出部分资金,建立个人基本医疗和养老保险,提高自我保障能力。

第二篇：对我县农村土地流转的调查与思考

对我县农村土地流转的调查与思考

开县人大常委会农工委

日前，县人大常委会副主任向中华率农工委负责人及有关人员深入部分乡镇、村社，对我县农村土地流转的情况进行了实地调研。通过调研，既加深了感性认识，又深化了对我县土地流转的理性认识。

一、我县农村土地流转的现状及特点

近几年来，我县紧紧围绕解决好“三农”问题、加快农村经济发展这个主题，县委县政府高度重视,县级有关部门尽职尽责,各镇乡街道积极努力,把推动农村土地流转工作作为促进农业增效和农民增收的抓手，加强引导，注重规范，使农村土地流转呈现出了较好的态势。截至2008年6月底，全县土地流转面积达41.63万亩(其中耕地23.45万亩,非耕地17.58万亩，其他0.6万亩)，涉及农户68905户，有力地促进了农业结构调整、农业产业化经营和农村经济的发展。从调查的情况看，我县农村土地流转呈现出以下四个特点：

——耕地流转比例较高。随着农村经济的不断发展，特别是劳务输出规模的不断扩大，农民的择业渠道日益拓宽，许多农民走出家门寻找致富门路而离开了土地，组织好农村土地流转,充分发挥土地的利用价值,便成了抓好农村经济发展的重要节点。为此，县委县政府出台了推动农村土地流转、促进规模经营的一系列激励政策,有效地吸引了一大批专业大户、龙头企业和企业下岗职工进入农业领域创业开发。到2008年6月底，我县耕地流转面积达到23.45万亩，占整个土地流转面积的56.33%,占全县耕地面积的23.63%，比整个重庆市的平均水平高近8个百分点，位居全市第一。

——规模流转比重较大。在流转的23.45万亩耕地中，经营10亩以下的户有22243户,面积为8.87万亩,占耕地流转总面积的37.83%;10--50亩的户有3126户, 面积为3.99万亩、占耕地流转总面积的17.02%；50亩以上的户有691户, 面积为10.59万亩，占耕地流转总面积的45.15%；在流转的17.58万亩非耕地中，经营500亩以下的户有145户, 面积为1.01万亩,占非耕地流转总面积的5.75%;经营500亩以上的户有48户, 面积为16.57万亩，占非耕地流转总面积的94.25%。

——流向产业比较集中。从调查统计的结果看，耕地流转主要集中于粮油、蔬菜、柑橘三个产业,其比重达73%左右，其中，用于粮油生产的13604户，面积14.68万亩，占耕地流转总面积的62.6%；用于蔬菜生产的600户，面积1.19万亩，占耕地流转总面积的5.1%；用于柑桔生产的510户，面积1.22万亩，占耕地流转总面积的5.2%。非耕地流转主要集中于中药材和竹材两个产业,其比重约占72%,其中，用于药材生产的119户,面积9.39万亩,占非耕地流转总面积的53.4%;用于竹材生产的35户,面积3.30万亩,占非耕地流转总面积的18.8%。

——流转模式多种多样。目前，我县土地流转主要有五种模式。一是转包模式。即农民在土地承包期内，将土地交予父母、子女、兄弟、姐妹及亲朋好友耕种。这种模式一般是口头协商耕种期限及权利义务，原承包关系不变。此种模式流转的耕地面积约有12.75万亩，占耕地流转总面积的54.37 %。二是租赁模式。即农民将土地经营权租赁给企业、单位和个人，业主一次性或分期付给农民租金。此种模式流转的耕地面积约有6.85万亩,占耕地流转总面积的29.21%。三是入股模式。即农民将土地的使用权作价入股，按入股份额分取红利。

此种模式流转的土地面积约有2.37万亩,占耕地流转总面积的10.1%。四是转让模式。即极少数农民已经具有稳定的非农职业或者稳定的收入来源,将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产的农户经营,由受让方履行相应土地承包合同的权利和义务。此种模式流转的耕地面积约有0.45万亩,占耕地流转总面积的1.92%。五是互换模式。即农民通过自愿协商或由集体出面协调，互换地块经营。此种模式流转的耕地面积约有0.1万亩,占耕地流转总面积的0.4%。

二、土地流转所产生的积极效应

近几年来，我县有关部门和各镇乡街道充分发挥主观能动作用，认真坚持五项原则(稳制活田、三权分离的原则，依法、有偿的原则，因地制宜、分类指导的原则，有序流转、培育产业的原则，保护耕地、维护农民利益的原则)，根据各地的实际情况，积极探索切实可行的模式和办法，引导农民开展各种形式的土地流转，为推动农村经济发展起到了积极的作用：

——提高了农业生产效益，实现了业主与农民互利双赢。

由于土地流转满足了农业生产适度集中和集约化经营的条件，农业单位成本相对下降，加之业主十分注重引进新的生产技术和优良品种，很大程度上提高了农业生产效益。据调查统计，全县流转土地的产出要比原来农民分户经营时高出40%左右，其中粮油高出10%，蔬菜高出1倍，大部分业主尝到了土地流转的“甜头”。业主有钱赚，农民也有了稳定的收入来源。据不完全统计，农民年土地租金和土地经营权入股分红的收入达3600万元左右，基本实现了业主与农民互利双赢。

——促进了土地规模经营，推进了产业结构调整步伐。

由于土地的流转，促进了农业规模经营迅猛发展。目前全县建设了优质中稻生产基地18万亩，优质再生稻生产基地10万亩，优质油料生产基地15万亩；建设了竹材生产基地20万亩，油桐生产基地10万亩，中药材生产基地5万亩；柑桔种植面积发展到了29万亩，产量达14万吨；年出栏生猪300头以上的规模养殖场已有590个，年出栏总量达76万多头；年出栏肉兔1万只以上的养兔大户有33户，3万只以上的大户有21户，6万只以上的有22户，初步形成了九龙山、郭家等10个乡镇集中发展的肉兔产业带；高山反季节蔬菜和无公害蔬菜分别发展到了5000亩，大棚蔬菜发展到了3000亩。通过土地流转，土地资源逐步向一些优势产业集聚，从而有力地推进了农村产业结构调整的步伐。

——推动了农村劳动力转移，拓宽了农民增收渠道。

农民通过流转转出自己的承包土地后，一方面有了一笔比较稳定的收入来源（租金或红利），另一方面又把自己从土地的耕作中转移出来，安心去从事二、三产业或外出务工挣钱,解决了“一心挂两头”问题。同时，通过土地流转，还给一些不能外出打工的农村劳动力提供了就近就地打工挣钱的机会，拓宽了农民增收致富的渠道。如温泉镇县坝村刘丛富租赁耕地140亩种植西瓜和甘蔗，当地12个农民在那里常年务工的收入接近8万元；临江镇胡中

