中美银行监管制度

第一篇：中美银行监管制度

摘要:金融业处于一国经济的核心地位，一国金融机构若要有效地发挥其经济功能保持较为稳健的运行态势，离不开金融监管，必须具有一个相当稳健周延的金融制度与法规框架和符合市场规律的制度与法规在一国的金融体系中，商业银行是最重要的银行金融机构，商业银行的制度与法规则是金融法规修仃完善的重点。美国的银行业是世界上最发达的，我们试图通过对美国银行法律制度的了解分析，找到我们可以借鉴之处，以提高我国银行业尤其是商业银行的竞争力。

关键词:商业银行 监管法律制度

一、比较中美商业银行监管法律制度

(一)法律框架

美国的金融监管制度的发展是紧紧伴随着法规的建立而成长起来的。美国银行监管的主要法规有:《1863年国民银行法》,《1913年联邦储备法》、《联邦存款保险法》《1933年银行法》、们956银行控股公司法》、们980年存款机构管制放松与货币控制法》,K1991联邦存款保险公司改进法案》.《1991年外资银行监督改善法》、《1996年联邦存款保险基金法》、X1999年金融服务现代化法》。

自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段、计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，199-5通过了《中华人民共和国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》标志着我国银行监管法制体系初步形成。2003年对《人民银行法》和《商业银行法》的修正及新颁布的《银行业监督管理法》标志着银行监管体制的进一步完善。与此同时，还有一系列的法规和人民银行或银监会制定的金融规章涉及了银行监管问题。

(二)监管机构

美国银行业主要管理机构主要包括以下机构:联邦储备体系、货币管理局、联邦存款保险公司、司法部、证券与交易委员会、州银行委员会。根据《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》规定，我国银行业由人民银行和国务院银行业监督管理机构进行监管。

(三)监管内容

1.美国监管机构的主要监管内容

(1)市场准入的监管

在美国注册不同性质的银行要由不同管理机构审批。货币管理局管理国民银行注册和颁发执照，并对其营业宗旨、组织章程、资本结构、董事、官员资历、管理业务和风险、获利能力和所有权要求等因素进行考虑和调查。

(2)资本充足率的监管

1981年，美国联邦储备委员会、货币管理局和联邦存款保险公司共同制定了衡量资木充足率的统一标准:将资本分为一级资本和二级资本。《巴塞尔协议》签定后，美国于1990年底开始试用，并作为骆驼评级制度的资本检查标准，以此评价银行资本的充足性。

（3)对风险损失准备金的监管

美国对坏帐的法律定义是指本金或利息逾期6个月以上的贷款，以及担保和抵押不落实的催收贷款。按规定，坏帐必须在分红前核销。各家银行也可以对其认为必须核销的资产进行主动核销。为防上汇兑风险，联邦储备银行可以根据其对银行国际贷款质量的评价，要求有关银行建立并保持一定数量的专项储备。

(4)对存款保险的监管

联邦储备银行要求其所有成员都必须参加联邦存款保险。大多数州也要求州立银行参加联邦存款保险。联邦存款保险公司一身二任，既是保险公司，又是金融监管机构，将业务职能与监管职能紧密结合，以检查投保银行安全状况的方式，监管美国所有银行，对稳定美国金融体系起到重要的作用。

此外，还对银行的经营范围、资产集中、银行流动性、银行合并机银行破产和倒闭进行监管。

2.中国监管机构的主要监管内容

（1）人民银行

人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。人民银行主要履行下列职责:发布与履行其职责有关的命令和规章;依法制定和执行货币政策;发行人民币，管理人民币流通;监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场;实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场;监督管理黄金市场;持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备:经理国库;维护支付、清算系统的正常运行;作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动等。

（2)国务院

国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理。依法制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。并对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。

(四)监管方式

1.美国监管机构的监管方式

美国的现场检查制度是由联邦金融管理部门派出检查小组到商业银行进行实地检查。按1991年《联邦存款保险公司改善法》规定，银行监管者每年至少对所有银行现场检查一次。美国的非现场监督注重于统一性、综合性、比较性和预测性的系统监管。综合每家银行的业务全面情况，通过进行骆驼评级来比较同类银行状况，确定各家银行的业务监管级数，并由此确定现场检查的必要性。

2.中国监管机构的监管方式

银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查，应制定现场检查程序，规范现场检查行为。建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状祝，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。

二、我国商业银行监管法律制度的完善

1、健全国家金融监管体制，加强金融机构内部自律机制

对金融机构实施金融监管包括他律与自律两个层次。他律即中央银行和其他监管主体依据国家法律、法规对金融机构及其活动进行监管，属于强制性监管。

自律即金融机构自身为有效防范金融风险，保障金融安全而建立的自我监控机制，是国家实行金融监管的基础。有效的金融监管必须注重外在约束和自我约束的统一。在国家宏观金融监管确立的条件下，完善金融机构自律管理水平，加强金融业同业公会或协会自律性组织建设，是构建我国金融监管体系中不可缺少的部分。

2.金融监管方式应加强风险防范

我国金融监管存在重合规性、轻风险性的问题。要改变这一状况，应从以下方面着手:首先要调整监管思路，实现从，事后化解”到”事前防范"的转变。

合规性监管偏重于事后化解，这种方式较为被动，纠正成本也很高。风险监管则是根据金融机构的资产质量以及内部管理的评价，提高监管要求，注重于事前防范，能最大限度地减少各种风险带来的损失。因此，我们要逐步推行风险监管;其次，应以风险防范为基础，建立风险评估指标体系和早期预警系统;再次，要确定监管周期，实施动态的、持续的、全方位的、多角度的监管。

3.进一步完善金融监督的法律法规体系

根据我国的实际情况和国际金融发展的要求，适当调整原有的法律法规，使其符合金融发展的要求。金融立法在我国可以说是刚刚起步，要合理有效地实施监管，这一工作必须予以强化。首先，必须健全合理的法律基础和公认的会计标准，它是金融监管的必要条件和重要保证:其次，各项金融法律法规既要规定其从事业务活动的行为准则，更要规定具体的实施细则，真正做到有法可依。

第二篇：银行财会工作监管制度

ⅩⅩ银行财会工作监管制度 第一章 总则

第二章 机构设置及人员配备 第三章 监管工作职责及权限 第四章 监管工作内容 第五章 监管方式与程序 第六章 监管工作要求 第七章 监管报告 第八章 考核与奖惩 第九章 附则

各省、自治区、直辖市分行，新疆兵团分行，各直属分行： 为进一步完善财会工作内部监督制约机制，加大财会监管工作力度，总行根据近年来财会工作的改革与发展，在认真总结经验，广泛征求意见的基础上，重新修订了《中国ⅩⅩ银行财会工作监管制度》（以下简称《监管制度》），现印发给你们，并就有关事项通知如下：

一、此次修订的主要内容

（一）章节的增加。新的《监管制度》与原制度相比，增加了两个章节。一是增加了第五章监管方式和程序。将监管方式具体地划分为常规监管和专项监管，并分别规范了两类监管方式的工作程序，使财会监管员根据不同时期不同的工作任务，合理选择监管方式。二是增加了第六章监管工作要求。合理确定了财会监管的工作范围和工作量；完善了财会监管档案管理。三是对监管工作的过程和结果进行了规范。

（二）内容的变化。一是在第一章第一条中增加了制定的依据。在第四条中明确了财会监管工作的管理原则。在第五条中重新明确了财会监管体系的组成，同时提出了实行财会监管责任制。二是在第二章第七条中进一步明确了机构设置和人员配备，规定了不同层面财会监管员的配备和相应的级别。三是在第十一条中增加了监管工作的权限，保障财会监管员属尽职守地履行监管职权。四是第四章中进一步扩延了监管工作内容，明确了财会监管员首先要对辖属机构坐班主任履行职责情况进行监督，在此基础上，对辖属营业机构进行常规性检查或专项检查。

