第一篇：俄罗斯日本应急管理考察报告
20****年10月15日至29日，国务院办公厅赴俄、日应急管理考察团对俄罗斯、日本的应急管理工作进行了考察。俄罗斯、日本都是灾害多发国家，应急管理工作起步较早。特别是上世纪80年代以来，两国均多次经历伤亡重大、影响深远的特别重大突发公共事件，并在处置过程中逐步完善了应急体制、机制和法律体系，基本形成了符合各自国情的突发公共事件应对体系，积累了许多成功的经验，值得我们学习和借鉴。
一、两国应急管理主要做法
（一）统一指挥、分级负责的应急管理体制。
俄罗斯实行以紧急状态部为核心，其他有关部门协调配合的垂直管理体制。前苏联解体后，在政治和社会经济剧烈动荡、国内民族矛盾不断激化的背景下，疲于应付各类突发事件的俄罗斯联邦政府承受着空前压力。1994年1月10日，俄罗斯建立了直接对总统负责的“民防、紧急状态和消除自然灾害后果部”（简称为紧急状态部），主要负责自然灾害、技术性突发事件和灾难类突发公共事件的预防和救援工作。紧急状态部是俄应对突发公共事件的中枢机构，内务部、国防部或者内卫部队协助紧急状态部处置突发事件。紧急状态部直辖40万人的应急救援部队及装备。该部队作为独立警种，按部队建制，统一制服，统一警衔。在纵向上，俄联邦、联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区等）、城市和基层村镇四级政府设置了垂直领导的紧急状态机构。同时，为强化应急管理机构的权威性和中央的统一领导，在俄联邦和联邦主体之间设立了六个区域中心，每个区域中心管理下属的联邦主体紧急状态局，全俄形成了五级应急管理机构逐级负责的垂直管理模式。联邦、区域、联邦主体和城市紧急状态机构（部、中心、总局、局）下设指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等管理和技术支撑机构，保证了紧急状态部有能力发挥中枢协调作用。紧急状态部成立以来，虽然俄政坛几经变化，但紧急状态部的职能和地位不但没有被削弱，反而不断得到加强，在处理国内外各类复发公共事件中发挥了重要作用。
日本建立了以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策，突发事件牵头部门相对集中管理的应急体制。1995年阪神大地震后，日本政府进一步强化了政府纵向集权应急职能。实行中央、都（道、府、县）、市（町、村）三级防救灾组织管理体制。在中央一级，平时由内阁总理大臣召集相关部门和提供公共服务的单位（如银行、红十字会、电信电话株式会社、广播协会等）负责人共同参与中央防灾会议。该会议是日常应急管理最高决策机构，负责制定防灾基本计划与防灾业务计划；在地方一级。地方首长和相关人士共同参与地区性的防灾会议，制定地区性防灾计划。当重大灾害发生时，内阁总理大臣征询中央防灾会议的意见，在内阁府成立“非常灾害对策本部”（类似于我国突发公共事件应急处置临时指挥部）进行统筹调度，另外在灾区设立“非常灾害现场对策本部”以便就近管理指挥。同时，将国土交通省的防灾局提升至内阁府内，并专设防灾大臣（又称防灾担当相）。日本政府内阁仅设二十个大臣，设立防灾大臣这个职位充分体现了日本对防救灾工作的重视。内阁府作为中枢，汇总、分析日常预防预警信息（核、工业事故、环保事件除外），制订防灾和减灾政策，以及承办中央防灾会议日常工作等。各类突发公共事件的预防和处置，由各牵头部门相对集中管理。内阁府牵头负责地震、台风、暴雨等自然灾害以及没有明确部门管理事件的应急救援工作，总务省消防厅牵头负责火灾、化学品等工业事故应急救援工作，文部科学省牵头负责核事故应急救援工作，经济产业省牵头负责生产事故应急救援工作，海上保安厅和环保署牵头负责防治海洋污染及海上灾害工作。
（二）运转高效、全社会共同参与的应急机制。
1.反应灵敏、功能强大的信息报告体系。
俄罗斯紧急状态部下设危机控制中心，负责整理、分析每天来自各地区、各部门的信息，提出处理建议，视情况上报总统，并分送有关部门和地方。危机控制中心内设信息中心，建立了信息自动收集分析系统、指挥系统和全天候值班系统，2分钟内可以将有关情况传至其他相关部门。当重大事件发生时，有关部门负责人到达信息中心，进行统一的协调和指挥。目前，俄紧急状态部正准备将涉及交通事故、医疗救护和刑事案件的报警电话，全部统一到消防报警电话，以进一步加强应急管理的综合性和统一性。在基层，全俄境内每个村、居民点建立了信息员制度，信息员主要责任是将灾害情况及时通过网络报告紧急状态部门。俄十分重视信息的国际交流，比如与美国签订协议，两国共享国际灾害方面的卫星图像信息。
日本设有内阁情报中心，负责快速收集和整理国内外的情报，同时建立了中央与地方政府之间的紧急联络通讯网，强化了中央防灾无线通讯系统。首相官邸除了常规通讯设备外，还在危机管理中心装备了与事故现场联系的多功能卫星转播通讯设备。灾情发生时，信息交流与共享主要依靠完善的地面固定通信系统，同时也利用通畅的专用无线通信网络。通讯网络主要包括中央防灾无线网、消防防灾无线网、县市防灾行政无线网、市街区防灾行政无线网、防灾相互通信专用无线网等多个系统，防止大规模灾害造成通信线路拥塞。这些网络纵横交错，形成了一个整体的、覆盖全国的应急对策专用无线通讯网，为日本政府收集处理信息提供了高科技支撑。值得一提的是城市街区无线网系统，由户外扩音器、家庭受信机、车载无线电话移动系统，以及市街区公所、学校、医院等防灾相关机关的防灾网络系统所构成。一旦有灾情，可以在5分钟内将灾害信息通知有关居民，避免引起社会恐慌。日本政府计划到2011年，建立起全国危机警报系统，直接向国民报告地震、海啸等自然灾害以及导弹袭击等各种突发事件信息。日本政府重视灾害信息资料的积累和研究，1998年倡议成立了亚洲减灾中心，目前已有25个成员国，成员国可以共享灾害信息和救灾经验，现已成为世界上最重要的灾害信息收集中心之一。
2.储备充足的应急物资和装备精良的应急队伍。
俄罗斯紧急状态部拥有联邦层面的消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队等多支专业力量。其中，国家中央航空救援队拥有多种专业的救援设备和技术，如直升飞机和运输机、航空器材特种汽车、纤维光学设备、液压气压装置以及特制潜水服和呼吸装置等。为提高专业人员的素质，俄罗斯建立了领导培训体系、专业救援人员培训和考核体系。俄罗斯紧急状态部下设了俄紧急状态部民防学院、国家消防学院、圣彼得堡国立消防大学、伊万诺夫国立消防大学等8所教育机构。成立于19****年的圣彼得堡消防大学，现有教授、副教授160多人，培养了大批应急管理领导和专业骨干。
日本政府的应急救援机动力量主要包括消防、警察、自卫队，消防部队是其中的中坚力量。1995年阪神地震后，日本政府正式建立消防援助从。2005年，消防部队共有94万人，数量是警察人数的四倍。此外，危险品企业必须根据《消防法》和《石油基地灾害防治法》设立消防队伍。大规模灾害发生时，消防部队可调度全国先进设备、人力物力资源进入灾区进行救灾、灭火、救助等行动，消防部队还有8架专用直升飞机，1小时内可以达到辖区内任何地方。据了解，为提高广大家庭自救能力，日本家家户户门窗附近都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒和急救包。
3.科学防范的应急理念和广泛深入的宣传教育。
日本政府高度重视防灾减灾的全民教育，设有防灾日，每年都组织大量的相关活动。日本将培养危机意识、普及应急知识作为学校教育的一个重要任务。同时，针对不同人群特点，建立了各种各样志愿者组织，以达到应急知识自学和帮教的目的。截止到2005年底，全国2418市町村中有1988个市町村成立了115814个自主防灾组织。其中，有13012个妇女防火俱乐部组织，约200万人；有5632个少年消防俱乐部，约43万人；有14461个幼年消防俱乐部，约126万人。各地还建设了一批面对公众的防灾知识宣教馆，免费对公众开放。2003年、2005年发生在新泻县长冈市的两次7.0级以上地震，无一人死亡，90％遇险者依靠自救、互救脱险。
俄罗斯除了在中学开设安全和逃生课程外，紧急状态部还有计划地向居民宣传安全防范和自救的知识。宣教工作一直深入到社区，主要针对老人和小孩等特殊人群开展宣教工作。
（三）权威、完备的法律法规体系。
