对村改居之后的问题及对策

第一篇：对村改居之后的问题及对策

对村改居之后的问题及对策

今年以来，奎文区委为进一步统筹城乡发展，加快城市化进程，全面提高村民的生活质量和水平，全面实施村改居工程。我村已按照街道部署全面完成了村改居工作。村改成居之后，面临许多新的问题，特别是党建问题，如何实行新形势下的社区党建工作，的确需要我们去尝试、去探索。

一、社区党建工作存在问题及薄弱环节

1、思想认识有待提高，社区党建的工作氛围不浓。

社区意识尚未形成，社区归属感不强。村改居后，社区建设才刚刚起步，各项工作尚处于探索阶段，社区发育相对迟缓，教育、管理、服务功能不健全，不完善，因此有不少党员思想中尚未形成社区概念，对社区没有归属感，不愿意参与社区开展的各项活动，不愿意将党员身份公开在社区，不少党员仍然习惯思维于过去农村党员的管理，认为只要扫好自家门前雪就可以了，没有形成“共驻社区、共建家园”的观念和认识。

2、工作基础有待夯实，社区党建的发展后劲不足。

（1）、管理任务不断加重，干部力量相对薄弱。村改居后，党建工作发生了根本性变化，从原来的抓农村经济、抓计划生育等具体事务逐渐转为为社区居民服务，抓管理、重服务上来。

（2）、党建工作可控资源有限，工作开展牵制较多。社区作为政府管理的微观基础，不仅要进行有效的社会整合、实施行使管理职能，而且要承接社会服务工作。有相当一部分社区收支不平衡，甚至是入不敷出，很难确保社区党建投入到位。

3、工作模式有待创新，社区党建的整体水平不高。

（1）组织网络较为松散。社区党建作为区域性党建工作，有赖社区内各级各类党组织的共同参与。但社区组织网络相对松散，工作并非依靠刚性的制度来规范，而是靠柔性的情感来维系。

（2）工作机制尚不成熟。社区支部只抓自身社区群众党建工作，与辖区单位党组织间无领导关系，而社区范围内的其他党组织对社区党建工作参与与否，支持与否，完全取决于对社区党建的认识程度，社区、社区单位以双向互动的管理与服务为基础的社区党建长效运作机制尚未形成。

二、对策建议

1、抓认识，澄清思想误区。

大力营造舆论氛围。重视对社区党建工作的宣传，挖掘在社区党建工作中涌现出的好典型、好经验、好做法。使社区基层党组织有一批可学、可比的先进典型，使广大党员有一批可亲、可敬的先进榜样。通过典型的示范带动作用和舆论的引导造势作用，在社区范围内营造出社区党建的浓郁氛围。

2、抓投入，夯实工作基础。

适当进行补贴，弥补经费缺口。加大对社区党建工作的支持力度，加大社区党建工作经费的投入。延伸工作手臂，挖掘社区资源。社区党组织要主动争取辖区单位党组织的支持，根据辖区单位党组织和党员的实际情况，以需求为导向，以服务为手段，找准党建工作与社区中心工作的结合点，以系列化，特色化、个性化的党建活动凝聚人心，整合资源，不断增强社区党建工作的能量。

3、抓制度，提升工作水平。

建立健全社区党建责任制。将社区党建工作作为一项长期性、全局性的重要任务，建立起一把手亲自抓社区党建的责任制，争取社区党建工作每年上一个新台阶。因地制宜地落实上级党委下达的社区党建工作任务，在做好基础性工作的同时，创出社区党建工作特色，宋培庆

2010年10月29日

第二篇：村改居社区管理存在问题及对策[模版]

“村改居”社区居委会管理中的问题及对策分析

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□ 梁 慧 王 琳

摘要:我国“村改居”社区居委会是伴随着城市化进程而出现的,它是有别于村委会和城市居委会的一种新型居委会。由于其产生的时间较晚,“村改居”社区居委会的改制工作仍在摸索当中。本文着重针对“村改居”社区居委会管理中存在的职能定位不明确、管理人员素质不高、社区参与有限、经费来源模糊、法律法规欠缺等主要问题,提出完善我国“村改居”社区居委会管理的具体建议。

关键词:社区;村改居;“村改居”社区居委会;城市居委会

中图分类号:C916文献标识码:A 文章编号:1004-0544(2008)11-0171-0

3一、“村改居”社区居委会管理的含义与特点

随着我国城市化的步伐不断地加快,很多农村地区自主或者被动地进入到城市化的浪潮当中,其管理体制、经济结构和生活文化需求等方面发展到了城镇的水平或者接近于城镇的水平,或者是由于要适应村级行政区划的重新调整等形势,被强制性地划入到城市建设的规划区域之内,这些地区都面临着要进行“村改居”工作。而“村改居”社区居委会就是在这种背景下产生的,它是指将原来的农村村民委员会撤销,改为城市社区居民委员会,用城市的管理模式去治理被城镇化的原农村地区。而“村改居”社区居委会管理就是指以“村改居”社区居委会为管理主体,采用科学的手段,对辖区范围内实施的有效组织管理。

我国“村改居”工作大体上是从20世纪90年代开始进行的,由于开展的时间较晚,发展仍未成熟。进行“村改居”地区有别于原来的农村地区,也与一般的城市地区相区别。因此,通过对我国“村改居”社区居委会、村委会和城市居委会管理进行区别比较,可以看出“村改居”社区居委会具有以下的特点:

第一,过渡性。这种过渡性主要体现在管理主体、管理体制和管理人员等方面。在管理主体方面,管理主体是“村改居”社区居委会,它是由村委会转变为城市居委会的,“村改居”社区居委会的产生就是为了适应从原行政村过渡到城市社区的地区在管理工作上实现和平过渡;在管理体制方面,“村改居”社区居委会仍然采用农村村委会的管理方式、方法进行管理,对社区的管理依然依靠传统的宗族关系手段,同时又受到城市居委会的影响,在某些方面已经实现了与城市居委会的衔接;在管理人员方面,“村改居”社区居委会成员主要是由原村委会的班子简单组合而成,社区管理人员绝大部分是由原村委会的干部担任。

第二,模糊性。一方面,“村改居”社区居委会在经费来源上比较模糊。《中华人民共和国居民委员会组织法》(以下简称为《居组法》)修改草案第26条规定:居民委员会的工作经费和来源,居民委员会成员的工资的范围、标准和来源,由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付;同时居民委员会的公益性设施由当地人民政府统筹解决,政府及其有关部门需要委托居民委员会承办的事项,应提供必要的经费和条件。而村委会在履行行政管理职能时并没有得到国家财政补贴,公共事务、村干部的工资等方面的支出也主要由村集体经济承担。而“村改居”社区居委会由于改革不到位,还存在集体经济成分,因而经费来源多来自于集体经济组织。另一方面,指导“村改居”社区居委会管理的法律规范比较模糊。城市居委会有《居组法》对其管理工作进行指导,村委会有《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称为《村组法》)进行约束,但由于“村改居”社区居委会具有其特殊性,在工