建租赁耕地350亩种粮食，当地农民给他务工的收入达13万多元。

——有效遏制了耕地撂荒问题，提高了土地利用率。

近几年来,我县的劳务经济不断发展壮大,为推动我县农村经济发展,改变农村落后面貌起到了至关重要的作用。但由于大量青壮年劳动力外出务工，一度时期农村出现了新的矛盾：耕地被冷落，撂荒现象比较普遍。通过土地流转，土地撂荒问题得到了有效遏制，土地利用率明显提高。

——改善了农业基础条件, 提升了农业科技水平。

为推进土地流转，县级有关部门和各镇乡街道积极“内引外联”，通过实施项目带动，培育产业集群，吸引县内外企业和个人与农业产业化项目“联姻”。承接业主都要自筹一大笔资金投资修道路、兴水利、改善农业基础条件。一些业主大户还主动与科研机构和农业技术部门挂钩,积极引进优良品种，大力推广应用先进的种养殖技术和农业机械化，促进了农业科技水平的提升，为农业的可持续发展奠定了较好的基础，增强了农业发展后劲。

三、土地流转中存在的主要问题

目前，我县的土地流转工作已在全县38个镇乡街道、443个村全面展开，基本上村村社社都有不同程度、不同规模的土地流转, 一些基础条件较好、外出务工人员集中、产业布局比较明确的乡镇，耕地流转面积要占其总面积的65%以上，总的情况较好，但还不同程度地存在影响土地流转质量和效果的问题需要进一步解决。

——流转质量有待提高。

我县耕地流转面积达到了23.45万亩，虽然占总耕地面积的比例要比整个重庆市的平均水平高近8个百分点,但从结构看，真正意义上的土地流转的比重仍然偏低,通过转让、租赁、入股三种模式流转的总量才9.67万亩,所占比重仅41.2%,而转包模式流转的总量为12.75万亩，比重达54.37%。由此看出,我县已经流转的很大一部分耕地还是处于代耕代种、亲邻之间的无偿流转水平。尽管这种模式对于解决耕地撂荒问题发挥了极其重要的作用，但没有达到通过流转进一步增加农业生产投入、提高产业发展水平的根本目的，粗放经营、临时耕种、传统种植等问题没有得到有效解决。

——规模经营还需扩大。

粮油、蔬菜、柑橘、药材、竹材是我县重点发展的五大农业主导产业，流转的耕地用于发展粮油、蔬菜、柑桔三大产业的比重占到了73%左右，流转的非耕地用于发展药材、竹材两大产业的比重也约占72%，其土地流向与政府的产业导向基本是一致的。但规模经营水平有些偏低，在流转的耕地中，经营10亩以下的户的总量占37.83%;经营50亩以上的户的总量只占45.15%;粮油产业规模经营户平10.8亩，只相当于一个家庭户代耕2-3户承包地的规模。非耕地流转中有的业主仅仅与农民签订一个流转合同，或者发放一些种子种苗等生产资料，仍然依靠农民单家独户种植，没有实现统一经营、统一管理，显得“有名无实”。

——新的矛盾开始显现。

通过土地流转，促进了土地规模经营，推进了农业产业结构调整，拓宽了农民增收渠道，同时还吸引了大量的城市资本、社会资本投向农业领域，有效弥补了国家对农业投入的不足，为实现城乡优势互补、协调发展发挥了积极的作用。但是，随着农业效益的提高和国家对农业直接补贴力度的不断加大，一些新的矛盾开始显现，有的农户要求重新明确种粮补贴的归属，有的农户要求提高土地流转收益，少数业主因经营困难拖欠租金等因土地流转发生的纠纷逐渐增多。

——政府职能尚需强化。

土地流转是市场行为，主体是农民，政府负有“引导、协调、服务、监管”的职责，但有的镇乡街道及村社对土地流转的重要性认识不够到位，工作介入不多、不深、不细；有的地方工作出现断层：土地流转服务机构未按要求建立;抓土地流转工作的人员不够落实;相关的制度没有建立;该提供的中介服务没有跟上;应实施的监管诸如合同审查、鉴证、备案以及风险预警等工作尚未开展;土地流转的程序不规范、手续不完备。

四、几点建议

农村土地流转是加快土地集约化、调整农业产业结构,推进农业产业化经营、增加农民收入的有效途径，也是解决“三农”问题的现实选择。结合我县的实际，要加快土地流转进程，提高土地流转质量，需进一步强化以下几方面的工作:

——强化宣传教育,帮助农民转变思想观念。

土地是农民的“命根子”，农民是土地流转的主体。让农民意识到土地流转的重要性，主动积极地参与土地流转,是加快土地流转的前提。各级要进一步采取各种行之有效的形式，广泛宣传《土地承包法》和国家关于土地流转的政策法规，消除农民流转土地后的顾虑;要充分发挥经营大户的典型示范作用，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，主动参与土地流转，推动土地流转加快发展。

——强化政府职能,规范农村土地流转行为。

加快土地流转,是统筹城乡发展、推动农村经济发展的客观要求，也是推动现代农业发展，加快社会主义新农村建设和构建和谐社会的必然选择。各级特别是镇乡街道和村社要深化认识，准确定位政府在推进土地流转中的角色，进一步强化“引导、协调、服务、监管”职能，落实工作班子、工作人员和工作经费，实实在在地把土地流转向纵深推进。要进一步建立健全服务体系，搭建“信息、服务、交易、技术、融资”等方面的平台，促进土地流转

有效对接，为发展生态、高效、精细农业提供强有力的技术支撑和信贷支持，提高土地流转效率。

土地问题非常敏感，涉及到广大农户的切身利益和社会稳定，在推进土地流转的过程中，应加强信息收集和政策研究，不断完善土地流转政策，形成明确的政策导向，为持续稳定地开展土地流转提供政策支撑和保障。要认真开展土地流转的合同管理、审查、鉴证、备案等工作，确保土地流转有序、规范地发展。要切实履行监督职能，建立和落实土地流转的准入和退出制度，对产业不对路、经营不善，通过各方支持仍不能发展的，要依法终止流转，降低损失；对以投资为名、骗取国家资金和根本无经营能力、不讲诚信、侵害农民利益的，要坚决逐出土地流转市场。

——强化劳务输出，拓宽农村土地流转空间。

进一步做好农村劳动力和农村人口转移工作，制定和完善相关的政策措施，鼓励长期在城集镇务工和经商办企业、有稳定职业和稳定收入来源、有固定住所的农民自愿退出承包土地转变为城镇居民。加强对农村劳动力的技术和技能培训，努力拓宽劳务输出渠道，为农村劳动力永久性、实质性向二、三产业转移创造条件，使大量的农村劳动力离开土地后稳得住、能致富，为农村土地流转创造必要条件和有效空间。

