关于我国粮食安全的几个问题

第一篇：关于我国粮食安全的几个问题

关于我国粮食安全的几个问题

摘要：国内外粮食安全形势发生了新的变化，对粮食本质的认识也在不断加深。我国粮食安全要立足于粮食基本自给，因此，粮价的制定，对粮食安全至关重要；农业“走出去”也是确保我国粮食安全的必要补充。在确保国家粮食安全，必须依靠体制机制创新，要把粮食作为基础性公共产品，完善四个利益调节机制，提高粮食综合生产能力，完善投入保障机制和生产组织形式。

关键词：粮食安全；粮食本质；体制机制创新 万宝瑞（国家食物与营养咨询委员会，北京 100081）

党的十七届三中全会指出，我国正处在加快改造传统农业、走中国特色现代化道路的关键时刻，必须把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入。

深入贯彻党的十七届三中全会精神，既要看到农村经济面临的发展机遇，也要看到严峻挑战。近年来，国内外粮食安全形势发生了新的变化，引起社会人们极大关注，重新认识我国粮食安全问题显得尤为重要。

一、对我国粮食安全问题的再认识

（一）重新认识粮食的属性

随着经济全球化和市场经济的发展，对粮食本质的认识也不断加深，粮食已不是传统的农产品，它有以下突出特点：

1.粮食是一种特殊商品。一般商品规律是受供求关系决定的，当商品供不应求时，价格就会上升，供过于求时，价格就会下降。而粮食供给的价格弹性大，需求的价格弹性小，就是说生产多了，就要出现“卖粮难”，谷贱伤农；生产少了，粮食价格过份上涨，消费者难以承受。另外，一般商品完全受市场经济规律支配，而粮食则不然，一方面既受商品价值规律的支配，一方面又受宏观调控和政府干预的影响，往往后者起着重要的平抑价格的作用。

2.粮食是基础性的公共产品。所谓基础性的公共产品，是指为整个社会提供的，其受益对象是全体社会成员，常常是社会效益高，经济效益低。这就决定了完全依靠市场机制调节，难以满足全体社会成员的需求。粮食是国民经济战略物资，是整个社会成员的必需商品，涉及到千家万户，具有“放大”效应，每户多买一点，就会出现供应紧张，如果不正确引导，就可能引发大的波动，带来连锁反应，80年代末和90年代初，两次出现通货膨胀，都与粮食供求出现问题有关。必须充分认识粮食是基础性的公共产品，因此，国家扶持粮食生产，应像投资公路、水、电、文化教育事业一样，用公共财政大力投入。仅靠市场调节，粮食供需矛盾是难以解决的。

3.粮食是弱质产业产品。粮食是自然再生产和经济再生产相结合的产物，既受自然风险影响，又受市场风险影响，目前我国“靠天吃饭”的局面尚未改变，特别是我国加入WTO以后，粮食已成为国内与国际互动性较强的产品，当国内粮食减产时，国际粮食价格就会上升；同样，国际粮食产量变化时，也会波及到国内粮食市场价格。又加上我国长期实行的经济社会“二元结构”，农业基础设施薄弱，农业生产经营规模小，广大农民素质不高等影响，粮食生产比较效益低。

4.粮食是多功能产品。农业包括粮食具有食品保障、原料供给、生态保护、观光休闲、文

化传承等功能，农业不仅是生产者的劳动之地，也是消费者的休闲之所。粮食与国家的安全紧密相连，粮食生产与国土整治、动植物保护、环境工程等息息相关，具有保护自然、稳定生态、促进人与自然和谐发展的功能，粮食的生态效益为国民经济和社会发展作出了巨大贡献。由于粮食所具有的多种社会、文化、生态功能，对待粮食产业不能简单地拿经济标准来衡量，现在有的地方单纯以GDP来衡量经济工作好坏是不全面的，特别是粮食主产区，由于粮价低，其占GDP的比重是较低的，但不能说经济工作搞的不好。粮食它是经济、社会、文化和生态文明融为一体的综合性产品或者说是多功能的产品。

（二）我国粮食安全要立足于粮食基本自给

从国际上看，近几年来，世界粮食形势总体趋向紧张，特别是从2006年下半年开始，全球粮食价格持续攀升，不断突破历史高位，最终演化成为去年席卷全球的粮食危机。分析世界粮食危机产生的原因，供求关系变化是导致粮食危机的根源。一方面，粮食供给减少。自1990年以来，全球粮食产量一直徘徊在18亿吨到20亿吨之间，只微增了2.3%；粮食库存自1986年以来连续多年下降，由可供世界人口消费130多天下降到只够消费50多天，谷物库存、消费比下降到14%，接近30年来最低水平。另一方面，粮食需求明显增加，1990年以来，世界人口增长了10%，现已达到66亿人；生物能源、制药等工业用粮也迅速增加，大量的粮食和油料作物被转入生物燃料产业的原料，冲击了世界农产品供求格局，加剧了世界粮食短缺的局面。

从国内看，改革开放以来，我国粮食供应有6个年头出现产大于需，分别为1984年，1990年，1996-1999年。从2000年起，国内粮食形势由产大于需迅速转变为产不足需。受人口增长、养殖业和加工业快速发展的影响，粮食需求总量一直呈稳定增长态势，据国家统计局数据，2005年我国粮食国内消费总量为4977亿公斤，2006年在5080亿公斤，两年缺口分别是137.5亿公斤和105.5亿公斤。从品种来看，小麦基本达到供需平衡，稻谷产需还有20亿公斤左右的缺口，玉米正加快向紧平衡转变，根据国内需要，大豆进口已达到60%。专家预测表明，粮食供求偏紧、适当进口，是相当长时期的总体格局。国外经验和教训告诉我们，我国是13亿人口大国，确保我国粮食安全不能寄托于国际市场，必须依靠国内基本自给。我国粮食自给率应达到95%，其余可根据品种调剂、自然灾害等因素少量进口。有人说，“我国人多地少，多进口粮食符合经济规律，实际上进口粮食就是进口土地、进口水”。对这个问题要具体分析，我们应该明确，充分利用国际国内两种资源两个市场是必要的，根据我国国情，粮食进出口贸易定位是调节余缺，弥补不足。由于我国粮食等大宗资源集约型产品不具有比较优势，因此在比较优势原则上的资源配置，不是我国粮食贸易的追求目标，粮食进出口贸易，必须充分考虑我国粮食安全近期和长远目标，绝不能因粮食进出口危及我国农业和粮食产业的发展。同时，还要考虑我国在国际粮食定价中的话语权。保持我国粮食基本自给，必须坚持两大原则：一是粮食总产量增长的速度必须大于人口增长的速度，保持人均占有量不下降，并有所提高；二是粮食单位面积产量提高的幅度必须大于粮食播种面积下降的幅度，保障粮食总产量不下滑，并有所增长。我国粮食发展应确立科技农业的理念，通过向科技要增量，不断提高粮食单产和总产；确立产业化发展理念，使粮农分享粮食生产、转化、加工等环节的收入。目前，我国提高粮食产量靠扩大粮食播种面积潜力不大，主要依靠提高单产。根据（2009-2020）“全国新增1000亿斤粮食生产能力规划”，2020年粮食自给率要稳定在95%以上，未来12年至少每年要增产36亿公斤，即在现有粮食0.5万亿公斤生产能力的基础上增产500亿公斤。

（三）确保粮食安全要重视三大举措。

在市场经济中，价格机制具有收入分配的基础性功能，对农业来说一直是制约农民种粮积极性的重要因素。粮价的制定，对粮食安全至关重要。

1.确定合理最低收购价。据有关部门多年分析表明，粮农的成本利润率达到40%左右，粮农的收益基本有保障。粮农的成本利润率低于30%时，一定要及时启动最低收购价政策。据有

关专家研究，2008年如果不执行最低收购价政策，下半年我国稻谷、小麦和玉米市场价将分别要下跌2.3%、4.1%和10.5%。粮食生产资料成本每亩每上升1元钱，每亩收益将减少1.34元。这“一跌一增一减少”的分析说明，国家应依据农产品供求状况，适时出台最低收购价和农资综合直补、良种补贴等政策，以调动农民种粮积极性，保障农民增产增收。提价的风险可能会影响城市低收入群体的生活，可主要通过建立与物价上涨挂钩的定向补贴制度来解决。

2.适当提高粮价。据有关专家测算，农产品价格上涨对通货膨胀的影响远低于非农产品，农产品价格还有提升空间，其中粮食还有30%的提价空间，在这个范围内合理提高价格，不会成为CPI上涨的主导因素，也不会推动CPI的严重上涨，但对促进农业发展和农民增收作用重大。

3.构建国内外粮价防火墙。有关专家认为，根据我国国情，中国粮食市场价格不应与世界市场接轨，必须构建防火墙，对外开放应是适度的、可控的，以避免国际粮价变化直接影响国内粮价的异常波动。应该构建完善的价格保护支持体系，保持适宜的粮价水平，把种粮的主要收益给农民。

（四）要把农业“走出去”作为确保我国粮食安全的必要补充

党的十七届三中全会《决定》，对实施农业“走出去”提出了新的要求，农业“走出去”必须有正确的思路，“往哪走”和“怎么走”，不同条件的国家，应有不同的方略，如对非洲一些缺粮国家，生产出的农产品，尽量满足当地需要，对于东南亚、南美等一些不缺粮国家，生产出的农产品，根据需要，可考虑运回国内。农业“走出去”规避风险十分重要，应遵循以下四条原则：一要把我国短缺的战略性农产品作为农业“走出去”的重点。如粮食、棉花、油料（大豆）等，应有组织的优先安排。二要慎重选择“走出去”的国家，既要重视政治稳定、资源互补性，又要重视政策优惠性。三要与援外相结合，双方签订协定，援外工作既要考虑非农援助，又要考虑通过对农业基础设施援助，为两国农业合作提供条件。四要实现“三赢”，即充分调动政府、企业和东道国三方面的积极性，对三方都有好处，农业合作才有生命力。

二、确保国家粮食安全，必须依靠体制机制创新

党的十七届三中全会进一步提出要“抓紧实施粮食战略工程，推进国家粮食核心产区和后备产区建设，加快落实全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划”。国务院已原则通过了《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》。这一系列重大战略决策，为提高粮食综合生产能力、立足解决13亿人口的吃饭问题指明了方向。实现2020年全国新增500亿公斤粮食，确保粮食安全，关键要在如下四个方面构建粮食稳定增产长效机制。

（一）把粮食作为基础性公共产品

近几年，各WTO成员国继续加大对农业的扶持力度，农业政策调整的重点转变为支持方式，即减少对农业“黄箱”政策支持，大幅度提高“绿箱”政策投入，包括政府提供的涉及科研、病虫害防治、技术推广、营销和农业基础设施建设等方面的公共投资和服务，我国除了加大“绿箱”政策投入外，必须充分认识粮食是基础性的公共产品，是为各行各业所必需的，因此，国家扶持粮食生产，应像投资公路、水、电、文化教育事业一样，用公共财政大力投入。社会上常说，要扶持农业，支援农业的说法，严格的说，是不全面的，农业为社会各行各业服务，国家和有关部门应加大投入。仅靠市场调节，粮食供需矛盾是难以解决的。

（二）完善四个利益调节机制1.加大补贴力度，创新补贴机制。大幅度提高农资综合直补、粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴等标准，实现优势作物良种补贴全覆盖，逐步实现按农产品全额生产成本补贴，或补贴与粮食生产成本挂钩。

2.提高粮食最低收购价水平。较大幅度提高粮食最低收购价水平，不断完善粮食价格形成机制，充分发挥市场价格对增产增收的促进作用。

3.落实粮食安全责任制，建立粮食主产区补偿机制。对粮食主产区，一方面，加大一般性

财政转移支付力度。另一方面需要增强产粮大县的“造血功能”，把粮食生产优势转变为经济优势，壮大县域经济实力。对于产销平衡区和主销区都要分担国家粮食安全责任，确保区域内粮田面积不减少，粮食自给率不下降。同时，要选择有资源优势的产粮县，加大投入，改善生产条件，提高粮食综合生产能力。

4.建立社会共同承担的粮食安全责任机制。世界产粮大国一般都建立了农业发展基金、粮食最低保护价基金和农民退休基金等制度，政府将这些基金用于支持粮食生产。我国亟需建立政府、企业、社会共同承担粮食安全责任的新机制，建议择机开征粮食消费税，调节产粮、储粮、用粮、节粮等各个环节的利益关系；建立粮食生产发展基金，专项用于对粮食调出省的投入。

