政府税收

第一篇：政府税收

政府税收的调查报告

一、我国当前税收收入现状

（一）税收计划分配方式不合理。主要表现在：①是“以支定收”、“基数递增”的分配方法不合理。每年国家下达的收入计划任务都以国家和地方政府所需支出为基础，以上年实际完成数为基数，然后确定一定的增长比例，以此作为当年的税收计划任务分配数。②是层层分配下达的方式不合理。目前，税收计划一般层层分配下达至省辖市局、县局，直至基层分局。为了确保收入任务的完成，有的甚至落实到分局内的股室乃至个人。

（二）公民纳税意识不强。主要表现在：①各地税法宣传流于形式。目前的税法宣传从一定程度上来说仍停留于城市，停留在每年的税法宣传月，而且形式单一，内容单薄，很难与快速的经济发展相适应。②纳税人纳税行为不够积极。我国没有经历资本主义商品经济的发展阶段，社会生产力水平比较低，税收意识的发育先天不足。一些企业负责人（尤其是中小企业）文化层次较低，对国家税法理解不够，对纳税存在抵触情绪，个体工商户不向消费者开具发票偷逃税款现象仍比较普遍。

二、制约税收收入可持续发展的成因分析

（一）税收工作考核不合理，“依法治税”难以实现。税收计划源于计划经济体制，具有指令性和相对固定性特征。不可否认，它作为一种行政责任制的管理方式，在一定时期确实有效的调动了各级税务机关依法组织收入的积极性。但随着经济的发展和社会的进步，现在的收入计划管理已明显与依法治税产生了矛盾。如今，很多情况下各级税务机关为了完成计划任务疲于应付，常常根据收入计划完成情况决定多征或少征，于是人为调节收入进度，以均衡入库的方式组织收入的现象也就不可避免了。

（二）盲目引进投资，影响经济的持续发展。如今各地投资环境不一，为了招商引资各地政府可谓用尽了心思。但各地在引进投资项目的同时，却忽略了地区经济结构的协调性，从而造成地方经济受外来因素波动影响很大。今年上半年我国出现的投资过热现象，部分地区经济甚至已走入了经济发展“以量取胜”的误区，虽然国家进行了经济宏观调控，但局部范围内盲目投资的情况仍然存在，这在一定程度上也导致了经济的畸形发展。

三、确保税收收入可持续增长的对策与建议

税收的可持续增长必须依靠经济的健康发展。有鉴于此笔者认为税务部门确保税收收入可持续增长要做好以下几项工作：

（一）坚持依法治税，形成良好的税收征纳环境。

①提高队伍素质，实行依法征税。培养税务人员树立正确的人生观、价值观，深刻体会依法履行职责的重要性和不规范执法的危害性；同时针对目前税务干部业务水平总体不高的现状，强化业务培训，使广大税务干部在规范执法的基础上，增强执法的效率和质量。②加大税收宣传力度，促进纳税人诚信纳税。税收宣传是税收工作的民生基础，只有让纳税人了解了税收的重要性，才能从源头上保障税收的可持续发展。

③加强部门合作，形成良好的协护税环境。建立与地方政府定期汇报的工作制度，取得地方党政的理解和支持，确保依法治税顺利实施。此外，加强与公、检、法、工商、银行等部门的联系，形成协调配合机制，实现税务机关专业管理与社会协税护税力量的有机结合。

（二）加强税收预测分析，提升税源监控水平。

①建立税收能力估算体系，增强收入计划制定的科学性。上级局在强调增加税收收入的同时，应充分考虑地区经济的承受能力。从宏观来说，收入计划只有与经济规模、经济增长速度、经济效益状况相适应，才能与依法征收取得的收入在数量、结构、方向上保持一致性。因此只有科学地分析经济与税收的内在关系，把税收计划与实际征管紧密结合起来，将组织收入工作建立在经济发展客观规律之上，才能使收入计划与实际税源相适应，才能促使各级税务机关尤其是基层税务机关加强税源管理，最大限度地排除人为因素和异常变动因素对组织收入工作的影响，从而在源头上保证收入的真实性。

②加强税收预测分析，为税收决策提供科学依据。在税收管理中，对客观经济税收的科学预测是税收工作作出正确决策的前提。科学的税源预测体现了税收经济规律、税收管理状况和税收发展趋势，是实现税收管理的第一手资料。利用科学的预测方法对税源分布及可能的税收成果进行预先推测，有利于确定正确的税收工作方针，及时安排措施，实现“应收尽收”。

税务机关应加强重点行业税源监控，同时在对企业的生产、流通以及广泛的经济领域进行监控的基础上，夯实好纳税评估、纳税企业信誉等级评定及欠税公告等税收征管模式的新因素，有效监控税收的全过程，实现税源监控工作从源头抓起，确保税收收入的可持续增长。

参考文献：

1、《经济法》,杨紫烜主编,北京大学出版社,高等教育出版社1999年版及修订最新版

2、《经济法学》,李昌麒主编,中国政法大学出版社(高等政法院校法学主干课程教材)1999版及修订最新版

3、《经济法原理》,王保树主编,社会科学文献出版社1999年版及修订最新版

4、《经济法学》,漆多俊主编,武汉大学出版社1998年版及修订最新版

5、《政府经济学》温来成主编，国家行政学院出版社2009年修订版

第二篇：财政与税收第五章：政府预算(考前整理)

政府预算：指按照一定的法律程序编制和执行的政府财政收支计划。

政府预算的原则：公开性；可靠性；法律性；统一性；性。

★中央预算调整方案审批权限：人大常委会。

★复式预算：把预算内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两个以上的预算。

部门预算：指一个部门编制一本预算的预算制度。

★预算外资金是未纳入国家预算管理的各种财政性资金。

预算外资金的特点：财政性；专用性；分散性。

预算调整方案由本级政府财政部门负责具体编制。调整方案中应当列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明。

3．各级政府财政部门编制的预算调整方案，经本级政府审定后，县级以上政府提请本级人大常委会审查和批准；乡、镇政府提请本级人大审查和批准。

地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。

第三篇：论“税收法定”与政府主导

论“税收法定”与政府主导 作

者：

史际春

作者简介：

史际春，中国人民大学法学院教授、安徽大学讲席教授、安徽师范大学法治中国建设研究院特聘教授，博士生导师

原文出处：

人大法律评论

内容提要：

“税收法定”与税收授权立法相对，意在通过形式上的议会决定来保障公民财产权不受政府任意侵害，强调税法的控权功能。这并非法治概念，也不是法治的充分必要条件，而且不切实际。在法治及问责制条件下，税法控权功能与宪法、行政法衔接而融入法治一般，成为法治及国家治理的基本要求，凸显税法的经济社会调控功能。税法的调控功能及其经济性、专业性等属性，决定了其政府主导特性。在经济国家、规制国家的背景下，税法的调控功能必须通过“立法授权”和相应的行政立法或政策以及政府裁量加以实现。