——强化“四个优先”，构筑土地流转“快车道”。

贯彻“优先原则”，把各项支农、惠农政策与土地流转进行“捆绑”，形成“累加效应”。一是优先转移退地农民。对已退出土地的农民优先进行培训，提高他们的就业能力和生存本领，并为其提供更多的就业机会；放宽农民到城镇定居和落户的准入限制，积极探索宅基地置换经济适用房、承包地置换社保等办法，鼓励已经流转土地的农村人口向城镇有序转移。二是在已具有一定规模的流转土地区域，优先布局县域主导产业或重点产业，“打捆”投入农业产业化项目资金，努力培育其形成整合作用强、增长潜力大、辐射带动面广的农村支柱产业。三是在已形成规模经营的区域，优先安排土地开发整理、标准农田建设和农业综合开发等农业基础设施建设项目，进一步加大水利、交通、能源建设投资力度，优先改善其基础设施条件，体现政府对土地流转的导向和扶持作用。四是在已形成土地规模流转的区域，优先建立农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、合作医疗等多层次、立体化的农村社会保障体系，切实解决好流转土地后农民的后顾之忧。

第三篇：关于对农村土地流转的调查与思考

关于对农村土地流转的调查与思考

改革开放，各地农业和农村经济已进入了一个新的发展阶段。根据市场需求和区域资源比较优势，对农业产业结构进行战略性调整，实现由传统农业向现代农业的跨越，已成为首要任务。农田是农业生产的最基本要素，创新农田的使用制度，建立灵活有效的流转机制，关系到农业资源配置的效率和优化，关系到农村要素市场的发育。最近，笔者对泌阳县农村土地流转工作进行了调查，并就农村土地流转的现状、问题、作用和对策做了一些思考。

一、农村土地流转的现状

当前，从各地土地流转情况看，土地流转呈现出许多新的特点:

1．流转机制市场化。一是新型农业市场主体介入，一大批专业大户、农业龙头企业、工商企业、科技人员看好农业的发展前景，纷纷要求扩大土地规模或获得土地投资农业。二是协商确定租金，供求双方根据土地使用权的供求关系和所经营产业的经济效益，协商流转租金。三是中介服务组织牵线搭桥，开展中介服务。四是以契约或合同形式规定流转地块、期限、租金、权利、义务等。通过市场化的行为，使得流转土地使用权价值得到了充分显现。据调查，射阳县各镇流转的租金每亩一般在400元以上，高的已经达到了1000元左右。

2．流转形式多样化。主要有转包(包括自由转包和委托转包)、反租倒包、股份合作、租赁、互换及其他形式。其中转包和委托转包由于灵活性强，容易操作，成为土地流转的主选形式。反租倒包的形式，股份合作的形式比例较低。随着农村各类合作经济组织的发展壮大，土地股份合作的形式正掀起新的一轮高潮，猛烈向前推进。

3．流转主体多元化。一些原来的农业专业大户扩大了规模，新的专业大户不断出现，同时，还产生了一批新型的经营主体，其中农业龙头企业、工商企业、科技人员和科技企业等成了租赁土地、投资经营农业的一股强劲的新生力量。

4．流转行为有序化。为进一步加快和推动土地流转，使之流转行为有序化，射阳县县、镇、村三级都建立起土地流转服务组织，县一级成立土地流转信息中心，开设土地流转网站；各镇区成立土地法流转中心；各村居建立土地流转服务站。大部分村居还成立了土地股份合作社，建立土地流转储备制度，把有流转意向的土地集中起来，统一对外招商招租，今年全县连片流转100亩以上的已达2..6万多亩。同时，农村中介组织也发挥了较大的作用，目前射阳县已建立中介服务组织140多个，其中土地股份合作社16家，都发挥着良好的中介服务作用。土地流转的中介，既克服了分散农户自找流转对象的麻烦，又克服了多数接包主体难以直接与农户打交道的困难。

二、土地流转工作中存在的一些问题

土地流转是经济和社会发展的必然趋势，但又是一个渐进的过程。据调查，目前农村在土地流转工作中还存在着一些问题。

1．思想认识上有偏差。有些村组农民对土地所有权、承包权、使用权的界线认识不清，将承包权30年不变和土地流转对立起来。有的基层干部对承包政策掌握不够，对基本经营制度理解不透，片面强调或夸大土地流转的作用，采取强行推动的措施方法过当。有的片面理解农地流转的目的，将土地流转单纯视作增加集体收入，壮大村级经济的主要途径。

2．市场化机制探索不够。有些地方的土地流转尚处于自发阶段，难以通过有效的流转实现土地资源的优化配置。有些地方虽已建立中介服务组织，但不少还是由政府部门组建并

行使行政职能，是政府为农服务的一个载体，或者是村集体组织行使所有者权利的载体，因而无论是组织形式还是运行机制，离市场化运作都还有很大差距。

3．运作不够规范。一是流转价格无标准可依，高低差距大，同一县租金高低较大，有的每亩400多元，高的有800元至1000元不等。二是流转期限反差过大，有的1-2年，有的几十年，不利于把握与产业结构的调整。三是操作程序不规范，随意性大。有部分农民采取口头协议的方式进行私下流转，有的即使有合同或协议，可条款不全，双方的权利和责任不明，造成承包关系不清晰，存在一定的纠纷隐患。

4．缺乏法律保障。土地使用权流转的法律地位不明确，新的《土地管理法》仅仅提到农民的承包经营权受法律保护，对土地流转没有规定。甚至现在的一些法律，对搞活土地使用权在一定程度上还起到了限制作用。对调解土地转包合同纠纷中也缺乏法律规范。

三、正确认识土地流转的意义和作用

土地流转，是农村生产力发展的客观要求，也是农业和农村经济逐步走向市场化的必然结果。改革开放以来，家庭承包经营体制虽然取得了令人瞩目的成效，但这种以均田为特征的承包制度也不可避免地带来士地经营的细碎化，从而影响了农业生产效率的提高，阻碍了农业科技的广泛应用，也难以有效地保障和控制农产品的质量安全。因此，在坚持以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制下，明确农民对承包经营土地的独立性、利益性和转移性，允许农民在遵守有关法规政策规定下实行土地流转，对推进农业结构的战略性调整、发展高效益农业，应对农业的市场竞争，都具有十分重要的积极意义和作用。

(1)有利于处理好公平和效率的关系。

(2)有利于土地价值充分体现，确保农民的利益较大化。

(3)有利于推进农业适度规模经营，提高农业生产力规模效益。

(4)有利于增强农业市场主体活力，提高农业市场化水平。

四、进一步推进土地流转的对策

1．稳定和强化农民的承包使用权

农民拥有长期稳定的土地承包权是党在农村的一项基本政策，也是推进土地流转的根本前提。因此，推进土地流转必须坚决落实农村改革的若干决定，坚持土地承包期30年不变和“30年以后也没有必要再变”的政策，杜绝随意侵犯农户承包权的行为，并在适当的时候，以法律的形式明确宣布农地承包的长期化，真正使农民获得长期而有保障的使用权。同时要积极探索农村土地承包权实现形式，运用股份合作制、社区股份合作制等，将农村耕地按人口、劳动贡献等折股量化到农户，实现土地的资本化和农户承包权的股份化，把集体所有权与农户承包权的收益较好地兼顾起来。

2．正确把握土地流转的原则

(1)优化配置原则。土地流转的重要目标就是通过扩大经营规模，实现适度规模经营，从而提高农地资源的配置效率。因此任何方式的土地流转都应当立足于优化资源配置，都必须有利于土地与其它生产要素的有效组合。