二、充分认识财会监管工作的重要作用

原《监管制度》是1996年制定实施的。几年的实践证明，它对建立财会工作内部制约机制，实现财会工作自我约束、自我监督、自我管理、自我完善发挥了重要作用。随着财会管理内容的不断扩延，业务品种的不断增加，核算手段的逐步现代化，会计风险隐蔽性愈来愈强，风险控制难度日益加大。因此，建立健全财会监管机制，控制各种财会风险显得至关重要。财会监管作为业务部门自律监管，与监察和审计部门共同构成ⅩⅩ银行的内部监督体系。尤其是随着审计职能的上收，支行以下的监督主要依靠业务部门的自律监管。因此财会监管要适应我行改革发展的需要，逐步下移监管重心，不断强化自律监管意识，巩固一道防线，保障财会工作有序进行。

三、加强财会监管队伍建设

（一）加强对财会监管工作的领导。新的《监管制度》进一步完善了财会监管体系的组成，并提出了财会部门的主要负责人是财会监管的主要责任人。各级财会部门的主要负责人，要充分调动各组成部分的力量，切实有效地开展财会监管，并使这一体系快速有序的运行。

（二）合理设置机构和配备人员。各级行要按制度要求，结合本行实际，合理安排机构设置和人员配备，尤其要做好人员的选拔和聘任工作，严格遵守有关审批制度。

（三）建立有效的激励机制。各级行要严格对财会监管员的考核，定期评选优秀财会监管员。要充分考虑财会监管员的工作性质和工作难度，在工作待遇方面应随着工资分配办法的不断完善，适时适当提高其岗位系数，充分调动财会监管员的积极性，保障其尽职尽责地开展工作。

（四）认真履行岗位职责。各级财会监管员要严格按照制度要求，认真开展检查监督，按期并保质保量完成工作任务。在对所辖机构的检查监督中，要与营业机构坐班主任的临柜监督结合起来，做到“点”和“面”的有机结合，强化内控效率。

四、关于制定业务部门自律监管实施细则问题

《监管制度》是《中国ⅩⅩ银行业务部门自律监管工作指导原则》（农银发〔2000〕78号）规定的细化，等同于财会部门自律监管实施细则。各级行财会监管员，要严格按照财会监管工作要求，认真做好常规监管和专项监管。其履行职责情况，不但要接受上级行主管部门的检查，同时要接受内部监督委员会的检查。

以上要求请各行一并贯彻执行。执行中遇到的问题，请及时向总行（财务会计部）反映。

中国ⅩⅩ银行财会工作监管制度第一章 总则

第一条 为进一步完善财会工作内部监督约束机制，防范财会风险，保障良好的财会工作秩序，依据《中华人民共和国会计法》、中国人民银行《加强金融机构内部控制的指导原则》、《中国ⅩⅩ银行业务部门自律监管工作指导原则》和中国ⅩⅩ银行财务会计基本制度，结合ⅩⅩ银行会计工作的实际，制定本制度。

第二条 财会监管是财会部门为规范管理，加强会计风险防范，保障财会工作正常运行，实施自我约束、自我监督、自我管理、自我完善的自律行为，是中国ⅩⅩ银行内控机制的重要组成部分。

第三条 财会监管工作的主要任务是在财会系统内建立起一个自身的管理、监督体系，组织开展对财会工作的检查、监督和辅导，规范业务操作行为，保证财会工作的合规性和合法性。

第四条 财会监管工作要坚持“统一领导、分级管理、各负其责、奖罚分明”的原则，实行“一级管理一级，一级对一级负责”的管理方式。

第五条 财会监管体系由各级行主管财会工作的行长、财会部门的主要负责人、财会监管员和基层营业机构坐班主任组成。财会部门的主要负责人是财会监管工作的主要责任人。

第六条 本制度适用于中国ⅩⅩ银行系统内各级行财会部门及对外营业机构。

第二章 机构设置及人员配备

第七条 各级行财会部门要结合本行工作实际，设置相应的财会监管机构，配备一定数量的财会监管人员，负责辖区内财会监管工作的组织和管理。

（一）一级分行财会部门应设立财会监管科，配备2－3名专职财会监管人员；

（二）二级分行财会部门应设财会监管组（股），配备2－3名专职监管人员和一定数量的兼职监管人员；

（三）县（市）支行财会部门，应按5－7个营业机构（含储蓄所）配备一名专职监管人员的要求，配备相应的专职监管人员。营业机构少的单位，不得少于1名专职监管人员。

第八条 各级行应配备一定级别（处、科、股级）的专兼职财会监管员，由财会部门推荐，人事部门聘任，并报上级主管部门备案。第九条 财会监管人员应具备下列条件。

（一）政治思想好，作风正派，廉洁奉公，敢于坚持原则；

（二）热爱财会监管工作，有强烈的工作责任心，实事求是，作风扎实；

（三）从事财会工作两年以上，具有较全面的财务、会计专业理论水平，有较强的组织和协调能力；

（四）具有较强的检查分析能力、文字综合能力和计算机操作技能；

（五）具有专科以上学历或助理会计师以上的技术职称。第十条 一切行政、业务指标不得与财会监管员经济利益挂钩，以确保其超脱行使监督职能。第三章 监管工作职责及权限 第十一条 财会监管人员的工作职责。

（一）负责组织财会监管计划的实施，对辖属单位财会工作进行常规或专项检查、监督和辅导。

（二）负责对辖属单位重要业务事项和重要业务环节进行随机检查、督导。

（三）负责检查、监督辖属营业机构坐班主任岗位职责的履行情况。

（四）负责对发现的问题提出整改意见，并跟踪检查整改情况。

（五）负责检查、督导辖属单位财会监管工作的开展。

（六）按时上报财会监管工作报告。第十二条 财会监管人员的工作权限。

（一）有权参与本行各项财会制度、办法的制定和修改工作，并提出意见。

（二）有权对辖属单位的财会工作进行定期或不定期的检查，并就监管事项向有关单位调阅凭证、账簿、报表、文件资料等，有权检查库存现金、有价单证、重要空白凭证，被检查单位不得拖延、拒绝、谎报。

（三）有权就监管事项向有关单位和个人进行调查；有权要求被监管单位、责任人对检查发现的问题及有关事项作出解释和书面说明；有权对检查中发现的违规行为依据《中国ⅩⅩ银行员工违反规章制度处理暂行办法》提出相应的处理意见，移送有关部门处理。对拒不整改的，有权提请有关部门督办和处理。

（四）有权对不适应本职工作的财会人员提出调整建议。

（五）有权越级向上级主管部门反映相关情况。

（六）由于坚持原则受到不公正待遇，有权向本级行领导及上级行有关部门反映，以维护自身的合法权益。第四章 监管工作内容

第十三条 检查、监督、辅导辖属单位贯彻落实国家金融法律、法规、方针、政策及中国ⅩⅩ银行各项财会制度、办法及规定情况。第十四条 检查、监督、辅导辖属单位会计基础工作规范化管理规划的制定、实施及工作目标的完成情况。严格按照《中国ⅩⅩ银行会计基础工作规范化管理旅行办法》和《中国ⅩⅩ银行会计基础工作规范化考核标准》要求，定期对下属单位开展常规性检查。

第十五条 根据阶段性工作需要，认真开展对辖属单位的专项检查。第十六条 检查监督辖属单位财会监管工作计划的完成情况及财会监管人员履行职责情况。

第十七条 检查监督辖属单位财会部门和营业机构岗位设置、劳动组合的合理性，内部控制的有效性和业务操作的规范性等情况。第十八条 检查监督辖属营业机构计算机会计处理操作情况。第十九条 检查监督辖属单位会计资料收集的完整性、及时性，整理、装订、分类的合规性及会计档案保管的安全性情况。