作中往往不能完全参考《居组法》的规定,导致在法律指导上比较模糊。

第三,环境复杂性。一是人口构成的复杂性。“村改居”社区的居民大都是由农民转化而来,居民社会生活圈子比较小,生活环境是比较稳定和封闭,彼此之间存在联系。而城市社区的居民一般来自不同的地方,彼此之间联系较少,生活环境比较开放,生活中显得更为独立。“村改居”社区多数处在城乡结合部,除了原来的居民,还会大量涌入的外来打工者,冲击着原有的人口构成。二是经济环境的复杂性。“村改居”后的社区经济成分比较复杂,农村原有的集体经济尚未完全转制或者难以进行有效的处理而依然存在。而且仍有少数居民从事农业生产工作,依靠土地生存。而城市社区的经济主要是比较成熟的工商业,实行的是市场经济模式。

二、我国城市“村改居”社区居委会管理中存在的主要问题

“村改居”以后,由社区居委会代替了原来的村委会,管理体制发生改变,社区居委会也按照《居组法》的要求进行了改组。但由于在大部分地区,原村委会的影响力巨大,导致在实际改造的工作中,两者的关系没有理顺,在多方面产生了一些比较突出的问题,影响着“村改居”社区居委会的良好运行。

(一)“村改居”社区居委会管理职能定位不明确

在职能定位上,“村改居”社区居委会的职能能否顺利转变,将直接影响“村改居”社区居委会的工作能否顺利进行。传统村委会的职能主要是管理本村事务,管理的是本村村民,以及对村经济组织进行管理,行政色彩较为浓厚。而城市居委会的职能主要体现在提供社区服务上,实现的应是服务职能,管理的对象不再只是原来的村民,还要面对很多外来的人口,对于经济部分则不再进行统一管理。目前大部分“村改居”社区居委会未实现由行政职能向服务职能的转变,无法按照社区的要求对社区进行有效管理,也无法向社区居民提供卫生、治安、教育、社会保障等社区基础服务工作。由于政府对农村向城市转变的复杂性了解不够,准备不足,因此在取得城市发展需要的土地以后,不愿意触动原有的利益格局和人事安排,没有将新改造的社区纳入到整个城市的统一管理体系当中,将“村改居”社区事务留给原来的村组织自行解决。

(二)“村改居”社区居委会工作人员的素质有待提高

目前,“村改居”社区居委会工作人员主要是由原村委会的班子简单组合而成,社区管理人员绝大部分是由原村委会的干部担任的,这些人员的学历普遍不高,在管理工作上主要依靠的是个人威望和传统经验,还停留在使用“土办法打天下”的局面。无论在工作方法上,还是在管理理念上都显得创新不足,思想不够开放,再加上年龄偏大,学历不高,导致他们在工作上创新不足。

(三)“村改居”社区居民适应能力不强,社区参与有限

首先,农民传统的观念根深蒂固,对土地的依懒性很强,受到传统生活习性的影响,“村改居”虽然将其身份改变为城市居民,将其居住的地区由农村转变为城市,但很多人无法改变其农民的意识,下至居民,上到“村改居”社区居委会的管理人员对社区的认识,仍然停留在原来的行政村上。例如,不少居民仍习惯称呼居委会主任为“村长”,称呼其居住的社区为“我们村”。可见,居民仍不适应新的变化,思想观念仍停留在未改制之前。若“村改居”社区居委会的管理人员是由社会招聘而来,居民对其容易产生不信任感,容易出现“村改居”社区居委会工作不能落实的局面。

其次,“村改居”以后,居民不能再像以前一样依靠土地生活,因此成为了失地人员。虽然这一部分人转变为城市居民,就业环境变得比较宽松,但由于大部分人的文化素质不高,又没有掌握相关技术工作,使这一部分人的就业存在困难。“村改居”的青年由于有年轻的资本,尚且可以快速地找到工作,但很多人特别是“4050”人员,就存在着很大的困难。而部分就地

安置的居民,由于缺乏技能和上进心,造成不少居民游手好闲、不思上进,不能融入到改变后的社区生活。

第三,由于选举制度的改变,导致社区居民的参与度不足。《村组法》规定村民直接提名产生候选人,以无记名投票和公开计票的方法直接差额选举出村委会。虽然按照《居组法》也是采取直接选举的形式,但在实际工作中,居委会成员的产生采取的方法是间接选举或者直接向社会进行公开招聘。这对于“村改居”的居民来说,居民不能再像以前直接参与社区的事务,这会导致居民参与社区管理的权力减少,唤醒不了居民参与社区自治的意识,从而影响社区居民参与社区自治的积极性,也使“村改居”社区居委会的工作难以开展。

(四)经费来源比较模糊

由于涉及到原村民的实际利益和今后利益分配等重大问题,但在“村改居”过程中产权制度等改革不到位,政府相关职能部门又没有出台统一的集体土地和集体资产的处置方法等情况下,在我国“村改居”工作中,我国很多地方都在这一环节被卡住了。很多地方由于缺乏指导,就直接简单地将生产大队改为居委会,将原来村民拥有的村集体资产的所有权,实行“村改居”后的“集体资产权属关系不变”原则,将集体资产简单置换,使“村改居”社区居委会这一本来不应具有的经济管理职能的城市群众自治组织接管了原生产大队的权力,造成“村改居”社区居委会和居办集体企业政企不分的局面。由于社区管理中的经费来源多来自于集体经济组织,因此集体经济组织在社区管理中占了主导地位,而“村改居”社区居委会则沦为附属地位,严重削弱了居委会的职权。根据《居组法》第十七条规定,居民委员会的工作经费和来源,由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。但在实际工作中,由于上级政府受财力的限制,从减少政府开支的角度出发,往往未将“村改居”社区居委会列入政府财政支出,而改由居办的集体企业所承担。这种结果导致政府把财政责任推给“村改居”社区,使其容易重走以前的由村委会作财政支出的旧路,更加使其政企不分,并且影响居办集体企业的健康发展。

(五)缺乏健全的法律规范

在“村改居”过程中,由于没有明确的法律法规,导致“村改居”社区居委会在管理工作中缺乏制度的保障。在发达国家,凡是要进行改革之前,要先立法,然后按照法律的要求进行改革,这样做既有法可依,改革又有法律的约束,又能落实改革工作。但“村改居”工作由于缺乏相关的法律规范,因此在改制的过程中出现某些问题难以解决,如有很多“村改居”社区采用的仍是原来农村的社会保障体系,农村的社保体系覆盖面低、保障水平较差,改制后的“村改居”社区居民未能享受到城市居民的社会保障体系。

三、加强我国城市“村改居”社区居委会管理工作的若干建议

(一)完善“村改居”社区居委会管理体制

由于我国长期存在的城乡二元体制,使农村与城市之间的跨度较大,体制也不尽相同。因此,“村改居”工作存在其特殊性和敏感性,在进行新的组织体系的设置之前,我们要立足现实,基本保持原状,又要有适度的改革,使“村改居”社区居委会一步一步地转变为适合城市社区发展的要求的管理组织,实行和平过渡,从而安定民心。在管理方法上,要吸取原村委会的治理经验,借鉴村民自治的合理因素。例如在选举管理人员时,借鉴原行政村候选人的产生办法,即村民直接提名产生候选人,以无记名投票和公开计票的方法直接差额选举出村委会,保留民主的做法,发展基层民主。在管理模式上,要推进模式的创新,例如健全科学合理的社区自治体系,建立与基层党委、政府、社区企业等单位共建社区的机制;组建新的社区工作网络,招聘专业的社区工作者,加强“村改居”社区居委会管理人员队伍的建设;强化社区服务,建立完善的社会保障体系,把“村改居”社区的社会保障体系纳入到城市的管理体系,按城市的标准执行。