（三）进一步提高粮食综合生产能力

1.完善科技创新机制。从粮食增产经验看，低产到中产主要靠物质投入，中产到高产主要靠物质投入和科技提升并重，高产到再高产主要靠农业科技创新，中国的粮食问题最终解决还要依靠科技进步，正如中央领导指出的，今后“加快经济发展方式由主要依靠物质资源消耗，向主要依靠科技进步和人才资源开发转变”。可考虑设立国家粮食科技专项资金，形成稳定的粮食科技经费渠道和支持机制，确保人才队伍稳定和科研方向稳定。

2.完善农村土地流转机制。应加快完善、细化、实化土地流转政策，在遵循自愿、依法、有偿的原则的前提下，稳妥推进土地适度规模经营，是当前农村经济发展的趋势，只有这样才能促进农业劳动过程机械化的提高，提升土地利用效率和产出效率。

3.完善社会化服务体系。完善支持农业发展的财政、税收和金融政策，建立适合农村种养大户、中小企业多种抵押贷款担保组织，解决贷款难问题，增加粮食主产区贷款比例。建立健全各级政府粮食安全分级责任制、粮食储备体制、粮食现代物流体系。

（四）进一步完善投入保障机制

加快建立与经济增长和财力增加相适应的粮食生产稳定增长的投入机制。

1.加大政府投入。中央和省两级政府应承担起粮食主产县市农业基本生产条件改善特别是跨区域农业基础设施建设的投入责任，并增加中央的投资比例。国家的投入应尽量采用直接投资或以工代赈、直接补贴等形式，让农民直接受益。

2.引导农民投入。积极探索通过“以奖代补、以奖代投、先建后补”等多种形式调动农民投入粮食生产的积极性。

3.引导社会投入。可通过农民专业合作社、农业产业化经营组织、农村集体经济组织等中介进行农业基础设施建设；以小型农田水利设施产权制度改革为重点，探索农业基础设施管护新机制；实行对农产品加工企业免收所得税政策，引导社会资金投入。

（五）进一步完善生产组织形式

1.健全现代农业经营机制。大力推广以“公司+农村专业合作社+市场”为基本组织形式和以“订单+现货+期货”为基本经营方式的粮食产业化经营模式，充分发挥企业一头连接生产、一头连接农户的纽带桥梁作用，实现粮食订单化种植、标准化生产、品牌化经营、规模化管理、产业化发展。

2.发展农产品期货交易。期货市场能反映的未来价格，对商品生产产生重要的引导作用，能够调节商品的生产、消费，对粮食的价格发现作用，期货市场为现货企业套期保值、规避风险提供了良好的平台，成为调整经营策略和方向的指示器，可以降低农户和企业的经营风险。

3.构建多元化的新型农业保险体系。建议国家支持粮食生产核心区成立农业保险公司；加大对政策性农业保险补贴范围和补贴扶持力度，对关系国家粮食战略安全的小麦、玉米、水稻，国家可在粮食主产区实行政策性农业保险。

注：此文为“第六届中国辽宁（沈阳）国际农业博览会辽沈‘三农’论坛”报告。

作者简介：万宝瑞，国家食物营养咨询委员会主任，原农业部副部长，全国人大农业农村委员会副主任。

第二篇：如何解决我国粮食安全问题

如何解决我国粮食安全问题

解决我国粮食安全问题，应该立足国内粮食生产，开展多边粮食贸易。严格保护生产资源，倍增农业投入力度。强化农业科技支撑，加大自主创新力度。完善仓储物流体系，提高粮食周转效率。促进粮食文明消费，调控饲料工业用粮。树立食物安全观念，提高食物质量安全。

实行严厉的耕地保护制度，提高耕地的生产效率。土地是农业生产的基本物质条件，要保证耕地供应和粮食生产，就必须改变我们的城市化、工业化模式，对开发区进行综合治理，实行严格的耕地保护制度，以遏制耕地锐减趋势。

提高农民素质，增加农业的人力资本投入。要提高农民素质，除了普及九年制义务教育，大力发展农村职业技术教育之外，还必须彻底改革原有的以城市为中心的教学内容和教学模式，使农村教育面向农村的现实需要，更好地为农村服务。

增加对农业科技开发的资金投入，进一步完善农业技术推广体系。科学技术是第一生产力，对于农业也不例外，当今的农业已从劳动密集型、资本密集型向技术密集型转变，农业科技对于农业增产、农民增收意义重大。因此，要发展农业就必须大力引进和开发先进的农业技术，大力推广，以早日实现农业的产业化、现代化。

进一步充实农村的社会资本，稳定农村、发展农村。中国的城市化将是一个长期的过程，农村的稳定至关重要。必须借助新农村建设的东风，进一步推行村民自治，组织农民，合乡并村，组建生态优美、邻里和谐、富裕文明的新社区。在发展农村物质文明的同时，抓紧农村的精神文明建设，为粮食生产创造一个良好的条件。

延伸农业产业链，改善农业产业结构，把粮食安全建立在农民增收的基础上。只有协调粮食安全与农民增收之间的关系，不断地缩小城乡收入差距，粮食安全才有长期的保障。

只有对农村进行深刻的变革，标本兼治，才能逐步缩小城乡差距，转变农业生产模式，扭转粮食生产的下降趋势，保障国家未来的粮食安全，从而为国家的现代化提供基本的安全保障。

第三篇：关于保障我国粮食和农产品安全问题

关于保障我国粮食安全问题

我国作为一个农业发展的古国，农业一直是我国不可缺少的一部分，但对我们这样一个人口众多的大国来说，立足国内解决粮食和主要农产品供给问题，始终是几千年来我国要解决的头等大事。

在推进工业化城镇化的进程中绝不可忽视农业现代化。综合分析各方面情况，今后保持农产品供求平衡的任务将更加艰巨。一方面，人口总量将继续增长，城镇化率和城乡居民消费水平将不断提高，农产品的工业用途不断拓宽，全社会对农产品需求会持续增长、质量安全要求不断提升。另一方面，耕地和水资源紧缺、农业生产成本上涨、青壮年劳动力减少、环境污染和生态退化等问题突出，农业稳定发展的难度越来越大。同时，国际上农业丰歉、石油价格涨跌、投机资本炒作、货币汇率波动等对我国农产品市场供求和价格产生明显影响。促进农业发展、保障粮食等农产品供给决非易事，根本出路在于加快推进现代农业建设，不断提高农业综合生产能力。

一是坚持实行最严格的耕地保护和水资源管理制度。这些年我们在保护耕地方面态度坚决、措施严厉，但耕地每年仍以几百万亩的速度被占用。今后一个时期，随着工业化城镇化的推进，保护耕地面临的压力会更大，必须坚决实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。在这个事关民族生存发展、子孙后代长远生计的问题上，没有任何讨价还价的余地。要总结一些地方建立耕地保护补偿制度、加强耕地质量建设的成功经验，加快建立健全耕地保护和建设的长效机制。同时，加大中低产田改造力度，不断提高高标准农田比重。我国是一个淡水资源稀缺的国家，今后缺水问题会更加突出。中央已对加强水利改革发展作出了全面部署，要认真落实各项措施，严格实行用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污制度，突出加强农田水利等薄弱环节建设，大力发展节水农业，着力破除水资源紧缺对农业发展的制约。

二是毫不动摇地稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度。对这项制度，我们历来讲两句话。讲稳定，是因为这项制度适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点、符合农民群众愿望，是党的农村政策的基石。讲完善，是因为农业生产力在发展，农业生产关系必须不断地与之相适应。实际上我们一直在完善这项制度。从收入分配看，开始是“交够国家的、留足集体的，剩下全是自己的”，现在全都由农民自己支配。从承包期限看，第一轮是15年不变，第二轮延长为30年不变，现在又进一步明确为长久不变。从统分结合的关系看，过去的“统”单纯靠村组集体，现在靠农民合作和多元化、多层次、多形式的经营服务体系。但在工业化城镇化快速推进的背景下，农业发展也面临新的挑战，主要是随着农村劳动力持续向外转移，一些地方农忙季节缺人手问题越来越突出、务农劳动力老龄化越来越明显、农业兼业化副业化越来越普遍。“谁来种地”、“地怎么种”，日益成为我们必须面对和解决好的重大问题。解决这些问题，要把握好三点：第一，大力发展农民专业合作社和各种农业社会化服务组织，为农户提供低成本、便利化的生产经营服务。第二，按照依法自愿有偿原则，鼓励和引导农户流转土地承包经营权，发展专业大户、家庭农场等多种形式的适度规模经营。将来农业经营形式会多样化，但家庭经营任何时候都是最基本的形式。国家鼓励工商企业为农户提供产前、产中、产后服务，不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户的土地。第三，推进农业现代化和规模化，需要培养一代新型农民。要加快发展农村职业教育，鼓励有文化和农业技能的青壮年农民留在农村。这件事关系农业长远发展，要作为一项基础性重大工程来抓。

三是坚持不懈地推进农业科技进步。我国农业发展到今天，已经到了更加依靠科技突破资源环境约束、实现持续稳定发展的新阶段，必须把农业科技摆上更突出的位置。要大力增强农业科技创新能力，加强农业基础性、前沿性科学研究，抓好生物技术特别是优良品种培育，抢占农业高技术领域的制高点。加快科研体制改革，推动资源整合，着力解决科技创新和农业生产脱节的问题。加强农技推广体系建设，稳定和强化基层公益性农技推广机构，加快发展社会化农技服务组织，着力解决“最后一公里”问题。积极发展现代种业，加快培育一批育繁推一体化的大型种子企业。适应农村劳动力结构出现的新变化，积极发展农机装备业，加大农机具购置补贴力度，全面提高农业机械化水平。

四是持续加大农业支持保护力度。建设现代农业离不开国家的支持保护。这与工业化城镇化进程中农业比较效益低、容易出现萎缩有关，也与农业承载多种功能、在经济社会发展中始终具有不可替代的基础作用有关。我国农业已进入高成本时期，既要保障农民的经济利益、调动他们的生产积极性，又要考虑城镇中低收入者的承受能力，不断加大农业补贴力度是一项长期政策。要继续加大财政支出、国家固定资产投资、土地出让收益和信贷资金对农业的投入。

国际经验表明，一国对粮食安全的关注重点和政策目标会随着本国经济发展和国际环境的变化而不断进行调整。

2013年12月召开的中央农村工作会议提出，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。这是中央借鉴国际经验，适应国内资源环境条件、粮食供求格局和国际贸易环境变化的新形势和新要求

提出的方针。

我们看到，发达国家一般不存在突出的粮食数量或供给安全问题，对粮食安全的关注重点主要是粮食价格稳定和贫困人口的粮食安全。对他们来说，更强调粮食的营养和价格的稳定。人均农业生产资源稀缺的国家，除了对本国消费中关键的农产品（如大米和土豆等）实行高度保护以维持较高的自给率外，对其他农产品更注重通过国际贸易为本国居民提供充足

和多样的食物供给。

两个重要关系和四个重点工作

而中国要构建和实施新形势下的国家粮食安全战略，要处理好两个重要关系：一是在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全；二是在保障当期供给的同时，更加注重农业

可持续发展。

当然，还要着重抓好四个重点工作：

一是要严守耕地保护红线。坚守18亿亩耕地红线，进一步完善耕地占补平衡政策，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不下降。

二是要调动和保护好主产区农民种粮积极性和主产区政府抓粮积极性。让农民种粮有利

可图，让主产区抓粮可得实惠。

三是要明确中央和地方政府的职责。

四是要高度重视节约粮食。浪费惊人的现实要求节约粮食，着重解决收储、销售、加工过程中的粮食浪费问题，形成节约粮食的良好风尚。

如何保障粮食安全

那么如何保障粮食安全呢？

一是增强粮食综合生产能力。中国的农业劳动生产率和土地产出率还有很大的提升空间，挖掘潜力的主要途径是发展多种形式的农业规模经营。推进土地规模经营，要注意适度和有序，实现劳动生产率和土地产出率的同步增长。

政府的主要责任，一方面是完善农业转移人口市民化政策，促进农村劳动力转移就业和落户，为规模经营创造条件；另一方面是完善农村土地产权制度，发育农村土地市场，引导耕地向种粮大户、家庭农场、专业合作社等新型经营主体集中。提高农业生产效率，要持续推进农业技术进步和改善粮食基本生产条件。

二是增强可持续发展能力。应改变不计环境成本追求粮食增产的做法，切实保护农业生态环境。要制定科学严谨的重金属污染土地的种植标准，对污染严重、确实需要退出粮食耕作的地区，要建立合理的生态补偿机制，保证农民的就业和收入不受影响。实施土地质量保护专项补贴制度，对自愿休耕、调整结构或限制化肥农药使用的农民，给予奖励补助。