第二十条 组织开展调查研究，总结推广财会工作先进经验，不断创新监管方法和手段，推动财会工作稳步、健康发展。第五章 监管方式与程序

第二十一条 监管方式分为常规监管和专项监管。

常规监管是指对财会部门和营业机构执行各项规章制度、会计核算规定、业务操作规程、会计风险控制和会计基础工作规范化管理等方面进行的序时监管活动。

专项监管是指根据阶段性工作需要，对财会部门和营业机构有关业务事项或管理情况实施的定向监管活动。

第二十二条 常规监管主要采取事前控制、事中监督与事后审查相结合，现场监管与非现场监管相结合，定点监管与交叉检查相结合，检查监督与培训辅导相结合的方式，按照业务检查、整理资料、总结报告、整改处理的程序进行。

第二十三条 专项监管主要采取非现场调查和现场查看实物资料、操作流程的方式，按组织准备、实施检查、总结报告、整改处理的程序进行。

第六章 监管工作要求

第二十四条 各级行财会部门应按年制定财会监管工作规划，明确总体工作目标，突出重点，按期分步作出安排，有计划、有目标、有步骤地组织和开展财会监管工作。

第二十五条 各级行财会监管人员要按时完成检查监督任务。县（市）支行财会监管员每季对辖属机构监管的内容检查一遍，检查面为100％。二级分行财会监管员每半年对县（市）支行财会监管员履行职责情况检查一遍，对支行财会部门和营业部进行抽查，抽查面为50％。一级分行财会监管员每年对二级分行财会监管员履行职责情况检查一遍，对二级分行财会部门和营业部进行抽查，抽查面为30％。总行每年对一级分行财会监管员履行职责情况检查一遍，对一级分行财会部门和营业部进行抽查，抽查面为30％。

第二十六条 各级行财会部门要建立健全财会监管档案。财会监管档案的内容包括：监管工作规划、专项监管实施方案、监管工作底稿（见附表2，略）、坐班主任工作日志、财会监管报告、监管工作报告表、移送处理意见书等，并将其纳入会计档案管理。

第二十七条 财会监管人员在工作时，必须认真登记监管工作底稿。检查事项须经被检查单位负责人签字确认。

第二十八条 财会监管人员应坚持原则，实事求是，廉洁奉公，对监管检查发现的问题，要及时下达整改通知并监督限期纠正。发现重大问题，要及时向本行和上级行主管部门汇报，并提出处理建议。第七章 监管报告

第二十九条 监管报告分常规监管报告和专项监管报告。

常规监管报告是对报告期内监管工作规划落实情况的阶段性总结，其内容包括：财会监管工作计划完成情况，开展检查监督内容，检查中发现的问题及主要原因，正反典型事例，整改措施，工作建议和下一步工作安排。

专项监管报告是指对某一方面业务或管理进行的定向监管情况的报告。其内容应包括：专项监管的目的、内容、范围及时间界限，检查中发现的问题，对存在问题的处理意见，整改措施及完善管理制度的建议等。

第三十条 监管工作报告采取书面形式，逐级上报。

第三十一条 实行定期报告制度。各级行财会监管员按季度向本行财会部门提交监管报告。各级行财会部门按年中、年末向上级行财会部门提交监管工作报告。重大问题应随时报告。

第三十二条 监管报告上报时间。各级行监管员的报告于每季末上报。各级行财会部门的汇总监管报告和监管工作报告表（见附表1，略）分别于每年7月底和次年1月20日前上报。专项监管报告按上级行规定时间上报。第八章 考核与奖惩

第三十三条 财会监管工作实行逐级考核制，并将对财会监管工作的考核纳入财会工作综合考评体系。

第三十四条 各级行应建立健全财会监管员岗位责任制和考核制。对财会监管员的考核，由财会部和人事部门共同进行。人事部门负责其政治思想教育工作，并定期对其工作业绩进行考核评价；财会部门负责其规章制度、业务知识和技能的培训，并对其工作业绩进行监督和评价。

第三十五条 对考核优秀的财会监管员和在检查、监督中挽回重大经济损失或发现、堵住重大差错、事故和案件的财会监管员，应当给予表彰和奖励。

第三十六条 对检查监督不力，应发现的问题而没有发现，应纠正的问题得不到纠正，造成事故、案件的监管员，要按《中国ⅩⅩ银行员工违反规章制度处理暂行办法》追究其责任，并追究财会监管主要责任人的责任。第九章 附则

第三十七条 坐班主任的相应规定按照《中国ⅩⅩ银行营业单位坐班主任制度》执行。

第三十八条 本制度的解释权属于中国ⅩⅩ银行总行。

第三十九条 各省、自治区、直辖市分行，各直属分行，可根据本制度，结合当地实际情况，制定实施细则，但不得与本制度相抵触，并报总行备案。

第四十条 本制度于ⅩⅩ年1月1日起执行。原《中国ⅩⅩ银行财会工作监管制度（试行）》同时废止。

第三篇：中美监狱制度比较

中美监狱制度比较

我们对美国监狱的印象，一般是从各种影视剧，如《肖申克的救赎》、《金蝉脱壳》中得到的。美国的监狱与中国的监狱有许多的不同，这是与两国的司法制度不同分不开的。美国是依照‚三权分立原则建立的资本主义国家，其司法制度及指导思想与我国有很大的差异。而且由于各个州的法律规定不一，监狱体制和管理模式也存在差别。

运用现代司法理论体现惩罚思想

一般将惩罚分为人身监禁、经济制裁、体能训练、社会服务四种形式。

人身监禁就是剥夺或限制罪犯的人身自由。根据刑罚相适应原则，犯罪越重，惩罚就越严厉；

经济制裁有两种：一是罪犯给受害人或其家庭支付一定数量的金钱以弥补经济上的损失和减少精神上的痛苦；二是罪犯必须给国家支付一定数量的金钱，叫罚金，尤其对财产型犯罪使用比较广泛。

体能训练是监狱规定罪犯每天早起接受强运动量的体能训练及专题训练的惩罚方式。因为不经过彻底的痛苦洗礼，心灵便难有复苏之时，也无从培养出对己对人的责任感。现在这种惩罚已发展成为一种新兴的监禁机构——军训式矫正中心。

社会服务，即规定通过社会劳动对罪犯进行教育改造。监狱轻刑犯人白天到社会工地参加劳动，所得的报酬，用来赔偿受害者，承担法律诉讼费用，及资助本人家庭等。

设立监狱警戒等级制度

根据罪犯罪行轻重，刑期长短，有无实施暴力和逃跑危险等因素，对监狱戒备程度进行分类，设立最高警戒监狱(高度)，中等警戒监狱(中度)，最低警戒监狱(低度)，目的是保障监狱安全，维护良好的监管秩序。

在劳顿郡监狱实行不同戒备的监所管理，未决犯监所因关有重要嫌犯、多重凶犯、暴力犯，警戒森严、监控严密，设施十分牢固，实行全封闭，全隔离管理，使关押的重刑犯犹如‚笼中的困兽。而轻刑犯关押监所，采取了四周不设防、别墅式的建筑格局，没有武装卫兵，没有岗楼、围墙。罪犯在狱内一般可自由活动，就连囚舍的门也不上锁，监狱长称这是一把无形的锁，有勇气改正恶习的犯人是不会去闯的。如影片《金蝉脱壳》，罪犯如果逃跑抓回来肯定要作为重点看守对象并重罚，据记载该监狱20年来只跑过一个罪犯。