(二)推进“村改居”社区居委会职能的转变,有效提供社区公共服务

“村改居”社区居委会要把一般的社会管理职能和经济管理职能区分开来。应逐步将“村改居”社区居委会与社区企业分开,将社区管理的公共事务与社区企业的经营行为分开,减少经济功能,增强管理、服务、教育等其他功能提供更多的社区公共服务。首先,“村改居”社区居委会要向社区居民提供完善的就业服务管理,以及进一步完善居民的社会保障体系。“村改居”以后,居民失去赖以生存的土地,成为失地又失业的弱势群体。因此,“村改居”社区居委会应着重完善劳动就业培训体系,“村改居”社区居委会可以不定期地邀请专家和志愿团体为居民提供免费的劳动技术培训;可以通过与企业的良性沟通,扩大就业信息来源,为居民提供就业的平台。其次,“村改居”社区居委会作为公益型服务的提供者,应做好整体的规划,为社区居民服务。由于公益型服务的重要特点在于,它是免费提供给社区居民的,而进行公益型服务的资金主要来源于上级政府的财政拨付。“村改居”社区居委会不能只依靠政府的资金,还要依靠社区内企业的、志愿团体等提供的筹资。第三,在社区开展互助性服务。“村改居”地区在这方面具有优势条件,原来的行政村拥有传统的宗族关系,居民间相互关系非常密切,“村改居”社区居委会可以设立社区治安联防队伍,由社区的失业居民担任,利用他们对社区的熟悉度,对社区的治安状况进行管理;还可以培育志愿团体,定期探访社区的孤寡老人,提供公益性服务。

(三)培训“村改居”社区居委会工作人员

“村改居”社区居委会的治理,最重要的还是要关注居委会工作人员的能力与素质。目前“村改居”社区居委会中有一部分是由原来的村委会工作人员所担任,其素质较差引起了人们的注意。相对来说,留任一部分工作能力强的原村委会干部是必须的,因为其对于“村改居”社区各方面比较熟悉,比较容易开展工作,但应注意对这一部分工作人员进行引导和培训,转变其原有的思想观念和工作方式。加强对“村改居”社区居委会的工作人员进行培训,除了依靠正规的学校教育,还必须结合“村改居”社区工作的实际需要,不断加强对社区工作人员的管理知识、法律知识、民主意识等方面进行培训。通过学习,不断总结经验,把实践中的工作经验上升到理论认识的高度。同时在培训学习的过程当中,为了提高社区工作人员的素质,可以引入工作人员的竞争机制,采取目前比较流行的绩效评估制度,从各方面对“村改居”社区居委会工作人员进行考核,此外,还可以定期从社会进行公开招聘,促进竞争机制的有效实行。

(四)积极推进“村改居”社区居民参与社区自治

首先,采用多种形式调动“村改居”社区居民广泛参与社区自治的积极性。一是要进一步强化宣传,培养居民的社区意识。“村改居”社区居委会可以通过对社区居民树立强烈的社区意识,促使他们转变过去的原有观念,是促使他们广泛参与社区建设活动的思想基础。强化宣传要注意有针对性、广泛性和多样性。二是要建立和完善居民参与的机制。从长远来看,要使居民参与自治建设社区的积极性保持下去,就必须将居民参与社区推向规范化、制度化,要依据有关法规、政策,通过民主程序和法定程序制定相应的规章制度,形成一整套参与机制。三是要坚持社区需求本位原则,注重用共同需求、共同利益来调动居民广泛参与的积极性。“村改居”社区居委会应将社区居民的实际需要放在首位,把解决群众普遍关心的热点、难点问题作为社区工作的重点,从而调动居民广泛参与的积极性。

其次,“村改居”社区居委会应大力培育社区自治组织,提高社区内单位广泛参与社区自治的积极性。社区自治组织主要是指社区中介组织,如志愿者协会、业主委员会等组织。通过多种形式营造社区共建的氛围,“村改居”社区内单位通过参与、支持“村改居”社区自治工作,使社区资源得到最佳整合与配置,促进社区与单位的共同发展。还需注意要在不断探索、总结共建经验的基础上逐步构建企事业单位参与社区建设与社区自治的机制体系,逐步把“村改居”社区自治推向制度化的阶段。

(五)健全法律法规,为推动“村改居”社区居委会管理提供法律保障

“村改居”社区居委会在工作中,由于缺乏有关“村改居”工作的配套法律、法规,使“村改居”社区居委会的工作较难开展,难以推进“村改居”社区的建设和发展。虽然已经出台《村组法》和《居组法》等相关法律,但“村改居”后的社区居委会由于其存在背景的特殊性,在过渡工作中,这两部法律都不能处理好有关“村改居”社区居委会的职能和换届选举等有关问题,因此,应加快完善“村改居”配套的法律、法规,以法律来约束和指导处理好过渡工作。各级地方政府应根据各地的实际情况,出台相关的地方文件,给予“村改居”社区居委会管理工作在程序上的指导。除了要制定文件,还应做好落实工作,保证文件的执行,并在适当的时候对相关文件进行修改,以适应形势的发展。同时,还应建立一套具有衔接功能的基层社区自治法规体系,以此来协调在村民向居民的过渡中出现的适用法律的相互冲突,以及主体之间的矛盾关系,保障由村民自治向居民自治的有序过渡,推动“村改居”社区居委会的管理工作顺利进行。

参考文献:

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第三篇：重庆市“村改居”工作存在的问题及对策建议

重庆市“村改居”工作存在的问题及对策建议 日期：2008年7月20日 | 来源：中国农村村民自治信息网 | 国公网 本文纠错或补充 | 建议投诉 | 加入我的书签

“村改居”是我国现行城乡二元体制下，加快城镇化进程的重要手段。“村改居”是农村政治经济文化发展到一定的程度，从经济结构、村民就业方式和文化生活需求等方面发展到城镇水平或者接近城镇水平的条件下，自身产生的从农村到城镇社区的政治体制、经济体制变革。

重庆作为西部唯一的直辖市，现有117 个街道，969个乡镇，9979个行政村，1992个社区居委会。在推进城市化的进程中，重庆经历了两次大的发展机遇，为村改居工作的开展提供了有利时机。一是重庆直辖的重大发展机遇。97年重庆直辖，确立了建设长江上游经济中心、建立国际大都市的发展目标，为“村改居”工作开展提供了重要机遇；二是三峡工程的动工建设。三峡工程上马后，重庆承担了16个区县（市）、237个乡镇、103万移民的搬迁任务，移民安置为村改居工作带来了发展机遇。同时，重庆还是一个市情比较特殊的直辖市，大农村包围大城市，农业面积大，农业比重高。以2005年重庆市政府统计数据来看，农村人口2351.88万人，占总人口3169.16万人的74.2%；而同一时期第一产业从业人员为847.30万人，仅占总从业人数1707.62万人的49.6%，农业户口比例与农业从业人口比例存在着巨大的冲突，“村改居”工作势在必行。

一、基本情况

我市“村改居”工作始于2000年。截止2005年底，全市共有472村实施了“村改居”，其中，撤村建居287个，撤村并居185个。

（一）基本做法

1、加强指导，认真部署。综观我市村改居工作，一般都经过了“调查摸底、宣传发动、组织实施、总结完善”四个阶段。各级党委、政府都加强了指导协调，民政、劳动、国土、公安等有关部门在各司其职的基础上，加强了协作联动。在具体工作中，各地本着“积极探索、平稳有序”的原则，注重讲清讲透“村改居”的重要意义和主要政策，切实做细做实“村改居”居民的服务工作，有重点、有步骤地组织实施，逐步实现了社会事务的顺利移交和平稳过渡。如江北、渝北等地通过先试点、后推开的办法，平稳有序地推进了村改居工作；大足、长寿等地结合村组规模调整开展了村改居工作，使村改居工作实现了顺利过渡。