三是要提高耕地质量和水平。扩大测土配方施肥、土壤有机质提升试点等项目实施范围。大力推广保护性耕作技术，实施合理轮作和间作套种，减少农业耕作对土壤层的破坏。鼓励和引导农民采用秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥等土壤改良技术，提高土壤有机质含量。以粮食主产区为重点，进行水、土、田、林、路综合治理，加大中低产田改造力度，提高稳

产高产农田比例。

四是加强农田水利基础设施建设，完善农田水利建设管护机制。要深化水利工程管理体制改革，加快落实灌排工程运行维护经费财政补助政策。通过以奖代补、先建后补等方式，探索农田水利基本建设新机制。

五是加强农业科研攻关和技术推广。以分子育种为重点，加强基础研究和生物技术开发；以农业物联网和精准装备为重点，建设农业全程信息化和机械化技术体系。建立以企业为主体的育种创新体系，推进种业人才、资源、技术向企业流动，培育推广一批高产、优质、抗逆、适应机械化生产的突破性新品种。强化农村基层公益性服务体系建设，支持发展农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、涉农企业等服务组织，发挥经营性服务组织作用，为农民从事粮食生产经营活动提供低成本、便利化、全方位服务。

六是完善粮食价格形成机制和市场调控体系。国家启动目标价格，让市场供求来决定粮食价格。2014年中央1号文件要求，启动东北和内蒙古大豆目标价格补贴试点。综合运用储备吞吐、进出口调节等手段，保障国内粮食市场供应基本稳定。完善中央储备粮管理体制，鼓励符合条件的多元市场主体参与粮食政策性收储。

另外还要合理利用国际资源和粮食市场。研究制定国际贸易战略，加强进口规划指导，优化进口来源地布局，建立稳定可靠的粮食贸易关系。加强进出境植物检验检疫，打击粮食走私行为，保障进口粮食质量安全和国内产业安全。加快实施农业走出去战略，培育具有国际竞争力的粮油等大型企业。探索建立农产品国际贸易基金和海外农业发展基金。

七是强化粮食生产发展支持政策。继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农机补贴、农资综合补贴等政策，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。建立利益补偿机制。完善粮食主产区利益补偿机制，支持地方开展耕地保护补偿。加大对粮食主产区的财政转移支付力度，增加对商品粮生产大省和粮食生产大县的奖励补助，鼓励主销区通过多种方式到主产区投资建设粮食生产基地，承担完成国家粮食储备任务。加大保险支持力度。提高中央和省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例。

（作者系农业部农村经济研究中心主任、研究员）

上半年，我国夏粮再获丰收，“菜篮子”产品市场供应充足；农民收入继续保持较快增长，农村改革扎实推进，农村各业运行平稳。目前，我国正处于传统农业向现代农业转型的关键时期，在事关农业农村发展的几个重大问题上，需要特别加强对学生的引导。新世纪以来，虽然我国粮食生产保持“十连增”，但今后一个时期，粮食需求仍呈刚性增长，耕地、淡水等资源约束趋紧。为此，中央提出坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，就是要把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。近年来，我国蔬菜、畜产品、水产品等监测合格率总体稳定在96%以上，总体来看，是有保障的。之所以出现个别农产品质量安全事件，原因有两个方面，一方面，我国农业生产主体小而散、数量庞大，经营方式落后、组织化标准化程度低，加上农产品种类多、生产周期长、产业链条长、开放度高，产地环境、生产过程、收购环节等都可能出现质量安全风险。另一方面，我国基层农产品质量安全监管能力薄弱，局部存在监管不到位等问题。为确保农产品质量安全，今后将一手抓执法监管，一手抓农业标准化生产，从源头保障农产品质量安全。部分农民外出打工，发展规模经营，都需要让土地流转起来。需要强调的是，土地流转和规模经营不能脱离人多地少的基本国情，应当与农民转移速度相适应，与当地农业技术装备水平相适应，与社会化服务能力相适应，不是规模越大越好，更不是进度越快越好。土地流转和规模经营要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿原则，不能强制推动，包办代替，搞一刀切。

■我国粮食消费消耗包括城乡居民直接消费的口粮、间接消费的饲料粮、工业用粮和种子用粮。与国家粮食安全状况最直接相关的主要是口粮和饲料粮。根据城乡居民粮食消费变化趋势及其食物消费结构，可以对2020年我国城乡居民口粮消费量和消费肉蛋奶水产品等动物源性食物所需要的饲料粮进行估计。

■受城乡人口结构变化和食物消费结构变化等因素影响，到2020年，我国城乡居民口粮消费量估计将下降到1.8亿吨以下水平。另外，我国肉蛋奶水产品生产需要消耗的饲料粮总量，由目前的大约3亿吨增加到2020年的大约3.5亿吨到3.8亿吨。如果再考虑到其他未估计的畜水产品消耗的饲料粮，到2020年我国饲料粮消耗总量可能超过4亿吨。

■从长期来看，当粮食价格波动可控，我国经济发展水平已经使城乡居民人均口粮消费显著地缺乏价格弹性。粮食价格对粮食消费影响基本上可以不考虑。但是，粮食生产价格对粮食生产仍然具有重要作用。

□李国祥

去年的中央经济工作会议提出了新形势下“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，中央农村工作会议重申了新形势下的国家粮食安全战略，特别强调了中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上和我们的饭碗应该主要装中国粮。今年中央一号文件《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快农业现代化的若干意见》对新形势下国家粮食安全战略作出了全面部署。

那么，国内粮食生产对国家粮食安全保障性怎样呢？本文运用国家统计局公布的统计数据，通过定量分析，估计出2020年我国居民直接和间接消费粮食量及其国内生产对粮食消费需要的满足程度，评估国内粮食生产对国家粮食安全保障状况，并提出了国家粮食安全风险及其管控的思路。

我国粮食增产潜力

2013年，我国粮食生产实现连续十年增产，总产量达到60194万吨，创历史新高。如果按照每增加5000万吨作为一个台阶，标志着我国粮食生产又迈上了一个新的台阶，意味着我国6亿吨的粮食生产能力初步形成。这是改革后我国粮食生产迈上的第6个台阶，这个台阶只经历了2年时间，表明我国粮食生产潜力得到了充分发挥。我国粮食生产能力不断提高，与国家加大农业投入和实施粮食价格政策以及近年来我国自然灾害对粮食生产负面影响相对较轻等因素密切相关。

到2020年，我国粮食生产形势如何？这个问题直接关系到我国能否实现“以我为主和立足国内”保障国家粮食安全。一般认为，我国粮食进一步增产难度很大。这是否意味着我国未来7年粮食将无法实现增产？

实际上，要回答从2013年到2020年7年期间粮食生产形势，可以简单地分析7年移动平均粮食增产的来源，以此为基础对未来7年我国粮食增产潜力进行估算。

从2006年到2013年，我国粮食增产格局仍然呈现为粮食单产水平的提高和高产粮食品种结构的调整为主导。比较播种面积扩大和单产水平提高两个来源，不难发现我国粮食单产水平提高的贡献连续多年相对较多。从2006年到2013年，我国粮食播种面积由10496万公顷增加到11195万公顷，年均增长0.9%；单产由每公顷的4745公斤增加到5377公斤，年均增长1.8%，粮食单产年均增长率是播种面积年均增长率的2倍。

从2006年到2013年，我国粮食单产水平提高的一个重要原因，是粮食生产结构调整和粮食单产水平相对较高的玉米(2407, 2.00, 0.08%)和稻谷两种粮食作物生产扩大的结果。分品种来看，稻谷、小麦和玉米三大主粮在粮食生产中地位进一步巩固，对粮食增产贡献最多。从2006年到2013年，我国稻谷、小麦和玉米三大主要粮食作物产量由44179万吨增加到54274万吨，年均增长3%；三大主粮在粮食总产量中比重由88.7%上升到90.2%；三大主粮增产对粮食增产的贡献率达到97.2%。

特别地，近7年来我国玉米增产对粮食增产的贡献连续多年最多，玉米产量已经连续2年在粮食生产中位居首位。从2006年到2013年，玉米产量由15160万吨增加到21773万吨，年均增长5.3%，在粮食总产量中比重由30.4%上升到36.2%；玉米增产对粮食增产的贡献率达到63.6%。进一步地，玉米增产贡献多，一方面来源于需求动力，与我国食物消费结构变化和粮食消费结构变化相一致，玉米种植效益比较好，农民愿意扩大玉米种植；另一方面是我国玉米增产潜力的不断发挥，玉米优良品种和耕作方式的推广，以及农业生产条件的改善，使玉米单产水平不断提高。从2006年到2013年，我国玉米种植面积由2846.3万公顷增加到3612.3万公顷，年均增长3.5%；玉米单产由每公顷5326.3公斤增加到6027.7公斤，年均增长1.8%。

同时，稻谷增产贡献也相对较多。从2006年到2013年，稻谷产量由18172万吨增加到20329万吨，年均增长1.6%，稻谷增产对粮食增产的贡献率达到20.8%。近7年玉米和稻谷两种粮食作物增产对粮食增产的贡献率近85%。

未来7年我国粮食生产结构可能还会进一步调整，科技进步还会带来粮食单产水平的不断提高，粮食增产仍然会有潜力。虽然我国粮食播种面积继续扩大的潜力不大，但是农业科技进步、高产创建范围的扩大、高标准农田建设的推进，粮食单产水平是具有提高的潜力。在实际调查中了解到，同一地方不同经营主体生产粮食的单产水平存在着明显差异。

比较而言，规模化和专业化种粮的农户粮食单产水平明显要高。笔者在黑龙江和山东等地调研了解到，粮食种植大户的单产水平普遍地高于一般农户10%以上。未来随着我国农村土地流转规模的扩大，新型粮食生产经营主体会越来越多，粮食单产水平总体上会趋于提高。

假定我国耕地保护到位，农民种粮积极性得到巩固，全国粮食播种面积不会下降，考虑我国粮食消费结构变化和玉米等单产提高潜力，按照粮食单产水平年均增长1.5%到2%估算，到2020年，粮食单产水平每公顷大约6000公斤到6200公斤，粮食总产量达到大约6.7亿吨到7亿吨水平。

我国城乡居民粮食消费估计

大致来看，我国粮食消费消耗包括城乡居民直接消费的口粮、间接消费的饲料粮、工业用粮和种子用粮。与国家粮食安全状况最直接相关的主要是口粮和饲料粮。根据城乡居民粮食消费变化趋势及其食物消费结构，可以对2020年我国城乡居民口粮消费量和消费肉蛋奶水产品等动物源性食物所需要的饲料粮进行估计。

1.城镇居民口粮消费估计

进入新世纪以来，我国城镇居民家庭人均购买的粮食既没有呈现显著的增加态势，也没有呈现显著的减少态势，估计我国城镇居民家庭人均购买的粮食数量基本饱和。除2008年外，2001年到2012年期间，我国城镇居民家庭人均购买的粮食量在80公斤左右波动，标准差低于2公斤。

2013年，我国城镇人口7.3亿，按照家庭人均购买成品粮换算成原粮，估计城镇居民家中人均消费口粮大约6800万吨。考虑到城镇居民食物消费结构的变化，估计到2020年我国城镇居民按照城镇居民家庭人均购买成品粮75公斤到80公斤计算，折算成原粮人均购买大约86公斤到92公斤。

按照全国人口年均增长率大约0.5%，到2020年我国总人口估计大约14亿左右。到2020年，城镇化率大约65%计算我国城镇人口大约9亿计算，城镇居民家庭购买成品粮大约6800万吨到7200万吨，折算成原粮大约为7800万吨到8300万吨。

随着城镇居民收入水平提高和生活方式的改变，以及时间价值的上升，在外用餐机会总体上趋于增加，随之带来居民在外用餐直接消费口粮也趋于增加。2005年到2012年期间，每年城镇居民在外用餐占食品消费支出的比重在20%到22%之间。

假定1992年以来我国城镇居民家中购买粮食数量减少是由于食物消费多样化(特别是动物源性食物消费增加)和在外用餐机会增加所导致的，估计2005年到2012年期间每年我国城镇居民在外用餐直接消费的口粮大约在20公斤到23公斤之间(2008年除外)，换算成原粮大约在23公斤到27公斤之间。按照2013年城镇人口7.3亿计算，估计城镇居民在外用餐直接消费的成品口粮大约在1500万吨到1700万吨之间，换算成原粮大约在1700万吨到2000万吨之间。