高度戒备监狱有严格的安全管理措施

(1)全面监视监控；

(2)设置多道门，监所内的各个功能区均有门隔离，；

(3)点名点数，狱警按规定时间及要求对罪犯进行点名记数检查，异常情况及时处臵并详细记载；

(4)人身搜查和监舍搜查任何违禁品；

(5)紧急封闭。在狱内发生较大骚乱时，或其它严重的械斗或暴力事件时，即封闭监狱，罪犯24小时内都要关闭在自己的牢房里，不能出去吃饭、娱乐、劳动，直到恢复正常程序为止；(6)武器控制，监狱武器库设在狱内警戒区，由武装狱警守卫。武器库绝对禁止罪犯接近，在狱内，经常与罪犯接触的狱警不能携带枪支；

(7)监狱四周安装电网和环形防御线，运动场上安装有特殊的报警装臵。

尝试对囚犯新的管理教育内容和方法

美国监狱关押囚犯规模一般不大，在一、二百人到一千多人不等。在管理和教育方法上，也存在差别，州与州之间不尽相同；专门矫正机关与社区矫正机关不同；公立监狱与私立监狱不同。虽然监狱的惩罚倾向和意识较重，但还是比较重视‚治疗思想，认为罪犯是内心有残疾，未被管教好，被剥夺基本社会权利的人，犯罪行为是一种通过专门的治疗活动能矫正过来的变态行为，治疗思想就是要使罪犯从内心里看到积极行为的良好报应。监狱有针对性地开展职业培训、文化教育、反酗酒、反吸毒、反暴力等内容的教育，尤其是比较重视心理矫治。通过教育激发囚犯的人性，为将来谋生打下基础。

监狱警官的素质和培训

美国监狱警官在警察中的待遇较高，素质要求也是比较高的。当然，美国的监狱作为一个特殊的窗口，典型地反映了美国社会的一些无法解决和回避的矛盾，如犯罪率的居高不下，释放后重新犯罪率较高，监狱行刑重惩罚轻教育，罪犯越狱脱逃甚至暴狱的事也屡见不鲜，法律规定的一些囚犯基本权利也未得到真正的落实，监狱里黑暗罪恶的情况广泛存在。

中美两国由于在社会政治制度、经济制度、文化背景和基本价值观上均存在差异，所以不可避免，在监狱制度和监狱管理上也存在这差异。

毛泽东同志指出‚以改造人为宗旨，是我国社会主义监狱制度的一大重要特色‚中国的监狱既是特殊性质的学校，也是特殊性质的国营企业。

思想改造和劳动改造是毛泽东改造罪犯理论的特色和精华所在，新中国几十年罪犯改造成绩斐然，保持了世界上最低的重新犯罪率，与监狱始终坚持思想改造、劳动改造的治本措施是分不开的。

而美国作为一个法律健全的国家，以现代法治的理念来管理监狱的精神，得到了基本的贯彻。监狱立法细致、完备，大到监狱的体制，具体到囚犯的日常规范、生活安排都有规范，操作性较强。监狱执法也是严格认真的，并要接受国家和州里定期的严格检查；监狱警官的执法角色概念较强，在一定程度上昭示了西方现代监狱管理的发展趋势和方向，值得我们的重视和关注。

第四篇：中美银行的一些比较数据

11月29日,由理财周报主办的2012中国零售银行年会暨2012中国城市商业银行发展高峰论坛在京举行,中国银行业协会专职副会长杨再平为论坛致辞,以下文字实录:

各位理财周报的领导,还有各位银行家同仁们,刚才说致辞,本来这样的场合,他们写了一个稿子,但是我不愿意简单的做致辞,我想跟大家做一个交流。我想预告一下,我们银行协会正在跟经管部门沟通,我们协会要组建一个城商行专业工作委员会,可能你们回去就会收到,自我推荐或者推荐别人做这个委员会的主任、副主任和常委,我们很快会组建这么一个委员会,所以这个平台是给我们146家城商行准备的,正在组建当中。

今天我想借这个机会讲一讲整个银行体系中间的城商行,从整个银行体系的演变来看城商行的发展。

首先来看看中国整个银行体系的演变,我们改革开放的时候,起点就是一家银行,你说它是商业银行,它也不是商业银行,说它是中央银行,也不是中央银行。1978年开始起点,那时候中央银行在财政部办公,但是也不能说它是中央银行,更不能说它是商业银行,更多的是可以说是0,也可以说是1。后来从这个中心分出四家国家商业银行,就是工、农、中、建,后来组建恢复交通银行,是股份制商业,最早提股份制商业交通银行,后来各个商业银行就出来了,叫做城市商业银行。从1到1+4,到1+4+N,现在大大小小一共3800多家机构。在这中间城商行这个板块是1995年开始有的,1995年组建第一家城市商业银行,它是在城信社的基础上组建的。

现在的大致结构是什么呢?大型商业银行就是工、农、中、建、交,它的占比到今年10月份资产占比已经到了44%多,低于50%了,12家股份制商业银行占比17多,城商行占比已经到了9.1%,当然还有其他一些机构,大致是这样的结构。

我们把这个结构与美国的银行体系做一个比较。美国50年代到90年代的时候,美国的银行最多的时候达到15000多家,后来慢慢演变,2008年以后关闭了400多家。大致的情况是这样,我没有最新的统计资料。截止到今年6月份,联邦保险的银行一共是6222家,其中大型银行有25家,大型银行曾经有8家是全球重要性银行,这25家以后叫做区位性中心银行,大型银行是资产在800亿美元以上的,10亿到800亿美元资产的叫做中心银行,这个中心银行有498家。剩下的5699家是10亿美元以下的资产,叫做小型银行,就是社区银行。占比大概是什么结构呢?6222家没有资产占比的分布,所以我就查了一下,3亿美元资产以上的银行1700家,前五家最大的银行资产在这1700家中间的占比是50%多,前10家占比是60%多。最大的25家大银行在整个股份制中占比是70%多。中心银行占比20%多,社区银行就是10亿美元以下的占比5%多。大概是这样的结构。

我们把我们的银行体系跟美国的银行体系相比,有这样几点值得我们关注。

第一,我们的国际化程度显然不如美国的银行业,在全球的29家全球重要性银行中,美国占了8家,我们只有中国银行一家。

第二,总体的大银行集中度,我们叫做垄断性,没有美国的集中度高。前五家是50%多,我们工、农、中、建、交占比是44%多。所以单从整个银行体系的垄断竞争来看,我们的垄断程度、集中程度低于美国。如果考虑到银行之间的同质化,我们整个银行业的竞争程度是不亚于美国的。

第三,中间这个板块跟美国相比,实际上我们的城商行就是中间这个板块,146家,而美国是498家。我们中间这个板块占比只有9%多,而美国的中间占比是20%多,所以我们不如美国。

第四,我们的社区银行基本上可以说是接近于没有。我们看美国那么多银行,6222家,有5699家是社区银行,虽然占比不大,但是数量众多。我们146家城商行,虽然有很多号称要做社区银行,但是实际上只有数量不多的城商行跟美国的社区银行能够简单的相对比,可能有一些县一级的、小规模的。所以这种微型银行或者社区银行基本上是比较少的,当然我们现在村镇银行可能算是社区银行,大概700多家。城商行中间真正够得上社区银行的并不多。

第五,虽然静态的看,我们的银行竞争程度、垄断程度低于美国,我们的竞争由于同质化,可能比美国更激烈,但是我们这种动态竞争的机制基本没有形成。这就是相对自由的能够进入,同时又能够退出,有生有死。美国的银行究竟多少家,很难统计,经常在变化。但是美国这次金融危机之后,大家都在讨论,大而不倒。在我们国家不仅是大而不倒,而且是小也很难倒,没有淘汰机制。我们银行的破产法虽然在公司法里边可以引申出来,但是专门的金融机构的市场退出相关的法律体系还没有建立起来。这种优胜劣汰,包括并购等等都没有,所以这种动态的竞争机制跟美国的银行体系相比,还比较薄弱,基本上是没有的。