2、因村制宜，分类改建。从全市调研情况分析，全市“村改居”主要有三种类型：撤村建居型、撤村并居型、村居混居型。各地根据实际情况，分类实施“村改居”工作，对行政村整体性拆迁安置，村民全部农转非的，在撤销行政村建制、实现村民农转非的同时，建立新的社区居委会进行管理；对在城乡地域区别不很明显，行政村的村民大多为插花安置或散居在其他村（居）的，撤销村建制后，将农转非居民就近归并或挂靠到居住地社区进行管理；对由于历史、地域、债务等原因，村或村民小组暂时不宜撤销的，在村组规模调整过程中，建立或合并为新的社区居委会，新社区既管理部分居民，又管理部分村民，成为村居混居型。

3、制度规范，政策引导。“村改居”是一件新生事物，没有现成政策和做法可以照搬。各地在调查研究的基础上，出台了一些规范“村改居”工作的文件。如云阳县出台了《关于农村乡镇建立社区居民委员会标准的通知》，对“村改居”的条件及申报程序作出了明确规定。一些地方为了顺利推进“村改居”工作，还制定了一些优惠政策。如梁平县制定了村改居“两不变、四优惠”政策，“两不变”，即村组集体资产由原村组人员享有不变；剩余土地的经营权、使用权、收益权不变。“四优惠”，即城区农民农转非后，常住户口办理在册人员公证手续时只收工本费；原有合法建筑物办理土地房屋产权证书，免收行政事业性规费；三年内免收生活垃圾处置费；三年内对新从事经商、办企业人员，享受下岗职工经商、办企业税费减免优惠政策。

（二）主要成效

1、加快了城市化建设步伐。通过近几年的“村改居”工作，农民变市民，旧村落变新社区，城市基础设施延伸到城市周边地区，城市管理和服务覆盖到城郊结合部，极大地推进了我市城市化建设步伐。据统计，我市城区面积由2000年的439.22平方公里扩大到2005年的647.78平方公里，全市乡镇的数量由1497个减少至969个，行政村由20569个减少至9986个，街道数量由87个增加至113个，社区居委会由2002年1667个增加至2001个。

2、理顺了城乡基层管理体制。城郊结合部农居混杂是新形势下城市管理的一大难点。征地农转非“村改居”后，划清了原农村村民委员会与城镇居民委员会之间对插花居住的村（居）民的管理范围，统一了农村和社区的管理主体，明确了村委会和居委会的管理职责，减少了村居之间互相推诿扯皮的现象，推进了城乡一体化发展，维护了社会稳定。

3、提高了“村改居”居民生活质量。不少地方“村改居”后，农民变居民，村民的思维模式、行为方式、生活方式随着城市环境的改善转变为城市居民的思维模式、行为方式、生活方式，村民的生活服务、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等条件得到极大改善，村民的民主法制意识、公共安全意识、医疗健康意识日益增强，村改居居民的生活水平和质量不断提升。

二、存在的主要问题

我市“村改居”工作虽然迈开了较大一步，但也面临一些亟待解决的突出问题。

（一）组织指导力度不够

当前我市“村改居”工作主要由各区县（市）根据实际情况开展，由于区县（市）一级政务繁忙，实际工作也下放到了各乡镇（街），工作指导力度明显不够。参与此项工作的相关职能部门把工作重点放在“换牌子、清房子、配班子”上，对改制后社区怎样适应新的要求开展各项工作指导较少，使一些地方工作出现脱节。同时，我市撤村的政策法律依据主要是《中华人民共和国村民委员会组织法》和《重庆市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》。而《村组法》和《实施办法》对撤村只作了原则性的规定，如对撤村设居的条件和程序；村集体资产处置和人员安排等都没有明确规定，使基层在“村改居”过程中缺乏规范的政策指导。

（二）盲目改居现象严重

在调研中了解到，我市有的地方为追求城镇化建设政绩，不顾是否达到“村改居”条件，盲目实施“村改居”的现象比较严重。有的区县不顾地方实际情况和老百姓利益，实行了失地农转非和身份农转非（没失土地），对身份农转非的村民进行了“村改居”，虽然改为居委会名称，实际管理的80%以上甚至全部是从事农副生产的村民，给社区管理带来了极大问题。有的区县还出现新社区建立了，旧的村委会却撤不了的现象。如九龙坡区九龙镇杨坪村、九龙村、上游村等地在城市化进程中，虽然土地全部被征，人员全部转非，由于村债务较多，无法解决，村民不满，却仍然保留着一副空的村委会建制，为新社区工作开展带来了一定难度。

（三）管理体制运行不顺畅

“村改居”后社区管理运行机制不顺畅。目前我市完成“村改居”工作的部分社区，其运行机制基本还按原来的村“两委”体制，思维观念、管理方式、工作重点、工作方法等还停留在原来的水平上。新社区职责不清，功能模糊，社区服务职能与经济管理职能混乱。这在贫困地区表现比较突出。改制后的社区居民认为，“村改居” 对他们来说，跟原来没有什么大的分别，不同的只是挂着的牌子从“村委会”换成了“居委会”。此外，“村改居”社区和以前老社区之间明显保留原来的各自为政，与城市整体规划建设、社会资源共享等需要极不协调，对社区的长远发展十分不利。

（四）集体资产处置难度大

集体资产处置是“村改居”工作面临的重大问题。实行征地农转非“村改居”的，村（组、社）的集体资产和债权、债务如何处理，有关法律、法规和政策没有明确规定。有的村由于集体债务较多，无力偿还或无处挂落，致使征地农转非建居后，原村委会无法撤销，空挂牌子，保留班子，继续扩大债务。有的区县村改居资产处置基本是“一村一政”，对户籍迁移、生老病死、计生优惠政策、“出嫁女”参与集体资产分配权益界定等重要问题意见不一，处置各异，从而影响“村改居”社区稳定。

（五）“村改居”居民就业困难

征地农转非“村改居”后，村民变居民，失去了从业载体，重新就业更加困难，收入和生活水平下降。主要表现在三方面：一是部分区县（市）对农村劳动力转移及就业提供的优惠政策，“村改居”后的居民不能再全部享受。特别是在新农村建设过程中，各级政府、相关部门、社会各界提供或资助的各项支农惠农政策、资金使 “村改居”居民不能再全部享受，使他们对村改居抵触情绪很大；二是对改制居民就业没有优惠政策。目前国家对城镇失业人员和进城务工人员在就业政策及相应待遇、社会保险等方面有所不同，城镇人员在就业待遇及保险落实方面要高一些，因此，部分企业为减少企业生产经营成本，宁愿招收农民工，而不愿招收“村改居” 居民，客观造成“村改居”居民就业难；三是失地农民的生存方式改变。一直以耕种为生存方式的村民没多少文化，没有技术，缺乏在城镇竞争就业和生存的基本技能，一时难以适应社区居民的生存方式。如果仅仅靠“低保”维持生存，他们将不可避免地沦为新的“城市贫民”，给城市管理增加新的沉重负担。