随着经济发展，我国城镇居民在外用餐的机会还将增加，在外用餐中直接消费的口粮将继续增加。2020年，城镇居民在外用餐占食品消费支出比重估计在22%到25%之间，在外用餐直接消费的口粮估计在23公斤到25公斤之间，换算成原粮大约在27公斤到30公斤之间。

按照9亿城镇人口计算，2020年我国城镇居民在外用餐中直接消费的口粮(成品粮)总量大约2000万吨到2300万吨之间，换算成原粮大约2400万吨到2600万吨之间。

2.农村居民口粮消费量估计

近年来我国农村居民家庭人均口粮消费出现加快减少态势，2012年已经下降到大约164公斤。按照农村居民人均口粮消费年均下降2%到3%之间计算，到2020年则下降到大约130公斤到140公斤之间。

2013年，我国农村人口大约6.3亿人，按照人均口粮160公斤计算，直接消费口粮大约1亿吨。到2020年，按照全国总人口14亿和城镇人口9亿计算，农村人口大约5亿，农村居民口粮消费总量大约6500万吨到7000万吨之间。

3.城乡居民口粮消费量估计

综上所述，2013年我国城乡居民口粮消费量估计大约1.9亿吨。受到城乡人口结构变化和食物消费结构变化等因素影响，到2020年，我国城乡居民口粮消费量估计将下降到1.8亿吨以下水平。

城乡居民口粮消费量呈现出不同的变化趋势。从2013年到2020年，城镇居民口粮消费估计由8000多万吨增加到1亿多吨，而农村居民口粮消费由大约1亿吨下降到7000万吨以下水平。

值得说明的是，我国城乡人口结构、青壮年所占比重下降及其老年化社会对粮食消费的影响也不容忽视。在城乡居民食物消费结构变化中，非粮消费对粮食消费的替代都对口粮消费产生影响。动物源类食物和油脂消费对口粮消费的替代、蔬菜水果消费对粮食消费的替代、在外用餐对家中消费的替代；加工食物对原粮直接消费的替代，等等，都可能使城乡居民人均口粮消费减少。还有我国粮食浪费控制与粮食节约如果能够取得一定实效，也会使城乡居民人均口粮消费减少。

我国粮食安全问题的现状、隐患及解决思路

中国的粮食安全问题是指“国家满足所有人以合理价格对粮食的直接消费和间接消费，并具备抵御各种粮食风险的能力”。粮食安全历来是一国经济安全体系中的重要组成部分，无论是发达国家，还是发展中国家都对此十分关注，尤其是在我国这样一个人口大国，粮食安全问题更加引人注目，在2003年10月国务院召开的农业和粮食工作会议上，温家宝总理强调指出：“在千方百计增加农民收入的同时，要确保国家粮食安全。”可见粮食安全已成为我国在经济建设中的重中之重。

一、我国粮食安全发展的阶段

根据我国粮食生产的总体情况，建国以来，我国粮食安全状况大体分为四个阶段：

第一阶段：1949－1978年。处于起伏波动阶段，粮食总产量由1949年11320万吨增加到1957年的19500万吨。人民生活有了较大改善。但由于“大跃进”和“文化大革命”，整个经济和生产遭到了很大挫折，1958－1978年21年间粮食总产仅增加11020万吨，平均每年仅增加500万吨左右，这一时期我国粮食生产长期在低水平波动，进展较为缓慢。粮食安全处于较低水平。

第二阶段：1979－1984年。处于全面稳定发展阶段。由于实行了家庭联产承包责任制，极大地调动了生产者积极性，粮食产量全面大幅度提高，进入了全面稳定发展阶段。粮食总产由1978年的30520万吨提高到了1984年的40700万吨。每年用于发展畜牧业的可统计的饲料粮，由上个阶段的3000多万吨，增加到7000多万吨，增加了一倍多。使我国粮食安全状况得到了很大的改善。期间，1979年和1984年为丰收年，且前一年国家进口粮食数量较多，造成粮食供给量大于需求量，1979年粮食剩余768万吨，1984年更是达到了4279万吨。

第三阶段：1985－1992年。粮食生产的波动和徘徊期。由于国家采取了抑止粮食生产的政策，农资价格连续上涨，居高不小，其涨幅大大超过粮食价格的上涨幅度，致使1985年全国粮食播种面积比1984年减少了6000多万亩，粮食总产比1984年下降了2820多万吨，此后出现了连续4年的徘徊，一直到1989年才恢复到1984年的水平。1989年由于粮食歉收、市场封闭及粮食出口过多，出现了买粮难，价格比上年上涨了38.3％。而1990年粮食总产达到44624万吨，剩余达3083万吨。出现了较大的波动和起伏。

第四阶段：1993年至今。农业生产稳定增长，农产品供求实现总量平衡、丰年有余的历史转变。农业产出不断增长，整体质量不断提高。1996年我国粮食产量首次突破5亿吨大关，表明我国粮食综合生长能力已经达到了一个新的台阶。标志着我国粮食安全状况得到了根本性的转变。虽然2000年的粮食产量受严重灾害和结构调整因素的影响减产9％，但仍然达到了46218万吨。国家储备粮也达到了历史最高水平。粮食产量和消费量基本保持了同步增长。总体上看，我国居民的基本生活需求和粮食安全得到了较充分的保障。

二、我国粮食安全发展的现状

目前，我国粮食安全状况具有以下一些特点：

1、粮食生产能够满足消费的需求，粮食安全状况良好。10年来，我国粮食产销实现了由长期短缺向总量大体平衡、丰年有余的历史性跨越。为满足国民经济发展和人民生活需要提供了重要的物质基础。近10年来，全国直接消费粮食比例下降，间接消费粮食比例逐步提高，粮食消费呈现出有史以来的繁荣景象。一是从总量看，全国粮食消费每年在49000万吨左右。二是直接消费下降，间接消费上升。根据国家统计局农调队抽样调查，农民人均直接消费粮食1997为250.67公斤，比1990年262.08公斤下降了11.41公斤，下降了4.4％。城镇居民人均直接消费粮食1997年为88.59公斤，比1985年134.76公斤下降46.17公斤，下降了34.3％，下降幅度高于农民直接消费粮食29.9个百分点。三是细粮消费比例逐年提高，粗粮比例逐年下降。农村细粮消费比重，1980年为63.4％，1985年为81.5％，1990年为82％，1997年为83.3％。粗粮消费，农村为17－18％，城镇粗粮消费比重比农村小。

2、大宗粮食品种是生产和消费的主体。我国粮食生产大宗品种有水稻、小麦、玉米等三大作物，播种面积和总产量分别占整个粮食的76％、86％左右。其中水稻分别占28％、39％，小麦分别占25％、22％，玉米分别占23％、25％。

从三大主要粮食品种的产需情况看，一是稻谷产销平衡有余。大米是我国人民直接消费的主要口粮，每年用于口粮消费的大米占大米总消费量的85%左右。按全国人均消费大米97公斤计算，全国平均每年消费大米在12000万吨左右，折合稻谷17000万吨左右。目前全国大米供求平衡有余。二是小麦产销不平衡。目前世界人均小麦消费量为97公斤，按此估算，我国小麦年需求总量在12000万吨以上，这与现阶段全国小麦的生长能力有一定的差距。三是玉米消费呈增长趋势。据分析，我国玉米用作饲料消费的比重约占玉米总消费量的70％左右，有专家估计，这一比例还将进一步扩大。

3、粮食消费结构日趋合理。过去长期以来，我国粮食消费结构很不合理，居民口粮占80％以上，其他用粮不到20％。从1980年代中期以来粮食消费结构不断得到改善，并且日趋合理。目前有3个显著的特点，一是口粮消费占粮食总消费量降到55％左右。二是饲用粮消费占粮食总消费量上升到30％所有。玉米是饲用粮的主要原料。三是工业用粮占粮食总消费量的10％左右。四是种子用粮稳定在3％所有。

4、粮食出口持续增加，进口减少。2002年进口谷物和谷物粉285万吨，出口1482万吨，比上年同期增长69.3％，净出口1243万吨。其中，玉米和小麦的出口大幅度增加。我国还对进口农产品采取了宽严适度的“安全评价”、“进口安全”和“标识制度”的有效管理，同事加强了对进口粮食的检验和检疫管理，从而在一定程度上抑止了进口的增长。

三、我国粮食安全的隐患分析

（一）耕地面积逐年减少，人均耕地已临近国际警戒线

1、耕地总量下降速度快，耕地总量实现动态平衡难。1992年至1997年耕地平均每年减少410万亩，2000年减少244.4万亩。同事生态退耕的面积也比较大，1999和2000年共退耕1736.4万亩，其中，2000年就退耕1144.2万亩。1996－2000年全国因建设占用、生态退耕、农业结构调整和灾害毁损等共减少耕地5161万亩，同期通过开垦、复垦、整理补充耕地2467万亩。4年间，增减相抵，全国耕地面积净减少2694万亩，占耕地总面积的1.5％，平均每年减少741亩，每年以0.4％的速度递减。

2、耕地质量下降趋势短期难以遏制，补充优质耕地的空间越来越小。我国耕地总体质量差，2/3的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，有灌溉设施、旱涝保收的耕地不足40％。干旱、半干旱地区，40％的耕地受水土流逝、荒漠化的侵蚀，质量严重退化。近20％的耕地受工业“三废”和农药污染，致使每年有数百万亩耕地减产，甚至绝收。耕地“占优补劣”的现象比较普遍，耕地整体质量呈下降趋势，补充空间日趋狭小。

3、耕地减少的势头有加速的趋势。随着农田水利、交通、能源等基础设施建设，实施西部大开发，推进城市化战略等，对耕地的占用仍旧保持的需求。按照《全国土地利用总体规划纲要》，到2010年，共安排非农建设用地2950万亩，但是2000年前，已经占用了1106万亩。今后10年仅有1850万亩耕地的控制指标。从前四年耕地减少的平均速度来看，远远不够。据预计，今后10年需要退耕5700万亩。即使不考虑今后土地减少的情况和土地质量下降情况，目前的耕地保有量就已经构成了粮食经济安全的最大隐患。2000年全国耕地实际保有量仅为19.24亿亩，人均耕地不足1.5亩，14个省区人均耕地不足1亩，其中有6个省区的人均耕地低于0.5亩。全国约有30％（666个）县（市），人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.86亩的警戒线，其中近70％（463）个县（市）人均耕地低于0.5亩。

（二）愿意种植粮食和愿意种好粮食的农民越来越少

1、抛荒的耕地越来越多。如洞庭湖的常德市、丘阳市和益阳市是传统的商品粮基地，但是近几年来，不愿意种田的人越来越多，抛荒的土地一年比一年多。2000年常德市耕地抛荒面积达27.7万亩，占耕地总面积的3.94％，其中旱地抛荒面积9.9万亩、水田抛荒面积17.8万亩。通过做工作，全是大部分的抛荒耕地都已落实复耕措施，但最后仍有7.45万亩抛荒耕地没有解决，占全市耕地总面积的1.06％。岳阳市有关部门选择了16个乡镇作调查，统计结果为：1998年春耕中共抛荒1.77万亩；1999年抛荒2.5万亩，比上年增长70.3％；2000年抛荒4.3万亩，占耕地总面积的7.67％，比上年增长72％。

2、从事自然生产和广种薄收的越来越多。由于种植粮食比较效益低，有部分农民虽然不是抛荒，但是他们也不把种植粮食作为一个致富、赚钱的好职业，而是用来生产“口粮”而已，因此这部分耕地从粮食的商品生产转向自然生产，农民不愿意精耕细作、不愿意进行长期投资。从农村调查的情况看，预计这部分耕地也占到了耕地总面积的5％，而且还有一种上升趋势。这是一种隐性的抛荒。因为这部分土地已经不能向社会提供商品粮食供给。

3、土地经营副业化。拿农民的话说，就是种田不合算、种地划不来。据常德市农调队百户调查资料显示，1999年百户农民经营耕地642.15亩，投入总成本（含税收提留）29.6万元，亩平均成本460.96元，总收入为47.57万元（不含投劳），亩平均收入740.79元，投入产出比1：1.61，比上年下降4.7个百分点，比历史以来最好的1994年下降33.5个百分点。分析以上数据发现，1999年百户农民得到的纯收入总额为17.97万元（不含投劳），亩平均仅279.84元，比上年亩平337.39元减少57.55元，下降17.06％；比1994年亩平438.76元减少158.93元，下降36.24％。1999年人平现金收入不足1000元，而外出务工经商至少每年纯收入4000－5000元，是耕地的4－5倍，种田的机会成本很高，因而只好把种田作为副业来经营。