期刊代号：D413

分类名称：经济法学、劳动法学

复印期号：2020 年 01 期

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键

词：

税收法定

经济社会调控

政府主导

税收授权立法

statutory taxation

economic and social regulation

government led

statutory authorized administrative tax legislation

一、问题的提出

“税收法定”长久以来被认为是税法的基本原则。①其基本要义在于，税法主体的权力(利)义务必须由议会或立法机关制定的法律加以规定，税法各要素皆应也只能由法律作明确规定；征纳主体的权力(利)义务唯以法律的规定为依据，否则任何主体不得征税或减免征税。②此即与税收授权立法或立法授权相对，是不得对行政授权的“禁止授权原则”(Nondelegation Doctrine)在税法领域的延伸。“税收法定”之“法”或“法律”，并非我国《立法法》调整范围之“法”，而仅指立法机关或议会制定的法律，在我国的语境或税法学者的认知中，甚至不包括地方权力机关或地方立法机关制定的法规。因此，本文所称法律，均指狭义的立法机关或议会所立之法，在我国也即全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。《立法法》修订中关于“税收法定”之激辩，其间要求废除 1984 年《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》的呼声高涨，突出反映了税收授权立法的正当性以及授权立法、行政立法及其规律和原理是否适用于税收的问题，进而涉及税法的功能问题，即税法只是为了控制政府权力、防止其任意对人民征收——“向老百姓收钱”，还是承担着宪法法律和法理必须认可、适应税收的经济社会调控功能？

将“税收法定”一以贯之，必然否定税收的经济社会调控功能，以及政府用税收手段调控经济社会的可能性。但这不符合实际，有违经济社会运行发展的规律和要求。“税收法定”被认为是狭义的“国会保留”③在税法领域的适用，换言之，税法须由议会主导。然而，基于专业和效能考量，经济社会调控监管职能须由政府承担，以应经济社会动态运行和不时变动的政经形势之需，政府调控不能排除运用

税收手段，包括所得税、流转税、财产税、资源税、特别行为税等。引人瞩目的是，美国用关税手段打“贸易战”，中国不得不应战，这些都需要授权行政立法或立法对行政授权，议会或立法机关的组织机制及议员对于产业、外贸、税收等各方面都是“外行”，这决定了“税收法定”是不可行的、无济于事的。

对“税收法定”的崇拜，还可能落入形式主义的陷阱。即使在税法原则的相互关系上，“税收法定”也要受到量能课税、实质课税等的补充、协调及限制。④生活如此纷繁复杂，税收即使事无巨细地由法律规定，在其操作和法治实践中，征收方法和力度也不可能千篇一律。“税收法定”貌似恪守法治，其实并非法治充分条件，甚至不是必要条件或要素，更不等于法治，“税收法定”、依法征税充其量能够满足“税收法制”的要求，却无法从中推导出税收民主、税收法治。⑤按照“税收法定”的逻辑，在地方税中应为“租税条例主义”，⑥即地方税应由地方议会或地方人民代表大会及其常务委员会决定，但在我国单一制体制下，赋予地方一定的税收立法权也属于立法授权或授权立法，不再是本来意义上的“税收法定”。不仅如此，“税收法定”还存在自我解构的倾向，税法规范意欲成就税收待遇的一致性和连续性、税负的可预测性，但税收领域的无限扩容性、高度“流动性”及不断创新的交易形式，必然会削弱、否定“法定”的理念和实践。⑦

为贯彻落实“税收法定”，我国采取了加快推进税收法律化、清理“立法授权”和税收行政法规、“费改税”等一系列举措。

凡此种种，都需要对“税收法定”重新省察，以明确其意义和局限，在此基础上准确理解、把握税收的政府主导性、税法的调控功能及其经济法属性。

二、“税收法定”的意义及其界限

“税收法定”作为税法基本原则的原因，在于它曾经的控权功能和价值。源于1215 年大宪章的“税收法定”，是贵族与国王签订协议，征税要经“人民的代表”同意，以此约束国王任意征税。后世遂从中引申出两条原则：一是税收应由议会或立法机关决定；二是“无代表不纳税”，即人民纳税需由其代表同意。这当然具有反封建和民主进步的积极意义，即使在当代，也具有防止政府擅权，给予纳税人法安定性及税负可预测性的作用，⑧从而有利于保护纳税人的财产和权利。但“税收法定”已远不能满足税收调控功能下的法治及税收可预测性要求。民众广泛参与、个体可随时表达意见的民主，超越了议会的议政和立法，纳税人的预期直接受到经济社会运转及形势的影响，如经济和企业景气之荣枯、物价和民众收入的涨跌、资源和安全形势波动、人民的主观感受和意见发生变化等。立法只是框架，人民有理由要求政府按照其不时变动的预期征税，这要通过行政的立法权、解释权才能实现。而且，“税收法定”是指按议会的立法征税，⑨或者严格按照法条的字面含义收税，⑩不得违背法条、不得随意解释法条，这不是法治概念，(11)并不意味着法治。法治，需要以强势而正义的价值观为引领，利害关系人和社会成员在此基础上以法为中心互动、博弈，就大大小小的问题形成基本共识，从而使正确的法获得执行力、错误或不当的法得以纠正或被搁置、法的空缺和漏洞得以弥补，在动态中达成一种良序善治。(12)

(一)税法视蜮下的“控权”与财产权保护

从大宪章到今日之法治，税法的控权作用从直接的目的和手段润物细无声地融入法治之中，成了其隐性、默认的功能；税法突出的外观转而变为以征税的方式进行调控，或抑制，或鼓励、促进。

政府征税的决定，税的开征、停征、税率调整等，都要符合既定的行政立法或政策，经过充分说理而求得政府内部认同，乃至在公众参与下获得社会认同，任何部门包括总理都不可能单独决策。更基本的是，政府和国家实行收支两条线，政府的任何收入都不可能进个人“腰包”和单位“小金库”，机构和部门不得自收自留自支，受到预算和国库的严格控制，这已成为常态，杜绝了政府或其部门、首长任意征收的想法。如此，控权隐入宪政和民主法治一般，获取财政收入成为税收应有之义，税收和税法所彰显的功能就只有经济社会调控了。

控权的目的是保护人民的财产权不被横征暴敛。过往，“税收法定”常被比之于“罪刑法定”原则，分别对作为公民基本权利的财产权和人身权的保护。但是，借喻不是现实，作为“身外之物”的财产权从来就不能等同于人身权，也无法获得与其等同的保护。“公民的基本权利也是可以有高下之分的，面对现代福利国家的潮流，宪法财产权似乎不必完全与人身权(包括人格尊严)等量齐观。”(13)事实上，就财产权本身而言，该权利的性质以及对其应保护到何种程度也随着时代变迁而变化。从 19 世纪末至 21 世纪，社会从蒸汽机时代迈入电气化时代，再从大机器时代走向电子和信息科技时代，财产权从“绝对性”走向“区分性”“相对性”。(14)在此经济社会背景下，“财产权负有社会义务”的理念顺应个人基本生存状态从主要依赖私有财产到主要依赖社会关联的转变，此既是对“财产权绝对”观念的反思，也是随着从近代民法到现代民法、从民法所有权到宪法财产权理念和制度的变迁。(15)换言之，古典自由主义所主张的财产权绝对保护在如今个体高度依赖于外部社会的形势下，已不符合现实需求。“所得之所以得负担租税，乃在财产权受宪法保障同时，为公共利益所必要，得以法律限制之，亦即所有权负有社会义务。”