以上是我们跟美国银行体系相比的情况。

这样一些欠缺的地方,恰好是我们未来实体经济发展所需要的,比如我们需要有区域性的、中心的,也需要大量的社区银行。说了这么多,就会想到城商行。接下来我就讲讲城商行的情况。

城市商业银行的发展有几点要关注到,我们的城市商业银行曾经是为了解决当时很多困境和危机去个别性的组建的,所以我们的城商行可以说是灾难深重。比如杭州银行现在是好银行了,九几年的时候,不良率达到70%多,有不少地方的银行是90%多的不良率,资不抵债。我们的城商行从这样一个高风险地带、从这样一个灾难深重的状态发展到现在,可以说是异军突起,这个转变相当不容易。2003年已经开始进入佳境,城商行在整个银行体系中的占比5%多,到今年10月份是9.1%,平均每年以0.5%增长。那么以后还可能以这样的速度增长吗?城商行以后每年是不是还会以0.5%的速度增长呢?或者以后城商行会占到一个什么比例?这中间就有一个问题,城商行增加的比例,相当部分是因为国有的几个大行比重降低。我看03年以来,大行的资产比重降低了13%,当然这13%是全国股份制银行拿了一些,城商行也拿了一些。我们就要思考了,大行占比降到40%多以后,已经低于50%了,以后还有多大的空间?降下来的多少能够被城商行拿过来?

这要分两个角度来说,一个是从整个银行体系来说,这样一个发展中大国银行完全没有集中度也不可能。所以这几个大行降在40%以下或者接近30%的时候要不要再考虑,还有多少空间这个问题值得考虑,这是从整个体系来考虑的。当然从城商行自身来说,怎么样巩固已有的份额,同时又能够争取更多的份额,城商行要考虑这样的问题。从整个宏观决策者来说,他要考虑这个银行体系必须要有一定的集中度,因为银行本身就是一个垄断竞争的结构,是它的特性决定的,银行可能是完全竞争吗?那不可能的,当然也不可能形成那种高度垄断,所以这中间的度怎么把握,这是宏观决策者要考虑的。从城商行自身要考虑的就是怎么样巩固自身的市场份额,同时还能够有增加。这是两个问题、两个角度。

从城商行来说,要巩固现有的份额,这当然不意味着是要减少或者不发展,不是这样的。因为按照规划,到2020年,我们要翻一番,把蛋糕做大。在做大的蛋糕中间,份额不减少,本身就在增加。当然如果还能够增加份额,那规模、整体的蛋糕还能增加的更快。我想每一个做城商行的都想巩固自己的份额,并且能够扩大自己的份额,即使蛋糕在做大。那么怎么样做到呢?

第一,要认知自己的优势和劣势。城商行的优势在于它跟地方结合的紧密。我们刚才从合肥开会回来,讨论地方经济的共生共融。城商行在跟地方经济共生共融方面有一定的优势,熟人经济,有千丝万缕的联系,这是它很重要的优势。它的决策机制灵活,没有那么多决策链条,真正的扁平化,这是非常重要的优势。它的激励机制灵活。所以组建一个城商行,我们看到不少大行的骨干都到城商行来了,这是因为相对来说,它的激励机制、用人机制比较灵活。当然它的劣势跟大行相比,规模没那么大。

第二,城商行要给自己有一个准确的定位。我刚才说我们的城商行很难说是属于一个模式,或者属于一个层次。实际上城商行本身是多层级的,我们最大的城商行已经过万亿,最小的城商行只有30亿,30亿跟万亿资产的城商行能够同日而语吗?能够按照同一个模式吗?所以我觉得城商行首先要根据自身的规模、范围来给自己定位,城商行应该分成区域性的,省区的、地级的、县级的,当然有的是跨省区的。为什么这么说呢?因为以后要再跨区,至少在相当长的一段时间内,除非是现在新的领导班子上台以后有改变,跨区发展的可能性和难度会很大。

第三,在已经确定的区域范围内,内向的深度、深化。比如现在是省区的,就安心做好省区的事,你是地区的就安心做好地区的,你是县里的就安心做好县里的事。我之所以这么说,是因为实际上你要再去跨区发展确实比较难,也可能以后政策有松动,但是你要做大,大有大的难处。

我们跟美国的银行体系相比,社区银行是一个很大的欠缺,我们没有相当数量的社区银行,而我们的经济发展尤其是小微企业以及市民个人,他们需要这些银行,所以可以分两个层面来发展城商行。不妨我们的城市商业银行先从社区银行业务做起,中间可能有一些城市银行干脆做成社区银行。相当多的城市商业银行可以首先去做社区银行业务,然后有一些小的城商行干脆就把自己做成社区银行,当然大的城商行也可以让某些分支行做成社区银行。社区银行不是简单的说是社区银行,它是有一系列界定的。确定好区位,然后内向、深度发展。再就是要精细化。今天的主题是零售银行,我去年也来发表了演讲,前年也就零售银行发表演讲,我觉得城商行应该更多的注重零售银行。

零售银行我过去讲过,要围绕市民的需求,随着城镇化的发展,市民对城镇银行的发展可以说是与日俱增。我们的城商行可以在亲民、便民、富民这方面下工夫,我们可以比大行更亲近市民,可以提供更方便的服务,甚至在直接让老百姓富裕方面可以做得更好。所以我们的零售银行是更加亲民、便民、富民,增加老百姓的幸福。现在讲幸福社会,我们的银行能够使得老百姓觉得可以增进他的幸福,那你跟老百姓的关系、跟市民的关系就会给进一步,这就会形成我们新的优势。零售银行就是要细化。

最后一点,上面的细化和定位做好了,还有一个时间上的问题。我们不求空间上的跨越、跨区,我们在时间上城商行能够培养一代又一代的忠心客户。像在美国有的城商行就一千万美元,甚至更小,但是它能够生存。有的银行客户就说,我的爷爷、我的爸爸、我都是这个银行的客户,这种时间上的延续和延伸可以给自己培育一批忠诚客户,不仅是这一代人忠诚于你,而且他几代人都忠诚于你,这就是百年老店。

少数城商行不排除可以跨区,可以发展得大。但是这个时代这样的时间段、这样的机会不多了。招商银行多少年前就是一个小银行,一下子发展到很大。我在合肥讲了一个观点,银行业的跑马圈地时代已经结束了,所以那个时候只要做银行,都有可能做大,现在这种可能性小了。现在多数银行可能要安分守小,当然你能够把一个小银行在时间的延续上做成百年老店,百年老店就需要有一批忠诚客户,他离不开你、信赖你,和你很亲近,不愿意离开你,而且不仅是他这一代人不愿意离开你,而且他的儿子、孙子也不愿意离开你。如果有这样的银行那就很好了。当然有一些城商行不是小行,已经是中心了,尤其是万亿资产的。按照美国的标准,10亿美元以上到800亿美元的就是中型银行。所以我们城商行应该把自己放到整个中国银行体系的演变中间,去找自己的定位、找自己的发展方向,然后通过自己的努力,来巩固自己的市场地位。当然这是在整个蛋糕做大的过程中,随着蛋糕做大,地位能够巩固本身就能做大,如果份额能增加,那就做得更大了。所以这是值得城商行很好思考的。我今天讲这个题,就是希望城商行能够把自己放到整个中国银行业大体系的变化中去思考自己的战略,思考自己的定位,我们也希望城商行发展得更好,这个体系更加具有竞争性、竞争力、效率,也能够把广大老百姓服务得更好,我们亲民、便民、富民,把老百姓服务好,银行体系也能够增加幸福感,也能够为十八大提出来的构建幸福社会做出我们应有的贡献。谢谢。