俄罗斯1994年颁布了《联邦紧急状态法》。该法主要包括紧急状态范围、预防和应急措施等内容。该法律属于宪法性法律，如果紧急状态地区法律与紧急状态法相抵触的时候，紧急状态地区法律可以被总统中止，这为紧急状态下行政权力和立法权力的超常使用提供了法律依据。另外，俄罗斯紧急状态法律体系包括150部联邦法律和规章、1500个区域性条例，以及数百个联邦紧急状态管理部门发布的内部命令。20****年，俄罗斯又通过了新的《反恐法》，进一步完善了俄罗斯的紧急状态法律体系。
日本形成了以《灾害对策基本法》为基础的法律体系，其中包括1961年整合多项单一法规制定的《灾害对策基本法》，以及其后制定的《灾害救助法》、《建筑基准法》、《大规模地震对策特别措施法》、《地震保险法》、《灾害救助慰抚金给付等有关法律》等。1995年阪神大地震发生后，日本又陆续制定了《受灾者生活再建支持法》、《受灾市街地复兴特别措置法》等法令。这一系列专项法律，赋予了国家在防灾行政上强大的公共权力，明确了防灾体制及国库负担制度，并规定了公共事业单位、一般居民等防范参与制度。
二、巨灾应急机制
在俄罗斯和日本，一般把地震、洪水、台风等造成大量人员伤亡和财产损失的特别重大突发公共事件称为巨灾。为减少和应对巨灾的发生，两国都建立了相应的统一领导、协调有序的巨灾应急机制。
俄罗斯所有突发事件控制中心都承担指挥中心的职责，管理着各自的应急救援力量和救援技术支持机构。紧急状态时，俄政府采取如下处置措施：
一是启动俄联邦紧急状态系统，①各跨部门委员会的组织系统各就其位，执行紧急状态预案；②做好应急资源调动准备工作；③搜集信息，提前公布紧急状况区域；④预测与评估可能带来的社会和经济影响；⑤实施抢险救援以及救援人员安全保护工作；⑤适时开展国际合作等。
二是启动民防救援系统，①向灾民提供生活救助；②协调内务部门和卫生部门采取救援行动；③派出搜救队伍协助救援。
三是设立危机管理中心，①负责调配有关物资装备资源；②保障中央与地方间的信息沟通；③监测早期处置进展情况。
四是派出航空部门配合处置重大灾害。
五是对媒体进行控制和规范，①及时通过主流媒体向公众发布有关政府信息；②依法加强对媒体的管理，防止“有害”、虚假信息传播。
进入紧急状态时，政府按以下程序运行：总统发布实行紧急状态命令后，立即向联邦委员会（议会上院）和杜马（议会下院）通报，并送联邦委员会批准。在实行紧急状态的联邦总统令中，需要阐明实施紧急状态的原因、地区范围、保障紧急状态处置的人力和物力、限制公民和法人权利的范围、负责处置紧急状态的国家机关以及实行紧急状态的期限。联邦委员会批准后，总统的紧急状态令立即通过广播、电视等大众媒体传播给实行紧急状态地区的居民。实行紧急状态时，主管对外事务的联邦权力执行机关在三天内将相关情况通知联合国和欧洲委员会秘书长。在俄联邦个别地区实行紧急状态时，主管对外事务的联邦权力执行机关自联邦委员会通过批准总统紧急状态命令之时起，一昼夜之内将有关情况通知邻国。
日本政府通过《大规模灾害时消防及自卫队相互协助的协议》等一系列法律法规，建立了跨区域协作机制、消防、警察和自卫队应急救援机制，强化了中央和地方、部门与部门之间统一指挥、分工合作的力度。发生巨灾时，为提高运转效率，首相设置非常灾害对策本部，统一调度指挥。
一是建立跨区域防救灾机制。阪神大地震前，只有18个道府县、586个市町村签订72小时相互援助协议；阪神大地震后，已有47个道府县、2000多个市町村签定了72小时相互援助协议，日本联合防救灾形式已深入基层组织。
二是基本确立消防、警察和自卫队合作机制。首先，互相提供灾害情报，开展日常协作演习。其次，灾区附近的警察厅和消防厅，设置专门的联络人员，协调灾区附近的机构以及灾害现场工作。
三是自卫队承担警察部队和消防援助队空运任务，警察确保道路畅通。如警察不在现场时，自卫队、消防队员可替代警察行使此权。上述对策措施具有很强的可行性。例如，2003年5月26日宫城县东部发生七级地震。地震后6分钟，首相官邸危机管理中心就迅速成立了地震对策室，召开了政府各部门的紧急会议。紧接着，国土交通省、海上保安厅、总务省等部门纷纷成立了对策室或联络室。十多分钟后，宫城县警察总部的摄像直升机已向首相官邸传送在空中摄影的灾区图像了。一个多小时后，内阁防灾大臣召开新闻发布会，公布了政府的救灾措施。与阪神大地震相比，这次日本政府反应迅速，应对有力，充分显示了其行政组织应急管理的能力。
三、体会和启示
（一）强化应急管理机构综合协调职能是实现资源整合、提高应急处置效能的关键。
虽然俄日两国应急管理组织形式不同，但从两国中央层级的应急管理机构组建历程来看，都有由分到合、由弱到强、由虚到实的共同特点。历经几十年的应急管理工作实践，两国政府都明确了主管部门的中枢地位，强化了应急机构综合协调职能，形成了以强有力的机构为核心、相关部门按照职责协同配合的运行机制，建立了专设、专职、专任、专管的统一组织管理模式。目前，我国按突发公共事件类型分别由不同行业或专业部门负责相应的应急管理工作，在各级政府办公厅（室）设立应急管理工作机构，发挥运转枢纽的作用。为加强各部门的协同应对能力，提高应急管理工作水平，建议进一步加强各级政府应急管理机构建设，强化其综合、协调职能，确保作为运转中枢的权威性。有利于其在常态下能够整合各类应急资源，夯实工作基础；在非常态下协调各方面力量，实现快速反应，提高应急处置的效能。
（二）上下贯通、左右共享、良性互动、及时准确的信息报告是应急体系高效运行的基础。
俄日两国都将提高信息采集、研判、预测预报、快速传报能力作为工作的关键，注重加强对灾难性事故或事件的风险分析和管理。两国都建立和完善了统一的指挥平台及相关的信息报送、资源共享机制，以及政府公众良性互动机制。其软件应用系统比较成熟，为准确、规范、快速分析处理应急信息提供了支撑平台。通过此平台，各级、各类应急机构可以实时掌握全国相关突发事件情况。俄日两国信息报告工作的主要做法有：一是拓展信息来源渠道，在社区、企业、农村等基层单位建立监测点和信息员制度；二是重视应急管理应用软件系统的开发，特别是预测预警系统开发；三是完善面向公众的信息发布机制，积极引导新闻报道，避免引起社会恐慌。在我们应对和处置突发事件的过程中，信息报告的重要性越来越突出。建议今后在继续发挥各级政府在信息报告工作中全渠道作用的同时，不断拓宽渠道，发挥媒体相互联网的作用。另外，结合实际，建立面向全社会的信息发布机制。
（三）加强科普宣教、全社会共同参与是减少人员伤亡和经济损失的有效途径。
两国都是自然灾害较多的国家，近年来还频繁受到恐怖袭击的威胁，但是造成的人员伤亡、财产损失相对较少，其中一个重要原因是两国基本形成了全民宣教、社会参与的良好氛围，社会成员危机意识较强，具备较高的自救互救能力。建议进一步加强面向不同群体、形式灵活多样的科普宣教，使大家有意识、会自救、能相助。另一方面，要大力发展志愿者队伍，针对不同人群建立形式多样的志愿者队伍，如企业建立专业化志愿者队伍、大学建立宣教志愿者队伍、社区建立隐患排查志愿者队伍等。
（四）建立和完善有关财税政策是推动应急管理工作发展的重要手段。
经过多年的发展，俄日两国已经形成了通过经济政策推动应急管理发展的有效途径，比如通过实施缓征或减免税赋、为中小企业提供融资便利等财税政策，加快受灾地区和企业恢复重建步伐；采取税收等方面的奖励、补贴措施，鼓励和支持公共安全技术和产品的发展；加大保险业的参与，全社会共同应对风险并承担其影响和损失。这也是我们目前亟需研究和解决的问题。
第二篇：日本工程造价管理考察报告
日本工程造价管理考察报告
由建设部标准定额司组织的工程造价管理考察团一行5人，于2000年2月20日至29 日对日本工程造价管理进行了考察。现将有关情况报告如下：
一、考察概况
这次考察的重点是日本建设工程造价管理模式、工程造价计价依据、计价方法及工程造价专业人员的资格认定等，旨在探讨在市场经济条件下如何加强我国的工程造价管理以提高建设项目的投资效益。
考察期间，代表团听取了日本建设省官房厅营缮部关于建设省统一组织编制并发布建筑工程计价依据及对政府投资工程造价的确定与控制方法的介绍；实地考察了竹中工务店和都市基盘整备公团有关预算、标底、投标报价等的编制过程及编制方法；同日本建筑积算协会就协会的作用及积算师资格认定等问题进行了座谈；参观了兵库县芦屋滨住宅小区。同时，代表团也向日本同行介绍了中国工程造价管理的做法和发展情况，并就彼此共同关心的问题广泛进行交流。通过这次考察，增进了两国同行之间的相互了解，对进一步加强我国工程造价管理，扩大友好交往，促进信息交流，将会产生积极有效的作用。