（六）社会保障配套措施不完善

由于我国农村村民和城镇居民在享受社会保障及社会福利政策上不一致，所以“村改居”对农民最有吸引力的地方在于他们转变成居民身份后，能享受到城市居民的社会保障。事实上，对已完成“村改居”的社区来说，这个方面的工作远远不够。村改居后，社会保障和社会福利在政策执行上带来了新的问题。一是城市低保。《重庆市实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》第八条规定，“申请人或其家庭成员从政府或企事业单位取得的一次性收入，减去按规定应扣除部分后，根据当地最低生活保障标准逐月分摊计入家庭收入，计完为止”后才能申请低保，按此规定，征地农转非居民的土地补偿款和安置补偿费，使村改居居民至少要在三年后才能申请到低保补助。而实际情况是相当部分“村改居”居民把土地补偿款和安置补偿费用于购买安置房和生活用品后，已所剩无几，生活陷入困境。二是社会保障还未将“村改居”居民纳入社会养老范围；三是医保没将 “村改居”居民纳入医保范畴，同时“村改居”居民又失去了新型农村合作医疗的资格，客观造成“村改居”居民医疗保障缺失；四是军队服役士兵的优待金补助和复退安置政策，“村改居”农转非后，各地执行不统一，产生了新的社会矛盾；五是“村改居”居民子女受义务教育失去了新农村建设减免学杂费的优惠政策，而作为城镇居民，其子女受义务教育远比是农村村民时付出的教育成本高，引起村改居居民的不满。

（七）市政设施建设管理混乱

不少地方“村改居”后，市政建设没有同步跟进。按照城市管理办法，“村改居”后市政基础设施，如道路、路灯、环境、卫生、绿化、水电等应纳入市政管理统一范畴，经费应由政府解决。而目前的状况是，改制的社区从基础设施建设到管理经费支出仍存在由社区自行承担的现象，使新建社区经费陷入捉襟见肘的困境。从调研了解到，有的“村改居”后，既纳入了市政建设规划，又纳入了新农村建设实施项目，享受了两方面的优惠政策，产生建了又撤、撤了再建的浪费；有的“村改居” 后，既没有纳入统一的市政建设规划，也没有纳入新农村建设的范畴，成为城市建设管理的“空档”，客观上影响了这些地方的发展。

（八）“村改居”后社区干部待遇落实难

“村改居”后，新社区在机构设置、人员编制、干部待遇等方面没有统一规定。市里对社区专职工作者的报酬只作了原则性的规定，即不低于当地职工平均收入水平。有的地方对“村改居”后社区专职工作者的报酬福利待遇实行了不同的标准，有的仍实行村干部待遇标准，有的实行低于城镇社区高于农村干部的待遇标准，这些现象客观上影响了“村改居”社区干部工作的积极性。他们认为既然同样是社区，工作辛苦程度也都差不多，待遇应该是相对等的。

三、对策建议

“村改居”是一项民心工程，是农村发展到城镇的必由之路，也是一项能让广大农村居民最终受益的举措。针对当前我市“村改居”工作存在的种种问题，建议市委、市政府出台全市统一的可操作性强的规范“村改居”工作的相关文件和政策，重点包括以下几个方面的内容：

（一）明确“村改居”的条件和程序。目前，全国的《村组法》、《居组法》以及重庆的两个《实施办法》对撤村设居都只是作了一些原则性的规定，对“村改居”的条件和程序没有明确，建议市委、市政府根据相关规定进行明确。一是明确“村改居”的条件。重点从村（居）是否处于城市建设总体规划的范围、农业人口或非农人口占总人口的比例、人均占有耕地面积、村（居）民从事农业和其他产业的比重等几个因素来考虑。二是规范“村改居”的程序。“村改居”必须符合民主、公开、合法的程序，由当地村民委员会所在街道办事处（镇乡）在广泛征求群众意见和民主协商的基础上提出方案，经村民会议讨论同意后报上一级人民政府审核批准，在上一级人民政府批准同意的基础上由当地人民政府组织实施。

（二）积极稳妥处置农村集体资产

对村集体资产进行处置，应坚持“促进集体经济发展、有利社区建设管理、保障群众基本权益”的原则，逐步建立产权清晰、运作规范、利益协调的新型社区集体经济管理体制。建议集中力量从以下几个方面解决该问题：一是清产核资。清产核资应以每个集体经济组织为单位，以帐面价值为基础，以产权归属为主要内容，按有关规定全面清查核实各种资产、负债和所有者权益，界定权属，明确产权关系。建议委托有资质的机构进行审计和清产核资。二是量化资产。按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则界定好资产所有人产权资格。明确“生老病死”、“出嫁女”、“户籍迁入迁出”等权属认定情况。资格认定后，必须张榜公布接受广大村（居）民监督，经居民代表会议确定。三是理顺发展。政府应从保障村民长远利益和有利于社区发展的角度来合理规划“村改居”社区的发展。第一，建立村民保障储备金，将集体资产中的流动资金剥离出来，建立村民保障储备金，专款用于支付村民“土地换社保”或教育、医保等个人保障性费用支出。第二，成立股份合作经济组织。将集体资产中的固定资产总额作为总股本金成立股份合作经济组织，作为“村改居”后原集体经济的载体，明确集体股和个人股比例，其收益主要用于现行村（社区）的正常经费开支、公共设施建设开支、社会保障开支和股（村、居）民的个人收益。第三，逐步建立现代企业制度。股份合作经济组织要以现代公司制为方向，逐步完善法人治理机构，设立股东代表大会、董事会、监事会、经理层等管理组织，并以市场化运作开展各项经营活动，最后在政府给予的优惠期限结束后平稳过渡到完全公司化运作企业。四是政策扶持。针对少数区县个别村出现土地全部被征、人员全部转非、集体资产为负、又无发展空间的现状，建议政府组织专门力量对拖欠、占用村集体资产的进行及时追债，能变现的尽量变现；协调相关金融单位，核减其债务，并协调征地开发单位适当承担村级债务或纳入征地成本。在可能情况下，政府应出资购买原村集体的公益性资产（如办公服务用房等），既帮助村资产变现抵债，又可转为对以后社区建设的投入。

（三）妥善安置村民生产生活

失地农民为城市化进程的推进作出了重要贡献。建议政府在城市规划过程中，从“留地安置”、生活就业、社会保障等方面充分考虑失地农民的长远发展，维护社会稳定。一是实行“留地安置”政策。改变过去单一货币安置政策，探索留地安置政策。参照广东东莞、山东青岛、浙江杭州等地的成功做法，对征地村预留10%左右的发展用地，将这些预留地按城市用途，统一规划，规模发展，由集体进行集中管理和使用，鼓励、支持和引导当地失地居民集中开发办企业、办商业以及从事其它实业，既吸纳当地失地居民再就业，也为失地居民保持一份长远的收益来源。二是解决失地农民的就业问题。实施就业服务管理，把失地农民纳入城市就业服务管理体系，有计划地组织对“村改居”劳动力和劳动预备人员的职业技能培训和劳动预备制培训；建立劳动就业信息平台，组织对“村改居”居民的就业知识进座和信息交流活动，帮助失地居民就业；对失地农民就业实行优惠政策，失地居农民在经商、办企业和参与其它方面就业时，享受下岗职工创业有关减免税和免费技能培训等优惠政策，卫生保洁、门卫等公益性事业岗位优先考虑“村改居”居民；开展就业宣传教育工作，帮助“村改居”居民转变就业观念，努力提高自身素质，增强就业竞争意识，积极主动参与城市就业竞争；积极兴办工业及三产项目，发展社区经济，建立适应居民投资创业的平台，引导“村改居”居民积极创业，三是解决村民的社会保障问题。建立完善广覆盖、多层次的社会保障体系。在集体资产处置中，应确立社保和医保优先原则，建议从土地级差收益、征用土地的安置补助费和集体资产中提取一定比例资金，建立村改居社会保障专项资金，专款专用，建立集集体统筹、个人存缴、财政补充相结合的社会保障筹资机制；失去土地的“村改居”居民，属企业在职职工的，在理顺劳动关系基础上，按规定参加城镇职工社会保险和医疗保险；不属企业职工、但有合法职业和固定收入且符合参保条件的，按城镇自由职业者参加社会保险和医疗保险；其他无收入来源的，由各地建立相应养老、医疗等补助制度；符合城镇居民最低保障条件的，享受城镇居民最低生活保障待遇。