另外，粮食经营一季化、经营主体老年化的情况也比较突出。由于农民不愿意种粮食，即使种粮食也不愿意把种粮食作为增收的主要途径，这就产生了两个方面的影响：一是耕地不能充分发挥应有的效率，使耕地的利用率大打折扣；二是虽然国家可以监控粮食的种植面积，但是不能准确地监控粮食的生产产量。这些都给国家的粮食经济安全埋下了隐患。

（三）、农业结构调整使粮食种植底线受到了挑战。各地把调整农业种植结构作为农民增加收入的主要来源。许多地区甚至提出了“消灭早稻，消灭粮食”的口号。这对于粮食安全来说是一个不太好的信号。结构调整应该值得鼓励，但是结构调整的面积要以保证粮食经济安全的极限面积为前提。1999年粮食种植面积调减939万亩，2000年又调减1000万亩。虽然目前还没有影响到粮食的经济安全，但是这种趋势却有一种递增的态势，应该引起高度的重视。当然也有人认为：当粮食种植面积小于一定程度后，粮食价格就会反弹，粮食种植面积又会增加。不可否认，这是市场经济的一般规律。但是我们也必须看到，在粮食种植结构大量调减时，一旦遇到世界的粮食大减产，这时就可能出现供给大缺口，而且粮食安全与粮食当期的生产有一定的时滞，这就更加增加了粮食安全的复杂性。虽然经济结构调整保持了耕地资源的可替代性，可以在一定程度上提高粮食的经济安全程度，但是这种替代性也有一定的转换时间。需要粮食的时候再进行替换就可能迟了。

(四)、国家粮食储备体系不顺、数据不清。

1、国家粮食储备体制仍然没有完全理顺。虽然这几年建立了不少国家粮食储备库，但是也没有完全解决粮食的安全储备问题。至今，国家的粮食储备库仍然不能完全解决确保粮食经济安全的储备量，现在还有很多粮食是委托粮食企业收购和代管。由于粮食企业也是一个市场经济的微观主体，有其经济理性，因此出现与国家逆向调控的情况是不可避免的，而且可能还会利用这一有利条件空转库存，向国家要粮食储备补贴。

2、储备粮食在品质和品种上难以满足市场的需要。因为储备粮食大多是在保护价和敞开收购的条件下收购的，这部分粮食有可能是农民无法以高于保护价格向其他主体销售的、品质品种都较差的粮食，这种粮食由于品质较差，无法按照国家粮食储备的要求进行轮换，最终会变成陈化粮。这种陈化粮是不能作为口粮来销售的，但是在国家粮食储备上依然被充数。这也就使国家的粮食储备大打了折扣。

3、帐实不符的问题仍然没有解决。1994年全国统计执法大检查的时候，发现国有粮食企业粮食库存帐实不符。虽然现在建立了不少国家专储粮库，但是由于国家专储粮库的不足，不少粮食仍然实委托国家粮食企业储备。只要国家粮食企业是市场经济主体，就有自己的经济理性，帐实不符的问题是不能从根本上解决的。特别是这几年粮食丰富，许多粮库都有一种“刀枪入库，马放南山”的侥幸思想，认为到国家检查时再进粮食也来得及。这种只为应付国家检查的思想时粮食储备的最大隐患，使决策者根本搞不清楚到底有多少粮食储备。

（五）对粮食国际市场的依赖程度逐渐增加

1、节约耕地生产的机会成本有潜在风险。外国的粮食质量比较高、价格比较便宜，而保证我国自产粮食完全供给的边际成本和机会成本却相当高。在加入世界贸易组织后，我国不可避免地在粮食上进行部分进口替代。虽然在总体上，我们会把握一个度，但是这个度的准确把握的难度较大，如果失之过宽就可能带来严重的粮食危机。

2、对粮食国际市场过分依赖的风险。因为国内粮食生产的成本普遍偏高、竞争较弱，在外国质优价廉的粮食的冲击下，会使相当一部分粮食生产经营者转向其他产业。从而使我国的粮食外贸依赖程度进一步提高。对于像我国这样一个庞大人口的大国来说，粮食对外贸易程度的提高，也隐含着一定的粮食风险。

3、世界粮食市场的价格信号使国内粮食价格的“安全提示灯”失灵。在加入世界贸易组织后，这种价格信号是以世界市场的价格信号为基础的。因此，国内的价格信号具有一定的不“真实性”。因为即使粮食的种植面积大大小于极限粮食种植面积时，由于可以从外国购买到较为便宜的粮食，所以粮食价格可能并不会因国内粮食种植面积的大大减少而升高，因为这时的国内粮食价格就存在一定的“欺骗性”，使我们对粮食的经济安全盲目的乐观，从而为粮食的经济安全埋下隐患。

四、保障我国粮食安全的对策建议

根据十六大提出的奋斗目标，我们认为，保障我国粮食安全的基点使保护和提高粮食综合生产能力。据此，按照联合国粮农组织的要求结合我国的实际情况，经与专家们共同研究后建议，我国粮食安全的具体目标是：

1、粮食总量能够供求平衡。根据国务院颁布实施的《中国食物与营养发展纲要》进行预测，2010年人均粮食消费390公斤，消费总量5400亿公斤左右；2020年人均消费粮食约400公斤，粮食消费总量6000亿公斤左右，即比现在提高约1000亿公斤生产能力；

2、粮食生产的成本要低，粮农的收入要提高；

3、粮食品种质量要好，能够保证人、畜及环境安全（无污染），又富于营养；

4、贫困人口必须脱贫，低收入人群要较多地增加收入，粮价要合理，人人都买得起，人人都有饭吃。

为了实现上述目标，对保障我国粮食安全提出以下十二条对策建议。

（一）必须提高认识，高度重视保障粮食安全的重要性

江泽民同志1994年在福建考察工作时曾明确指出：“在我们这样一个人口众多，底子又薄的大国里，农业问题、粮食问题始终时国计民生第一位的大问题。农业始终是战略产业，粮食始终是战略物资，必须抓得很紧很紧，任何时候都松懈不得。”在十六大报告中又一次指出，在全面建设小康社会的重大任务时，要“加强农业基础地位”、“保护和提高粮食综合生产能力”等等。各级领导必须进一步提高认识，要高度重视保障粮食安全的重要性，应懂得“国以民为本，民以食为天”，粮食安全对国民经济持续快速健康发展，对全面建设小康社会具有的重要意义。特别时加入世贸组织后，我国农业是冲击较大的产业，又面临着激烈额国际粮食市场竞争，形势十分严峻。因此，对粮食安全问题必须要有忧患意识，要居安思危，做到有备无患。

（二）切实保护粮食主产区粮农种粮积极性，增加粮农收入

1、继续执行粮食主产区粮食收购的保护价政策，直接补贴给农民，防止谷贱伤农；

2、借鉴世界大多数国家不征收农业税的做法，建议首先在贫困地区和低收入地区，取消农业税，减轻农民负担，增加农民收入；

3、国家进行各项建设时，优先就近安排低收入农民参加，增加其劳务收入。

（三）坚持依法保护基本农田，大力加强商品粮基地建设

必须贯彻切实保护耕地的基本国策，坚决执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，依法保护耕地和基本农田。建议：

1、要严格按照法定程序审批各项建设用地，要十分珍惜和合理利用土地，严防乱占滥用，严肃查处一切违法用地行为；

2、种植业结构调整中调减的粮食耕地，可用于种植饲料和经济作物，不能用于非农业用地，要藏粮于地，以便遇到意外情况时，能及时转为粮田；

3、发挥区域优势，大力扶持粮食主产区商品粮基地的建设；

4、大力发展粮食生产、加工、销售一体化经营，重视资源的综合开发和利用，提高粮食生产的经济效益。

（四）切实加强农业科研和科技推广工作，提高粮食单产

今后我国粮食增产，主要靠提高单产。建议：

1、要认真搞好种籽工程和其他现金农用技术；

2、要进一步增加农业科技投入，逐步加大农业科技强度，真正依靠科技进步使粮食单产有较大提高。据中国科学院专家研究，20世纪90年代农业科技强度发达国家为2.37％，世界30个收入最低国家为0.65％，而我国仅为0.2％。

（五）应用WTO的“三箱”政策，进一步加强政府对粮食和农业的支持

1、借鉴世界许多国家支持农业的做法，政府对粮食、农业的支持要有具体要求，要抓落实，特别对资金的使用要加强监管。

2、今后支持重点：一是农业科研推广体系；以水利和农业生态环境为重点的农业基础设施建设；支持农业结构调整，发展无公害绿色、有机食品以及大豆、玉米、小麦、水稻等主要粮食品种及西部地区特色农产品增产技术。二是在粮食主产区、低收入地区、贫困地区及生态环境脆弱地区，建立农产品保险补贴机制，保险公司的农保亏损部分，由政府补贴。

3、国家财政总支出中，农业支出的比重，由2000年的7.8％恢复到1998年10.7％的水平，农林水利基建投资在全国基建投资总额的比重保持2000年7％的水平。要重视提高投资效益，固定资产交付使用率由“九五”期间的54.9％逐步恢复到60％以上。

4、在支持“龙头企业”带动农户进入市场的同时，积极支持多种形式的农民合作组织以及规模经营的种粮大户的发展。

（六）继续调整产业结构，推进生态农业建设，提高粮食质量安全

1、今后我国动物性食品消费的比重将逐步提高，因此在调整农业产业结构中，要大力发展畜牧业和水产业，特别要发展草食东吴，以缓解对粮食供应的压力；

2、建立健全食品质量安全体系，生产优质、安全又富于营养的粮食和其他食品。

（七）大力发展农村二、三产业，积极推行农村工业化和城镇化，转移农业富余劳动力

目前我国农业富余劳动力在1.5亿人以上，其中大部分从事粮食种植业，这是造成粮农收入不高的主要原因之一。要积极推进农业现代化，大力发展农村二、三产业，推进农村工业化和城镇化，转移农业富余劳动力，为扩大粮食的经营规模和实现农业现代化创造条件，这是提高粮农收入的根本性措施。

（八）健全粮食市场体系和完善粮食市场机制

1、加强粮食零售市场的监督管理，规范粮食经营主体的行为，把粮食市场纳入有序竞争的轨道；

2、培育批发市场，加强粮食批发市场的建设和管理，根据需要发展期货市场，发挥其价格发现和套期保值的功能，恢复玉米、大米等大宗粮食品种的期货交易；

3、逐步实行国家宏观调控下的粮食自由流通，各种社会经济成分的粮食企业应分工协作，各得其所；

4、试行粮食购销市场化，由市场供求决定粮食价格，由市场价格引导生产、经营活动，完善粮食价格由市场形成的机制，逐步形成价格体系。

（九）深化国有粮食企业改革，建立现代粮食企业制度

为国有粮食企业解除历史包袱，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体和企业法人、建议：

1、现存的商业库存粮是国家按粮食保护价收购的，保护价与市场价的差价，应分别由中央和地方财政核销；

2、商业周转库存粮的收购资金是农业发展银行的代换，应按市场价卖给粮食收购企业，以此向银行抵押贷款。今后，国有粮食购销企业和银行形成借贷关系，取消粮食收购资金封闭运行，不得再欠新帐。

（十）完善国家储备粮体系

储备粮运作是政府行为，现行的储备粮费用实行包干制，而负责国家储备粮管理的国家粮食储备总公司，却是企业单位，有可能影响储备粮的推陈出新和保管质量，应进行改革。国家储备粮库应按统一规划、合理布局的要求，进一步填平补齐，并提高现代化管理水平，充分发挥现有粮库效益。目前有些粮库主产区粮库不足，应酌情新建部分粮库或充分利用社会闲置库解决。

（十一）利用好国家粮食资源和粮食市场，签订长期进口粮食合同。

经过专家多方案研究比较，建议今后我国粮食的进口量以不超过粮食消费量的10％，自给率以不少于90％为宜。据此测算，2010年进口粮应不超过540亿公斤，2020年进口粮应不超过600亿公斤。为了解决好进口粮的问题，建议：