(16)在保护财产权的同时，纳税成了公民和社会成员的基本义务，为了公共利益，其他征收、征用也成为常态和普遍的法律制度。因此，税法暨经济法视域下的私权暨财产权保护必须在承认税收正当性及其对私人财产权限制的前提下，讲求方式与限度，在限制与保护之间维持恰当的平衡。法治消灭了政府任意征收的可能性，而必须由议会与承担日常公共管理任务的政府分工合作，以实现这种平衡。

具体而言，税法及其原则在私人财产、私人利益面前确须保持谦抑，但更重要的，是保护国家和社会共同体的一般利益，且与代议制民主、政府职能扩张、地方财政分权等相适应，体现出税收法律保留的相对性特征。(17)宪法作为根本法，其规定和倡导的财产权保护是作为基础性理念而言的，具体到财税法，则必须衍生出具体的、具有可行性且符合部门法调整方式的财产权保护框架，并在此基础上接受宪法的合宪性调控。反之，仅以抽象的财产权保护观念或原则来统领税法及其适用，以此作为税法的根本宗旨，必然会忽视税法承载的调控、分配等各项积极功能，导致税法在强势而空洞的控权口号下寸步难行。因此，财产权保护应结合各部门法固有属性并在其适用中予以具体化，这不仅有助于财产权保护，也可为税法及其适用划定范围或界限。例如，德国宪法法院从财产权角度提出“最适财产权课税理论”，经法院判决逐步形成诸如财产税课税仅限于财产收益而不及于财产本体，以及财产税整体租税负担不应超过其收益半数的原则等，作为财产权履行社会义务也即财产权保护的界限。(18)因此，“税收法定”强调以控权来保护财产权，税法对财产权的保护是以限制为前提的，财税的调控和二次分配功能决定了其必须在更大范围内承担协调社会利益的任务，以实现国家(政府)形塑并起到维持社会经济及市场秩序的职能。

(二)控权功能融入法治建构的一般过程

除了控权以保护财产权外，“税收法定”还被认为具有限制公权力滥用、践行税收民主的功能。然而，“法定”表面上提高了税收规范的法律效力层次，似乎限制了行政权力及其滥用的可能性，但这并不能当然赋予税法以法治正当性，也无法保证税法的制定和执行不会“为恶”。(19)特别是，议会或立法机关也可能存在代表组成不合理、代表不专业、立法过程粗糙、公众参与不足等情形，未必比行政立法、政策或政府主导税收规范更优及更具正当性。(20)就我国而言，全国人民代表大会及其常务委员会与国务院、中央与地方等更多的只是职责分工上的不同，很难谓何者更具代表性。就政府更为贴近社会和民众、其工作或行为更透明、所受舆论和民主问责的强度更高而言，事实上，政府的代表性是高于人民代表大会及其常务委员会的。即使在西方国家，分为总统制和内阁制，总统制下民选总统与民选的议会并立；内阁制则由多数党组阁、议员得兼任阁员，议会的代表性较之政府也难分高下。正如凯尔森所言，“三权分立”预定三种所谓权力可以被决定为三个不同的、对等的国家职能，并且存在将这三个职能相互分开的界线，这是不符合事实的。国家的基本职能不是三个(立法、行政、司法)，而只有两个：法律的创造和适用(执行)，况且法律创造和适用的二元论也只是相对的，国家的大多数行为都同时既是创造法律又是适用法律的行为。在现实中，国内法律秩序的全部一般规范绝不可能都必须专门由称为立法者的一个机关来创造。(21)税收也不例外，否则不具有现实可操作性。当代行政立法暨政策大行其道的原因，在于高度分工、高度合作，高度分化、高度整合的社会化和全球化导致经济社会高度复杂，瞬息万变，牵一发动全

身，此时必须由政府充当经济社会的主导者，(22)凯尔森不啻道出了其背后的基本法理。

此外，就经济法与行政法以公共经济管理为衔接和相通之处而言，二者是内容和形式的关系。行政法的价值和特质是控制和限制行政权力，侧重于一般意义上的行政组织、行政行为规制以及行政权行使不当和滥权的救济，而不或基本不关注行政行为的具体内容，如计税依据和应纳税额计算、反垄断和金融监管的具体内容等。税法承担的控权功能作为行政法的一种功能，与宪法衔接，业已融入法治，经济法则必须落实至公私融合的经济关系内容及其正当性、合理性分析判断。因此，经济法并不像行政法那样把政府及其部门视为凌驾于社会之物来加以控制，而是将政府作为社会的组成部分及其当然代表、经济关系的参加者，委以经济管理的任务，赋予相应的职权，要求其以公共利益和公平正义为依据相机抉择、自由裁量，并将其责任建立在对其行为内容的妥当性审查上。(23)经济调控、分配调节才是税法的本质，也是其主导的功能，旨在防止政府通过税收任意侵犯人民财产权的控权功能，在法治及问责制条件下已融入民主法治构建和运行的一般过程，全口径预算、收支两条线、反腐败等成为法治政府必须做到的基本要求。否则，仅形式上的“税收法定”也是无济于事的。

(三)规范形式的“权威性”不足以保证治理的实效性

“税收法定”追求税收规范形式上的“法定性”和想象的“权威性”，以对征税行为进行控制和限制。然而，税法并非静态的权力控制和权利保护法，有关税种、税基、税率、征管方式等规定直接影响企业和社会成员的行为决策及经济运行效率。税收事务内嵌于经济社会的现实决定了税法具有较强的外部性，其调控、分

配功能也决定了税法必须考虑经济运行和发展的实际需要。否则，就会因为税法过于注重规范层次及其“权威”而丧失灵活性，造成规定僵硬、适用机械，面对现实无所适从，徒增交易的成本与费用的问题，或者有违规范的初衷。经济社会的复杂性、专业性、变动性要求立法必须建立在对社会情势及经济规律体察的基础上，在政府和社会成员概括授权之下从事活动，规则本身符合特定专业的规律和准则，并考虑政府及其部门、当事人或经济个体的主动性和能动性。(24)就具体的经济暨税收事务而言，政府相较议会具有显而易见的功能优势，由此决定授权立法或立法授权在经济法中的必要性远甚于传统法部门，甚至由于经济法规范、准则的专业特性产生的规则制定、执行合一的要求，出于维护专业及专业权威的需要，也因为法院的专业知识不足，导致经济法的适用偏重行政立法、行政执法或曰存在准立法、准司法的倾向。(25)因此，经济法暨财税法的专业性、经济性都表明了“授权立法”乃至概括授权的必要性。“税收法定”所坚持的“法律”或许能够保证规范表面的“权威性”，但不足以保证其适用及税法领域治理的实效性。

三、税法的政府主导特性

按照“税收法定”的逻辑，税收征收管理机关只需严格按照法律的规定执法即可，“税收法定”的主流观念异化为“特定事务绝对需要正式法律的规定”。(26)在“税收法定”的影响下，通过法律来促进、推动税制改革也被认为是优选路径。(27)与此相应，出于对政府及其行政权力的戒备，对税收事务中的“政府主导”持批判态度。然而，税收是涉及经济社会多层面的综合性事务，“没有一个部门像征税业务那样需要了解那么多的广泛消息和充分政治经济学原理的知识”。(28)税收的议会立法为应对此种综合性、复杂性、专业性特点，必然会致力于立法语词上的概括性、伸缩性甚至空洞性，客观上给行政机关在税法的适用上提供了解释与裁量空间。税收立法权必须与行政权相结合才能保障税法的有效落实，既包括行政执法，也包括行政立法。政府由于处于经济社会公共管理的“第一线”，行政管理对经济社会在范围上几乎是全覆盖。因此，政府在信息获取和掌握、专业性、技术手段和管理能力等方面具有超越立法机关和法院的功能优势，也就事实上享有主导税法上不确定法律概念具体化过程的权力和能力。(29)经济法的内在属性也决定了国家必须在遵循经济规律的基础上协调和参与经济活动，需要更多地通过授予政府以规则制定权、行政自由裁量权和准司法裁判权来体现行政主导的客观要求，(30)此种行政主导的制度架构被认为是随着国家经济职能扩张而在宪制上的必然安排，是经济宪制的核心要素。(31)