(2)自愿互利原则。在实际土地流转过程中，必须充分尊重农民意愿与切身利益，决不能采取行政强制手段和以侵犯农户承包权益、挫伤农民生产经营积极性为代价来推进土地流转。土地流转要坚持农户自愿协商，公平交易，充分体现其承包权的价值，逐步按市场规则实现合理定价。现阶段提倡以实物定价的办法为好。

(3)因地制宜原则。由于各地的自然与社会经济条件不同，区域经济基础和农民思想观念等方面也存在很多差异，决定了在不同地区采取完全相同的流转方式是不妥的。流转多少，如何流转，只有因地制宜，区别对待，才能充分发挥不同地区土地资源的最大潜能。流转型、返租倒包型和股份合作型等四种类型：

(1)自主流转型。是指农户之间在自愿协商的基础上，实施土地使用权转移的行为。(2)委托流转型。是指农户将土地使用权委托集体经济组织(发包者)或其他各类中介组织流转给他人经营的行为。(3)反租倒包型。是指村集体经济组织将承包给农户的土地使用权有偿租赁过来，再租赁或转包给他人经营，村集体经济组织向原承包农户支付(4)规范有序的原则。土地流转要按照市场经济的要求，建立规范有序的市场化流转机制。特别要重视流转行为的规范，采取一些必要的手段加强宏观调控和管理。

3．采用灵活多样的流转形式

为提高土地流转效率的效果，从流转主体和行为不同出发，可以采用自主流转型、委托土地使用权的租金或提供口粮。(4)股份合作型。是指农户将土地使用权折价入股，由村集体经济组织或其他企业实行股份合作经营，并按章程规定取得股份收益。

4．规范土地流转程序

从土地流转的实践来看，一般要经过四项程序:(1)自愿协商。流转双方在自愿平等的基础上，进行充分协商，特别是由村集体牵头的反租倒包和委托承包等形式的流转，更要有农户本人的签字或协议。(2)签订合同。规定流转地块的座落、面积、价格及支付方式、期限、双方的权利义务以及违约责任、解决争议的方式等。(3)鉴证或公证。流转合同可由公证机关公证，也可由乡镇农经管理部门鉴证。(4)适当的报批管理。

5．加快土地流转法律法规建设

(1)保护流转出土地的农户利益。

(2)确保经营者权益。(3)逐步完善承包和流转的法律制度。国

第四篇：关于农村土地流转问题调查与思考

关于农村土地流转问题调查与思考

摘要：本文是对农村土地流转过程中的一些问题加以探索，对于如何改进土地流转提出了一些意见

关键词：农村 土地 流转

当今中国以政治经济军事为主的综合国力地位在国际上日趋提升，但是，作为一个国土面积居于世界第三，而人口却高居世界第一。庞大的人口压力，以及国民经济发展过程中土地的大量占用流失，给中国的人民生活保障带来越来越大的压力。而土地的流失方向主要是土地的流转，针对这个问题的调查与思考，可以更好的保证国民经济发展的同时，国民的生活才能够有足够的保障。国家的发展才会更加无后顾之忧。

一、土地流转简介

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

1.背景

2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

同时，在中国广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转开始了局部或区域试验，并发展出了重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式。从此，国内土地流转开始揭开序幕，走向合法有序的道路。

2.规定（详见《农村土地承包经营权流转管理办法》）3.土地流转模式

1）土地互换：互换土地，是农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路

2)出租：在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按以实物或货币的形式获得土地经营权租金

3)入股： 入股，亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。

4)宅基地换住房，承包地换社保：农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。

5)“股份＋合作”： 农户以土地经营权为股份共同组建合作社。4.流转特点

1）流转速度加快，渐具规模。2）流转类型多样，比例不均。3）流转行为欠规范，缺少管理。

4）部分耕地被非农业化，有极少量的非法流转行为存在。5.流转原因

1）土地承包经营成本高，收益低。

2）农村二、三产业的发展和劳动力的转移。3）镇、村非农建设项目的需要。4）村产业结构调整的需要。6.意义

土地流转有利于促进农民获得财产性增收；有利于将农民从繁琐的农业劳作中解放出来，从而使更多的劳动力能够投身于现代经济建设中去；有利于农田的规模化、现代化的管理发展；有利于现代新型农业的发展；有利于国家新农村建设的要求。

二、我国土地资源现状

根据土地利用变更调查结果，全国耕种的耕地面积为12339.22万公顷，园地1108.16万公顷，林地23396.76万公顷，牧草地26311.18万公顷，其他农用地2550.83万公顷，居民点及独立工矿用地2535.42万公顷，交通运输用地214.52万公顷，水利设施用地356.53万公顷，其余为未利用地。与上年相比，耕地减少2.01%，园地增加2.70%，牧草地减少0.16%，居民点及独立工矿用地增加1.03%，交通运输用地增加3.30%。

全国净减少耕地253.74万公顷，人均耕地已由2002年的0.098公顷降为0.095公顷。其中生态退耕223.73万公顷，包括退耕还林211.7万公顷，退耕还草11.95万公顷，退田还湖0.09万公顷。生态退耕是耕地面积减少的主要因素。

新增建设用地42.78万公顷，非农建设占用耕地22.91万公顷，比上年增加3.27万公顷，增长17%。其中独立工矿占用耕地11.17万公顷，比上年增加3万公顷，增长37%；公路建设占用耕地3.77万公顷，比上年增加0.76万公顷，增长25%。

农业结构调整减少耕地36.41万公顷，增加耕地3.28万公顷，净减少耕地33.13万公顷，比上年多6.27万公顷。灾毁耕地面积5.04万公顷，低于往年平均水平。

三、我国人口状况

中国是世界上人口最多的国家，2008年末中国大陆人口13.28亿，占世界人口的20%、亚洲人口的33%。中国作为一个发展中的人口大国，建国以来人口再生产类型的重大转变，都是在经济发展水平不高的条件下发生的。特别是由过渡型向现代型的转变，政府推行的计划生育政策在其中起到了决定性的作用。因此中国人口再生产类型的转变并非经济发展带来的自然转变，与其他国家相比具有自己的特殊性。

速度快、周期短，是中国人口再生产类型转变的显著特点。发达国家的人口转变，是随着经济发展程度的不断提高、死亡率和生育水平的缓慢下降而逐步实现的，经历了一个漫长的自然转变过程。在中国，新中国成立后，随着医疗卫生事业的发展和人民生活水平的提高，人口死亡率由1949年的20‰下降到1952年的17‰，其后仅用了5年的时间便迅速下降到1957年的10.8‰，这一速度大大快于发达国家当时的水平。从人口平均预期寿命的变化看，1949年，仅为35岁，1957年达到57岁，1981年又上升到68岁。在30多年的时间里，人口平均预期寿命提高了30多岁。提高的速度远远超过发达国家。但是，中国却同时面临着一个巨大的问题：人口老龄化，而且人口老龄化仍在进一步发展（见表1，表2）。