1、我国同美国、澳大利亚、加拿大等粮食出口国，签订较长期进口粮食合同。可以考虑允许这些国家在我国建设粮库，用以储存出口给我国的粮食；

2、积极参加国际粮食期货交易，避免国际风险；

3、鼓励和支持粮食组织、企业和农民到国外建立粮食生产基地并设立粮库；

4、要利用WTO的规则，对进口转基因大豆严加管理，加强科技投入，同事采取扶持补贴办法，在国内有优势地区大力发展高油大豆。

（十二）建议设立国务院农业协调领导小组及办公室

近几年来，很多国家都增加了对农业的投入。我国粮食及农业是弱势产业，面对激烈的国际粮食市场竞争，我国需要全面系统研究、协调、制定实施统一的保护本国粮食和农业生产的战略、方针与具体政策，充分利用WTO“黄箱政策”中我国政府承诺的8.5％的农业支持总量。由于农业应对WTO的战略，在政策与计划方面涉及到许多部门，需要建立由国务院直接领导的农业协调领导小组，由国务院有关部门及金融、保险单位参加，负责研究提高农业应对WTO和WTO下一轮谈判的战略方案和具体方针、政策以及按WTO规则对农业补贴的具体方案与资金落实工作，并检查监督执行情况。

习近平最近提出，“保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松”，“解决13亿人吃饭问题，要坚持立足国内”，在一个新的战略高度上提出了新形势下，中国构建可持续的国家粮食安全保障体系问题。本文试图解读“永恒的课题”的深刻含义，揭示中国粮食安全的基本问题，并为应对挑战提出一些抛砖引玉的探讨。

一、粮食安全再定义

“粮食安全”是个舶来词。英文是“Food Security”，虽然更符合原意的翻译应为“食品保障”，但约定成俗，其后中文翻译都将其译作“粮食安全”。

“粮食安全”这个概念，最早出现在20世纪60年代末和70年代初论述发展的文献。当时由于石油危机引发了1972年至1974年粮食价格暴涨的危机，让越来越多的国家和人民对不安全的粮食形势深感忧虑，“粮食安全”就作为世界各国发展的一个议题提出来了。“粮食安全”第一次出现在官方文件中，是1974年联合国的《世界食品大会》报告。而将“粮食安全”打造成一个响亮的，有感召力的全球口号，还要归功于1996年在联合国粮农组织总部(意大利罗马)举行的世界粮食首脑会议(World Food Summit)。这次会议通过了两个正式文件《罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动议划》。

在这两个文件中，第一次明确的定义了“粮食安全”。首先是明确了粮食安全问题的考量的层次：“在个人、家庭、国家、区域和全球各级实现粮食安全”;同时界定了粮食安全的内涵：“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物时，才实现了粮食安全”。

同时这个定义强化了粮食安全的多维性质：首先是存在可供给的粮食;同时，个人，家庭和国家有经济能力获得粮食;此外，富有营养的粮食可以满足需要并且价格相对稳定等。从而，粮食安全不仅是生产和进口足够粮食的问题，也是粮食配送和分配的问题。《罗马宣言》同时强调，人皆有食是人类最基本的人权，并确定了要在2015年之前把全世界处于饥饿和营养不良的人数从8.4亿减少到4.2亿的雄伟规划。

然而，《罗马宣言》定义的粮食安全是相当狭隘的，短视的，其将粮食安全定义为一个静态的现状，缺乏粮食安全应有的动态可持续性和经济有效性的基本内涵，结果，往往会误导决策者为实现粮食安全制定的政策和举施。

首先，世代衣食无忧才是真安全。

人类生生相息，代代衍繁，无论那朝那代，“人皆有食”都是人类生存需要，社会的基本问题。因此，从根本上来说，粮食安全是一个动态的无止境的过程，不仅在当代社会要实现“人皆有食”，而且世世代代都没有“缺吃少穿”和“营养不足”的忧虑。

工业革命以来，尤其是“绿色革命”以来，农业再生产不再只是简单的自然再生产过程，工业的动力和投入革命性的改变了自然对农业生产的约束，使得农业生产日益趋同于工业生产过程。农业生产的工业化颠覆了传统以自然资本的投入和传统耕作方式，以新品种为中心，用工业化生产的化肥取代农家肥和自然的土壤肥力增进，各种杀虫剂和除草剂替代了以深耕和轮作来控制病虫和杂草的选择，工业化石燃料驱动灌溉替代了传统的蓄水保水浇灌，重型农业设备与机械耕作和收获极大地减少了劳动力的强度和用量，这一切从根本上改写了农业

作为自然再生产过程的历史。

以不可再生的自然资源制造工业产品作为主要投入的工业集约化农业，对于全球粮食生产从 1961年的 8 亿吨增加到 2010 年的 25 亿吨居功至伟。但是，这样工业化农业衍生了两个巨大的问题。第一，以不可再生的资源作为农业生产的投入，让工业化的农业面临随着资源枯竭而难以为继的危险;其次，数十年的工业集约化生产耕作，大量的化肥和农药的投入已经造成了包括肥沃土壤退化、地下水枯竭、虫害肆虐，生物多样性遭到侵蚀，空气、土壤和水源受到污染等问题，而工业投入边际生产率下降，引致对燃料、化学肥料和农药的需求不断攀升。这从根本上危及农业自然再生产的基础。尽管农业生产工业化改变了现代农业生产对自然的依赖，但自然，包括土地和生态仍然是农业的基础，一旦农业生产的自然基

础被破坏，农业生产就会衰落。

在农业工业化的生产过程中，加大化学肥料和农药等工业投入的施用，可以实现短期内的“高产”，来满足农产品的需求，但这样的竭泽而鱼的生产方式不可持续，并加速对农业自然生产基础的破坏，结果，当代的粮食安全实现了，但子孙万代的粮食安全丧失了。所以，粮食安全是个“永恒的课题”，其定义必须体现动态过程中的可持续性，即在世界，国家和社会的层次上，“粮食安全”就是要实现千秋万代人类粮食安全和食品供给保障，而不只

是追求几年，几十年的“丰衣足食”。

其次，经济有效才有可持续性。

虽然《罗马宣言》给粮食安全打上了文化，社会和政治烙印，但是却忽略了实现粮食安全的经济有效性：以资源利用最优化为基础，经济成本最低来实现粮食安全。“不计成本”“不计代价”可以取得短暂的“粮食安全”，但注定没有可持续性。

经济有效性有两层含义。农业生产实际上也是一个能量转换的过程，这个过程要经济有效，以最优化的投入去实现最优水平的产出，即最优化的投入和产出，而不是不计成本的最大产出。另一层含义是在全球化的条件下通过贸易经济有效地实现粮食安全。过去几十年，全球化从根本上改变了传统的社会和经济要素组合的时间，空间，食品贸易的方式和流转的过程，作为一个极具资本色彩，政治色彩的全球化，不仅为国家在全球的平台上实现经济有效的粮食安全提供了更大的空间，也让所有国家都面临粮食安全问题全球化的挑战，遭遇粮

食贸易实物和价格风险的波及。

体现在贸易中的经济有效的粮食安全是交易的条件要公平，不存在垄断，不存在操控价格的问题。同时，还有进出口商之间“贸易条件”公平的问题，因为如果贸易条件不公平，出口交换粮食货物的价格被压低，或进口粮食的价格被抬高，都不是经济有效的粮食安全。

合理消费是粮食安全的重要内涵。

《罗马宣言》中粮食安全的定义，还忽略了粮食安全的一个重要内涵：合理消费。粮食安全不只是单方面的供给保障问题，同时也是合理的需求问题。在任何一个国家，如果“奢侈”和“浪费”食品盛行，不可能取得粮食安全，因为“挥霍”粮食是没有极限的浪费，是

永远填不满的无底深渊。

国际社会一致公认“人皆有食”是最基本的人权，具有普世价值，那么，在道义和公理上，就不应该在满足全世界粮食合理消费前，将粮食作为他用，比如生产乙醚。也不应该以国家政治干预粮食的流动，甚至以粮食作为牟取暴利的手段。

这些问题都被《罗马宣言》中的粮食安全定义忽略了，也许正是狭隘的“粮食安全”理念的误导，联合国粮农组织在2010年竟然宣布全世界处于饥饿和营养不良的人数从1995年的8.4亿增加到了10亿，而在1995-2010年期间，中国和印度因为高速经济发展促成近4亿人免除饥饿和贫困。在探讨世界饥饿人口增加的原因时，农业“投资不足”是“罪魁祸首”之一，而“投资不足”在很大程度上正是无视粮食安全可持续性的动态，轻慢实现粮食安全

经济有效性所致。

二、中国粮食安全的危局

当“动态可持续性”和“经济有效性”成为粮食安全核心构成，对于中国粮食安全的现状和发展动态的评估，就有了新的视角和判断。

中国粮食安全面临的基本问题是可持续问题，是确保子孙万代衣食无忧的问题。

以竭泽而鱼的生产方式追求短期内的“高产”，造成农业自然生产基础的破坏，是当前中国粮食安全的最大问题。粮食生产的工业化创造了增产的捷径，神奇的化学元素，魔幻的转基因，万能的工业石化动力，以不可再生的自然资源制造工业产品作为主要投入，在创造增产奇迹的同时，也透支未来，为满足当下的欲求而破坏农业自然再生产的基础。在1978年到2013年，中国粮食产量从3.05亿吨增加到6.02亿吨，将近翻了一番，肉类翻了近10番从900吨增加到8600万吨，水产品，水果，蔬菜等都有10倍以上，甚至百倍的增加，比如苹果，从38万吨增加到近4000万吨。翻了100多倍。食品生产如此奇迹般的暴涨确保了

当下丰盛的供给，然而，代价是巨大的。

1978-2013 年，中国化肥使用量增长了8 倍，农药增加 15 倍，而粮食增产不到1倍，单位面积用量成为世界之最，单产并非世界最高。2012 年中国每亩化肥用量 32 公斤、农药2 公斤，前者较发达国家高出3倍，后者高出近5倍，但玉米，小麦的单产和美国等发达国家相差无几。从全球的视角来看，也显现中国农业生产中工业投入不合理，中国生产了世界 20% 的粮食但施用了 32% 的化肥和近40%的农药。数十年的工业集约化生产耕作，尤其是为了实现当年的高产过度施用工业投入品，严重地破坏了农业生产的自然再生产基

础。

中国土壤污染的问题日益严重，除大量化肥和农药的残留物之外，还有工业金属污染的问题。据估算，目前农业中被污染的耕地已占总耕地面积达到25-30%。土壤污染造成有害物质在农作物中积累，并通过食物消费进入人体，引发各种疾病，最终危害人体健康。根据各个污染区的不同情形，稻米等粮食中超标的有害重金属不只是镉，还可能包括铅、砷、汞、铜、锌等。除了稻米，其他农作物同样有可能受到重金属超标的影响。结果，不仅工业投入边际生产率下降引导的日益增加的投入需求，土地不再生产食品而是危害生命和健康的“毒品”。新近发生的的大米样镉含量超标的“镉大米”事件，就是的目前中国农业自然生态和

集约生产方式不可持续的警号。

农业生产的工业投入对水源和环境的污染也很严重。近年中国农业用水量已达4000亿方，其中灌溉用水量占90%，由于工业投入的过度施用，造成了大面积的水污染。同时，工业化农业对农村环境的污染也愈益严重，比如，据广东省政协的调研，广东农村环境面临生产污染、生活污染和工业污染三大污染困扰，农村环境污染导致珠三角多地蔬菜重金属超

标率达10%-20%。

然而，为了实现高产出，农业生产中化学投入到施用量的上升趋势依旧，这对于本已脆弱的农业自然再生产基础无疑于雪上添霜，同时加剧农业生产食品向生产“毒品”的转化过

程。

中国可持续粮食安全面临的另一个挑战是房地产向粮食生产直接争夺土地，摧毁粮食生

产的自然基础。

城市化会占用耕地是不可避免的现实，但近年中国日益火爆的房地产，在相当程度上映射出的却是土地财政和房产金融化促成了对土地的过度需求。1978年中国人均住房面积仅6.7平方米，2012年增加到40平米，在30多年中，新的住房建筑面积净增433亿平方米，按容积率为2算，3600多万亩土地被用于新的住房建筑，这还不包括商业房产。如果按照近年的年均新增住宅面积7亿平方米的规模，每年将有600万亩土地将被征用。

在人均仅1.38亩耕地的国家，人均住房面积超过40平米已经是一种很大的奢侈，但中国的房产依然增速不减，高房价和亿万家庭“蜗居”被误读为“刚需”。中国房地产的兴旺主要原因是卖地成为政府暴富的途径，房产成为只涨不跌，回报最高的金融产品，结果推高了房价，“误报”了需求。在“买房可以致富”的当下，很少人可能会因为遥远的，后代的粮食安全危机而同金钱为敌。