二、日本建设行政主管部门对工程造价的管理
在日本，由建设省统一组织或经建设省统一委托编制并发布有关公共建筑工程计价依据。建设省负责编制计价依据的目的，一是为加强施工管理，促进建设业发展和科技进步；二是为科学合理规范建设市场定价行为。政府编制的计价依据一方面为业主编制标底确定造价的期望值提供依据，另一方面也是承包方报价的参考标准。由于报价是否接近或低于标底是决定能够中标的关键因素，因此发包方编制标底、投标方报价，必须有一个可供双方共同参考的计价标准，采取上述做法可以减少不必要的重复劳动。经建设省批准发布的计价依据主要有：
1、“建筑计算要领”，主要包括两方面内容，一是规定了工程费的构成，包括直接工程费、临时工程费、现场管理费、一般管理费等，并规定了费用具体内容，如一般管理费含企业管理人员工资、福利保健费、办公用品费、差旅交通费、广告费、企业施工利润等；二是规定了上述各项费用的计算方法和具体费率标准。如土木工程规定一般管理费以直接工程费的15％计取等。“建筑计算要领”相当于我国目前各地区、各部门发布的费用定额。
2、“建筑工事标准步褂”，主要包括完成土方、打桩、梁、柱、板、屋面以及装饰等工程所需的人工、材料消耗。如地面铺瓷砖，每平方米消耗106块瓷砖，3公斤水泥，0.004立方米砂；消耗0.22工日瓷砖工，0.09工日普通工。日本的“建筑工事标准步褂”，一般五年修订一次，每年大约修订1/5，相当于我部批准发布的全国统一建筑工程基础定额。
3、“建筑数量计算基准·解说”，是日本政府部门、建设单位和建筑企业承发包工程计算工程量时共同遵循的统一规则。该基准相当于我国的全国统一建筑工程预算工程量计算规则。
4、“新营厅舍面积算定基准”和“新营预算单价”，与“建筑工事标准步褂”相比较为粗略，主要在项目前期供业主投资决策时使用，相当于我国的估算指。
另外，日本交通、电力等其他专业部门也都相应编制并发布各行业的计价依据。
日本建设省官房厅营缮部除负责统一组织编制并发布计价依据以确定公共建筑、政府办公楼、体育设施、学校、医院、公寓等造价之外，还对上述公共建筑工程造价实行全过程的直接管理，具体做法是：
在项目立项阶段，政府主管部门根据规划设计作出切合实际的投资估算，其中包括工程费、设计费和土地购置费报大藏省审批。超过一定投资规模报国会讨论通过，其余由大藏省自行审批。
项目立项后，政府主管部门要根据批准的规划和投资估算，委托设计单位进行设计。设计单位严格在估算限额内设计，一般不得突破批准的限额。
设计完成之后，政府主管部门要根据不同阶段的设计对工程造价再次进行详细计算和确认（相当于我国的概算和预算），以此检查设计是否突破批准的估算所规定的限额。如未突破即以实施设计的预算作为施工发包的标底；即预定价格。如果突破了，要求设计单位修改设计，包括压缩项目的建设规模或降低建设标准。
工程发包是由政府主管部门直接组织的。由它选择投标单位，组织招投标，确定中标单位，与中标单位签订工程承包合同，中标价要严格控制在预定价格以内。
在项目施工过程中，政府主管部门要对工程建设各环节进行严格的质量、工期和造价的管理。对于设计变更要严格控制在工程总造价范围以内；对于物价上涨引起的工程造价变动，若超过总造价一定比例，其超出部分允许调整。
三、日本协会、中介组织在工程造价管理中的作用
1、日本建筑积算协会协会宗旨是提高工程造价管理业务和专业人员的技术水平和社会地位。其工作内容主要有：①推进工程造价管理水平的调查研究；②工程量计算标准、建筑成本等相关的调查研究；③专业人员教育标准的确立、专业人员业务培训及资格认定；④业务情报收集；⑤工程造价咨询事务所相关业务调查研究；⑥与国内外有关部门团体合作交流；⑦其他。
2、建筑成本管理系统研究所该所业务主要是公共建筑物成本管理的研究及开发。受建设省委托，编制《建筑工事标准步褂》。
3、财团法人经济调查会和建设物价调查会 负责国内劳动力价格、一般材料及特殊价格的调查及收集。每月向全社会公开发行人工、机械、材料等价格资料。主要内容有：材
料价格、工程费、劳务单价、各种费用。材料种类丰富，通用材料包括钢材、钢材制品、木材、涂料等；土木材料包括道路、桥梁、港湾等使用材料；建筑材料包括耐火、耐热、防水材料及建筑用石材等；还有电气材料、机械设备材料等。工程费包括地址勘察及试验费、土木工程、建筑工程、电气设备工程和机械设备工程费，其价格为社会平均价或工程竣工价。劳务价格共分50个工种价格，分不同地区劳务单价、每工日单价约1万日元～4万日元。资料中还发布主要材料的价格预测及建筑材料价格指数等。
调查会每月公布的价格信息主要供编制预算、标底、承发包报价参考。调查方法主要以询问调查法为主，直接调查法为辅。
四、日本建设、施工单位工程造价管理现状
1、都市基础整备公团日本都市基础整备公团是一家大型建筑综合性公司，主要营业内容为都市土地开发利用，居住区建设，环境建设与整备，住宅的管理，公共设施建设、公园建设与管理，铁道建设以及赈灾复兴事业、技术开发等。公团本部设有技术监理部负责预算编制并控制工程造价的实施。
2、竹中工务店竹中工务店是日本大型建筑公司，其营业范围广泛，主要有土地开发利用、都市和地域开发，建筑设计、设备设计、工程施工、房地产事业等。公司内设预算部，负责工程量计算，单价调查，计算机编制预算等工作。计价依据主要根据建设省发布的《建筑数量积算基准·解说》、《建筑工事标准步褂》，同时结合本企业施工机械使用费定额、施工组织及方法等综合编制。施工图是由竹中工务店设计部设计。
五、日本积算师资格认定情况
日本实行积算师资格认定制度。认定资格主要依据《建筑设计等关联业务知识及技术审查·证明事业认定规程》（建设省告示第918号，1994年3月23日），资格认定实施工作由日本建筑积算协会负责。资格认定须参加考试，考试合格者可获得资格认定。目前，全国有建筑积算师资格者2.7万人，占从业人员的30％。资格认定主要是体现预算人员技术水平。建筑积算师分布在工程建设各个领域，其中主要分布在设计单位、施工单位及工程造价咨询事务所等。
1、积算师资格考试方法 资格考试分为两次，第一次为学科考试，第二次为实务 考试。第一次考试合格者方可参加第二次考试。
第一次考试内容为：建筑预算一般知识，工程量计算规则，工程造价相关知识等。第二次考试内容为：工程费计算、案例分析等。
2、考试时间 每年10月举行第一次考试；次年1月举办第二次考试。
3、考试资格 大学毕业从事工程造价工作2年以上；大专毕业从事工程造价工作3年以上；高中毕业从事工程造价工作7年以上者均可报名参加考试。
六、几点思考和建议
通过十天的考察，我们认为在工程造价管理方面，我国同日本既有相同之处，又各有特点。日本工程造价管理的某些做法值得我们参考和借鉴。
1、工程造价管理需要有统一的标准，以规范承发包双方的价格行为
概预算定额、工程量计算规则以及相应的价格信息是编制工程造价的基本依据。日本建设行政主管部门在管理政府投资工程中，制定了预算定额和工程量计算规则以合理确定和有效控制工程造价在批准限额内。各地区、各部门可以根据具体情况制定本地区、本部门的计价依据。政府发布的这些计价依据，同样指导民间工程的实施。这一做法，与我国工程造价计价依据的管理模式基本相似。与日本相比，我们定额存在的主要问题是：定额本身由于修订滞后，跟不上技术、管理水平的发展，同时，定额执行中的监督检查也有待加强。今后，我们应重视定额修编工作，使其更符合工程实际。
2、逐步改进劳务、材料、机械价格管理
市场经济条件下，劳务、材料、机械价格经常在变动之中，对工程造价影响较为明显。如何及时、准确收集到最新价格。是合理确定工程造价的关键因素之一。目前，我国各地有按季，或按月发布价差系数，行业部门有的按年发布价差系数，不能及时准确反映劳务、材料、机械市场价格。在日本，有两个事业性质的财团法调查会，每月定期向全社会公布建设物价，供预算编制、招投标参考。这一做法行之有效，为预算人员提供了及时可靠的价格信息。调查会公布的建设物价同时对市场材料、物价供应价格也有指导作用。
3、招投标应公平竞争，防止恶性压价
我国目前施工力量庞大。而工程任务有限，存在施工企业吃不饱现象。为了揽到工程项目，有些施工企业在投标中把报价压得非常低，亏本经营。另一方面，业主缺少约束机制，盲目选择施工队伍，这样不利于保证工程项目的质量和工期，不利于企业发展。在日本，工程设有标底的，通常的做法是选择接近或低于标底的企业中标，如果选择的是低价中标，业主要对低报价承包商进行调查，了解承包商能否按报价完成工程项目，确信低价合理才签订合同。