第五篇：中美法官制度比较研究

中美法官制度比较研究

内容摘要：我国的法官制度改革在立足于法治本土资源的基础上，可以借鉴美国的做法，因为美国作为当今世界法治文明最发达的国家之一，在法官制度的设计上积累了丰富的实践经验。在改革的具体措施上要做好以下几方面工作：从优秀的律师群体中遴选法官，并设立专门的法官遴选委员会；切实提高法官的保障力度，保证法官能够依法独立审判；制定一部专门的法官惩戒法，并设立独立的法官惩戒委员会。

关键词：中国

美国

法官制度

比较

借鉴

何谓法官制度，学者们目前还没有达成共识，对法官制度的外延也没有一个清晰的界定。有学者认为，法官制度是国家对法官的资格条件、任免晋升和法律保障等方面进行全面规定和科学管理的制度。也有学者认为，所谓法官制度是指国家为了保障法官依法行使审判权而设定的有关法官选任、培训、奖惩、职业道德、工资待遇以及罢免等一系列管理规则的总称。由此看来，法官制度是一个内涵很丰富的范畴，具体包括法官遴选、法官考核、法官保障、法官职业道德和法官惩戒等内容。鉴于本文篇幅所限，笔者在这里只就法官的遴选、保障和惩戒这三个最重要的方面对中美法官制度做一比较，并阐述其借鉴意义。

一、美国的法官制度

（一）美国法官遴选制度。与美国法官群体的高素质和丰富的职业经验及其崇高的威望相对应，美国法官遴选制度侧重于不断强化法官的专业性和精英性特征，规定了较为严格的法官遴选资格和遴选程序。

首先，在法官遴选资格上，虽然美国的联邦法律和各州的法律并没有具体明确的规定，但原则上，担任联邦法院的法官必须是：（1）美国公民；（2）在美国大学法学院毕业并获得JD学位（在美国，任何大学本科毕业生都可以报考法学院，学习三年，修满学分，即授予JD学位，就是所谓的“法律职业博士”）；（3）经过严格的律师资格考试合格，取得律师资格，并从事律师工作若干年。担任州法院的法官，特别是州最高法院、上诉法院和具有普通管辖权法院的法官，一般也应当具备上述条件。

其次，在法官的遴选程序上，美国的联邦法院法官与州法院法官是有区别的。联邦法院的法官遴选程序比较简单，主要通过行政命令产生。美国宪法规定，联邦法院系统内的法官，包括联邦最高法院法官、上诉法院法官以及联邦地区法院法官都是由总统提名，经参议院半数以上表决通过后，再由总统任命。州法院法官的遴选程序比较复杂，而且不同的州之间存在较大的差异：有的州法官由州长直接任命产生；有的州法官由州长提名，然后由州议会批准通过；还有的州法官是通过选民直接选举产生。但上述这些遴选方式难免会出现诸如行政干预司法的现象和导致许多优秀的法律专门人才落选的弊端。当前美国大多数州都采用了一种经过修改的新的遴选方案，即“密苏里方案”，因其首次在密苏里州实行而得名。这个方案规定，当法官出现空额时由特别提名委员会（由律师界推选三名律师，州长任命的三位公民和首席法官组成）提名三位候选人，州长从中择定一人为法官，2 其任期不得少于一年，在下届普选中由选民决定该法官是否留任。如果得到大多数选民的认可，该法官即可以连续任满一届；如果未获大多数选民的认可，则按同一程序选择另一人为法官。当他或她的任期届满时，无需对法官重新提名和任命，只要该法官提出书面申请，表示希望列入候选人名单，即由选民决定他或她是否留任，这些法官可以根据他们的工作成绩来接受选举的考验，而无需与其他候选人竞争。因此，自从密苏里州1940年开始实施“密苏里方案”以来，逐步削弱政党和政治的影响的趋势越来越明显，愈来愈多的州开始采纳这一方案。

（二）美国法官保障制度。

为了保障法官独立和司法公正，美国规定了一系列较为健全的法官保障制度。一般来讲，法官的保障制度包括法官的职务保障、法官的物质保障、法官的特权保障和法官的退休保障四个方面。

第一，关于法官的职务保障，美国实行的是任职终身制。美国联邦宪法第三条第一款规定：“最高法院与下级法院法官在忠于职守期间终身任职，于规定期间享受报酬，其报酬于任职期间不得减少。”美国法官任职终身制主要针对联邦法院法官而设立，所有的联邦法院法官一经任命，终身任职，除了死亡、辞职或退休以外的免职，就只能通过有罪判决的弹劾程序才能罢免。美国各州的法官任职期限不一定是终身制，但一般任期都较长，从4年到15年不等，而且只要“品行良好”便可续职，实际上也就是终身制。

第二，关于法官的物质保障，美国实行的是高薪制和薪金不得减少制。美国联邦最高法院首席大法官的年薪与副总统相同，其他八位大法官的年薪与国会议员、政府内阁成员工资大体相同，2005年联邦上诉法院法官的年薪是171800美元，联邦地区法院法官的年薪是162100美元。而联邦政府普通公务员2006年的平均年薪是6.1万美元。美国的法官薪金不得减少制有三个方面的含义：一是法官任职期间薪金不得减少；二是不能因为国家经济状况而减少薪金；三是保证法官的退休金。

第三，关于法官的特权保障，在美国，法官在执行审判职能的过程中实施的行为和发表的言论享有不受指控和法律追究的权利，同时法官对于其在执行审判职能方面的有关事务，享有免负出庭作证义务的特权，当然法官的司法豁免权是相对的，它应保持合理的限度。如果法官在审判过程中有行为不检或其他触犯法律的行为，他们仍应承担相应的民事、行政或刑事责任。美国关于法官特权的保障，除了司法豁免权规则外，还有两项规则：一是禁止对正在进行的审判加以评议的规则；二是禁止将正在被审理的案件或争端列入国会议程的规则。前一规则主要在于防止新闻媒介滥用新闻自由，对法官的审判活动任意评论或妄下结论，避免法官因受公众的影响和左右而无法保持其实质独立。后一规则在于防止法官的审判活动被立法机关随意干预。

第四，关于法官的退休保障，由于美国联邦法官实行终身制，因此法律没有明确规定法官的崔锡猛中美法官制度比较研究38退休年龄，但规定在自愿的前提下，法官年满65岁，任法官15年，或者年满70岁，任法官10年，可以带全薪退休。法官退休以后，处于“资深法官”的地位，如果他本人愿意，经批准，可以在除联邦最高法院以外的其他联邦法院继续担任法官职务，享有法官的一切权利和福利待遇。

（三）美国法官惩戒制度。

为规范法官的行为，美国制定了单行的《法官行为规范》，对法官的庭外活动和庭上行为责任进行了详细规定。为了从组织上保证对法官的纪律的执行，联邦和各州都设有调查委员会或类似专门负责调查处理法官行为不端和违法违纪的组织。对联邦法院法官的制裁由国会的一个委员会受理，委员会可以对被指控的法官给予警告或者停止其工作，但不能剥夺其法官资格，联邦法院法官只能根据弹劾程序，经议会通过，才能剥夺其法官资格。而且在美国弹劾案是很少的，只有在涉及严重的刑事犯罪时才使用弹劾程序，被指控的法官对委员会作出的决定不服的，可以上诉到联邦司法会议。“在各州，委员会一般由5到13人组成，成员有法官、律师和一般公民。委员会可以从各个方面听取对法官的指控，有权在调查核实后，给予各种制裁，制裁的方法包括：警告、公开警告、短期停止工作、撤销法官资格。被裁判的法官如不服，可以向州最高法院上诉或者由特殊法院受理这类案件。”各州也规定了可以通过弹劾程序罢免法官。