由于高房价，造房比种地带来更高的金钱效益。一亩地种粮食净收入一年不过1000元，但1200平方米的房产(假设容积率为1.8)，在每平米5000元的价格时，却可获得600万元。在金钱的诱惑之下，粮食生产面对房产争夺土地，注定无招架之力。土地，粮食生产的基础，不断的被房地产蚕食。什么“耕地红线”，不过是纸编的篱笆。尤其是在所谓“刚需”的借口下，不断驱赶蚕食粮食生产的基础，用耕地种植水泥然后换成可能变成废物的纸币，危及

子孙万代的粮食安全。

还有一个更深层次的问题：巨量进口食品不可持续。与中国农业历史上前所未有的“十连增”相伴的，是中国粮食和农产品贸易的历史性移位和进口的“暴增”。在2003年前的10年，中国年均净出口谷物(玉米，大米等)870万吨，在2004年瞬间落为谷物净进口国后，成为全球最具爆发力的进口国。2012年，中国农业净进口额(农业贸易赤字)创下历史最高纪录：1125亿美元，谷物1400万吨，大豆5800万吨，食用油850万吨，棉花510万吨，肉类200万吨，食糖370 万吨，干鲜果品330万吨。按世界平均产量为基础估算，生产这些农产品至少需要4000万公顷的土地，约为目前中国农业耕地总面积的四分之一。

按照目前的趋势，在2020年，中国玉米进口将达2000万吨，大米2000万吨，小麦1500万吨，大豆8500万吨，其他油料600万吨，棉花500万吨，食糖500万吨，肉类600万吨，蔬菜果品600万吨，生产这些农产品将至少需要8000万公顷土地。在未来几十年中世界粮食安全都面临自顾不暇的危机，这样的巨量进口绝对不可能满足。

据联合国的人口模型预测，到2050年世界人口将达到92亿，比目前70亿净增22亿。目前，世界粮食总产量将近28亿吨，人均拥有400公斤。考虑到目前世界尚有10亿人面对饥饿和营养不良，2050年世界粮食生产至少需要在现有产量的基础上增加20亿吨粮食，即要在现有的产量上增加70%。

随着世界各国现代化和城市化的进程，耕地面积不断被蚕食。虽然由于灌溉条件的改善，过去50年中全球用于农业生产的耕地增加了12%左右，但是人口翻了近一番，按人均计算耕地面积事实上减少了35%。根据一个最乐观的估算，地球潜在的可农用土地面积约在45-50亿公顷之间，现在实际农用耕地面积仅15亿公顷，所以，土地不是粮食生产的约束条件。但这里有两个问题，一是现在60-70的淡水资源都用于了农业生产，这样，即便全部的淡水都用来生产食品，耕地也最多能扩张到21.4亿公顷。结果，即便土地不会制约粮食生产的扩张，但淡水资源会成瓶颈;其二是土地资源国家和地区间分布不均，很多亚洲国家和地区，开发率已经超过90%，在这些国家耕地是粮食安全面临的最大挑战。

由于全球化，自由化和信息革命，以供给链管理为基础的，跨国公司对全球粮食贸易垄断的格局基本形成，控制了 70%以上大宗农产品贸易。同时，进入贸易的农产品金融化不断加深，粮食，棉花和油料等大宗农产品成为金融产品，这让农产品贸易成为跨国公司牟取暴利的手段，2008年世界主要农产品价格危机就是最好的例证。而这样的格局，加大了国家粮食进口的风险和成本。即便是2012年的食品进口总量不变，如果世界价格翻10倍，中国每年进口粮食的支出将是1.2万亿美元。

中国粮食生产的经济效率越来越低。

首先是生产成本急剧上升。比如玉米生产，据中国农科院农经所的研究报告，1978年中国玉米生产总成本为798元/hm2，到2011年已经达到11 463元/hm2，扣除通货膨胀因素，比1978年增加了2.4倍，而单产从2805公斤/hm2，增加到5960公斤/hm2，仅1.1倍。而且，2011年玉米单位生产成本就超过美国。由于化肥和农药等工业投入量和价格的不断增

长，玉米生产总成本趋势继续走高。

其次是政府农业补贴的边际效率明显递减。2012年中央财政“三农”支出近13，000亿元，比2011年的10，408亿元增长25%，这是过去几年中央财政“三农”支出15%左右增幅的再跳跃。如果所有中央财政“三农”支出都和增加粮食产量有关，那么，2012年每公斤净增产粮食涉及的中央财政支出为15元左右，这比2011年的7.4元翻了近一倍，远高于市场上每公斤稻米的价格。而这还不包括增加的地方财政补贴，和政府对粮食生产要素的补贴。政府扶持农业边际效益的恶化，不仅表明政府支持农业增产缺乏经济有效性，也反映

出由于成本巨大而缺乏可持续性。

工业化的农业可以通过透支未来满足眼下的食品奢侈和浪费，而增加进口也可以短期中填补供求的缺口，但是，不可持续的供给和消费将危及子孙万代的粮食安全，这是中国粮食安全面临的真正危局，也是“永恒课题”的深刻含义。

三、化解中国粮食安全危机

1.反对浪费，合理消费

粮食安全，本质上是供给和需求的动态平衡。然而，在应对中国粮食安全的问题上，长期以来却过分偏重于增加供给，志在“连增”，而忽略了反对食品消费中的浪费和不合理的消费，同时在“刺激内需”的思路下，政府政策和市场导向主要目标是鼓励和刺激食品需求，这集中反映在改革开放以来饮食行业的超高速增长。

在改革开放前夕的1978年，全国饮食业的经营额仅55亿元，人均5元左右。而2012年，经营总额突破2。6万亿元，人均2000元，几乎和城乡居民家庭食品现金消费的人均额相当。扣除通货膨胀因素，比1978年暴增了68倍。在1978-2012年间，扣除通胀因素的餐饮业营业总额年均增长率是18%，将近GDP年增长率的一倍。而2011年商务部发布的“十二五”期间促进餐饮业科学发展的指导意见中提出，力争在“十二五”期间，餐饮业继续保持年均16%的增长速度，到2015年零售额突破3.7万亿元。

而在饮食业增长奇迹的背后，是中国工业用粮和饲料用粮的暴涨。1978年工业用粮仅800万吨左右，但2012年约为8000万吨，大豆榨油和酿酒业的高速发展对工业用粮暴增功不可没。饲料用粮的增长更快，1985年以前，饲料用粮一年大约7000万吨，2012年已达3.5亿吨，翻了5倍，占粮食总消费量的60%。换句话说，中国人均粮食消费量从1978年的260公斤增加到2012年的520公斤，主要归功于餐饮消费。

虽然生活社会化是经济发展的必然趋势，但近年诸多实际调查发现，中国餐饮业的浪费情况十分严重，保守的估计大约五分之一的食品，至少7000万吨的原粮被浪费。但这只是

冰山的一角。

家庭的食品消费中的浪费也很严重。过去几十年，以西方丰裕社会为前提的“沃尔玛”之类超市和厂家“薄利多销”的营销策略，诱导消费者过量购买，因为变质和腐烂而不能食用，以及备餐量过大等，所造成的浪费巨大。据联合国粮农组织的估计，在发展中国家，至少10%的食品就是这样浪费掉，据此推算，中国浪费食品近3000万吨原粮。此外，按中国媒体的调查推算，各类食堂的浪费近1000万吨。加总起来，每年中国至少有1.1亿吨的粮食在消费环节被浪费，占总消费量的15%左右。

显而易见，在食品浪费如此严重的情况下，只强调增加供给是不可能实现可持续的粮食安全的。必须双管齐下，在不放松供给保障的同时，将制止和减少食品消费中的浪费，作为实现中国可持续粮食安全的基本战略措施之一，大力减少以饮食业为主的严重食品浪费的问题。事实上，倘若目前浪费的食品减少一半，中国粮食自给的目标就基本可以实现。

减少食物浪费需要全社会的共识和共同参与。人类的消费决策，并不完全理性，不只是受实现效用最大化的收入和价格驱使，简单的市场手段在很多情况下对减少食品浪费影响不大。行为经济学大量实证研究证明，在相当的程度上，有限理性的消费者的大多数决策是“比较”出来的，“以他人为参照点”做出的，因此广告才可以大行其道，诱惑和引导消费者。所以，要在全社会营造“食品合理消费”的氛围，反对奢侈和浪费，比如，在全国开展“停止浪费食物”活动，为消费者提供食品合理消费指南，促使超市和餐馆“负责任供给”，比如提供小份熟食和菜肴，从根本上改变食品“薄利多销”的营销方式。

鼓励“健康，合理食品消费”，也是中国实现可持续粮食安全的重要举施。由于食品匮乏导致人类营养不良造成健康问题，但过度摄取能量和脂肪造成肥胖，引发各类心血管疾病，糖尿病的也极大损害人们的健康。因此，提倡“健康，合理食品消费”不仅要消除饥饿和营养不良，也要在全社会确立健康，合理的消费风气，遵循营养学家“吃各种食物”的健康膳食建议，吃得营养，活得健康。世界上目前有14亿人由于摄取能量过度而“超重”和肥胖，而中国肥胖儿童人数在过去15年里增加28倍，超过1200万，7岁以下儿童中有近五分之一超重，7%是肥胖儿童，这都是不健康膳食造成的。

在中国实现健康，合理食品消费，大力减少酒类和烟草消费必不可少。统计显示，2003年到2012年，中国白酒产量翻了3倍达1153万吨，人均成人消费约15公斤，而啤酒几乎是从无到有，2012年产量达到5000万吨，人均成人消费62.5公斤。为满足白酒和啤酒的生产，需要粮食至少4000万吨。2012年中国卷烟总产量达2.5亿箱，比2002年中国加入非约束性的《世界禁烟公约》时的产量翻了近一番，而种植烟草的耕地面积也将近翻了一番到2200万亩。吸烟危害健康，污染环境，需要大力限制。如果可以将酒类消费和烟草消费减

半，可节约工业用粮2500万吨。

2.增产节约

数十年的工业集约化生产耕作已严重削弱了农业自然再生产的基础，危及中国粮食安全的长盛不衰。然而，迫于不断增长的对粮食需求的压力，农业生产不可能放弃工业集约化生产方式。这是确保中国粮食供给的两难。对此，中共中央十八届三中全会决定将农村生态环境改善和农业可持续发展提至前所未有的高度，以“第二次绿色革命”为契机，建立重质，重量的粮食安全体系，从节约肥料，农药的投入，提高效率去实现农业生产“节约也增长”，粮食安全和生态安全的协调发展。据网载，河南省实行测土配方施肥，到2020年每年就可节约化肥110万吨，节约农药1万吨，节水11.8亿立方米。如果河南的经验推广至全国，到2020年，全国粮食生产大约可以节约化肥1220万吨、农药10万吨，地下水311亿立方

米。

“增加生产，节约投入”保护农业的自然再生产基础，是确保农业生产食品不恶化为生产“毒品”的转化过程，实现中国世世代代的粮食量和质的安全的关键。“增产节约” 还能通过减少生产成本增加农民收入，据估算如果实现测土配方施肥，每吨粮食可增收100

元左右。

在食品收获，加工和分销环节中也存在巨大的损耗，联合国粮农组织估计，至少10%-15%的食品在这个过程中损失，因此必须采用先进的技术和措施，在粮食收获，运输，冷藏，储存，加工，包装，批发和零售的食品输送链中减少损耗。同时，建立有效的信息交流机制，防止农民因信息闭塞，生产过剩造成的食品浪费。此外加强食品加工过程中工人的培训，减少因操作不当或不卫生造成的浪费等。

民以食为天，粮以田为本，量和质并重，守护好18亿亩耕地的红线，是确保可持续粮食安全的基础，但确保土地的质量和土地的肥力和无污染，也至关紧要。面对人多地少的中国现实，在追求当下居住环境和金钱(投资收益)时，不可对子孙万代的粮食安全置若罔闻。粮食耕地一旦“种上”了高楼，几乎不可能再恢复用于粮食生产，土地用途的不可逆转和人均耕地面积不多的现实，客观上制约了我们住房环境的过度奢侈，尤其是不能任由房产成为政府税收的源泉和回报最高最稳定的“投资”。

3.打破贸易垄断

过去几十年，全球化将世界夷为平地，从根本上改变了传统的社会和经济要素组合的时间和空间，这不仅让地球村里的所有国度，在粮食安全问题上面临“一荣俱荣，一损俱损”的挑战，也为在全球化的平台上实现粮食安全提供了机会。更为重要的是，全球化下国家食品的“自给率”不应只限于国界线内的产出，而应该包括国家粮食企业在“平坦世界上”通过自己的供给链生产和组织的食品，在这个意义上，中国食品进口需求强劲增长的风险，在一定的时期内，主要不是量大的问题，而是进口来源的问题：是从跨国粮商购买还是来自自

己的供应渠道。

2007和2008年之间的全球粮食价格危机对于中国不只是一个极好的警示，更是食品安全危机会引发后果的提前彩排。当时，所有的食品价格：玉米，小麦，大米，食用油，肉类几乎是在一夜间就井喷了。比如大米价格，当几个主要出口国宣布限制大米出口以保证本国供应后，大米的世界市场价格在短短3个月内就翻了番，价格的“爆发度”创下了历史最高水平。当无力获得粮食而面临生存危机，在贫困的加勒比海沿岸国家、非洲与东南亚、南亚等国人民，迫不得已走向街头为生存抗争。2008年2月，西非的喀麦隆有24名民众在粮食暴动中死亡;3月，海地因食品价格上涨而引发的暴力抗议导致5人死亡;5月，在非洲索马利亚有2人在争抢食品中死亡;突尼斯，埃及等国由于食品价格飙升引发了社会**。。“民以食为天”，天塌了社会怎么能不动荡?