4、广泛开展国际交流与合作，提高我国工程造价管理水平
我国正处在计划经济向市场经济转变的进程中，工程造价管理水平有待提高。发达国家在工程造价管理方面的经验和做法值得我们参考和借鉴。我们应积极开展国际交流与合作，不断提高我国工程造价管理水平，为我国工程建设服务。
第三篇：俄罗斯消费合作社考察报告
俄罗斯消费合作社考察报告
俄罗斯消费合作社考察报告
－－中华全国供销合作总社赴俄罗斯考察团
［来源：浙江省供销合作社联社更新时间：2008-5-21 ］
编者按：应俄罗斯消费合作社中央联盟的邀请，中华全国供销合作总社于培顺同志率领考察团一行5人，于2006年6月中旬对俄罗斯消费合作社进行了考察。考察期间，俄罗斯消费合作社中央联盟主席伊马科夫会见了考察团一行，介绍了俄罗斯消费合作社的发展状况，双方就两国合作社的友好合作等问题进行了充分交流；考察团还分别访问了摩尔曼斯克市消费合作社和列宁格勒州消费合作社，考察了帕烈烈、比尔麦斯克等消费合作社商店以及俄罗斯消费合作社中央联盟所属的莫斯科合作社大学，并与有关人员进行了广泛深入地座谈、交流。俄罗斯与我国的经济改革有相似之处，都是从计划经济走向市场经济，俄罗斯消费合作社的发展情况对我们而言具有启示和借鉴意义。
俄罗斯消费合作社的基本情况
（一）历史沿革
消费合作社是俄罗斯发展最早和比较成熟的合作社，是俄罗斯合作经济的重要组成部分。早在1831年沙皇时期，在赤塔州出现了第一个消费合作社，其历史比1844年英国成立的罗虚戴尔公平先锋社还要悠久。
十月革命前，消费合作社在俄国城乡已经相当发达，具有广泛的群众基础，社员达到1100万人左右。
十月革命胜利后，苏维埃政府对消费合作社的发展给予了高度重视和大力支持。1918年苏维埃政府公布了一系列法令，在法令中把消费合作社视为统一分配网络的组成部分。城乡消费合作社成了战时苏维埃政权直接组织全国产品分配的机构。
1930年，苏共开始搞集体农庄运动。到1932年基本实现了农业集体化，几千万户小农联合成了20多万个集体农庄，但在商品流通方面继续扩大国营商业和消费合作社。1935年9月取消城市的消费合作社网络，将它并入国营零售商业网络，把消费合作社活动集中于为农村居民服务。到30年代末，在农业生产中，合作经济已基本上转化为集体经济，但在流通领域合作社则占很大比重。
总体来说，在前苏联时期，除受二战影响发展有所停滞外，消费合作社一直是迅猛发展，在苏联经济生活中发挥着重大作用。到20世纪80年代中后期，消费合作社的社员达到了6000多万人，服务的居民达到全体居民的3/4，在社会商品零售额中消费合作社所占比重高达30%。
苏联解体后，在大规模的私有化进程中，合作经济受到巨大的冲击。但事实很快证明，农村地区实际上离不开合作社。特别是那些人口稀少的地区，私有企业不愿进去，如果没有合作社，农民的生活会非常困难，甚至有可能出现社会问题，因此政府不得不在农村保留合作社，并于1992年颁布了新的《消费合作社法》。除了11个州已经实行了私有化外，在其余的78
个州全部保留了合作社建制，合作社得到了进一步发展。
（二）发展现状
同前苏联时期的辉煌历史相比，目前的俄罗斯消费合作社比较困难，处于发展低谷。2005年消费合作社商品零售额140亿卢布，占全社会比重远低于前苏联时期，对经济社会的影响力较小。
俄罗斯消费合作社是由公民、法人为了满足自身对商品和服务的需要自愿结合而成的组织，不属于政府机构。消费合作社分为三级组织体系，即中央合作社联盟、州合作社以及地区合作社，下辖3500个合作社组织，共有700万户社员，服务对象达3000多万户，拥有10万个综合服务中心，8万个合作社商店，约有40万名工作人员，其中80%为女性。1991年之前，上级社要负责下级社资金和商品的供应。现在，各级社之间相对独立，中央社负责在本系统内贯彻政府意图，以及州社之间的联络，信息交流，为州社提供发展信息和规划建议；州社主要负责协调法律、贸易方面的事务，以及产品开发、质量监督控制。中央社和州社不开办企业和商店，自身不直接从事经营活动。各级联社的资金来源主要靠下级社缴纳会费，上级社不参与下级社的利润分红，但是如果上级社为下级社在业务开展方面提供帮助并获得成功，可以分享一部分利润。另外，合作社还可以享受到政府给予的适当补助。
创建消费合作社所需的资金，来源于合作社成员所缴入社费和股金。居民只需要交纳100卢布（约合人民币30元）的入社费，承诺遵守合作社章程，就可以成为消费合作社的社员。社员还可以根据自身的经济实力交纳股金，社员年底按股金参与分红，分红也可以转为增股。由于自1991年以来，大部分合作社处于亏损状态，没有真正实施过分红，直到近几年，有些合作社渐渐有了盈利，才有了分红。合作社经营收入归全体社员所有，其分配和使用根据社员的意愿来决定，旨在促进合作社的发展和改善社员的物质和文化生活条件。
合作社实行民主管理，社员具有平等的权利。合作社的最高权力机构是社员代表大会，日常事务决策由各级合作社的理事会承担，理事会的构成由社员选举产生。各级联社的理事会由下级社的理事会成员选举产生。合作社的日常经营活动是由理事会聘请有经验的专业人员来具体组织实施，合作社向雇佣的工作人员支付薪酬。合作社还为员工提供教育培训、带薪假期等福利，员工退休后，由政府提供全部退休金，合作社不再承担任何费用，但是对长期在合作社工作的老员工，合作社还提供一定数量的额外补助，奖励其对合作社作出的贡献。
俄罗斯消费合作社的业务活动包括贸易、采购、工业生产、运输、基本建设、农副业等。业务活动主要还是集中在农村，为农民的生产、生活服务。除提供居民所需的生产资料、日用消费品外，服务范围还涉及到药店、餐厅、理发、图书馆、教育培训、就业、建筑、修理、幼儿园、殡葬、宗教服务等。普京总统在上台后提出了关于经济社会发展的四个提案，分别为教育、医疗、住房、农业经济。这四方面的工作都与消费合作社密切相关，近年来消费合作社在这些方面也取得了积极成果。
在帕烈烈、比尔麦斯克消费合作社商店考察时，我们看到，商店布置整齐、干净，货物齐全，多为居民日常生活用品，店面虽然不大，但由于管理得当，收益还比较可观。商店负责人介绍说，合作社商店主要为农村地区和小城镇居民服务，其出售价格与国营商业相比较为灵活，尽量以合理的价格提供商品，受到低收入居民的欢迎，对于合作社社员还可以赊销商品，有助于失业和贫困家庭进行合理预算。2005年，因为消费合作社在帮助居民就业方面做出的突
出贡献，俄罗斯消费合作社中央联盟主席伊马科夫受到了普京总统的接见和表彰。由于消费合作社的影响力，伊马科夫还当选为全俄合作化推进协会（俄罗斯12个合作社组织组成的联盟）主席。
启示和建议
俄罗斯消费合作社同我国供销合作社相比，经历有很多相似之处。在计划经济条件下，俄罗斯的消费合作社逐渐被国家所控制，与政府组织几乎没有什么不同，承担着生产、生活资料的计划、分配、调拨任务，服务对象和活动范围主要在农村，为农民的生产、生活服务。在从传统计划经济向市场经济转变的过程中，俄罗斯消费合作社面临着激烈的市场竞争，合作社的发展受到了巨大的冲击，出现了网点萎缩、基础设施落后、经营亏损等问题。
虽然目前俄罗斯消费合作社发展还不景气，实力也没有我国供销合作社强，但是它的一些做法和特点，对于我国供销合作社的发展仍然具有启示和借鉴意义。
（一）牢固树立为农服务理念
在前苏联时期，苏共就重视和鼓励消费合作社向农村延伸，要求合作社要占领农村市场，为农村居民服务。目前，为农服务的理念已深入人心。他们认为合作社是穷人的事业，合作社的宗旨就是为社员服务，帮助他们解决生产生活中的困难，改善生活。合作社除了提供生产、生活资料外，其设立的综合服务中心服务范围几乎涵盖了居民生活的方方面面。正如俄罗斯消费合作社中央联盟主席伊马科夫所说：“老百姓需要什么，我们就做到什么”。但是，俄罗斯消费合作社的综合服务中心并不一味追求大而全，也不强求一致，而是因地制宜地设立。不同的村庄居民生活水平不一样，居民人数多少不一样，所需要的服务也不一样。比如在儿童娱乐方面，大的村庄就建立幼儿园，小的村庄仅仅提供托儿服务。由于选点和规划针对性强，因此综合服务中心利用率很高，经营也不错。偏远地区居民所需的生活物资，平时要依靠飞机运送。私有企业不愿为偏远地区居民服务，合作社则将为偏远地区居民服务作为自己的重要任务。尤其是到了冬天，消费合作社就成为当地居民与内陆沟通交流的唯一渠道。俄罗斯消费合作社深受贫困家庭、低收入者、失业者、老人和妇女的欢迎，他们是利用合作社最多的群体，真正体现了合作社是弱者的联合。