（四）加强“村改居”社区管理

村改居后，如何把原村委会的责、权、利顺利地过渡到新的社区居委会，加强对新社区的管理，是一项十分重要的工作。针对存在的问题，应重点从三个方面考虑：一是理顺社区管理体制。建立适应新社区需要的“两委”工作机制，明确社区“两委”的职责是管理社区、服务居民，不再承担经济管理等职责；妥善解决基层组织名称变更及相关手续衔接等工作，避免出现“村委会”已经不存在，有些部门还只认“村委会”公章的现象。二是提供社区管理经费保障。制定政府对“村改居”财政投入的长期规划，财政部门要将“村改居”工作经费纳入预算，在“村改居”完成改制后，逐步加大投入力度，最终达到“财政为主，村（居）财补充”的目标；推行社区物业化管理，借鉴沿海某些成功的“村改居”社区经验，社区可组建物业管理会，推行物业化管理，按规定的标准向居民收取一定的管理费，管理费专款专用，以“收”抵“支”，减轻财政负担。三是加强社区干部队伍建设。“村改居”社区党组织、居委会及其他组织的职数配备、成员生活补贴待遇等，全市应有一个统一的标准，经费应全部由财政负担；开展“村改居”社区工作人员的专项培训教育，加强“村改居”社区工作人员的业务培训，提高“村改居”干部社区工作意识，确保“村改居”后的社区工作者能按新要求、新标准正常开展各项工作。

【转自】 国公网 www.xiexiebang.com

第四篇：加速城市化进程中“村改居”问题与对策探讨

加速城市化进程中“村改居”问题与对策探讨

宋悦华1谷媛媛2

（1大连理工大学人文与社会科学学部 辽宁 大连 116024）

（2大连理工大学人文与社会科学学部 辽宁 大连 116024）

摘要：我国加速城市化进程中正在大量发生的“村改居”涵盖了农民转居民、农村转城市、村委会转居

委会等多方面的内容，本质是一次社会利益的再分配，价值目标是追求发展和进步、提高人民群众的生活质量，其关键矛盾和问题是如何保障农民——准市民在这一过程中的基本权益。本文以保障农民——准市民基本权益为出发点，从民权、民生、民情三个方面分析了“村改居”中关乎农民——准市民基本权益的问题，并按照维护民权、保障民生、顺应民情的思路提出对策建议。关键词：村改居；准市民；城市化

Problems and Countermeasures of “Village to Neighborhood” by

the Process of Accelerating Urbanization

Song Yuehua1, Gu Yuanyuan2

(1 Faculty of Social Science and Humanities, Dalian University of Technology, Dalian 116024)

(2 Faculty of Social Science and Humanities, Dalian University of Technology, Dalian 116024)

Abstract: The essence of “Village to Neighborhood” is a kind of social interests redistribution, its value goal is to

pursue development and progress and improve people's quality of life.This article to safeguard farmers'—prospective citizens' basic rights as a starting point, from three aspects of civil rights, the people's livelihood and local reality analysis about basic rights of farmers—prospective citizens.And put forward some ideas of suggestions based on civil rights maintenance, civil livelihood security and civil local reality conformance.Key words: “Village to Neighborhood”, prospective citizens, urbanization

前言

近年来，我国很多地区的村委会纷纷“改村建居”，城市化不断推进。但是，并不是每个村都有能力“改居”，盲目跟风必然会导致一系列问题。随着社会主义市场经济体制的不断完善、农村经济的快速发展以及社会的一系列变革，村委会甚至居委会自身也不可避免地出现了一些管理层的真空地带和制度层不合理的地方，很多不足之处没有跟上社会变革的步伐，导致各种矛盾更加凸显，各种利益关系更加复杂。“村改居”问题一直深受社会关注，因为受众越来越多，近年来引发社会上广泛的讨论。现如今，村规模越来越大，生产多样化程度越来越高，“村改居”面临着越来越严峻的考验。因此，进行合理的“村改居”是一项复杂的系统工程，这必然要求我们思想上有所重视。如何更快地发现这一过程中出现的问题和合理地制定解决方案以有效、有序地使矛盾得以处理将是和谐社会建设中一项长期而艰巨的任务。

一、“村改居”的内涵及其本质

我国正处在加速城市化阶段，全国各地大量发生“村改居”现象。所谓“村改居”，简单说来就是处于城市边缘地带的“城中村”，逐步被划入城市市区管理范围，将村委会转制为社区居委会，即“村改居”。“村改居”是我国城乡二元结构背景下农村城市化的新路径，是自上而下推动的、在现有制度框架和政策作用下各方力量共同参与的一场局部社会转型、社会变革，其直接目标是适应社会经济发展的需要，加快城市化的进程，破除城乡二元结构直至实现城乡一体化的过程。

“村改居”是以土地收益分配和进城农民社会地位划定为核心的一次社会利益的再分配。它不仅仅是将村委会的牌子置换成居委会、宣布农民为城市市民，更是国家和农村集体、农民之间重大经济利益的重新分配。其终极价值是追求发展与进步，保障准市民享受高质量、高水平的生活和福祉。在“村改居”进程中形成的从农业中游离出来的非农业人口我们称作“准市民”——他们虽然已经成为政策意义上的市民，但相当多的不能称之为真正意义上的市民。“村改居”中最重要的工作之一是保障这些准市民的基本权益，如何调整利益关系以及怎样优化社会结构以提高“准市民”的社会地位，促进“准市民”成为真正的市民，这关乎“村改居”工作能否顺利开展、价值目标能否充分实现。

二、“村改居”进程中的主要问题

随着我国城市化的推进，“村改居”的出现具有必然性。但是，各地农村实际状况的巨大差异导致“村改居”并不具有普适性，更由于土地利益的诱使、地方政府对政绩和经济利益的追求以及农民话语权的缺失，农民——准市民的合法权益如果不能得到充分的重视和保障，盲目地、不计后果的“村改居”势必影响我国城市化的进程乃至社会的稳定。“村改居”中以下关乎农民基本权益亟需高度关注和充分保障。