四、人口压力与土地流转之间的矛盾

中国作为一个具有着上下五千年悠久的历史文明的古国，其悠久的农业文明也如同她的文化文明一样拥有着耀眼的光芒。从最古老的母系社会开始，国代的中国人开始为自己的生存而寻求一种能够持续的提供生存资源的方式。他们开始驯化野生的动植物，用以维持自己的生活。

在社会生产力的不断发展之下，中国的农业文明也在不断的发展前行。从最初的石器农业工具逐步发展到青铜器工具，继而又不断发展到后来的铁制农业工具。如今，在科学技术的飞速发展之下，现代农业也得益于科技的发展，新的技术不断融入到农业领域中。人不断的从烦劳的农业耕种中解脱出来，同时，因为科技带动的经济的迅速发展，大量的人力都放弃了古老的耕田而生的生存方式，选择了打工、经商等更具有经济潜力的行业。

然而，面对中国的庞大人口压力，经济建设的过程中土地的流失量在不断的加剧，然而但是人口的数量却在经历多次的曲折过程后而长期处于稳定增长的阶段。中国面临的人口基数大、增长速度快、人口素质偏低的状况在相对一段较长的时间内难以得到有效的解决。同时，中国还面临着一个巨大的问题，就是人口老龄化问题。越来越多的老龄人口给中国的社会福利保障系统带来了极大的压力。人口的老龄化使得大量的劳动力不断的缺失，而从事农业的人口又在人口老龄化的占据着相当大的比重。农业从事人口的减少，使得大量的土地资源投入到经济建设中，而使得土地量进一步减少。这么大的压力的最基本的要求就是有足够的粮食供应他们每天的基本生活保障。

随着经济建设的不断深入，土地的征用量在不断的增加，生态保护的退耕还林、退耕还草的政策的延伸，可耕地的数量在不断的减少之中，而土地的产量却无法随之而增加。越来越多的人投入到经济建设中来，科技的投入促进增产还远远无法满足土地流失所带来的粮食减少问题。

同时，人们的经济观念的不断加深，大多数农民不再依赖于过去赖以生存的土地。取而代之的是努力实现土地的流转，不断的去争取土地的开发利用，土地的租用发展，想以最轻松的方式来实现最初土地所能带来的经济价值。而丝毫不去想象失去土地对他们将来的生活所带来的不便之处。

严重的是，近些年来随着经济发展，人们对全球的气候问题忽视过于严重，从而在近些年来全球气候变化日趋严重，灾害性天气的发生率明显上升，农业生产所依赖的天气资源在不断的恶化当中，农业的产值大大受到影响，而灾难所造成的大量的无家可归的人民有给农业生产带来部分压力。

五、土地流转中人民的思想观念

自古的中国人的观念都集中在土地之上，中国人的思想都为古已有之的封建土地观念所牵绊，在经济建设中还是有相当大的一部分中国人依旧停留在靠土地养生的观念之中。

安土重迁，也是中国人民的一个典型特征。多年的居住让人对自己的居住环境、居住氛围产生了一定的依赖，一定的羁绊。

同时，却也不乏过于盲从，丝毫不去考虑土地流转所带来的长期影响。因而，人民的思想在经济建设当中常常会出现一些羁绊，常见的有以下几种情形：

1)保守型：受到中国的传统思想的约束，受到土地的羁绊，在相当大的一部扽中国人之中还存在着对于土地的以来之中。在土地的流转过程之中，常常会有一部分人（集中于中老年层面），会考虑的过于繁琐，过于看重自己所依赖生存已久的土地之上。因而，在部分地区集体的土地承包转让过程中会出现一些中老年人的不理解，不配合的现象，从而使得经济建设的脚步受到制约，甚至严重的会错过经济发展的大好良机。而同时，也会给他们的思想带来极大的冲击。受到安土重迁的羁绊，中国人很容易被自己的生活居所的历史所限制，受到居住环境的陶醉。受到长期的安土重迁的思想束缚，中国人过于看重于眼前的利益，而缺乏的是对于将来的长远利益的考虑，从而在城市的更新中不断会有“钉子户”的出现，在新农村建设中会出现有楼而无人居住的现象，这些都严重阻碍了城市的更新进程以及新农村建设的前行速度。

2)冒险型：受到现代社会文明发展的影响，部分中国居民出于对新生事物的好奇，期待对部分东西的尝试。部分国人对待土地流转的认识还不够深入，对于政策的不够了解，对于一些相关的法律法规的不够熟知，而过于盲从的去进行土地的承包，土地的转让，土地的租赁等一些土地流转活动。从而会引发出相当大的一批麻烦。

3)中立性：出于对自身的经济利益考虑，自己对待一些事情的认识的浅薄，自己的从众心理，部分中国居民在于对待土地流转过程中的一些事情还是保留着自己中立的一面，主要表现在以下方面：①在对待集体的利益问题上，自己基本不拿出自己意见，而是在最终大局敲定之后，自己的意愿随同大多数人的意愿；②在对待自己私有所属土地问题上，自己依然比较随意，不过分的去要求某些条件，而只是完全的依赖于现有的一些规定或者是当地所有的一些习惯性的规则；③在对待他人的土地上，更是从不提出自己的一些看法，而只是完全看别人自己的意愿

六、土地流转过程中常见问题

近年来，农村土地流转工作在市、县两级政府和各级农业主管部门的高度重视下，对依法推进土地流转进行了积极的探索，虽然取得了一定成效，但还存在许多亟待完善的地方。主要表现在以下方面：

一是对土地流转的意义和认识不足。许多农民还没有把土地流转作为整合土地资源、提高土地产出率、转变经营方式、解放农村生产力、发展多种经营、拓宽增收渠道等有效手段和必然途径。有些农民依然存在小富即安的传统观念，不愿离开自己那块有限收入的土地。由于中国古已有之安土重迁的思想束缚，而同时中国又面临着人口老龄化的严峻现实，中老年人更是对自己的居所有相当大的依赖性，而给土地流转带来了不小的压力，使得在部分地区土地流转工作开展的比较艰难。

二是土地流转需要进一步规范。各地没有完全健立和实施土地流转登记备案制度。有的流转主体和行为因为当地的一些惯例还不能完全依法运行。对流转情况缺乏相关备案登记和土地承包经营权让变更手续。合同文本还没有统一，农民的法律意识还不够高，不懂得依法行事，使部分不法分子有机可乘。在发生纠纷时，不懂得用法律手段维护自己的权益，从而在土地流转过程中倍受欺瞒。

三是土地流转的体制机制和流转形式还不能适应市场经济发展的需求。换言之，以土地经营方式的变革为显著标志的农村生产力和生产关系的发展需要进一步协调。还需要相应的法律法规开不断的约束其发展现状，从而来不断规范和控制土地流转的发展现状，而使土地流转能够健康有序的进行下去。来充分迎合当前生产力的发展水平，来不断满足社会的发展需要。

七、土地流转问题对策与建议

一是要广泛宣传，提高农民流转土地的积极性。结合农村土地承包法律法规学习宣传活动，采取电视、广播、标语、条幅、下发宣传单等多种方式，广泛宣传土地流转的意义及土地流转政策措施，以及流转土地农民增收的实际效果，消除农民思想顾虑，提高土地流转意识。