同俄罗斯消费合作社一样，我国供销合作社的根在农村，基础是农业，主体是农民。供销社必须始终坚持办成农民自己的合作经济组织的目标不动摇，坚持为农服务的宗旨不动摇，真正和农民结成经济利益共同体，努力促进农业发展、农村繁荣、农民增收，在建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会中发挥重要作用。
（二）必须重视城市合作社发展
前苏联消费合作社服务对象和活动范围主要在农村，20世纪80年代进行了改革，消费合作社开始由农村向城市发展，扩大供应，增强实力。一些州和区的消费合作社开始进入所在的城镇，一些加盟共和国的消费合作社甚至跨区域把商店开到了莫斯科，全国各级消费合作社进入城镇开商店的达到1万多个。农村消费合作社进入城镇后，不仅扩大了消费合作社的业务，增加了盈利，同时也丰富了市场，方便了居民，改革取得了一定成功。但自1991年以来，合作社受到大的城市商业集团和众多私营企业竞争的冲击，加上高税赋、高利息以及卢布贬
值等因素，城市合作社商店开始出现亏损、倒闭、变卖现象。目前，俄罗斯消费合作社在城市范围很少涉足，把精力主要集中在农村地区。在考察中，他们多次提到，在城市里经营环境很复杂，私营企业越来越多，竞争也越来越激烈，他们不太看好。但是在农村地区，消费合作社开展业务也面临着另外的问题。在农村地区，由于居民收入低下，市场需求不旺，消费合作社开展业务很困难，特别是贫困地区，合作社发展很艰难。目前，在农村有3万个合作社商店处于亏本状态，只能艰难维持。如何摆脱困境，思路尚不清晰。
在这方面，我国供销合作社显然要走在俄罗斯消费合作社前面。在坚持为农服务宗旨的前提下，统筹农村供销社、城市供销社发展，两条腿走路。当然，这也有特殊背景。俄罗斯消费合作社重点放在日用消费品的供应上，而很少参与农产品的收购推销，而我国供销合作社既承担着工业品下乡的任务，也承担着农副产品进城的任务。我国供销合作社独有的综合合作模式，更有利于为“三农”服务。做好城市供销合作社工作，一方面可以充分利用城市资源，扩大业务范围，增强经济实力，另一方面可以对农村供销合作社进行强有力的支持，更好地提高为农服务的整体水平。因此，必须进一步加强和改进城市供销合作社工作，发挥城市供销合作社的龙头带动作用，为统筹城乡发展和社会主义新农村建设作出新贡献。
（三）依法立社，依法治社
早在1919年3月，苏维埃人民委员会就颁布了《关于消费公社的法令草案》。该法令详细规定了消费合作社的组织原则、职能和运行规则，以及消费合作社成员的行为规范。1921 年3月在《关于消费公社的法令草案》的基础上，修改制定了《消费合作社法》。1991年苏联解体后，为了适应新体制的需要，俄罗斯联邦在很短的时间内制定了新的民法典。《俄罗斯联邦民法典》在第四章（法人）第五节（非商业组织）第116条，专门对消费合作社进行了专门的论述，并强调消费合作社的法律地位以及消费合作社社员的权利和义务由消费合作社法依照本法典规定。1992年俄罗斯杜马通过了新的《消费合作社法》，之后又根据实际需要进行了数次修改。新的《消费合作社法》详细规定了作为合作社的必须具备的资格条件及注册、注销、经营等行为规范，提出了促进合作社发展的支持和保护措施，并予以制度化。
俄罗斯重视合作社立法，用法律来规范合作社行为，维护合作社合法权益，对于我国合作社的发展具有重要借鉴意义。我国供销合作社几分几合，曲折发展，权益受损，一个很重要的因素就是缺乏法律保护。近年来，供销合作社一直致力于推动合作社立法进程，最近，《农民专业合作社法》获得全国人大通过，作为我国的第一部合作社法，对于促进农民专业合作社的健康发展具有重要意义。但是，该法主要针对农民专业合作社，涉及面比较窄。因此，还应进一步推动《供销合作社法》或者综合性的合作社法出台，从而把我国合作社纳入依法治社的轨道，促进合作事业的全面持续健康发展。
（四）合作社的发展离不开政府的支持
俄罗斯各级政府比较重视和支持消费合作社的发展。他们意识到合作社类似于公共事业，有利于维护社会公平，保持社会稳定，应该给予相应的政策扶持。联邦政府每年都与合作社签署协议，规定政府部门提供什么帮助，消费合作社提供什么服务。政府除了给予税费优惠外，还负责帮助合作社开拓经营服务领域，协调有关关系解决合作社遇到的困难。政府不得干预合作社的具体事务，但是合作社一旦出现违规行为，如不履行义务或不遵守法律，将依法给予处罚直至注销。政府还定期收集合作社的意见，提交国家杜马讨论，以便及时修订消费合作社法。
州政府还可以根据各自的实际情况制定独有的支持政策。如列宁格勒州政府对消费合作社给予全面支持，包括对合作社修建商店可以获得政府贷款，并享受5-10%的利息优惠；可以以优惠的价格租用农业机械；合作社把食品运送到农村，如果运输距离超过11公里，州政府可以补贴一定的运输费用。摩尔曼斯克市也规定，合作社向偏远地区提供服务时，政府将提供一些补助。
长期以来，我们党和国家一直重视供销合作事业的发展。近些年国家对供销社行政经费、解决历史挂账等方面给予了大力支持，许多地方政府对供销社也有一些具体支持措施，有力地促进了供销社的改革和发展。但是，同供销社承担的为农服务的重任相比，扶持力度还不大，扶持政策还不够系统，也没有形成制度化。在建设社会主义新农村的历史条件下，还应进一步加强对供销社的扶持和指导，使其发挥出更大的作用，成为解决“三农”问题的一个重要抓手。
（五）重视合作社教育
俄罗斯消费合作社中央联盟拥有3所大学、3所学院以及70多个中等技校，一些学校（院）在全国各地还设有多个分校，可开展初级、中等、高等教育，年培训人员达到16万人之多。我们考察的俄罗斯合作社大学，是一所全日制大学，在俄罗斯是历史最悠久的大学之一，它在全国18个城市设有分校，在校生近4万人，可以开展从本科生到博士后各个层次的学历教育。学校也为世界的合作社事业培养了大批的合作社人才，近30年来，俄罗斯合作社大学为72个国家培养了数万名学员。随着中俄关系的日益密切，学校还在远东分校开设了汉语专业。
长期以来，俄罗斯合作社大学形成了自己独特的教育培训体系。学校的培养目标是，不仅要掌握丰富的知识，而且要拥有娴熟的技能。学校的模拟教学很有特色，如我们在学校参观的21世纪合作社商店模拟试点。商店里面提供包括药店、缝纫、修理、照相等140多种服务，对学生而言，这个商店就是一个实验室，可以帮助学生熟悉各种服务技能，毕业后不需要进行专门培训，就可以直接就业。学校除对在校学生开展教育外，还开设一些培训课程，对合作社的工作人员如服务员、会计、工程师等提供在职教育，以进一步提高工作技能。学校每年还派出教师、学生，深入农村对农民开展科技培训，推广合作社理念。学校培养了大批热爱合作社事业、坚持合作社理念、有较深的专业技术知识和较高的经营管理水平的职工队伍。
近年来，我国供销社系统积极推行“人才兴社”战略工程，加强了对系统干部职工的培训力度，提高了干部职工的政治和业务素质。但是，目前的培训还仅局限于联社管理人员，没有对直接从事合作社经营的工作人员进行技能培训。特别是由于供销社系统所属的大学和中专逐步下放到地方管理，一些特色专业也逐渐消亡，这对合作社事业而言是一种损失。借鉴俄罗斯消费合作社教育培训经验，我们应进一步加强供销社系统教育培训体系建设。
（六）重视合作社宣传
俄罗斯消费合作社非常重视宣传工作。消费合作社中央联盟办有《俄罗斯合作社》一报一刊，定期送给政府部门参阅。在伊马科夫主席会见代表团时，报刊主编瓦力利先生也在座。在消费合作社中央联盟办公楼院内，排列着宣传长廊，通过文字描述、数据分析和图片展示，便
于参观者加深对消费合作社的了解。在合作社办公楼、学校、商店、服务中心，合作社的标识到处可见。2006年6月，中央联盟还组织了消费合作社成立175周年隆重纪念活动，并在全俄召开了广播会议，共有12万人收听，会议全面总结了消费合作社取得的成就，并讨论了将来的发展目标。这次纪念活动，不仅在全俄范围宣传了消费合作社，也极大地鼓舞和激励了广大合作社社员。
近年来，我国供销社也越来越重视宣传工作，并取得了较好的成效。但是，社会各界对供销社仍然了解不够，知之不多。各级供销社要进一步强化宣传意识，充分利用各种媒体资源和宣传途径，做好对上对下对外的宣传，让更多的人了解和支持供销社工作，为供销社的改革发展营造良好的舆论氛围和社会环境。
（七）中俄合作社经贸合作前景广阔