（一）民权方面：

首先，土地征收补偿金的量化与折算问题。政府本身在土地征收补偿金折算方式方面就缺少与这些准市民的互动，参与机制缺失现象普遍。从有关政策条文看，收回转制土地使用权，给予合理补偿，但其补偿标准和范围都不明确。在转制前土地由农民集体所有，通过政府行为改变土地权属而不给或只给很少补偿，无疑是对准市民集体所有的资产“平调”，损害了其合法权益。而且，准市民为了能够有房可住，在土地补偿金较低、自己无力对土地进行开发的情况下，将土地的部分使用价值和增值的潜力无奈的交给了开发商。

其次，“村改居”后工作人员的转变及其管理方式是否体现民权。“村改居”后，居委会的成员产生由其上一级人民政府或市辖区人民政府的派出机关指派、任命或从社会招聘。这样虽然在较大程度上保证了管理人员的质量，但无疑这些“外来人员”会或多或少遭到有意无意的排斥和与当地的脱离。实行居民自治将会使农民失去基层直接选举权。居委会的选举制度不健全，城市居民应有的选举权就得不到落实，这就会产生较大的政治心理落差。

（二）民生方面：

首先，准市民的生活保障和就业问题。客观地看，大部分准市民境遇堪忧与自身素质不高也不无关系。他们就业观念陈旧，市场竞争意识淡薄。在很大程度上存在着“等、靠、要”思想，对政府组织的就业招聘会不感兴趣，尤其不愿意进厂当工人，经受不了严格劳动纪律的约束。部分准市民依赖征地款、福利分红、出租房屋的收入来维持生活，整天无所事事，成为社会闲散人员。

其次，准市民的心理适应问题。其一，“村改居”后，社区内的村民实际上具有双重身份：既是城里人又是农村人，身份的转变需要村民在心理上有个适应过程；其二，“村改居”后的村民虽然是城市户口，但目前许多地方对他们的贫困救助标准仍是按农村而非市民的最低生活保障标准确定的.（三）民情方面：

合理选择“村改居”的对象是关乎“村改居”成败的关键问题之一。

首先，“村改居”并不是普适性的，也不是无条件的。它必须在因地制宜、因时制宜的情况下开展。且以打破农村与城市在经济、社会、文化等方面的差异状态，实现农村政权组织形式、经济组织形式和土地归属的无冲突转变，让城郊失地农民顺利转化为城市居民，保证农民这一弱势群体从中得到实惠为目标。部分农村在经济结构、生产方式以及市场化程度上都不具备城市化的条件。对于这样的农村而言，城镇化的形式主要是人口通过就业、升学等方式往外迁移，盲目采用“村改居”并没有实际意义。

其次，我国幅员辽阔，各地区呈现不同的自然地理气候特点。有些地区只适合从事农业种植，或者说

从事农业种植比其他方式带来的经济效益相比有明显优势。且村民在这种经济结构、劳动方式、气候地理条件下安居乐业。例如在东北大米产区、西北棉花产区以及长江中下游水稻产区、两广的蔗糖产区等。在这些农村中，保留农村形态比转变成城镇更为现实。有农业作为基础，使得农民、农村以及农村自治组织——村委会的长期存在成为客观必要。这种情况下，实行改革的作用就不会很明显，甚至导致反作用。

三、“村改居”进程中问题的解决思路

城市化的实质就是要让越来越多的农民离开土地，“化”入城市，换句话说，也就是要把传统农民吸纳入现代化的体系中，从根本上改变农民的生存状况和社会地位，公正公平地对待农民，使他们在城市化的进程中普遍受益而不是继续受损。这应该成为一种指导思想，以此来设计土地补偿、拆迁安置、集中居住、就业培训、社会保障、生活服务等一系列具体制度，不论怎样，决不能使准市民的政治、经济利益和

[1]权利受损，这应该是一条底线，跨越这条底线，城市化就是失败的。“村改居”中如何切实保护准市民的合法权益，赋予其公平的待遇、完整的财产权利和平等的发展机会，是推进“村改居”工作亟待解决的问题。因此，“村改居”应本着”维护民权、保障民生、顺应民情”的原则开展：

（一）维护民权

首先，基层组织建设方面，着重保证准市民的发言权。根据《村组法》和《居组法》等相关法律，建立一套具有衔接功能的基层社会自治法规体系，协调在村民向居民的过渡中出现的主体之间的矛盾关系和适用法律的冲突。在改组前干部人数保证的情况下，可适当从社会招聘专业管理人才，为社区增添活力。保障村民自治向居民自治有序过渡，推动“村改居”工作的开展。这其中最重要的是，保证准市民的发言权。

其次，集体土地处理方面，要努力维护准市民的土地权。在国家未实施城市建设前，由原村集体经济组织及其成员继续使用；国家征用后，参照国家建设征用集体所有土地的标准予以补偿。具体补偿方法应“自下而上”的集思广益，让广大农民参与其中献计献策，再由上一级原村委会讨论决定。在土地开发时，给村民多争取房产，村民改居民后可以出租，收取租金进行生活和养老。

再次，在集体资产处理方面，要维持“改居”地区的再生产能力。适当提高土地补偿标准，既能对农民生活实现相对合理的保障，同时也有利于农民开展自主创业。可成立村资产处置组、社会事务管理组、干部安置组等，这些组织应暂时原村委会干部组成。原村集体资产、集体积累仍属原村集体经济组织的全体成员所有和享用，不得平调和剥夺，严禁非法侵占、哄抢、私分和破坏。对于无法严格分开的集体资产，可由原村委会汇合本村有经济头脑和公信力的村民兴办乡镇企业或投资其他企业，建立村经济股份制。

（二）保障民生

首先，在社会保障方面，准市民应权责一致且与市民看齐。村民农转非后，应在就业、入学、就医、等方面享受城市居民同等待遇，同时履行市民应尽的义务。在农民真正获得土地交易的主体地位并相应获得土地交易收益后，政府可以不必包揽过多的社会保障，但这并不意味着政府可以不为失地农民提供社会保障。特别是这些因为国家公益事业建设需要而失去土地的农民，政府必须为他们提供相应的社会保障。比如，可在“村改居”地区试实行“双保制”，即政府财政拨款与农民自筹资金相结合的方式来加以解决，完成“村改居”社保问题的过渡。

其次，全社会应共同努力促进准市民就业能力的提升。这包括：

第一，从政府角度来说，政府应采取积极引导、积极推进、兼顾城乡的方法，加大政策扶持，尽快出台促进农村劳动力就业的一系列政策措施，大力促进乡镇企业发展。

第二，从社会角度来说，社会组织可在财政的资金支持下开设关于就业技能和择业技巧的培训课程，为失地农民提供一定的教育和职业培训等机会，以保证这些劳动力的再生能力。同时，在政策引导银行应开设准居民贷款的“绿色通道”，在经济上最大程度支持其自主创业。

第三，从准市民自身来讲，准市民需改善就业观念，加快形成市场竞争意识。努力提高自身素质，不断增强适应社会、融入社会的技能和本领。通过对自身的完善和提高来实现自己的人生价值，并在此基础上贡献社会。

再次，政府充分放权，政策上支持准市民过上新生活。同准市民利益关系重大的问题不由其自身做主，政府在处理过程中又缺乏必要的监督，难免出现有违社会公平、损害准市民权益的现象。因此，在“村改居”过程中，政府应积极鼓励公民参与，做到政务公开、适当放权，避免“全能政府”的出现。

（三）顺应民情

首先，改革前合理化“村改居”对象的选择标准。政府应切实加强和完善如何确定需要“村改居”地区的标准，合理选择“村改居”的对象。比如村人口是否达到一定数量，村经济是否达到一定水平，村再生产能力是否达到一定高度是一方面，该村的自然气候地理条件是否适合城市化改革又是另一方面。有关部门严格审核欲改地区的各项指标是否合乎标准。