税法的政府主导特性不只是理念上的，还贯穿于税法实践的始终。以税制改革为例，改革开放以来的每一次税改都是在党中央国务院的谋划下为了服从经济发展的大局而推行的。在税收决策中，起决定性作用的甚至是政治考量。(32)税制改革的目标不只是法律意义上的，更主要的是通过税改来调整经济结构，促进产业及经济发展。通过对税种的选择，税目、税率等的不同设置，能够直接或间接改变某产业产品的价格，从而影响产品的供需关系和相关利益主体的行为，进而使受支持产业具有更多的比较优势，获得快速发展(33)以所得税、消费税以及“营改增”为代表的具体税种改革进一步强化了税收在促进分配正义、鼓励投资、扩大消费与就业以及调整经济结构等宏观调控领域的作用。(34)财政是国家治理的基础和重要支柱，构建科学的财税体制对优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要意义。在法治建设的维度上，财政还必须服从党和国家推进国

家治理体系和治理能力现代化的要求。税制及其改革作为对经济社会发展的回应，政府的主动推进及着力建构是不可或缺的，使税制的政策性或政府主导性更突出。(35)

政府主导也体现在税法制定和执行中。就立法而言，税收法律草案和税法修改意见绝大多数是政府拟就提交权力机关或议会的，中外皆然。在权力机关或议会审议法律制定或修订草案的过程中，代表或议员与政府往往会有激烈程度不一的博弈，而最终往往是政府的立场和意见占上风。究其原因，正是政府更了解实际、更专业，与代表、议员可能只代表地域、行业等局部利益甚至只是个人义气相比也更超脱，更顾及整体利益。就执法而言，大量的行政立法和政策在我国包括行政法规、规章、其他规范性文件等，也属于执行税收法律的执法范畴。这既是立法，又是执法。而且，“中国税制结构的优化调整，难不在税制安排，而在征管实现”。(36)税法连接国家与纳税人等公私主体，不同于私法主体行为，其外在负担较小，不需要强有力的外在监督，个体之间根据交易的要求和契约即能达成互相制约或监督，税法关系则更多体现在纳税人与征税机关之间，在民众税法意识薄弱、申报机制不完善、征管的弹性和难度较大等情形下，尤需税收征管机关积极有为。也就是说，税法的有效实施依赖于有担当、高效的税收行政暨征管系统。事实上，在经济运行中，税收法律一旦确定下来就很难变动，与时俱进调整的激励和约束主要来自税收征管的权力和职责，征税部门的征税能力、税收努力会直接影响税收效果。(37)

“税收法定”关注的只是形式上的规范层级，忽视了在税收立法和税法实施过程中所要求且必需的政府主导。就实践性较强的税法规范而言，法律至多只是框

架，包括税收行政立法和征管在内的税法实施才能切中税收法治的肯綮。因此，作为经济法，税法是国家参与经济活动和经济关系的反映，体现着浓重的行政主导性。

四、税法的调控、分配职能及税收授权立法的正当性

税法的政府主导是一种表征和特性，其实质是政府借助税收实现其经济社会调控和分配职能。税收固然是国家暨政府存续的物质基础，但在现代市场经济条件下，满足国家机器运转早已只是基础功能，税法的主要、主导和重要的职能是顺应经济国家、规制国家的要求发展出的经济社会调控、分配调节等。现代国家的税收早已非仅限于财政收入之目的，而是在此基础上承担起经济目的和社会目的，后二者甚至反而超越财政收入目的而成为税收之主要目的。(38)在宏观层面，税收的变动可以加重或减轻纳税人的税收负担，增加或降低其生产的经营成本，引导资源在不同主体、行业、部门或地区间流动，以此实现一定的经济调控目标。(39)刚完成的营改增，从试点、逐步扩围进而在全国范围、全部行业实施，是一项重大改革及宏观调控举措。(40)在微观上，通过税种、税率等的调整，也可以使纳税人在趋利避害的心态和成本收益的计算下调整自己的个体行为。(41)税法在此追求的是“规制正义”和“分配正义”，即“国家权力透过垂直的权力行使达到交易关系中的正义”“通过国家权力实现社会资源的再分配以及社会连带关系的维护”。(42)税收在社会化条件下客观上需要或不得不具有调控、分配功能，税法理应包容、保障这种功能，将其内涵为财税法治的重要范畴。毋庸置疑，这需要为行政立法或政策保留足够的空间，赋予政府必要的税收实体性权力，也即必须对政府和地方进行充分明确的税收立法授权，以及在税收征管事务中为其供给足够的可裁量空间。

税收向来被认为属于法律保留事项，但是，法律保留原则强调的是行政权须有法律依据。“法律依据”并非是法律事无巨细地规定，其既可以是法律规定的框架，也可以是法律的或较为具体或较为概括的授权，甚至整体授权。即使如 1984年全国人民代表大会常务委员会那样对国务院大范围内完全的税收立法授权，事实上也并没有出现任何现实的弊端，有问题的话也只是学者出于“税收法定”观念的想象，认为其不符合“税收法定”的信条。原因在于前文所分析的，随着法治的进步和政权结构、机制的变化，税收控权不再依赖“法定”，仅以“税收法定”对控权实际上也起不到作用。按照我国《立法法》第 9 条的规定，在税收事项尚未制定法律时，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院根据实际需要先行制定行政法规。某些学者主张的“税收法定”几乎与清理立法授权等同起来，这是过分的、极端的。税收法治对税收的要求不能局限于形式规范的层级，更应该关注规范内容及其实现的正当性、合理性等实质正义的层面。而这要通过包括民众不同利益和意见互动以及负有职责的机关敢为敢当在内的整体、动态的法治才能实现，如结合经济形势和经济运行的具体态势，根据社会互动博弈及形成的基本共识，通过变动税率或者开征、停征某种税等，调节经济运行(43)

税收授权立法不仅因为我国的经济结构和税制处于转型升级阶段，(44)更是因为社会化导致税收的经济技术性、综合性、专业性特征，(45)导致“行政立法”获得了正当性和合法性，成为行政所不可或缺的“法宝”。尤其随着经济国家、行政国家和法制国的出现，“禁止授权”的“法治”原则退出了历史舞台。(46)而由于控权功能从税法中分离，成为宪政和民主法治的组成部分，“授权”并无碍、无关税收法治。也正基于此，在税收领域(尤其是技术性内容方面)，出现了去法律化现象