二、中国的法官制度

（一）中国法官遴选制度。

中国法官遴选制度包括遴选资格和遴选程序两部分。首先，在我国，对法官遴选资格的法律依据是《法官法》的第九条和第十一条，规定担任初任法官必须具有下列条件：（1）年满23周岁；（2）具有法律专业大学本科以上学历或非法律专业本科毕业具有法律专业知识，并具有一到三年的法律工作经历；（3）德才兼备，通过国家统一司法考试等。我国自从2001年实行国家统一司法考试以来，从法官队伍“入口”处杜绝了不符 合要求的人员进入司法领域，保证了司法队伍无论在法律专业素质上，还是在学历要求上大体有一个共同的基点。这对于提高法官的遴选资格具有重要的意义。

其次，关于法官遴选程序，我国现行法律规定有两种：一是选任制；二是任命制。根据我国现行法律规定，各级法院的院长由相应级别的人大选举产生；副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人大常委会任命产生，但人民法院助理审判员的选任权限在本院院长。就我国法官产生方式的实践来看，无论是经权力机关选举产生还是任命产生，法院在法官产生的过程中起不到主要作用，起实质性作用的是人事部门和党政部门。

（二）中国法官保障制度。

目前我国还未形成真正意义上的法官保障制度，法律上的相关规定也很不完善，主要表现在以下几个方面：

第一，关于法官的职务保障，我国法官法并未对法官任期作出明确的规定，对免职的理由也未作出明示，开除公职的理由也较为宽泛。实践中罢免法官的现象多由地方一把手启动，带有强烈的行政色彩，实际上强化了司法对行政的依附。特别是在事关本地方的局部利益问题上，往往以党委“指示”、“决定”来干预法院行使职权，有的地方甚至规定，凡法院受理外地当事人告本地企业的案件，要经本地党政领导人批准，或责令其按党委意图判决。如果敢有依法违抗者，就说：“你有你的独立审判权，我有我的人事调动权！”对本该由人大任免的法官，由党委擅自加以调职或免职。而一些法院的法官慑于外来权威的压力，不是认真地“只服从法律”，而是违心、违法地执行地方保护主义的“指示”，以致对6 本地企业的违法行为作枉法裁判。

第二，关于法官的物质保障，我国没有实行高薪制，法官的物质待遇与普通行政部门的人员适用同一标准，而且法官实际享受的待遇甚至普遍低于行政部门的工作人员。

第三，关于法官的特权保障和退休保障，我国法律均没有做出明确的规定。目前我国关于法官退休年龄实际的做法是仿照国家机关公务员的退休年龄，即男年满60周岁，女年满55周岁。法官退休后享受国家规定的养老保险金和其他待遇。

（三）中国法官惩戒制度。

我国对法官惩戒制度的规定，被分别规定在《刑法》、《法官法》和最高人民法院制定实施的《人民法院审判纪律处分办法》（试行）、《人民法院审判人员违法裁判责任法》（试行）、《法官职业道德基本准则》中。对法官违反法律规定的行为；应当给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对法官的处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的，同时降低工资和等级。目前我国法律规定，对法官的惩戒的职能部门是各级人民法院的监察部门，由其负责对违法审判线索的收集、调查和对责任人依照法律规定进行惩戒。

三、中美法官制度之比较

通过对上述中美法官制度中的遴选、保障和惩戒三个方面内容的介绍，我们不难看出中美两国的法官制度存在较大的差距。下面我们对中美法官制度作进一步的比较分析，找出两国法官制度的异同并揭示其差距。

（一）关于法官遴选制度。

在法官遴选制度方面，中美两国虽然有不少相同之处，但在 法官遴选资格和遴选程序上依然存在着较大差异。

首先，在法官遴选资格上，中美两国都要求初任法官必须具有丰富的法律专业知识，但两国在初任法官的法律实践经验的要求上却存在明显的差异。美国在法官遴选资格上强调必须具有丰富的法律实践经验才能担任法官职务，“如美国律师协会通常会坚持法官候选人必须具有12年到15年以上扎实的法律实践经验。”所以美国的大多数法官都从优秀的律师中选拔。在美国，从一个法学院的学生到律师再成为一个法官是一个漫长而又充满艰辛的过程。而我国只要求通过司法考试并具有一到三年的法律工作经历即可。与美国的法官遴选资格相比，我国对法官的实践经验要求不高，相应的初任法官的年龄偏低。

其次，在法官遴选程序上，美国无论采用选举制还是任命制都要经过一套较为复杂、严格有时近于苛刻的程序，并且对于候选人的司法业务能力和职业道德颇为重视。我国则对法官的遴选程序重视不够。在实际运作中，法官的选任遴选程序大致是：由党组织的组织部门或法院党组织提出法官候选人名单，经同级党组织审查同意后，由拥有法定提名权的机构或人员，正式提交给同级权力机关，再由它按照法定程序选举和任命，权力机关在选举和任命法官时，往往仅凭候选法官的个人简历来投票表决，而对法官候选人的业务素质和道德修养等方面根本没有或基本没有详细了解的渠道和途径，起不到真正的审查作用。“例如，原山西省绛县法院副院长姚晓红就是一个文盲、法盲加流氓。”法盲执法不可能不无法无天，不可能不导致司法腐败。这种状况如果不及时纠正，将会极大的破坏我国法官制度的科学化、法制化。

（二）关于法官保障制度。与美国相比，我国的法官保障制度存在明显的缺陷和不足，这主要表现在: 首先，在法官的职务保障方面，美国实行的是任职终身制，这一制度可以彻底消除法官对总统的后顾之忧，保障法官独立审判案件。虽然他们的法官职位可能是基于总统的提名，但是他们上任之后，总统在理论上就丧失了对他们的控制权，他们就可以依靠自己的法律素养在法院系统发挥自己的才能。而在我国，司法独立指的是法院独立而不是法官独立，法官作为法律的实施者和最终裁判者，由于他的人事任免权完全由地方党政领导掌握，随时都可能有被调职或免职的风险，所以不可能实现真正的法官独立审判案件。

其次，在法官的物质保障方面，美国实行的是高薪制。实行高薪制的必要性在于：一是法官收入构成的单一性；二是法官职业的辛苦以及风险性；三是法官在社会生活中的重大作用以及职业上的年长、经验等。此外，高薪制也有利于强化法官对自己职业的自珍、自爱，从经济上强化法官的社会地位和经济地位，赋予法官应有的社会尊严。在我国，法官的物质保障与普通公务员适用同一标准，实际上甚至远远低于普通公务员的工资待遇，这不仅不利于法院吸引优秀人才，也不利于在职法官队伍的稳定和廉政建设。在2009年的最高人民法院的工作报告中，王胜俊院长就指出“一些法院特别是中西部地区的基层法院办案经费短缺，人才流失、法官断层等现象依然存在。”可见我国法官工资待遇较低的现状已经成为制约我国法官制度进一步发展的瓶颈，如何切实提高我国法官的物质保障已经成为当前法官制度建设的重要任务。最后，在法官的特权保障与退休保障方面，与美国相比，我国在这方面法律缺少明确的规定。近几年来由于媒体监督的迅速发展，媒体对正在审理的案件进行报道、评论的情况大量存在，而且经常使用一些带有诱导和倾向性的话语，这在一定程度上影响了法官的独立审判。此外，由于司法腐败的严重存在，社会要求人大对司法进行监督的呼声很高，但具体进行监督的法律规定又不健全，因此，人大对个案进行监督时，有时会对正在审理的案件加以过问，甚至提出具体办案意见。这种做法违背了直接言辞原则，且严重损害了司法独立。对于法官的退休保障，美国规定法官达到一定年龄并具备一定工作年限的，可以带全薪退休，而且退休年龄比普通公务员高，并尽量推迟法官的退休年龄。但与美国相比，我国的法官退休年龄与普通公务员适用同一标准，所以我国法官的退休年龄比美国法官的退休年龄要年轻得多，这就难免会造成法官资源的严重浪费。