其次，改革过程中充分考虑民意。准市民的要求是能过上不低于“村改居”前的生活，这也和政府进行此项改革的初衷不谋而合。倘若忽视农民的意愿和诉求，完全由政府强制推行“村改居”，很容易招致农民强烈不满引发社会问题甚至采取极端手段制造事端。要避免这类问题发生，就要充分尊重农民的意愿和选择，让农民有一定的选择权和决定权，通过法定的、制度化的程序推进“村改居”，才能有序地、顺利地推进“村改居”。

再次，改革后建立现代化新型社区。政府应对撤村建居后的社区公共设施、基础设施、配套建设给予一定的支持，制定优惠政策，落实专项资金，把改制后社区的城市基础设施纳入城市一体化管理。如建立心理咨询及疏导机构以调整村民农转非后所面临的各项压力时的心理适应情况；发展街道文化中心的示范与带动作用，开展文化、体育事业方面的活动或比赛、配备置健身器材来丰富准市民的精神文化生活，促进他们尽快转变为城市化的现代文明市民。

结束语

“村改居”作为我国现代化新时期农村城市化的一项重要探索，也是我们党和政府解决“三农”问题的重要举措。我国是个农业大国，农业的稳定发展和农民的安居乐业都是社会和谐发展的保证。党和人民本着“共同富裕”的出发点共同拉开了“村改居”的帷幕。但在实际运行中，出现各种各样或偶然或必然的问题也是不可避免的。这时，需要本着“以最广大农民的利益为出发点”的原则，因地制宜，根据当地实际，制定配套方案，建立最大限度地吸引当地村民的的参与机制与合理的监督机制，以促进城市化更好地推进。

参考文献

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［3］李靖宇.关于“村改居”问题的思考[J].金色年华：下,2009,5(150-151)

［4］乔靖.城市化进程中失地农民维权问题探析[J].广西广播电视大学学报,2010,21(4)

［5］王圣诵.“城中村”土地开发、“村改居”和社区民主治理中的农民权益保护研究[J].法学论坛.2010,11(98-103)

[1]本文为大连理工大学自主科研项目（人文社会科学）研究成果，得到“中央高校基本科研业务费专项资金”资助。

[2] 本文是2010年教育部人文社会科学研究一般项目（青年项目）“加速城市化进程中’村改居’的理论与实践分析”（项目编号：10YJCC630210）研究成果。

第五篇：“村改居”的强化措施

“村改居”的强化措施

自开展深化农村综合改革以来，XX党委、政府为进一步统筹城乡发展，加快城市化进程，全面提高村民的生活质量和水平，全面实施“村改居”工程。S村委按照上组部署全面完成“村改居工作”。村改成居之后，面临许多新的问题，特别是党建问题，如何实行新形势下的社区党建工作，亟需我们去尝试、去探索。

一、存在问题及薄弱环节

1、职能定位不明确。“村居合一”型社区实行“两块牌子、一套班子”，但管理上仍然沿用了农村村委会的传统管理模式，其经济社会管理体制的性质并没有发生根本变化，经营管理方式、产权关系、分配方式依旧如故，社区（村委）干部的工作思路、方式方法和人员分工上没有明显的调整，原有的村委会管理集体经济的基础仍然存在,社区居委会的基本职能和自治功能尚未完全形成，对和谐社区建设有一定的影响。

2、政策滞后。“村改居”是实现城市化管理体制的一项重要改革，是推进城市化进程、率先基本实现社会主义现代化的必然选择。“村改居”作为农村城市化进程中关键的一步，不仅仅是名称上的改变，更重要的是在户籍管理制度、行政管理体制、经济组织形式和土地性质等方面，从农村管理体制向城市管理体制的改变。从走访中了解到，实现“村改居”以后，政府在村集体资产处置和因征地拆迁等原因失去土地的人员安排等方面没有明确的规定，农民的户籍没有得到改变，对“外嫁女”、在外上学的学生、新添人口等参与集体资产分配权限的界定不明确，如“外嫁女”在出嫁时，原来分给她们的土

地也随之收回，当她们到婆家后，由于是外来的不是本村居民，又分不到地，结果是失去土地，两头都没有着落。还有一些离婚后、户口仍在本村户口或迁回本村的妇女及其子女、随父母入户、户口在本村的子女，她们的权益需要得到合理的保护。这些现象反映了土地权益管理上存在的漏洞。这既涉及土地分配的问题，也是管理上的问题；对“村居合一”的社区怎样适应新的要求开展各项工作也缺乏明确的指导性意见；对本社区搬出去和外社区搬进来的人员存在着跨社区管理的矛盾，也未加以研究和解决，如受户籍制度的影响，城乡二元体制下，不少政策存在着较大的差异性，这些方面有：计划生育、社会保障、医疗保险、义务教育和公共服务等，目前已成为影响我市统筹城乡经济社会协调发展、推进城乡一体化进程和和谐社区建设的主要障碍。

3、经费保障不平衡。缺少资金投入是目前影响社区建设发展的难题之一，当前社区承担了越来越多的社会事务以及政府职能部门下移的部分职能，然而“权随责走、费随事转”的原则却没有真正落到实处，经费保障不足造成社区部分工作难以开展。随着村掌握的土地资源越来越少，失地居民越来越多，以及新建小区中大量居民入住，用少数人的资产服务于大多数人，就必然产生利益上的矛盾，从而引发社会不安定因素，影响社会稳定。另外，社区组织资源整合的能力有限，经济、文化、教育、科技、医疗等各方面资源的整合和利用还有待加强。

4、参与意识不强。原农村居民主动参与社区建设的意识不强。虽然他们主观上都渴望过上城市生活，但真正能主动参与新社区建设的积极性却普遍不高。这些人整体文化素质相对较低，大部分人在思

想认识上存在误区，即认为建设新社区是政府的事，跟自己关系不大，他们盼望的是政府帮他们把房子造好、把路修通，把环境整治好。当在建设过程中，涉及到他们切身利益时，又会过分地苛求政府。

二、对策建议

1、抓认识，澄清思想误区。

大力营造舆论氛围。重视对社区党建工作的宣传，挖掘在社区党建工作中涌现出的好典型、好经验、好做法。使社区基层党组织有一批可学、可比的先进典型，使广大党员有一批可亲、可敬的先进榜样。通过典型的示范带动作用和舆论的引导造势作用，在社区范围内营造出社区党建的浓郁氛围。

2、抓投入，夯实工作基础。

适当进行补贴，弥补经费缺口。加大对社区党建工作的支持力度，加大社区党建工作经费的投入。延伸工作手臂，挖掘社区资源。社区党组织要主动争取辖区单位党组织的支持，根据辖区单位党组织和党员的实际情况，以需求为导向，以服务为手段，找准党建工作与社区中心工作的结合点，以系列化，特色化、个性化的党建活动凝聚人心，整合资源，不断增强社区党建工作的能量。

3、抓制度，提升工作水平。

建立健全社区党建责任制。将社区党建工作作为一项长期性、全局性的重要任务，建立起一把手亲自抓社区党建的责任制，争取社区党建工作每年上一个新台阶。因地制宜地落实上级党委下达的社区党建工作任务，在做好基础性工作的同时，创出社区党建工作特色，