中俄边境接壤，地理位置特殊，发展贸易比较方便。近年来，中俄贸易继续保持良好发展趋势，贸易额持续快速增长，2005年，中国对俄出口132.1亿美元，同比增长45.2%。就贸易总额而言，中国是俄罗斯的第二大贸易伙伴，而俄罗斯是中国第八大贸易伙伴，中俄双方经贸合作潜力巨大。
据俄罗斯消费合作社中央联盟主席伊马科夫介绍，目前在俄罗斯，尤其是远东地区，市场上到处都是中国的商品，“如果没有中国商品，不知道如何生存下去。”可是，通过合作社渠道进入俄罗斯的商品几乎没有。摩尔曼斯克市消费合作社的安德?道里主席也提到，该地区合作社商店里出售的商品约有20%是来自中国，特别是一些小型电器、玩具、瓷器、纪念品很受当地居民欢迎，但是这些商品都是从莫斯科中间商那里进货，价格很高。他们对与中国供应商建立固定联系很感兴趣，希望直接从中国厂商采购商品。考察团建议他们先摸清情况，列出需求清单，以便开展进一步的合作。
近年来，随着我国加入世界贸易组织和全球经济一体化进程的加快，我国供销合作社同世界各国合作社的交往也日益密切，类似的经贸合作需求会越来越多，而目前我们同世界合作社之间在经贸合作方面缺乏固定联系的渠道。为此，迫切需要搭建一个国际合作社之间的经贸合作平台。应设立专门的组织机构或者公司，从事国际合作社间的经贸合作，负责收集国内外合作社的商品供求信息，抓住商机，具体组织实施，促成经贸合作，为“三农”开拓广阔的国际市场。深入开展和扩大我国供销社同各国合作社之间的经贸合作，是供销社亟需培植壮大的新的经济增长点，也是亟需拓展的为农服务的广阔领域。
（考察团成员：于培顺李殿平张望舒石社章滕华勇）
第四篇：俄罗斯、捷克医疗保险考察报告
俄罗斯、捷克医疗保险考察报告
一、俄罗斯医疗保险基本情况
（一）背景情况苏联时期实行的是全民免费医疗保健制度，医疗费用完全由国家统包，个人不负担医疗费用，经费由国家预算全额拨付。尽管那时的医生人数和病床拥有量均占世界前位，但在高度计划经济体制下，由于医疗费用严重匮乏，致使医疗机构基础条件差，医疗设备落后，医护人员缺乏工作热情，责任心不强，药品和医疗器材浪费严重。
普通百姓到医院就诊要长时间排队等候，有疗效的高质量药品不足或根本没有。
（二）改革情况
现行俄罗斯医疗保障制度以法定医疗保险为主，私人医疗保险为辅。其主要法律依据是1991年6月颁布的《俄罗斯联邦公民医疗保险法》和1996年国家杜马通过的居民强制性医疗保险法。设立基金：根据《俄罗斯联邦公民医疗保险法》，设立强制医疗保险基金，其目的是保证俄罗斯公民享有同等的医疗和药品帮助的条件，保障公民享受免费医疗帮助。基金分为两类：
1、联邦强制医疗保险基金。其主要作用是以对地区基金拨付补助的形式，对俄罗斯各地区强制医疗保险纲要拨款的条件进行平衡。在近几年联邦基金的支出中，85%左右都是用于对地区基金的补助。
2、地区强制医疗保险基金。其主要作用是从财力上保证各地区医疗保险制度的正常运转。交纳办法：
1、以雇主身份出现的各类缴款人，每月交纳一次，即在领取发放工资时交纳；
2、各类从事经营活动的公民，根据交纳个人所得税的期限，并按计算个人所得税的收入基数交纳；
3、农户、农场、北方少数民族的家族公社，每年交纳一次；
4、按合同雇用其他公民的自然人，每月5日前交纳上个月的缴款；
5、政权执行机关在每月的25日之前，按不少于有关预算中规定用于该项目的季度资金总额的1/3，拨付用于无工作居民的强制医疗保险的缴款。
6、残疾人、退休者创建的企业和组织或残疾人、退休者人数超过50%的企业和组织可免缴强制医疗保险金。医疗待遇：俄罗斯在总体上继承了前苏联的免费医疗保健政策，其医疗保险服务范围涵盖了绝大多数常见病的基本药品、诊疗和住院费用。每个参保人在本地区公立医疗机构看病时，只需出示医疗保险卡或告诉其卡号，除个人自付部分药费外，其他医疗费由医疗机构和保险公司结算。此外，政府还鼓励高收入阶层加入自愿性的补充医疗保险，享受强制医疗保险之外更好的药品和诊疗服务，价格随行就市。
（三）实施情况及存在的主要问题
新的全民医疗保险制度的实施，在一定程度上缓解了转轨过程中出现的严重社会问题，特别是使老年人、残疾人、失业人员等社会低收入群体有了基本医疗保障。但是，在实施过程中也存在很多矛盾，与预期目标相比，仍有较大差距。
一是资金不足，其预算中有近15亿美元的缺口。一方面，雇主们总是想方设法地少缴保险费，通过“红包”来发工资，降低缴费基数；地方财政往往因为没钱不缴或少缴医疗保险费，据俄联邦统计委员会资料显示，国家预算为非就业居民缴纳的强制医疗保险费只占企业缴费的31%，而其人口数量却是就业人口的108%。另一方面，由于管理机制和诸多流程上存在缺陷，无论承保人、医疗机构，还是医生都没有更有效率地利用资金的动力，浪费现象、基金被挪用问题时有发生。
二是多头管理，缺乏整体性和规范性。如在国家医疗保健管理机关和强制医疗保险基金会之间，没有明确划分职能和授权，在医疗保险基金会和保险公司之间以及联邦基金会和地方基金会之间的关系也没有理顺，各自为政、互相扯皮的现象屡见不鲜，一定程度上影响了医疗保障事业的健康发展。
三是改革效果不明显，医疗服务质量和普及程度没有改善。医院看病仍需排队。医院的诊断设备和医疗设备不足。医疗保险系统向病人提供的免费药品逐年减少。如果病人需要作大手术，或进行昂贵的长期治疗，就不能指望强制医疗保险了。
二、捷克医疗保险基本情况1991年以前，也是实行福利模式的全民医疗保健制度。这种体制耗费国家大量预算资金，在转型后建立的市场经济体制下难以继续维持。在世界银行等国际机构的参与下，开始构建新的医疗保障体系。由于先前已经实现了全民免费医疗，因此，医疗保障制度改革成为涉及面最广、难度最大的改革。
1991年捷克通过医疗保险法，从1993年1月1日起，正式实行全民医疗保险制度。将原由国家全额拨付医疗经费改为由个人、单位和国家三方面共同承担。全民医疗保险分为强制保险和自愿保险两种。每个公民必须参加强制性医疗保险，筹资比例为工资收入的13.5%。其中，雇主缴费为9%，雇员为4.5%。领取养老金者、未成年子女、大中小学生、军人、失业者等，由国家支付医疗保险金。为了解决这些问题，捷克政府采取了一系列措施，如提高个人门诊医药费负担比例，对otc药品及牙科费用等不予报销。控制医疗机构的总量及床位总数，减少公立医院的医务人员数量，以降低服务成本。降低政府对医疗机构的补贴，逐步实现不再给保险公司、医疗机构资助等。
与此同时，为了保障参保人员的权益，2004年规定每个公民每年需交纳2000克朗（约87美元）作为医疗福利基金，在生病时可以享受有关药品费、处方费、门诊费及住院费用等各项医疗开支的政府补贴。18岁以下的未成年人和社会救济人员可以申请该基金的返还。
根据国家医疗保险法，捷克现有9家医疗保险公司具体经办医疗保险业务，其中最大的一家参保人数占60%。保险公司与专科医院、社区医院和私人诊所签定协议，按有关规定支付医疗费用。支付标准由政府、保险公司、医疗机构、参保人员等各方代表共同商定。2004年加入欧盟后，又成立了国外医疗保险中心，按照欧盟有关法律，代表9家医疗保险公司负责其参保人在欧盟其他国家发生的医疗费用赔付，同时，开展相关业务咨询。
三、两国医疗保险制度对我们的启示
俄罗斯、捷克的医疗保障制度改革有关相同的背景和相拟的政策措施，都在艰难地履行着全民医疗保健的历史承诺。研究和借鉴这些转轨国家的经验教训，有助于我们在下一步的完善城镇医疗保障制度中少走弯路。
（一）低水平起步，逐步建立健全与我国生产力发展水平相适应的医疗保障制度
（二）以渐进方式，加快实现医疗保障制度全覆盖
医疗保障是每个公民的基本权益。从根本上说，国家强制性医疗保险应惠及所有社会成员，虽然实施起来需要一个过程，但时间不能太长。俄罗斯、捷克先后于1991年通过强制性医疗保险法，并在随后的几年内就实行了全民医疗保险。只要是本国公民，必须参加医疗保险，既使是外国公民，只要在当地工作或学习、按规定交纳医疗保险费后，都能享受到一样的医疗保险待遇。东欧剧变后，在经济、社会转型期，在最艰难的时候，两国之所以能够保持社会的相对稳定，全民医疗保险不能不说是发挥了重要作用。我国医疗保险制度改革也是从上世纪九十年代初开始的，适应国有企业改革的需要，医疗保险制度改革首先从城镇职工公费、劳保医疗起步，经过十多年的努力，基本医疗保险覆盖面不断扩大，制度适用范围从国有单位扩大到了非公经济组织，从正规就业人员扩大到了灵活就业人员，从城镇从业人员扩大到了农民工，较好地保障了参保人员的基本医疗需要，促进了经济发展和社会稳定。但从总体来说，覆盖面还比较窄，在制度覆盖范围内还有不少困难企业职工及退休人员因为缺乏缴费能力难以参加医疗保险；在制度覆盖范围外，还有相当多的城镇非就业人口没有制度安排。医疗保障制度改革任重而道远。下一步，我们要坚定医疗保障制度改革的方向不动摇，抓紧研究完善城镇医疗保障制度，积极探索符合民意、适合社会各类人群的医疗保障方式，争取早日实现人人享有基本医疗保障的目标。