（三）关于法官惩戒制度。

与美国相比，我国的法官惩戒制度在法律依据方面和具体的实施过程中都存在明显的不足。首先，在法官惩戒制度的法律依据方面，美国有一部系统的专门约束法官行为的《法官行为规范》。我国约束法官行为的法律依据被分别规定在众多相关的法律规范中，虽然这些法律规范比较全面地规定了关于法官惩戒的事由以及应当惩戒的方法，但是这些规定是凌乱而不系统的。我国关于法官惩戒制度的规定如此凌乱而不系统的一个致命缺陷就是不能对法官起到警示作用。

其次，在法官的惩戒机构的设置方面，美国的做法是设立独立于法院之外的调查委员会或类似的专门负责调查处理法官行10 为不端和违法违纪的组织。这些惩戒机构完全可以从各个方面听取对法官的指控，有权在调查核实后，给予各种制裁措施。与美国相比，我国没有建立独立的法官惩戒机构。目前我国法律规定对法官的惩戒的职能部门是各级人民法院的监察部门，由其负责对违法审判线索的收集、调查和对责任人依照有关规定进行惩戒。但是由于监察部门是设置在各级人民法院内部的职能部门，由它们负责对发生在本院的违法审判的法官进行调查处理，极容易对本法院的某些法官的违法犯罪行为睁一只眼闭一只眼，使这些违法法官得不到应有的惩戒。

通过以上比较，我们发现虽然中美两国的法官制度在法官的遴选、保障和惩戒方面有不少共同点，但也存在着很大差异，这主要表现在：我国的法官制度在法官遴选方面，表现为对初任法官的法律实践经验和法官的遴选程序重视不够；在法官保障方面，表现为相关立法不健全，法官保障力度明显不足；在法官惩戒方面，表现为缺乏系统明确的法律依据，实施过程中的配套机制不健全。这些缺陷与不足的存在表明我国的法官制度亟需改革与完善。

四、美国法官制度的借鉴

（一）从优秀的律师群体中遴选法官，并设立专门的法官遴选委员会。

从优秀律师群体中遴选法官在美国已经是被实践证明了的行之有效的法官遴选制度。律师不仅具有与法官相同的接受法学教育的背景，而且精通法律并积累了丰富的法律实践经验。“在美国，一个人做律师成功的标志是什么？其中之一就是被选任为法官”。近年来，在我国不仅有很多学者呼吁拓宽法官遴选渠道，建 议从优秀律师群体中遴选法官，而且原最高人民法院院长肖扬在2008年最高人民法院的工作报告中也指出“建立条件严格和程序规范的法官选拔制度，拓宽法官选任渠道，逐步探索上级法院从下级法院选拔法官，重视从律师、专家、学者中选拔法官”。就在2009年的全国“两会”期间，安徽省司法厅副厅长王翠凤代表向大会提交了“从优秀律师中遴选法官检察官”的提案。可见从优秀律师群体中遴选法官越来越受到人们的重视，而且实践中也已经开始探索，从2000年最高人民法院首次面向社会公开招考法官算起到2007年2月28日，已有22名律师、学者当上最高人民法院法官。以我国目前的条件，要实现这一步，也有充分的可能性，大批的法学专业毕业生进入律师行业，可以为法官的遴选提供充足的人力资源，并为从事法官工作奠定坚实的经验基础，避免了直接从司法考试合格者中遴选的法官存在实践经验不足的弊端。因此，从优秀的律师中遴选法官对于提高我国法官的素质，加快法官职业化建设具有重要意义。

同时，为了保证权力机关真正了解法官候选人的专业素质和道德修养，保证其行使法官任命权不流于形式，我们可以借鉴美国在法官遴选中由特别遴选委员会提出法官候选人的做法，在各级人大常委会设立专门的法官遴选委员会。委员会的成员由法学教授、律师、公众代表和资深法官（法院院长或庭长）组成，由他们分别从法官候选人的法学理论水平、法律业务素质、道德修养和综合素质等各个方面，根据严格的挑选程序和标准，进行公开遴选，并将结果予以公示，然后将最终选定的候选人名单交由权力机关批准，从而克服现行法官遴选程序流于形式的弊端，选出真正符合法官条件的人员。

（二）切实提高法官保障力度，保证法官依法独立审判。

从依法治国，保障司法独立和实现司法公正的角度而言，我国有必要借鉴美国的法官终身制。但鉴于我国目前法官的素质普遍不高，有些法官不能胜任现职工作的现实，如果断然实行法官终身制，必然弊大于利，所以目前在我国实行法官终身制的时机还不成熟，但在对法官进行优胜劣汰的选择和严把法官准入关后，逐步实现法官终身制是完全有可能的。关于法官的物质保障，以我国目前的经济条件还不足以承担高薪制的运作，但是提高法官的经济地位，以彰显其职业尊严的做法却是值得充分肯定的。具体改革思路是：一方面可以通过法官的职业化改造，大幅度削减法官的数量，实现法官的精英化；另一方面对于非法官的司法工作人员，则应降低其工资水平，扩大与专业法官的收入差距，最终建立一套不同于一般公务员、符合法官职业特征的工资制度。另外，为了保证法官独立审判，完全摆脱地方政府的干预，避免地方保护主义的出现，有必要从源头上将法官的工资来源从地方财政收归中央财政统一划拨。有关法官的特权保障，我国法律没有具体的规定，建议法律明确规定，法官在依法审判过程中实施的行为和发表的言论享有不受指控或法律追究的权利，对于与执行审判职能有关的事务，免负出庭作证的义务。同时，我国还应制定相关的规定明确禁止对正在审理的案件进行评论，人大对案件的监督应当是事后监督。关于法官的退休保障，我国法官的退休年龄在目前我国法官素质普遍偏低的情况下是合适的。但是，随着我国法官队伍的整体素质不断提高，如果我国法官的退休年龄仍然与国家公务员的退休年龄一样，无疑是对我国法官资源的极大浪费，所以在我国法官素质普遍提高以后，有必要借 鉴美国的做法，适当提高法官的退休年龄。

（三）制定一部专门的《法官惩戒法》，并设立独立法官惩戒委员会。

针对我国目前法官惩戒制度凌乱而不系统的规定难以对法官起到警示作用的弊端，我国有必要对这些规定予以系统整理，制定一部专门的《法官惩戒法》，将惩戒主体、惩戒事由、惩戒措施、惩戒程序等问题予以系统化、明确化。这样法官就可以比较方便地对照自己的言行是否符合《法官惩戒法》的规定，是否应当受到惩戒并应受到何种惩戒以及受到惩戒如何行使申诉抗辩的权利等有了清楚的认识，从而能够自觉地规范自己的言行。另外，我国有必要借鉴美国的做法，设立独立的专门“法官惩戒委员会”。笔者认为，可以在各级人大常委会设立专门的“法官惩戒委员会”，负责对法官违反职务方面的不当言行予以处理，对于构成犯罪的移交司法机关处理，对于没有构成犯罪的，由其负责处理。这样做的原因，一方面是因为我国各级人大常委会是我国的权力机构，人民法院的工作对其负责，作为设置在人大常委会的“法官惩戒委员会”就有权力对法官的违法违纪行为进行处理，这既是人民赋予他们的权力和职责，同时也是它们行使法定监督权的一种方式；另一方面原因是在各级人大常委会设立“法官惩戒委员会”，可以有效避免惩戒委员会的人员与法官可能会存在工作上或职务上等各种各样的利害关系而不能够严格按照法官惩戒的相关法律规定进行惩戒的情况。【参考文献】：

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