有人将这场粮食价格危机归咎于供求失衡，拿新兴经济体需求增长和低库存于消费量比率说事，但危机的发生和发展同世界贸易量75%的粮源被少数几个跨国粮商和投行控制，趁机兴风作浪直接相关，没有粮食贸易的垄断和金融化，只由供给和需求均衡决定的粮食价格不可能在几天，几周翻番。过去20多年，日本不少大宗粮食和油料进口对世界市场的依存率高达50%以上，但尽管世界粮食市场**不断，但日本的食品进口很少被危机波及。

其中一个重要的经验，是日本以全球为平台，建立起了自己的食品供给链，无须受跨国

公司的制约。

2003年到2011年期间，全球外国直接投资(FDI)累计总额达13.8万亿美元，但是涉及农业生产和食品加工的投资仅1549亿美元，为总投资额的1.1%。农业投资低迷反映了相对于工业，农业投资回报低，回收周期长的特征，但也折射出对农业投资的强烈需求。中国必须摆脱跨国粮商对中国粮食贸易的控制，要在全球的平台上建立自己的食品供给链，应以全球巨大的农业投资需求为契机，在全球的平台上，建设公平和有效的食品供给链。中粮集团等国有企业应为建设和健全全球平台上的中国食品供给链，发挥其资金，技术和管理优势，打造中国的“粮安航母”。

结束语

虽然在短期之内，中国不存在“粮荒”的威胁，但经历了几十年农业工业化集约生产，和误将食品消费作为刺激内需的对象，中国粮食安全已经深陷不可持续的危局：以掠夺和透支未来的自然资源，砸子孙万代的饭碗，来满足时下食品的奢靡和浪费。中国的粮食安全必须以可持续为基础，实现高效，合理的供给和需求动态的平衡，在实现节约也增产的工业化农业高产和生态平衡的同时，大力反对食品消费中的浪费和奢侈，坚持食品合理消费，打破粮食贸易垄断，打造中国粮安航母，将是确保中国时代粮食安全的基本策略。

第四篇：关于粮食安全问题

粮食安全，重于泰山

近年来，粮食安全问题愈益成为国际社会关注的焦点问题。我国工业化进程对农业生产造成巨大压力，对本不稳固的粮食安全体系提出新的挑战。客观分析我国粮食供求状况，采取有效应对措施，改善粮食供求形势，是保障国家粮食安全，保持社会稳定发展的必然要求。安全是核心、是基础、是关键，确保粮食安全，重于泰山。【开头，点明主题，指出粮食安全的严峻局势。】

我国粮食安全问题面临着国内、国外双重挑战，形势严峻。【过渡段，切入到对我国粮食安全面临的问题的分析。】

我国国内粮食安全问题不容乐观：城镇化加快推进，建设用地不断蚕食耕地面积。一方面，工业化、城镇化加快推进形成了土地的相对高收益率;另一方面农资价格上涨、粮食生产成本逐步上升，这导致粮食生产比较效益不断下降，影响了农民的种粮积极性;个别地方政府出现忽视粮食生产的不良倾向和放松粮食安全的麻痹思想，也给粮食安全蒙上阴影。【分析段1，粮食安全的国内挑战。】“粮食武器”已成为个别西方国家控制我国的重要手段。我国加入WTO以后，农产品市场逐步放开，不可避免地受到“粮食武器”的干扰。中国需要养活13亿人口，基于“谁来养活中国人”的悲观预期，个别国家欲把“粮食武器”作为控制我国的战略选择。【分析段2，粮食安全的国际挑战。】

进一步提高粮食有效供给能力是基础。科学有效的农业发展方式是加强粮食供给能力建设的重要保证。目前，我国农业发展方式还存在一系列与粮食增产不相适应的环节。例如，土地利用方式粗放，水利基础设施陈旧，一家一户的生产组织方式落后，粮食流通体系滞后，科技支撑能力不足，等等。粮食是特殊而敏感的产品，粮食供给即使出现一些细小的问题都可能引发人们不必要的恐慌，导致市场剧烈波动，并进而影响社会稳定。目前，国际粮食形势严峻，我国粮食供给能力需要进一步提高。粮食安全是治国安邦的头等大事，必须采取战略措施，增加粮食供给能力，保障国家粮食安全。【对策段1，增加粮食产量和有效供给，论证“提高粮食有效供给能力是基础”。】

强化农业科技支撑，加大自主创新力度是核心。国内外的经验都证明，除了体制变迁的特殊阶段外，科技进步对粮食增长的贡献始终居于突出地位，成为粮食生产发展的第一推动力。在我国耕地面积有限的情况下，提高粮食单产成为提高产量的惟一途径;而提高粮食单产主要有增加农业要素投入和推动科技进步两种途径，在物质投入边际效益不断下降的情况下，现代科技必然成为粮食增产最重要的战略举措。因此，要加大自主创新力度，加快农业关键技术成果的集成创新、中试熟化和推广普及，研发具有重要应用价值和自主知识产权、安全可靠的新品种，健全粮食技术推广和服务体系，从而强化农业科技的支撑作用，增强粮食有效供给能力。【对策段2，举例论证，自主创新。】

树立食物安全观念，提高食物质量安全是关键。要加强生态环境保护和治理力度，避免工业污染;推进特色农业区域化布局、专业化生产、产业化经营，坚持市场导向、龙头带动和科技支撑，不断提高优质特产农产品的规模和质量;提高农产品市场准入制度，畅通劣质产品退出制度，加强生产安全认证制度、质量安全信息追踪制度和食品卫生保障制度，强化市场监管，加强检测检验，努力构建从农田到餐桌的全过程绿色无公害产业链条。【对策段3，注重食品质量。】手中有粮,心里不慌。只有把粮食问题解决好，才能从根本上保障国家安全，社会稳定。粮食是关系国计民生的特殊商品，确保粮食安全是中国一项长期的战略任务。【结尾，呼应主题，强调粮食安全的任重道远。】

第五篇：粮食安全问题

浅谈粮食安全问题及其食品安全问题

联合国粮农组织1974年11月于罗马的第一次世界粮食首脑会议上第一次提出“粮食安全”的问题。几经演变，现在的表述是“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全”。这其中有三个含义，一是粮食供应量要有保证，二是保证大家要有能力买，三是买的粮食是符合食品卫生要求的。

从全球来讲，粮食安全是一个很严峻的问题。目前最突出的问题是粮食的分布不均。世界上仍有5亿人口（占世界人口的8％以上）受到饥饿威胁，36个国家面临严重粮食短缺，每年几百万人死于饥荒。现在的工业大国例如美国、加拿大、澳大利亚和欧盟都有余粮，但是更广大的地区像非洲大陆、西亚的部分地区很多人都处在饥饿之中。而且，世界的可耕作土地越来越少，今后世界粮食供求矛盾仍将是令人关注的大问题。

在影响粮食安全的各种因素中，人口因素应当是最为直接和最为重要的因素。但我们需要指出的是，这种影响并不只表现在人口数量的增加而导致对粮食供给的压力，还表现在生产要素、结构变动等多个方面：

1、粮食需求的膨胀。

2、土地等生产要素的恶化。

3、粮食分配与消费的严重不均。

4、消费结构升级加剧了粮食供给压力。

粮食生产与气候生态保持着高度的因果联系，特别是在目前生态环境遭遇一定程度的伤害、极端天气反复发作的条件下，气候变异已经成为直接影响粮食安全的关键因素。对此，联合国粮农组织研究报告指出，今后20年至50年间的农业生产将受到气候变化的严重冲击，并进而严重影响全球超长期的粮食安全。

除了人口、气候等常态因素直接作用于粮食生产外，偶然性因素也会对粮食安全形成冲击。特别是全球金融危机的爆发和蔓延，其对世界粮食生产的投入、市场交易乃至未来走向都已经产生了明显的负面影响，而且这种影响有可能具有长期性和深入性。第一，流动性紧缩抑制粮食生产的资金需求。第二，粮食价格的持续走低抑制了生产者的积极性。第三，投机资本可能搅浑粮食市场。

我国是发展中的农业大国，耕地仅占世界10％，而人口却占世界的22％，十几亿人的粮食问题始终是头等大事。2001年我国政府发表的《中国粮食问题》白皮书，明确表示中国能够依靠自己的力量实现粮食基本自给，这是我国政府解决粮食安全问题的基本方针。高度重视保护和提高粮食综合生产能力，建立稳定的商品粮生产基地，建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系，确保粮食供求基本平衡，这既是我国政府解决粮食安全问题的基本方针，也是实现粮食安全的总的目标。

尽管粮食安全所遭遇的挑战已经引起了不少国家政府和国际组织的高度警觉，但粮食安全问题并非一个或几个国家和区域性组织的单兵作战所能解决，未来需要制定一个全球性的应对方案。

第一：提高全球性耕地的资本投入

提高全球性耕地的资本投入。资料显示，目前世界一些主要粮食生产国提高产量仍有很大潜力，比如有“粮仓”之称的乌克兰，目前的粮食单

产还不到美国的一半，拥有大量耕地的俄罗斯粮食单产甚至更低，而巴西还有4亿多公顷可耕地尚未开发。

第二：营造公平合理的国际农产品贸易秩序

营造公平合理的国际农产品贸易秩序。围绕着农业问题所进行的“多哈回合”谈判必须尽管结束，发达国家和发展中国家都应该在协调各方利益的基础上做出相对的让步。主要是：以美国为代表的农产品出口国凯恩斯集团应当大幅削减对农产品的出口补贴，以欧盟、日本、韩国等为代表的农产品自给国集团必须大量削让关税和配额限制，而二十国集团也应当尽可能地降低市场准入的门槛。

第三：创建协调性与联动性的国际机制

（1）联合国可建立一个全球性粮库，履行“世界粮食银行”职能，并制定“特别借粮权”，帮助最不发达国家应对粮食危机，同时“世界粮食银行”可以以优惠条件向出现短期粮荒的国家借粮。

（2）世界贸易组织可以获得撤销相关国家粮食贸易限制性规定的职权，即使一些国家需要设立新的限制规定，必须提前通报世界贸易组织进行协商。

（3）经合组织负责制定全球性的生物燃料指南和保障措施，审查和评估相关国家发展生物质能的长期影响，并且指定相应的政策对其进行指导。

（4）国际货币基金组织与世界银行负责评估相关国家应对粮食安全危机的财政政策，加强对国际市场粮食产品及期货的分析和监督，建立对粮食投机行为的纠错机制和严惩规则。

最后，说说食品安全问题。“民以食为天”，食品安全问题一直是人们所关注的。近期，各大媒体先后曝光了一系列的假食品害人事件：劣奶粉“喂肥”大头婴、粉丝掺假添加有毒化学肥料、高州某工厂生产的“毒罐头”流向市场以及影响极其恶劣的广州假酒中毒致多人死亡事件。因此，食品安全再度敲响警钟！广州社情民意研究中心最近公布的一次调查显示，近八成市民买食品时担心出现卫生安全问题。对于目前广州食品卫生安全状况，市民的满意度仅为二成五。“让民众‘吃’得放心”已成为有关部门不得不重视的问题„„

根据世界卫生组织的定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全也是一门专门探讨在食品加工、存储、销售等过程中确保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的一个跨学科领域。关于食品安全生产的几点建议：

一、增加执法人员责任感

二、净化市场源头

三、建立市场级检测体系

四、分区片管理并发动群众

五、增加媒体透明度