二是积极调研，及时解决土地流转存在的问题。要把土地流转作为一个课题，组成调研组，深入县（区）、乡村和农户土地流转情况开展调研，及时掌握土地流转情况和存在的问题，积极探索农村土地流转新模式、新办法。

三是加强典型引导，营造土地流转的良好转氛围。要把培育土地流转典型作为促进土地流转的重要手段，总结典型经验，加强引导。来指引土地流转进行的落后地区的发展。

四是要健全制度，依法规范土地流转。健立和实施土地流转登记备案制度。确保流转主体和行为符合有关法律和政策规定。对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权让变更手续。建立和实施土地流转合同管理制度，指导流转双方在自愿协商的基础上，建立稳定规范的流转关系。使用省里统一制定的合同文本。较大规模或涉及主体较多的流转，必须由农经站指导流转双方签订流转合同，进行合同登记、鉴证。

五是重视纠纷调处，保护土地流转。为保护土地流转双方的合法权益，应在遵从《农村土地承包经营权流转管理办法》的前提之下，积极发挥地方党支作用，积极协调处理双方之间的矛盾，妥善处理双方之间的意见，争取在一种和谐、有序的环境之下进行土地流转工作的有序进行。对于恶意阻碍土地流转活动进行的行为，将移交相关部门进行相应的处理。从而保证村民的合法权益不收侵害。

六是创新体制机制，探索流转形式。坚持以《土地承包法》及中央和省相关规定为准绳，鼓励农户依法采取转包、转让、出租、互换等多种方式流转土地承包经营权，积极探索土地流转合作社等土地流转组织形式。在保持原承包关系不变的前提下，由享有土地承包经营权的农户自愿申请，并以土地经营权入社的形式，组建农村土地流转合作社，由土地流转合作社进行集中统一规划、统一经营。这种模式以股份制和合作制为基本形式，实行“三权分离”，即村集体拥有土地所有权，农民拥有土地承包权，土地流转合作社拥有土地经营权，实行社员代表大会、理事会、监事会的管理制度，农户按入社土地面积从合作社获取分红收益。这种形式既能够把土地集中流转出来，促进高效规模现代农业的发展和新农村建设，又可以克服其他土地流转形式存在的弊端，有利于提高农民的组织化程度，维护承包农户和经营业主的合法权益，提高农民分享土地增值收益，促进农村劳动力转移和农民增收，有利于壮大村级集体经济，促进农村社会公益事业发展。

七是创新农业的发展状况，引领新型的农业发展趋势。在当今科技飞速发展的前景之下，可以将大量的土地集中管理，充分将科技运用到农业生产当中（例如新型高产的设施农业），可以有效的将原有的劳动力从先前繁琐的农业生产中解放出来，从而可以使更多的劳动力投入到其他领域的经济建设当中去。从而可以走出一条新的农业发展之路，来响应党的新农村、新农业的发展要求。

八是结合当前的大学生村官接受新鲜事物快速的优势，可以及时的了解当前的土地流转趋势，从而可以结合当地的现状，来制定出符合当地经济发展趋势的土地流转策略，来发展适合当地的农业经济道路，来迎合国家新农村的建设和新型农业的发展。

参考资料：［1］中国政府网.中国概况

［2］洪增林.我国集体土地流转系统研究.北京.科学出版社

［3］王利华 孙政才.中国农业通史.中国农业出版社

第五篇：宜宾市农村土地流转情况调查与思考

宜宾市农村土地流转情况调查与思考

宜宾市农业局

农村实行家庭承包经营制以来，随着社会经济的发展，农村劳动力逐渐向二、三产业转移，外出务工、经商、办企业等离土离乡，或离土不离乡的农民不断增多，土地已不再是大部分农民维持生活来源的唯一保障。因而,农村承包土地经营权流转在广大农村便悄然兴起并得到了迅速的发展,推动了土地适度规模经营，加快了农村经济的发展，把传统农业逐步向现代农业推进。但是，在实践和运作中取得一定成效的同时，也还存在一些问题。

一、我市农村土地承包经营权流转的基本现状

（一）流转土地类型及面积情况。全市土地流转总面积为319805亩，其中耕地253508亩，占79%；荒山荒坡51232亩，占16%；园地等其他土地15065亩，占4.7%。

（二）流转方式及受让对象情况。目前，我市土地流转的主要方式是转包与租赁，流转对象以农户间相互流转为主，外来业主开发为辅。农户间相互流转主要是耕地，一般均采取转包方式；外来业主开发大多采取租赁方式，还有的采取变相的反租倒包方式。经营的土地有耕地、园地、荒山荒坡等。流转的受让方主要有企业、机关企事业单位干部、科技人员、新型农民等。从土地流转后的使用情况来看，农户间相互流转的土地绝大部分仍然用于粮油生产，而外来业主则将流转土地用于养殖业、特色农业开发。

据统计，全市转包方式流转面积22.1万亩，占69.1%；租赁方式流转面积6.07万亩，占19%；转让方式流转面积2.1万亩，占6.6%。

从受让主体看，农户之间的流转面积23.24万亩，占72.7%；企业流转面积3.53万亩，占11%；科技人员及机关干部下乡流转面积1.46万亩，占4.6%；城镇居民下乡流转面积1.54万亩，占4.8%。

从流转期限看，流转期限10年以内的24万亩，占75%；10-30年的6.8万亩，占21.3%。

从业主流转规模看，20-50亩的513户，51-100亩的224户，100亩以上的187户，一千亩以上的1户。从业业主流转从事的产业看，从事粮油生产的83户，从事特色农业的576户，从事养殖业的153户。

（三）流转土地的经济效益情况。根据典型调查取得的资料来看，在生产正常，未受灾害的情况下，流转土地的用途不同，所取得的经济效益不同，且相差很大。

1、将流转土地用于粮食生产的，按复种计算，平均每亩总收入为1050元-1250元之间，扣除生产所需的物质费用150-200元，人工费用500元以上，净收入仅有300-400元左右，如果还要扣除流转费，几乎无利可得。

2、将流转土地用于种植园林水果生产，则每亩收入在1800元-2500元之间，物质费用为200-400元，人工费用为300-450元，产前投资分摊为200-300元，净收入则有1100-1350元，再扣除承包费后，有较多的纯利可得。