（三）明确政府责任，抓紧建立和完善医疗保障财政支持机制
建立和实施医疗保障制度，促进人民身体健康是绝大多数国家的社会经济目标之一，虽然扮演的角色不同，发挥的作用不同，但各级政府都在不同程度地承担着相应的责任。俄罗斯、捷克两国政府在全民医疗保险制度建设中发挥了非常重要的作用。特别是对老年人、残疾人、失业人员、学生、儿童等，通过财政预算拨款，由政府帮助其缴费参保，保障了这些人员医疗保障权益的落实，促进了社会安定。目前，在我国医疗保险制度建设中，也非常需要建立积极的财政支持机制。特别是对国有困难企业职工及退休人员，政府应当承担历史责任，帮助解决参保资金，将这部分人员纳入医疗保险统一管理；对社会低保人员、老年人、学生儿童等缺乏缴费能力的人群，国家应当建立财政支持机制，积极引导或帮助其参保，使他们也能分享社会发展成果，促进身心健康，保证社会的和谐稳定发展。
（四）加快立法，促进医疗保障事业健康发展
俄罗斯、捷克的医疗保险制度改革都是立法先行，有力地保障了全民医疗保险制度的强制实施。我国自1998年发布《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》至今已经8个年头了，在制度安排上，有些规定已经不适应新的形势发展需要；在工作推动中，也缺乏法律的权威性和强制性，一定程度上影响了医疗保险制度改革的顺利进行。随着改革的不断深入，需要加快立法进程，对经过实践证明符合我国国情以及与社会经济发展相适应的医疗保险制度基本框架、基本原则和主要政策，应当以法律的形式固定下来，明确各方的权利与义务，建立有效的医疗保险监督与协调机制，通过相关法律体系的支撑，确保医疗保险制度的强制实行，依法维护广大人民群众的基本医疗保障权益。
考察团团长：曹霞
成员：潘忠弟
易洪深
吕兴元
叶齐招
沈焕根
秦晓薇
范样改
王保明
贺湘原
二00六年七月七日
第五篇：俄罗斯、捷克医疗保险考察报告
俄罗斯、捷克医疗保险考察报告
2006年6月18日～27日，由中国社会保险学会医疗保险分会组织的医疗保险考察团一行10人应邀访问了俄罗斯、捷克。期间，分别拜访了全俄保险协会及俄联邦社会保险基金会圣彼得堡分会和捷克经济商会等单位，听取了有关方面负责人关于两国医疗保险制度建立、管理与运行等情况的介绍。现将简要情况报告如下：
一、俄罗斯医疗保险基本情况
（一）背景情况
俄罗斯联邦由89个联邦主体组成，包括21个共和国、6个边疆区、49个州、2个联邦直辖市、1个自治州、10个民族自治区。现有人口1.45亿，130多个民族，其中，俄罗斯族占82.95%。主要宗教为东正教。2004年，国内生产总值增长率7.1%，人均115556卢布（约4444美元），人均月工资6828卢布（约263美元）。
苏联时期实行的是全民免费医疗保健制度，医疗费用完全由国家统包，个人不负担医疗费用，经费由国家预算全额拨付。尽管那时的医生人数和病床拥有量均占世界前位，但在高度计划经济体制下，由于医疗费用严重匮乏，致使医疗机构基础条件差，医疗设备落后，医护人员缺乏工作热情，责任心不强，药品和医疗器材浪费严重。普通百姓到医院就诊要长时间排队等候，有疗效的高质量药品不足或根本没有。
（二）改革情况
现行俄罗斯医疗保障制度以法定医疗保险为主，私人医疗保险为辅。其主要法律依据是1991年6月颁布的《俄罗斯联邦公民医疗保险法》和1996年国家杜马通过的居民强制性医疗保险法。
基本原则：
1、强制和自愿医疗保险缴费成为医疗保险的主要资金来源；
2、职工的强制医疗保险缴费由企业承担，而非就业人员和预算范围内从业人员的强制医疗保险费由预算拨款支付；
3、在强制医疗保险范围内规定免费医疗服务的数量和条件，各地依据政府批准的强制医疗保险基本纲要和当地权力机关通过的地方性纲要具体执行；
4、医疗保险业务经办由非国有的保险公司承担；
5、除了强制医疗保险之外，可以通过企业额外缴费和公民个人缴费实行自愿医疗保险。
设立基金：根据《俄罗斯联邦公民医疗保险法》，设立强制医疗保险基金，其目的是保证俄罗斯公民享有同等的医疗和药品帮助的条件，保障公民享受免费医疗帮助。基金分为两类：
1、联邦强制医疗保险基金。其主要作用是以对地区基金拨付补助的形式，对俄罗斯各地区强制医疗保险纲要拨款的条件进行平衡。在近几年联邦基金的支出中，85%左右都是用于对地区基金的补助。
2、地区强制医疗保险基金。其主要作用是从财力上保证各地区医疗保险制度的正常运转。
基金来源：
1、企业、组织等投保单位缴纳的强制性医疗保险费，费率为本单位工资总额的3.6%，其中0.2%上缴联邦基金，3.4%上缴地方基金。被保险者本人缴纳工资额的1.8%。
2、国家预算拨款。主要用于为儿童、没有缴费能力的成年公民、退休金领取者和财政预算范围内就业人员缴纳医疗保险费。
3、从事个体劳动和私人经济活动的公民缴纳的强制医疗保险费。
交纳办法：
1、以雇主身份出现的各类缴款人，每月交纳一次，即在领取发放工资时交纳；
2、各类从事经营活动的公民，根据交纳个人所得税的期限，并按计算个人所得税的收入基数交纳；
3、农户、农场、北方少数民族的家族公社，每年交纳一次；
4、按合同雇用其他公民的自然人，每月5日前交纳上个月的缴款；
5、政权执行机关在每月的25日之前，按不少于有关预算中规定用于该项目的季度资金总额的1/3，拨付用于无工作居民的强制医疗保险的缴款。
6、残疾人、退休者创建的企业和组织或残疾人、退休者人数超过50%的企业和组织可免缴强制医疗保险金。
管理体制：
1、国家医疗保健管理机关。俄罗斯从改革开始就保留了医疗保健管理机关。虽然法律没有明确规定，但有关资料显示，国家医疗保健管理机关的职能是：履行监督职能，负责制定和实施诸多有针对性的政府纲要。
2、医疗保险公司。履行承保人的职能，是不受医疗保健管理机关和医疗机构支配的独立经营主体。与作为投保人的企业和国家管理机关签订医疗保险合同，有权选择能为被保险人提供医疗保健服务的医疗机构，并向医疗机构支付医疗费用。可以代表受保人利益对医疗机构所提供的医疗服务质量进行检查和监督。
3、强制医疗保险基金会。俄政府原计划在1992-1993年间完成向医疗保险制度的过渡。由于在地方受阻和医疗保险公司发展缓慢且不平衡，被拖延下来。为了推动强制医疗保险制度的建立，1993年4月通过了《关于建立联邦和地方强制医疗保险基金会的规定》。强制医疗保险基金会和其分支机构被授权不仅可以同医疗保险公司签订医疗保险合同，而且自己也可以履行承保人的职能，并且在其业务活动中免征收入税，而保险公司却没有这一优惠。其主要职能是负责强制医疗保险基金的筹集、分配和使用，并监督和管理医疗保险公司和医疗机构业务活动。
医疗待遇：俄罗斯在总体上继承了前苏联的免费医疗保健政策，其医疗保险服务范围涵盖了绝大多数常见病的基本药品、诊疗和住院费用。每个参保人在本地区公立医疗机构看病时，只需出示医疗保险卡或告诉其卡号，除个人自付部分药费外，其他医疗费由医疗机构和保险公司结算。此外，政府还鼓励高收入阶层加入自愿性的补充医疗保险，享受强制医疗保险之外更好的药品和诊疗服务，价格随行就市。
（三）实施情况及存在的主要问题
新的全民医疗保险制度的实施，在一定程度上缓解了转轨过程中出现的严重社会问题，特别是使老年人、残疾人、失业人员等社会低收入群体有了基本医疗保障。但是，在实施过程中也存在很多矛盾，与预期目标相比，仍有较大差距。
一是资金不足，其预算中有近15亿美元的缺口。一方面，雇主们总是想方设法地少缴保险费，通过“红包”来发工资，降低缴费基数；地方财政往往因为没钱不缴或少缴医疗保险费，据俄联邦统计委员会资料显示，国家预算为非就业居民缴纳的强制医疗保险费只占企业缴费的31%，而其人口数量却是就业人口的108%。另一方面，由于管理机制和诸多流程上存在缺陷，无论承保人、医疗机构，还是医生都没有更有效率地利用资金的动力，浪费现象、基金被挪用问题时有发生。