(delegificazione)。(47)因此，财税法领域的授权立法是必需的，“税收法定”只是形式主义，即使概括授权也无妨，财税主管部门以规章和规范性文件来解释税收法律、法规也是必要的，所应讨论的只应是何种税、何种程度上适宜由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会立法而已。以我国《车船税法》为例，尽管该法由全国人民代表大会常务委员会制定，但由于车船税的地域性、专业性、复杂性，采纳了“法定+授权”(48)的模式，明确规定由国务院制定实施条例，省级人民政府和国务院在《车船税税目税额表》规定的税额幅度内确定具体适用税额，国务院可以规定减征或者免征车船税的具体办法、省级人民政府可对特定车船减征或免征车船税。

除了税收立法及规范上的授权之外，税收事务的变化性、专业性也决定了行政主导下税收事务的裁量性特征，因为政府较之议会离现实更近。比如，日本自民党致力于推进以增加消费税为核心的财政改革，通过法律确定消费税率自 2014 年 4月从 5%调升到 8%，2015 年 10 月再提高至 10%，然而第一次加税当季国内个人消费即负增长 4.6%，造成消费低迷，安倍不得不两次延期第二阶段加税，至今仍未实施。(49)这样的例子中外都是不胜枚举的。“税收法定”追求形式上的确定性，以形式的法律规范来限制行政权力的适用，但是，对裁量权的不当排除，容易形成以根本不可能取得成功的过高的法律渊源形式，排除可能取得更大成功的更温和的法治理念。(50)就税收法治而言，在弹性的规则形成和裁量的空间中，征税机关不可能恣意妄为。在立法设定的目标之上与本身的合法性约束之下，征税机关还承担着更多的概念具体化任务与规制责任。(51)容许行政官员就每一具体情事作出回应，即是裁量正义，由此才能建立起一个负责任的政府。(52)法律的授权性、弹性

规定，有助于政府实施相关调控监管、贯彻地方财政自主。(53)因此，税收事务中的行政裁量是不可避免的，也不需要避免。法治的高阶形式正是将正义的精神和理念贯彻于不同情况的不同处理，这也是党的十八届四中全会表达的要将公平正义体现到每一个案中去的法治精神，(54)追求形式上整齐划一的刚性无疑要以牺牲公平正义为代价，而“世界上没有两片相同的树叶”，如此，也就不是法治了。税法不外于民主法治，税收授权立法或立法授权、政府和地方的自由裁量，在法治条件下无疑有助于实现税法的整体正义、个别正义及创造性正义。

财税制度在国家治理中发挥基础、支柱和主导作用，财税法应以法治所要求的良序善治为目标。形式意义的“税收法定”追求，既不能保证“良法”，也不等同于税收法治。“税捐法秩序及税捐正义为社会法治国家重要工具。税法不仅形式要求具有民主正当性，实体上仍须符合实质正当性。”(55)因此，不应混淆“法定”(by statute)与“法治”(rule of law)，更不应该罔顾社会实情而唯“法定”条条框框是从。税法作为经济法当然具有政府主导之共性，将行政暨政府主导先验地看作法治的威胁是没有道理的，融入法治一般的行政随着法治的进步而不断提升正当、理性和效能。构建科学的财税法律体系，需要在权力机关和行政机关之间合理配置权力，分权的标准就是遵循客观的规律和要求，实事求是，以适应税法承担的经济社会调控和分配职能的要求。立法权、行政权和司法权要求在税法情境中重塑与分配，从而有利于保障规制的理性化及征纳效率，更好地构建税法秩序。(56)因此，以“税收法定”拒绝、排斥税法及其执行中的互动博弈有违法治要求，税收授权立法更有利于通过互动博弈而实现税收法治，应充分发挥政府在税收暨税法中的主导作用，为税收立法授权正名，实现税收法治所要求的正义。

①参见[日]金子宏：《日本税法》，战宪斌、郑林根等译，法律出版社 2004 年版，第 57 页；[日]北野弘久：《税法学原论》，吉田庆子等译，中国检察出版社2001 年版，第 61 页。

②参见张守文：《财税法疏议》，北京大学出版社 2005 年版，第 48 页。

③其目的和结果为禁止授权行政机关制定“法规性命令”取代“形式意义之法律”，作为干预人民自由或财产的依据。参见黄茂荣：《法学方法与现代税法》，北京大学出版社 2011 年版，第 334～335 页。

④参见熊伟：《重申税收法定主义》，载《法学杂志》2014 年第 2 期。

⑤参见王冬：《税法理念问题研究》，法律出版社 2015 年版，第 170 页。

⑥参见[日]北野弘久：《税法学原论》，吉田庆子等译，中国检察出版社 2001年版，第 62 页。

⑦参见汤洁茵：《税法续造与税收法定主义的实现机制》，载《法学研究》2016 年第 5 期。

⑧参见丁一：《税收法定主义发展之三阶段》，载《国际税收》2014 年第 5期。

⑨Statutory taxation.⑩Taxed accurately according to the letter of statutes.(11)“Rule of law”，不以个别统治者及法律的具体执掌者意志为转移的公平正义法则的统治。

(12)参见史际春：《法治究竟是什么？——从强拆违建、城管遭遇尴尬和香港闹“占中”谈起》，载史际春主编：《经济法学评论》(第 15 卷)，中国法制出版社2016 年版，第 326～328 页。

(13)聂鑫：《财产权宪法化与近代中国社会本位立法》，载《中国社会科学》2016 年第 6 期。

(14)参见冉昊：《财产权的历史变迁》，载《中外法学》2018 年第 2 期。

(15)参见张翔：《财产权的社会义务》，载《中国社会科学》2012 年第 9 期。

(16)葛克昌：《所得税与宪法》，北京大学出版社 2004 年版，第 10 页。

(17)参见翁武耀：《再论税收法定原则及其在我国的落实——基于意大利强制性财产给付法定原则的研究》，载《交大法学》2017 年第 1 期。

(18)参见王宗涛：《税法一般反避税条款的合宪性审查及改进》，载《中外法学》2018 年第 3 期。

(19)参见王冬：《现实语境中的“税收法定原则”效力的再反思》，载《经济法论坛》2013 年第 1 期。

(20)参见王冬：《税法理念问题研究》，法律出版社 2015 年版，第 177 页。

(21)参见[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆 2013年版，第 385～386 页。