3、如果将流转土地用于淡水养殖生产，即使在粗放养殖条件下，亩收入也可达2000-3000元，扣除费用成本后，一般每亩可获利1200-2000元。

二、土地流转的积极作用

从几年来的情况看，农村土地承包经营权的流转起到了多方面的积极作用。一是增加了农业投入、改善了农业生产生活条件。几年来全市外来业主的投资累计上亿元。具有一定实力、流转规模较大的业主进来后，必然要修建道路、用水、用电等设施，这对于改善当地农民的生产生活条件起到了积极作用。二是促进了农业结构的调整和农业产业化经营。大大小小的业主进入农村进行土地经营后，为谋求最大的经济效益，一般都能适应市场需要，精心挑选项目，从事优质水果、茶叶、香料、花卉、蔬菜等的种植，优良品种畜禽的养殖，这就进一步优化了农业生产结构，推动了农业向优质、高产、高效方向发展。改变了过去那种调整农业结构“政府出钱、农民种田、产品销售无人管”的做法。一些龙头企业通过在农村建立生产基地，形成了生产、加工、销售一条龙，促进了农业产业化经营。业主经营，实现了规模化、集约化、标准化，促进了发展现代农业。三是加快了农业新技术推广。通过土地流转，引来了成规模的业主，他们对参与务工的农民都要进行全面的技术培训。特别是科技人员从事农业开发，带来了大量的农业新技术和有效的管理方式。这些既可以提高当地农民的科技文化素质，农民在实际操作中也学到和掌握了大量的新技术。四是促进了农民专业合作经济组织的发展。随着农村土地承包经营权流转的加快，推动了农业规模经营，就更加需要系统、及时、完善的市场、技术等配套服务，因此农村各类专业技术协会、专业合作经济组织便应运而生。据统计，全市各种类型的专业技术协会和专业合作经济组织已发展到一千多个。五是增加了农民收入，壮大了集体经济实力。农户将承包地转包或租赁出去，除了获取一定的租金外，业主按约定吸纳转出土地的农民务工，每年可获得三四千元以上的工资性收入。农村集体通过租赁荒山荒坡或拍卖经营权，也获得了一定的经济收入。

农村土地承包经营权的流转，引发了企业、单位、科技人员和农户从事农业开发的巨大热情，收到了明显的实际效果。

三、土地使用权流转中存在的主要问题

（一）流转的自发性、随意性和盲目性。全市流转的30多万亩土地中农户之间流转占了70%以上。农户之间流转一般只有口头约定，期限短，随意性大，对双方都没有有效的约束，没有充分发挥流转土地的效益。（1）农户间相互流转，大多是因外出务工、经商等原因，无力或没法耕种而转包给亲戚、朋友，且面积不大，一般在5亩以下。这样就使土地在流转中，既没有向种田能手集中，又不能形成规模进行专业、产业化生产，使土地经营仍然停留在一般的种植水平上，无法取得更大的经济效益。（2）将土地租赁给外来业主经营后，有的业主因经营项目选择不当，缺乏种植管理技术等原因而导致经营失败。如江安县滥坝乡一罗姓业主向农民租赁耕地62亩，投资20多万元种植大棚蔬菜，因缺乏种植技术而失败，最后不得不将一部分租赁土地改作渔塘养渔，一部分用于种植业生产。再如江安县底蓬镇张姓业主、刘姓业主向农民租赁120亩农田种植麻竹，三年投资了20多万元，却没见效益。（3）部份进行规模经营的业主，因人力、资金、技术等多方面原因，经营管理相对粗放，而没有真正发挥出流转土地的规模效益。

（二）业主流转的投机性。一些业主流转农村集体或农民的土地往往是为了享受应由农民享受的某些国家优惠政策；有的业主是为了廉价占有农村土地，进行土地寻租；由于业主给农民的补偿一年一给付，流转成本很低，有的业主动辄与农户签定十几年、几十年的流转合同，但遇到经营困难或市场情况变化，业主往往一走了之。

（三）流转的不稳定性和低偿性。主要由于农民拥有的是对承包土地不完整的使用权-经营权，流转给业主只能获得200-400公斤稻谷。农户间的流转多数没有任何收益。同时，部份业主流转农民的土地没有长远经营打算，农户之间的流转转入土地的农民大多抱着种一年算一年的态度，严重制约了土地的集约经营和规模经营。

（四）流转合同签订不规范。一是只有口头协议，没有书面合同，主要表现在农户间的相互流转。二是流转的主体不符。有一部份外来业主在进行土地租赁经营时，为了方便操作，只与村社签订土地租赁合同，由村社再去面对农户。三是书面合同的签订既不符合格式要求，也不具备必备内容。如双方的权利与义务、违约责任等。尤其对外来业主缺乏有效的约束，农民利益难以保护。我市某县一镇由镇政府引入一肉类加工企业办养殖场，租赁五十多户农民的60多亩土地，由于流转手续不完善及利益协商不一致等原因发生纠纷，四年多来项目停止土地荒芜，给业主造成了巨大损失。

（五）违章干预存在。有的地方为了引进企业，为了满足企业成片土地的需求，采用行政手段、强制手段收回或变相收回农民的承包地，同时只给予很低的补偿。

（六）违法改变承包土地的用途。农户流转的承包地，除少数的园地和林地外，绝大份是耕地，相当部份还是基本农田。但这些耕地在流转过程中，除农户间的相互转包外，租赁给外来业主的耕地，因利益的驱使，有在耕地上修建永久性建筑等破坏耕地的现象。

四、建议

土地是农业最重要、也是最基本的生产要素，只有合理流动，具有一定经营规模，才能提高使用效益。从社会和经济发展的趋势看，现有农业人口需要大量逐渐从农村转移到城市和小城镇，离开土地另谋生路，国家的户籍制度改革也为这种转移提供了条件。从实际情况看，农民种地收入不高，外出务工经商收入占的比重较大。农村的现实状况就是撂荒地有增加的趋势，种应付田的比例相当高。从新的农村经济发展形势来看，离开了土地流转，土地的潜能发挥就受到了极大束缚。长期形成的土地平均拥有、所有权经营权机械统一的模式明显不适应农村市场经济和现代农业的发展。要打破这一沉闷局面，就必须让土地流转活跃起来。既然土地流转是农村经济和农村社会发展的必然要求，是建设有中国特色的农业现代化、发展农业产业化、统筹城乡社会发展的有效措施之一。因此，必须研究促进农村土地合理健康流转的内在和外在的制约因素，建立有效的流转机制。

（一）进一步完善农村土地承包关系。当前，农村承包土地事实上形成了以家庭承包经营为基础，农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离。在这个前提下，采取适当的措施和办法，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权，实现土地承包权的有效以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。党的十七届三中全会的决定再一次明确强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变。因此按照法律和政策的规定做好土地承包关系的完善工作极其重要。

一是换发农村土地承包经营权证书。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，是解决农村土地承包纠纷的重要法律依据。，我市1999年全面开展并完成了以延长土地承包期30年不变为核心的农村第二轮土地承包工作，向全市广大农民承包户颁发了农村土地承包经营权证书。但是随着农村人口的变动，中央和省有关农村政策的巨大调整，特别是农村土地承包法的颁布实施，原来颁发的土地承包经营权证书从形式到内容都已不相适应。因此换证工作势在必行。认真做好农村土地承包经营权证换发工作，是进一步明晰农村土地承包经营权，依法保护农村土地承包方的合法权益的一项重要工作，也是稳定和完善农村土地承包关系的一项基础性工作，同时也是贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》以及《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》的重要举措。做好《农村土地承包经营权证》的换发工作，有利于加强农村土地资源管理，进一步落实党在农村的土地政策，调动广大群众保护土地资源的积极性，对维护农民的合法权益，构建和谐发展的社会主义新农村具有十分重要的意义。