二是多头管理，缺乏整体性和规范性。如在国家医疗保健管理机关和强制医疗保险基金会之间，没有明确划分职能和授权，在医疗保险基金会和保险公司之间以及联邦基金会和地方基金会之间的关系也没有理顺，各自为政、互相扯皮的现象屡见不鲜，一定程度上影响了医疗保障事业的健康发展。
三是改革效果不明显，医疗服务质量和普及程度没有改善。医院看病仍需排队。医院的诊断设备和医疗设备不足。医疗保险系统向病人提供的免费药品逐年减少。如果病人需要作大手术，或进行昂贵的长期治疗，就不能指望强制医疗保险了。
二、捷克医疗保险基本情况
捷克共和国于1993年1月1日独立（原与斯洛伐克联合），现有人口1020万，90%以上为捷克族，官方语言为捷克语，主要宗教为天主教。全国现有13个州、76个县，首都布拉格为直辖市，平均工资为19000克朗（约826美元）/月，最低工资为8000克朗（约348美元）/月。
1991年以前，也是实行福利模式的全民医疗保健制度。这种体制耗费国家大量预算资金，在转型后建立的市场经济体制下难以继续维持。在世界银行等国际机构的参与下，开始构建新的医疗保障体系。由于先前已经实现了全民免费医疗，因此，医疗保障制度改革成为涉及面最广、难度最大的改革。
1991年捷克通过医疗保险法，从1993年1月1日起，正式实行全民医疗保险制度。将原由国家全额拨付医疗经费改为由个人、单位和国家三方面共同承担。全民医疗保险分为强制保险和自愿保险两种。每个公民必须参加强制性医疗保险，筹资比例为工资收入的13.5%。其中，雇主缴费为9%，雇员为4.5%。领取养老金者、未成年子女、大中小学生、军人、失业者等，由国家支付医疗保险金。
捷克的医疗保险政策也比较宽松，就医便利，个人负担较轻。实行家庭医生制度，居民可自由选择家庭医生，并形成了由专科医院、社区医院和私人诊所组成的医疗服务网络。药品价格由各方代表谈判确定，药品按分类总有一种属于免费，其他加收一定费用。参保人员就医除药品、牙科、特殊手术等个人需自付一定费用外，个人几乎不用再付钱。因此，滥用现象比较严重。国民年人均就医14次，有的地区高达20次，是欧盟国家平均次数的一倍。医保基金每年支出50亿美元，其中药品费用占四分之一，据估计约有2.5亿美元的药品被白白浪费。
为了解决这些问题，捷克政府采取了一系列措施，如提高个人门诊医药费负担比例，对OTC药品及牙科费用等不予报销。控制医疗机构的总量及床位总数，减少公立医院的医务人员数量，以降低服务成本。降低政府对医疗机构的补贴，逐步实现不再给保险公司、医疗机构资助等。
与此同时，为了保障参保人员的权益，2004年规定每个公民每年需交纳2000克朗（约87美元）作为医疗福利基金，在生病时可以享受有关药品费、处方费、门诊费及住院费用等各项医疗开支的政府补贴。18岁以下的未成年人和社会救济人员可以申请该基金的返还。
根据国家医疗保险法，捷克现有9家医疗保险公司具体经办医疗保险业务，其中最大的一家参保人数占60%。保险公司与专科医院、社区医院和私人诊所签定协议，按有关规定支付医疗费用。支付标准由政府、保险公司、医疗机构、参保人员等各方代表共同商定。2004年加入欧盟后，又成立了国外医疗保险中心，按照欧盟有关法律，代表9家医疗保险公司负责其参保人在欧盟其他国家发生的医疗费用赔付，同时，开展相关业务咨询。
三、两国医疗保险制度对我们的启示
俄罗斯、捷克的医疗保障制度改革有关相同的背景和相拟的政策措施，都在艰难地履行着全民医疗保健的历史承诺。研究和借鉴这些转轨国家的经验教训，有助于我们在下一步的完善城镇医疗保障制度中少走弯路。
（一）低水平起步，逐步建立健全与我国生产力发展水平相适应的医疗保障制度
社会保险的福利刚性特点告诫我们，医疗保险待遇水平一旦上去了，很难再降下来，俄罗斯、捷克的历史经验再一次说明了这一点。由于改革前两国已经实行了免费医疗制度，改革后，虽然在筹资机制、管理体制等方面做了重大变革，但在医疗待遇上仍然延续着近乎免费的政策。这种较高的福利待遇允诺，使得人们节约意识谈薄，依赖思想严重，浪费现象普遍，医疗资源利用率降低，加重了两国政府经济负担。2006年，俄罗斯联邦预算卫生经费高达1310亿卢布（约50亿美元），比2005年增长了83%。捷克医疗保险基金连年超支，不足部分由中央政府和地方政府给予补贴，国家对医疗保险的投入年均增长6%。我国是发展中国家，生产力水平不高，地区间社会、经济发展差异较大，基本医疗保障水平一定要坚持适度原则，与国家、单位、个人等各方面的承受能力相适应，不可能太理想化。但同时，应确实体现基本保障的原则，提高医疗服务的可及性。俄罗斯、捷克对医疗保险最基本药品和基本诊疗、手术等实行免费，使得穷人生病也能看得起、治得了，值得我们借鉴。有条件的人，在基本保障之外，可以通过个人自付一定费用或参加补充性医疗保险得到更多更好的医疗服务。目前，在我国要从实际出发，着力推进符合中国国情的、有中国特色的基本医疗保险制度建设，重点解决群众最关心、最迫切、最现实的看病难、看病贵问题，在此基础上，逐步形成以基本医疗保险制度为核心、以其他保障方式为补充的多层次的医疗保障体系。
（二）以渐进方式，加快实现医疗保障制度全覆盖
医疗保障是每个公民的基本权益。从根本上说，国家强制性医疗保险应惠及所有社会成员，虽然实施起来需要一个过程，但时间不能太长。俄罗斯、捷克先后于1991年通过强制性医疗保险法，并在随后的几年内就实行了全民医疗保险。只要是本国公民，必须参加医疗保险，既使是外国公民，只要在当地工作或学习、按规定交纳医疗保险费后，都能享受到一样的医疗保险待遇。东欧剧变后，在经济、社会转型期，在最艰难的时候，两国之所以能够保持社会的相对稳定，全民医疗保险不能不说是发挥了重要作用。我国医疗保险制度改革也是从上世纪九十年代初开始的，适应国有企业改革的需要，医疗保险制度改革首先从城镇职工公费、劳保医疗起步，经过十多年的努力，基本医疗保险覆盖面不断扩大，制度适用范围从国有单位扩大到了非公经济组织，从正规就业人员扩大到了灵活就业人员，从城镇从业人员扩大到了农民工，较好地保障了参保人员的基本医疗需要，促进了经济发展和社会稳定。但从总体来说，覆盖面还比较窄，在制度覆盖范围内还有不少困难企业职工及退休人员因为缺乏缴费能力难以参加医疗保险；在制度覆盖范围外，还有相当多的城镇非就业人口没有制度安排。医疗保障制度改革任重而道远。下一步，我们要坚定医疗保障制度改革的方向不动摇，抓紧研究完善城镇医疗保障制度，积极探索符合民意、适合社会各类人群的医疗保障方式，争取早日实现人人享有基本医疗保障的目标。
（三）明确政府责任，抓紧建立和完善医疗保障财政支持机制
建立和实施医疗保障制度，促进人民身体健康是绝大多数国家的社会经济目标之一，虽然扮演的角色不同，发挥的作用不同，但各级政府都在不同程度地承担着相应的责任。俄罗斯、捷克两国政府在全民医疗保险制度建设中发挥了非常重要的作用。特别是对老年人、残疾人、失业人员、学生、儿童等，通过财政预算拨款，由政府帮助其缴费参保，保障了这些人员医疗保障权益的落实，促进了社会安定。目前，在我国医疗保险制度建设中，也非常需要建立积极的财政支持机制。特别是对国有困难企业职工及退休人员，政府应当承担历史责任，帮助解决参保资金，将这部分人员纳入医疗保险统一管理；对社会低保人员、老年人、学生儿童等缺乏缴费能力的人群，国家应当建立财政支持机制，积极引导或帮助其参保，使他们也能分享社会发展成果，促进身心健康，保证社会的和谐稳定发展。
（四）加快立法，促进医疗保障事业健康发展
俄罗斯、捷克的医疗保险制度改革都是立法先行，有力地保障了全民医疗保险制度的强制实施。我国自1998年发布《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》至今已经8个年头了，在制度安排上，有些规定已经不适应新的形势发展需要；在工作推动中，也缺乏法律的权威性和强制性，一定程度上影响了医疗保险制度改革的顺利进行。随着改革的不断深入，需要加快立法进程，对经过实践证明符合我国国情以及与社会经济发展相适应的医疗保险制度基本框架、基本原则和主要政策，应当以法律的形式固定下来，明确各方的权利与义务，建立有效的医疗保险监督与协调机制，通过相关法律体系的支撑，确保医疗保险制度的强制实行，依法维护广大人民群众的基本医疗保障权益。
考察团团长：曹霞
成员：潘忠弟易洪深吕兴元叶齐招沈焕根
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二00六年七月七日
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