(22)参见史际春、胡丽文：《政策作为法的渊源及其法治价值》，载《兰州大学学报》(社会科学版)2018 年第 4 期。

(23)参见史际春主编：《经济法》，中国人民大学出版社 2015 年版，第 63页。

(24)参见史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社 2008 年版，第 147页。

(25)同上书，第 61 页。

(26)参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000 年版，第 108 页。

(27)参见陈立诚：《立法主导是税制改革的优选路径》，载《山西省政法管理干部学院学报》2013 年第 3 期。

(28)[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆 2015 年版，第 203 页。

(29)参见董学智：《论税法上的不确定法律概念》，载《交大法学》2018 年第2 期。

(30)参见史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社 2008 年版，第 64～65页。

(31)参见董学智：《论税法上的不确定法律概念》，载《交大法学》2018 年第2 期。

(32)参见[美]B.盖伊·彼得斯：《税收政治学：一种比较的视角》，郭为桂、黄宁莺译，江苏人民出版社 2008 年版，第 3 页。

(33)参见梁强、贾康：《1994 年税制改革回顾与思考：从产业政策、结构优化调整角度看“营改增”的必要性》，载《财政研究》2013 年第 9 期。

(34)参见陈晴：《我国新一轮税制改革的理念变迁与制度回应——以税收正义为视角》，载《法商研究》2015 年第 3 期。

(35)参见张守文：《税制变迁与税收法治现代化》，载《中国社会科学》2015年第 2 期。

(36)高培勇：《论完善税收制度的新阶段》，载《经济研究》2015 年第 2 期。

(37)参见吕冰洋、郭庆旺：《中国税收高速增长的源泉：税收能力和税收努力框架下的解释》，载《中国社会科学》2011 年第 2 期。

(38)参见朱一飞：《税收调控中的行政立法：正名与规范》，载《行政法学研究》2009 年第 3 期。

(39)参见刘桂清：《税收调控中落实税收法定原则的正当理由和法条授权立法路径新探》，载《税务研究》2015 年第 3 期。

(40)参见张富强：《论营改增试点扩围与国民收入分配正义价值的实现》，载《法学家》2013 年第 4 期。

(41)参见王冬：《税法理念问题研究》，法律出版社 2015 年版，第 159 页。

(42)黄源浩：《法国税法上的实质课税原则及宪法界定》，载葛克昌、贾绍华、吴德丰主编：《实质课税与纳税人权利保护》，台北，元照出版公司 2012 年版，第 681 页。

(43)参见邢会强：《论税收动态法定原则》，载《税务研究》2008 年第 8 期。

(44)参见徐阳光：《民主与专业的平衡：税收法定原则的中国进路》，载《中国人民大学学报》2016 年第 3 期。

(45)参见翁武耀：《再论税收法定原则及其在我国的落实——基于意大利强制性财产给付法定原则的研究》，载《交大法学》2017 年第 1 期。

(46)参见[美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009 年版，第 54～55 页。

(47)参见翁武耀：《再论税收法定原则及其在我国的落实——基于意大利强制性财产给付法定原则的研究》，载《交大法学》2017 年第 1 期。

(48)参见熊伟：《税收法定原则与地方财政自主——关于地方税纵向授权立法的断想》，载《中国法律评论》2016 年第 1 期。

(49)参见《日本加税配套措施值得学习》，载台湾地区《经济日报》2018 年 10月 19 日，A2 版。

(50)参见[美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009 年版，第 54 页。

(51)参见董学智：《论税法上的不确定法律概念》，载《交大法学》2018 年第2 期。

(52)参见汤洁茵：《税法续造与税收法定主义的实现机制》，载《法学研究》2016 年第 5 期。

(53)参见翁武耀：《再论税收法定原则及其在我国的落实——基于意大利强制性财产给付法定原则的研究》，载《交大法学》2017 年第 1 期。

(54)参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载人民网：http://cpc.people.com.cn/n/2014/1028/c64387-25926125.html，最后访问日期：2018 年 6 月 3 日。

(55)葛克昌：《税法本质特色与税捐权利救济》，载《人大法律评论》2016 年第 2 辑，法律出版社 2016 年版，第 102 页。

(56)参见翁武耀：《再论税收法定原则及其在我国的落实——基于意大利强制性财产给付法定原则的研究》，载《交大法学》2017 年第 1 期。

原文参考文献：

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第四篇：(培训材料)第一专题 政府非税收入理论简述

政府非税收入管理培训材料

第一专题

政府非税收入理论简述

按照现代财政理论和世界银行的分类方法，政府收入就是政府的财政收入，包括税收收入、非税收入、债务收入和社保基金收入四个部分。政府收入是保障政府权力机构正常运转、促进经济社会发展的物质基础。在我国，由于还没有建立起覆盖全民的社会保障体系，社会保障基金与个人账户相挂钩，政府对社保基金不拥有完全的所有权，目前社保基金还不能纳入财政收入的范畴。我国的财政收入主要来源于税收收入、非税收入和债务收入。从资金来源渠道方面讲，债务收入不属于税收收入，也应当划入非税收入的范畴，只是它不属于财政经常性收入，单独把它列为一项，是为了保持统计分析口径的方便性和一致性。

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。从这个概念表述可以看出，政府非税收入有多个来源渠道，并且这些来源渠道差异很大。不同的来源渠道，其理论依据也不同，非税收入的理论呈现多元化现象。这种多元的来源渠道和理论依据，将非税收入化分为不同的种类。根据《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综„2004‟53号，以下称“53号文件”）的分类方法，非税收入分为行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源和国有资产有偿使用收入、其他非税收入等6大类。其中，国有资本经营收入、国有资源和国有资产有偿使用收入的理论依据比较简单，就是现代经济学中的产权及其收益理论。广义上讲，产权包括所有权、配置权和处置权，很多书刊在上述三权之外，还将收益权明确为产权的内容。实际上，收益权是附着在三权上的权益，是所有权、配置权和处置权衍生出来的权益，不是独立存在的权益。从狭义上讲，产权就是所有权。不论从广义上还是狭义上来讲，既然是国有资本、国有资源和国有资产，其产权就属于国家，由此带来的所有权、配置权、处置权也属于国家，与这三权紧密联系的收益权当然属于国家。国有资本、国有资源和国有资产的有偿使用方式有多种，既有在产权不变的情况下，所有权发生转移；也有在产权、所有权都不变的情况下，让渡配置（使用）权；还有整个产权都发生转移的情形。这三种不同的权益转移行为，就是有偿使用行为。用通俗的语言可以表述为出售、出租、租赁、担保等等。在市场经济制度下，不论哪一种有偿使用方式，都是应当通过市场进行交易，其交易收入都属于国家的收入，也就是政府的非税收入。我们探究政府取得国有资本经营收入、国有资源和国有资产有偿使用收入的理论依据，就是产权及其收益理论，这一理论是微观经济学中的基本理论，我们在这里不再赘述。

下面重点探讨一下政府取得行政事业性收费和罚没收入的理论依据。我们探讨非税收入的理论依据，实际上是在说明政府取得非税收入的合理性。政府的财政收支是行政行为的重要内容，在财政领域贯彻落实依法行政，就是要依法理财，首先是依法取得财政收入。法律首先体现的是合理性，然后才是公正性。我们探讨非税收入的合理性，也是在寻找政府取得非税收入合法性的落脚点。

在任何一个国家，不论其经济和政治制度如何，人们都在享用两种消费品。一是私人消费品，如我们消费的食物、衣服、车辆、房屋等等，涉及衣食住行各个方面。这类消费品都具有竞争性和排他性两个重要特点。所谓竞争性，就是某人消费一种消费品，会减少别人对这种消费品的享用。以我们消费的食物为例，在一定时期内生产者供给的食物是有限的，如果某一个人消费了其中的一部分，就会有其他人不能消费。所谓排他性，就是某人在享用一种消费品时，不允许其他人同时享用。比如一件衣服只能由一个人来穿，绝对不可能两个及两个以上的人同时在穿同一件衣服，也就是一件衣服不能由两个以上的人同时消费。这种竞争性和排他性，决定了私人消费品的价格是由供给和需求的关系来决定的，也就是由市场来决定，市场机制排斥那些不愿支付现行价格而消费产品的人，从而使消费品分配给那些出价最高的人。人们消费的另一种物品是公共消费品，也叫公共物品。这种消费品的最大特点是非竞争性和非排他性，他们在同一时刻同时为多个人提供利益；同时，如果排除某个人消费或者利用公共物品，也是不可能的，或者要付出很高的代价。公共物品最典型的例子就是国防、公共治安、无线广播电视、基础教育、公共医疗卫生、道路交通等。在这种情况下，公共物品的供给者，是无法向消费者索要公共物品的供给成本的，因为消费者在任何情况下都能免费消费公共物品，在经济学经典理论中，免费享用公共物品的的消费者称为“免费搭车者”。由于公共物品的价格不能被消费者自愿接受，如果没有强制措施，任何一个理性的人都会成为“免费搭车者”，为了持续不断地提供公共物品，国家必须强制让每一个消费者接受公共物品的价格，这种价格就是税收。所以，税收带有普遍性和强制性，税收政策适用于每一个公民和法人，不是只对某一部分人适用。从提供公共物品的角度解释税收的概念，是亚当〃斯密在《国富论》中的表述。我们在大学税收课本上学到的税收概念，一般是“为了保障正常履行管理职能需要，国家面向特定对象强制取得的收入”，这种概念是一种通俗表述，并没有说明税收的本质。