二是大力解决二轮承包遗留的各种问题。由于政策的规定，1999年二轮承包采取的是顺延承包办法，2003年农村土地承包法实施生效，不少实行五年一次小调整的地方近10年就没有调整过土地，一些农户人地矛盾尤其突出。同时还有一些其他遗留问题，如税费改革应进地而未进地人口基本口粮无着落等。中央和省应安排专项资金，出台相应政策解决这些问题和矛盾。

三是健全完善农村土地承包档案资料。由于历史的原因，农村土地承包档案资料质量不高，难于长期保存；加上农村土地承包管理手段相对落后，因退耕还林、土地流转和各种占地而导致承包土地变化的情况没有及时在档案资料中得到及时的完善，这些问题也成为了引发矛盾纠纷的隐患。在开展换证工作的基础上，健全并完善农村土地承包档案极为重要。同时还要提高土地承包档案资料的质量，强化档案资料管理的手段，形成档案资料县乡社几级管理体系，计算机管理系统，实现管理的制度化、规范化，现代化。

（二）彻底放活农民土地使用权。长期以来，农民在土地上的权利很不充分并受到极大损害。农村土地除国家所有由集体经济组织使用的以外，属集体所有，但是集体这一概念是农业合作化的产物，农村集体经济组织的代表机制、权利机制、决策机制等很不完善，实际中是权益最难以得到真正保障的一个层面。集体经济组织利益受损的情况成为经常性的现象，尤其在土地上更是如此。任何一个需要使用土地的主体，都可以以国家名义廉价征占用农村集体土地，最终受损的还是农民。在这种情况下，农民的土地承包经营权是不可能受到彻底有效保护的。

目前情况下农民拥有的土地承包经营权只是一种相当有限的使用权，不是完整的使用权，从而不是农民的财产权，这是近年来土地流转不稳定、流转的短期行为普遍、纠纷较多、对促进土地规模经营效果不显的根本原因之一。现有的农村土地流转形式中，转让基本是一种无偿放弃承包权的行为，租赁、转包、入股等是以暂时让渡农民拥有的对土地极有限的处置权而获取较少的经济利益。这种状况下，农民缺乏对土地充分的处置权，因而既不能有效抵制各种方式的强制流转，也阻碍了那些长期在外务工经商且已经在城镇稳定生活确实不需要土地的农民放弃承包土地。一些农民实际已不需要土地而又不愿意无偿或低偿放弃土地，是造成种应付田及土地撂荒增多的重要原因之一。

为此，应该把土地上的权利和利益还给农民，就是要赋予农民完整的土地使用权。作为集体经济组织成员，土地是广大农民最后拥有的有形的可实现的长期性资产。因此，强化对农民对土地权利的保护至关重要。在坚持农村土地集体所的有前提下，在承包期内，农民的承包经营权应置换为物权性质的使用权，享有绝对的支配权利。换句话说，就是要把农民的土地承包权作为农民的财产权来加以保护。这在法律上是没有障碍的，《农村土地承包法》明确规定农民承包经营权长期稳定不变，农民的基本权利和利益得到了保护。《农村土地承包法》在实质上已经赋予了农户承包土地经营权的物权性质，《物权法》的出台又进一步对农民土地承包经营权进行了物权性质的确定和保护。党的十七届三中全通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又进一步强调要完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。任何单位、部门，各级政府都不能以各种理由和借口以国家利益强行征占农民的土地。

在农村土地使用权以转包、出租、入股、转让等形式流转的同时，尤其应当允许农民可以按市场价格交易其土地使用权。其核心就是要突破已有的利益分配格局，让农民能按照自己的意愿采取土地流转的实现形式。用市场化手段，还权还利于民，让农户真正成为农村土地产权的占有者和受益者，也就是要让农民获取应得的在土地上充分的经济利益。

（三）坚持依法、自愿、有偿的原则不动摇。当前，农村承包土地事实上形成了以家庭承包经营为基础，农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离。在这个前提下，采取适当的措施和办法，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权，实现土地承包权的有效流转，是用好农用地的必由之路。在流转的过程中，必须坚持依法、自愿、有偿原则：农村土地流转必须执行国家法规政策，依法签定合同；按国家规定交纳承包费用和相关费用以及履行应尽的义务。农村土地流转必须坚持自愿，不论采用哪种流转形式，都应该尊重农民的选择和意愿。农村土地流转必须遵循价值规律，坚持有偿流转，实行必要的、双方协商而定的合理经济补偿。

（四）建立农村土地使用权流转的规范程序。农村土地特别是农户承包地使用权流转必须有一套完善的审查审批管理制度。针对不同的流转形式，逐步建立健全相应的管理指导的制度和规则。规范对流转前、流转过程中、和流转结束全过程的掌握监督指导管理，尽力减少流转的纠纷，力求避免流转双方的经济损失。在当前的情况下，对于农户之间的转包，要指导好双方相互协商好利益关系，建立报集体经济组织备案的制度；严格农户之间承包地使用权的转让规定，建立发包方审查同意制度，转让的合同制度；建立健全严格的外来的业主流转管理制度，建立资质审查、合同签订、并鉴证或公证、事后监督的规程。

（五）加大对土地流转的扶持。各级都要从政策上、资金上对土地流转予以大力支持，出台鼓励农民进行土地流转的政策。各级政府都要安排资金对土地流转给予资金扶持，对成规模的有实力的业主实行奖励政策，尤其要给予种田能手集中经营农村土地、农民之间自愿以土地入股经营等流转方式给于大力资金扶持，推动以农民为主体的农村土地流转模式。各级政府应加大投入力度，改善和优化农村道路、水利等基础设施，为土地流转创造条件。相关部门对土地流转应给于大力支持，如工商行政管理部门要对农户自愿组建的以土地流转经营为主的合作社予以登记，供电部门对土地流转受让方经营养殖、加工设施的用电作为农业用电等。同时还应建立农村土地流转的保障机制，对自愿转让承包土地经营权迁入城镇定居的农民，在就业、子女入学、社会保障等方面与城镇居民享受同等待遇。对从事规模经营土地流转受让方，可参与政策性农业保险。建立流转面积大、涉及农户多的土地流转的风险预防、控制和处置机制。

（六）加强对农村土地使用权流转的管理与服务。农业行政部门和农业承包合同管理机构，对土地流转的指导和管理必须加强。要制订统一的流转合同文本和流转证书，落实土地流转合同制，健全土地流转登记、备案、鉴证制度。对辖区内流转情况要进行定期不定期的检查。要帮助协调业主与农户之间的关系，做好政策咨询和服务工作。通过土地流转信息发、纠纷调解、风险预警等服务保护农民的土地流转权益。乡镇农经机构应予以保持，并配备充实的业务人员，保证其行使相应职能的条件。县乡镇两级应该建立土地流转服务中心，落实专人负责土地流转项目的相关服务工作。

（七）建立农村土地流转市场。探索建立土地流转的一整套机制、市场、流转管理体系，更重要的是要探索建立农村土地使用权产权交易市场，建立相应的交易规则和制度。真正做到流转的规范化、市场化、法制化。