税收收入与行政事业性收费、罚没收入在理论上有很大的关联性，只有明白了国家取得税收收入的理论依据，才能进一步探究行政事业性收费和罚没收入的理论依据。上面说到，为了持续不断的提供公共物品，必须向所有消费者征税，这是因为所有消费者都可以消费公共物品。公共物品是一个相对的概念，一种消费品在特定区域内是公共物品，如果把范围扩大，可能就不是所有人都可以消费，或者不是所有人都必须消费，原来的公共物品这时就变成了准公共物品，如地方病的防治与免费治疗等。对于准公共物品，如果面向所有人征税，那些不需要消费这种准公共物品的人，就会成为“交钱拉车者”，显然不公平。公共物品主要由政府提供，政府层级不同，公共物品与准公共物品是可以相互转化的。

公共物品的“价格”，或者说公共物品的成本补偿方式，与一个国家的税收立法权是紧密相关的。美国的联邦议会和州议会都有税收立法权，美国联邦政府面向全国提供的公共服务，可以通过税收的方式来获得成本补偿；州（省）政府面向全州居民提供的公共服务，也可以通过税收的方式获得成本补偿。所以美国的州与州之间税种、税率都可以不同。我国与美国的情形不同，我国的税收立法权属于全国人民代表大会，地方各级人大没有税收立法权，所以，我国中央政府面向全国人民提供的公共物品，可以通过税收的方式取得成本补偿，省级政府面向全省人民提供的公共物品就不能通过税收的方式取得成本补偿。就全国来说，省级以下人民政府提供的公共物品都是准公共物品，中央政府面向特殊人群提供的公共物品也是准公共物品。在公共财政体制下，政府提供准公共物品，都不能以税收的方式获得成本补偿，只能按照排他性原则，由准公共物品的受益者付费，通过受益者付费获得成本补偿。大家一定要注意，这里讲受益者付的是费，而不是税，这就是费的一个由来，也是政府收费的一个重要由来。美国的县以下政府提供的公共物品，以及州和联邦政府提供的准公共物品，也是通过收费的方式来获得成本补偿。收费在其他国家也同样存在。

收费还有另外的原因，或者说还有另外的由来。在社会发展过程中，有一个与公共物品和准公共物品联系非常密切的特殊经济现象，就是外部性。所谓外部性，是指某个理性的人（公民和法人）的经济行为对另一个（些）理性的人产生了影响，受到影响者没有因受到损害而得到补偿，或者没有因得到利益而付费的现象。外部性又分为外部经济和外部不经济。外部经济是指某个理性的人（公民和法人）对另一个（些）理性的人产生了有益的影响，也称为正外部性，如个人开展卫生防疫活动，个人拿钱修路、架桥、办教育等等。外部不经济是指某个理性的人（公民和法人）对另一个（些）理性人产生了不利的影响，如企业排污行为，各种违反法律法规的行为等等。如果一个企业开展生产活动，购买原材料所产生的成本是企业的私人成本；排污造成外部承担的费用，叫做外部成本或社会成本。排污企业需要对造成的外部成本进行补偿，这就是我们平常所说的外部成本补偿理论，我们征收的排污费、污水处理费、矿产资源补偿费等等，就属于成本补偿收费，这类收费都是管理类收费。违法违规行为也是外部不经济形象，因为我们的社会生活和经济生活秩序是由法律法规和道德所规范的，如果一个理性的经济人违法违规，就会扰乱他人的生活秩序，对违法违规的人进行处罚所得的罚没收入，也是外部成本补偿收入。

政府性基金有两种来源渠道。一是财政内部在支出时切块安排，二是面向社会征收。前一种情况有水利工程建设基金、预算调节基金等，这类基金不存在理论依据问题，是政府根据需要对财政资金作出的一种支出安排。后一种情况如地方教育附加、重大水利工程建设基金等等，是政府提供公共服务或准公共服务的一种成本补偿，严格来讲，这种类型的政府性基金就是税收，只是我国目前工业化、城市化步伐太快，社会需要政府提供的公共服务和准公共服务太多，而我国的税收立法权又高度集中，调整税率、税基的灵活性不够，只能根据支出需要，以政府性基金的形式，参照税收征管方式，为政府筹集用于提供公共服务和准公共服务的资金。从发展角度来看，政府性基金应当逐步被税收所取代。

从以上分析可以看出，非税收入的理论依据其实并不深奥，也不复杂，主要是我们要结合具体的实践工作，真正去思考。世界各国的国情不同，非税收入的具体表现形式和来源渠道也不同，征缴方式不具有任何可比性，但在支出方面，都纳入财政预算管理。由于在不同的经济社会发展阶段人们的需求不同，非税收入的具体项目也总是不断变化。在这种变化中，如何及时转变我们的认识，牢牢把握非税收入的本质，根据非税收入的特点，制定出切实可行的政策，从而实现规范、科学管理，是我们今后要积极探索的一个重要问题。

第五篇：关于土地财政与政府税收的感想

关于土地财政与政府税收的感想

【摘要】从广义上来讲土地财政不仅包括直接取得土地出让收入的财政收支活动和利益分配关系还应包括由此而产生相关间接性收入的财政收支活动和利益分配关系，包括城市扩张带来税收收入、土地抵押融资等。在现有文献中，许多学者对土地财政的看法正随着研究深入不断改变。起初，大多数学者认为土地财是一个贬义词。但最近几年很多学者逐渐从正反两个方面来看待土地财政问题。

【关键词】土地财政 税收收入 土地抵押融资 【正文】

正如赵燕菁所说的，在她以一个地方官员的身份来谈土地财政以及提出她的主要观点“土地财政本质是一种融资手段，对中国经济是有重要贡献，不宜全盘否定。”遭到的抨击来看，在当今中国是有大部分学者以及市民认为土地财政是凭借权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，是牟取暴利的行为。不仅损害了农民的利益，也使得收入差距被拉得越来越大，与此同时，土地财政严重影响了产业结构的调整与升级，也造成了大量的资金与资源的浪费。这种极端的政府税收方式在当下也许就不该称为政府第二财政，而是名副其实的第一财政。政府从中获取大量利益而损害了广大人民的切身利益。由此看来，赵燕菁所受的抨击也并不是无理取闹。但是，在近十几年中，我国政府带动了经济的飞速发展，其奥秘就在于城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展。其正面效应也是不容忽视的。下面我就来简要谈谈土地财政的来源以及所带来的影响。

土地财政是近年来涌现的一个新术语，它的历史并不久远，所谓土地财政通常是指地方政府高度倚靠土地及其相关产业的租税费等收入来获得自己可支配财力的现象。土地财政占地方财政收入的比重日渐增大，是我国地方政府为了筹集城市建设发展、完成中央下达的指标以及提高自身政绩等所需要资金的缓解地方财政收入不足的重要手段。尤其是年分税制改革以来，国家为了提高财政收入的贡献率、中央财政收入在财政总收入中的占比以及增强中央的财政调控能力，先后对财政收入范围进行调整，分配给地方政府的事权与财权极不匹配，失去了财力保障，使得地方政府的事权难以实现。地方市政建设及财政收入对土地出让、土地转让、土地批租的依赖程度随着土地使用有偿化和住房商品化改革等一系列不动产改革措施的推行变得越来越高。

对于此种土地财政行为要对其进行科学客观地评价和认识土地财政积极的方面表现在首先土地财政成为了地方的“第二财政”增强了地方政府的综合财力扩大了地方政府的职能范围。其次，土地财政还有利于我国城市化的推进。最后土地财政还推动了房地产行业的发展，作为中国的重要支柱产业。它的发展自然会带动整个经济的繁荣发展即推动了整个经济的发展’。但是土地财政在发挥自己积极一面的同时也带来了如下一些负面的影响。首先，土地财政影响了我国的经济可持续发展。虽然三十多年的改革开放给中国带来了巨大的经济增长，但是地方政府因过度重视土地财政而忽视了第二三产业的发展，很多产业仍缺乏创新性和竞争力。中国成为一个个集中在产业链中间以加工产业为主的发展中国家，成为名符其实的“世界工厂”。

其次，土地财政增加了创业成本。企业离不开生产，而土地是企业生产环节中重要要素之一。从而土地的成本成为创业的主要成本。企业要做大做强必然要扩大生产规模扩张生产产能，因此企业需要购买土地、增加科技投入、引进人才等。然而，一方面土地财政下的高地价使得很多企业因缺乏资金“望而却步”。另一方面，高地价引起的高房价使得很多有能力的年轻人难以承受若企业又无法给其高薪的回报必然会迫使部分人才流失影响企业和地方经济发展。因此，土地财政增加了企业的创业成本，恶化了地方的投资环境阻碍了地方竞争力的提升。

第三，土地财政加剧了社会财富在富人和穷人之间的分化。市场经济发展到现在已经由最初的卖方市场变成了买房市场。消费者的需求成为了市场的核心。消费者的需求是否能够满足又要看其收入水平的高低。房地产市场也是如此。因此，房价与社会的平均收入水平之间存在内在联系。房价收入比也一度成为学者、专家衡量房地产市场是否存在泡沫的依据。房价随着消费者收入水平的提高而上涨属于正常的经济现象。但是土地财政下的房价上涨速度远远超出了想象大大超越了消费者收入水平的提高。房地产成为了“利好刀的投机产品给国家宏观调控的实施带来了阻碍。

最后，土地财政使地方财政风险进一步加大。土地财政的主要成分是土地出让金，而土地出让金是一种一次性收入。因此使得土地财政具有了不可持续性。这种一次性的收入理论上讲应该是只能解决一些一时的资金困难。但是，很多地方政府却用其解决一些日常性地方开支加大了地方政府对土地财政的依赖程度。因此，如果地方财政面临一些突如其来的风险一旦土地财政无法给其保障必然会影响到地方财政的安全加剧了地方财政的风险。此外，还有耕地流失严重、失地农民无处安置、经济结构失衡、金融业潜在风险、土地腐败和违法案件增多等土地财政带来的一系列问题影响整个社会的经济长期稳定运转和社会的长治安定等引来了社会的广泛关注。

现在不少学者认为土地财政一无是处，是财政体制的毒瘤。这个看法不免太主观武断。其实土地财政带来的后果具有两面性，既有好的一面也有不好的一面，需要我们全面客观的分析：

1、推动城市化的进程 地方政府在征用土地扩大招商引资、投资上项目、发展建筑业和房地产业的同时客观的促进了我国城市化进程。如韩本毅通过计量模型对城市化率和土地财政之间进行了实证分析得到土地财政和城市化密切相关的结论。2.推动当地经济增长改革开放初期，地方政府通过征地吸引企业投资促进当地劳动力就业，从而带动当地GDP促进经济增长。如辛波、于淑俐通过建模用SPSS、Eviews分析得到土地财政收入是引起经济增长变化的重要原因两者依赖程度高。3.增加地方财政收入改善地方公共基础设施 土地财政给地方政府的财源提供了一条相对便捷的途径政府可以通过转让等多个过程中受益得到较为可观的收入用以平衡事权和财权不平等的现状。利用充裕的财政收入地方政府可以有效改善地方公共基础设施如交通、卫生医疗、教育科技等。如吴灿燕陈多长以浙江省土地财政为例说明了土地财政收入在地方财政中占有非常重要的作用。

现有的土地财政体系下，政府税收主要来源于农地转为建设用地环节从土地保有环节获得的税收很少。土地相关税收经常性处于一种暴富的状态下而非稳步的发展有较为可靠和稳定的经济来源。正如邵绘春所言土地财政以土地生财财税的产生会用去大量的土地使土地用途发生难以逆转的变化，而土地是一种稀缺资源我国人地矛盾又十分突出，也就是说“财源”是极其有限的建设用地后备资源的稀缺决定了土地财政生命力的脆弱。

从总体上看，自1994年分税制财政改革以来带来的土地财政是弊大于利。因此需要就土地财政的弊端提出解决的政策及建议。1.改革现行的财政分税制。中央和地方政府应该重新分配财权和事权通过下放一定的稳定的财权，使地方拥有充足的财源从而不依赖土地财政而可持续发展。同时中央应回收部分土地财政方面的财权，防止地方政府利用权力扩大土地财政谋取暴利。通过地方政府财权和事权的相平衡解决土地财政困境。2.推动土地的市场化。改变我国现行的农地转非农地途径由地方政府垄断的现状，采用国际上通行的土地流转制度。打破土地制度二元结构现状，实行农村集体土地和城市建设用地的同地、同价、同权对于失地农民的补偿应根据土地的市场价格公平给予补偿，使失地农民的利益得到应用保障。3.强化土地出让管理制度。中央政府应出台严格的土地出让制度做好耕地保

护。这样防止地方政府通过利益寻租，过度追求土地财政的利益。也能防止部分地方官员黑箱操作使土地市场公平公正公开透明。

以上就是我在参考了一定文献之后，对土地财政以及政府税收的一些感想。总的来说就是土地财政在过去几十年间推动了我国经济的飞速发展，促进了城乡一体化建设，是有利于我国的经济建设和社会构造的，但在当下能源资源匮乏，广大老百姓寻求正真幸福与捍卫自己的权益，土地财政或许并非是一块良木来让中国这只凤凰栖身于上，长久以往，土地财政将成为政府税收的拖累，仅仅是地方财政收入的最大来源而已。当今中国，我们有义务为我们国民的意愿负责。个人的见解难免有所疏漏，提出的建议与措施也可能漏洞百出，还望老师多多包涵。祝老师在新的一年里身体健康，往事如意。