区域森林生态效益补偿政策调研报告

第一篇：区域森林生态效益补偿政策调研报告

区域森林生态效益补偿政策调研报告

调研单位：国家林业局发展计划与资金管理司

国家林业局森林资源管理司

国家林业局经济发展研究中心

调研组成员：姚昌恬 刘金富 戴广翠 闫春丽 闫宏伟 缪光平王丽

2004年，中央财政在三年试点的基础上，正式建立了中央财政森林生态效益补偿制度。为进一步完善生态补偿政策，根据国家林业局2007年重大问题调研工作的部署和要求，我们先后对福建、浙江、广西、江西、陕西、北京、广东、云南等省（区、市）进行了调研，现将具体情况报告如下：

一、公益林区域分布及补偿现状

目前，根据《森林法》及《森林法实施条例》，国家林业局和财政部联合颁布了《重点公益林区划界定办法》，区划界定重点公益林，实施中央财政森林生态效益补偿。同时，地方各省区根据各自的生态保护需要，区划界定地方公益林，并由地方进行补偿。

（一）公益林的区域分布

重点公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。

根据《重点公益林区划界定办法》，截至2006年，在全国近43亿亩林地中（不含台湾省），经各地区划界定并由国家林业局会同财政部核查认定的重点公益林面积15.62亿亩，占全国林地面积的36.33%。2007年，财政部对部分省提出的漏划问题予以认可，目前，全国重点公益林实际认定面积达到15.78亿亩，约占全国林地总面积的37.2%，范围涉及除上海市以外的30个省（区、市），以及内蒙古森工集团、龙江森工集团、大兴安岭林业公司、解放军总后勤部、新疆生产建设兵团，共35个单位。

——按权属分：根据申报面积的权属比例推算，国有重点公益林占59.52%，面积约为

9.39亿亩；集体重点公益林占34.06%，面积约为5.37亿亩；个人及其他重点公益林占6.42%，面积约为1.01亿亩。

——按区位分：江河源头0.76亿亩，占4.8%；江河两岸3.72亿亩，占23.6%；保护区与自然遗产1.34亿亩，占8.5%；湿地和水库0.80亿亩，占5.1%；边境地区0.74亿亩，占

4.7%；荒漠化和水土流失严重地区7.35亿亩，占46.6%；沿海防护林基干林带、红树林及海峡西岸0.15亿亩，占0.9%；2001年试点面积中不符合94号文件但延续补偿的面积0.68亿亩，占4.3%；解放军总后勤部0.23亿亩，占1.5%。

——按地类分：重点公益林中，有林地7.95亿亩，占50.4%；疏林地0.44亿亩，占2.8%；灌木林地5.16亿亩，占32.7%；灌丛地0.15亿亩，占0.9%；未成林造林地0.52亿亩，占

3.3%；宜林地0.73亿亩，占4.7%。

——按工程区分：天然林资源保护工程区7.33亿亩，占46.4%；非天然林资源保护工程区8.45亿亩，占53.6%，其中有林地6.68亿亩。

——按地区分：东部地区1.01亿亩，占6.4%；中部地区1.76亿亩，占11.1%；西部地区11.38亿亩，占72.1%；东北地区1.63有亿亩，占10.4%。

——按流域分：长江流域6.95亿亩，占44.0%；黄河流域4.64亿亩，占29.4%；黑龙江流域1.79亿亩，占11.3%；珠江流域1.06亿亩，占6.7%；淮河流域0.25亿亩，占1.6%；辽河流域0.25亿亩，占1.55%；闽江与太湖水系0.59亿亩，占3.77%。

地方公益林是指各省（区、市）根据保护本区域内生态安全的需要，由地方人民政府或林业主管部门和财政部门确定的公益林，主要包括中央认定的重点公益林范围以外的，对本

区域水土保持、水源涵养、生物多样性保护等生态问题具有重要影响的防护林和特种用途林。据统计，全国现有地方公益林约11.5亿亩。

（二）公益林补偿情况

根据财政部和国家林业局联合发布的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农字[2007]7号）的规定，生态效益补偿的对象是承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者，具体包括国有林场、自然保护区、乡村集体组织、林农个人等；补偿范围是重点公益林林地。中央补偿基金按照国家核定的补偿面积，平均每年每亩补助5元。其中，4.75元用于重点公益林的管护等开支，0.25元用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防以及林区道路的维护等开支。截至2007年，中央财政已对6.68亿亩重点公益林实施了补偿，每年投入中央补偿基金33.4亿元，累计投入133.4亿元。

中央财政森林生态效益补偿政策的实施，带动了地方公益林建设和地方森林生态效益补偿基金制度的建立，截至2006年底，全国共有25个省（区、市）建立了地方森林生态效益补偿制度，2006年补偿资金约为12亿元。

二、公益林的管理与成效

实施森林生态效益补偿，极大地调动了公益林经营者的积极性，取得了明显的成效。

（一）公益林管护制度不断完善，管理手段明显加强

（1）建立了严格的重点公益林管护制度。各省根据国家林业局和财政部的要求制定了重点公益林管理、管护核查和绩效考核等办法，确保公益林管护工作规范运行。

（2）层层落实了管护责任制。各省政府成立了领导小组，层层签订了行政部门责任书，明确了管护责任主体。通过采取资源登记、签订管护合同或协议等方式实现了重点公益林的有效管理和保护。

（3）是建立了公示制度，强化了社会监督。各省（区、市）将公益林管护责任人及其管护面积、范围、补助标准、责任和义务向社会张榜公布，增加了政策执行的透明度。

（4）结合实际，探索试行了不同的管护措施。各地根据不同的所有制形式和管护难易程度，总结出分户经营分户管护、分户经营集体管护、集体经营集体管护、国有林专职护林等不同的管护形式，使重点公益林资源得到切实有效的保护。

江西省崇义县总结出“三看、二查”的质量检查方法。“三看”，即一看人，看是否落实了护林员并签订了有效的年度管护合同；二看山，看公益林小班是否出现盗伐、滥伐林木以及砍柴、烧炭、采石、修路、挖笋等违规现象；三看档案，看实施单位公益林管护合同、协议书、验收单、各级责任状、林权证等资料档案是否齐全。“二查”，即一查实施单位管护费使用账目，审查管护费使用情况，重点检查是否做到了专款专用；二查出勤表，了解护林员是否坚持日常巡护，督促其尽职尽责。严格的检查验收，有效地促进了管护质量不断提高。目前，该县公益林管护合格率、管护制度执行情况合格率、资金使用管理质量合格率都在90%以上。

（二）资金运行机制不断强化

各省（自治区、直辖市）将保证资金安全运行的原则贯穿于资金管理的始终，由于机制健全、运作规范，保障了补助资金的安全运行。一是严格执行财政部、国家林业局《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，并制定了相应的实施细则。二是采取建立工资账户、张榜公示等公开透明的方法，确保管护资金及时、足额发放到位。例如，北京、湖南、福建等省（直辖市）由乡镇财政所对补偿基金实行专账管理，确保专款专用，并依据乡镇林业站对公益林管护的检查验收情况、管护人员的出勤情况所出具的通知书，兑现补偿。三是通过采取招标制和政府采购等方式，有效堵塞了资金使用和管理上的漏洞。四是加大了资金监督检查力度，建立了责任追究制度。

（三）重点公益林得到有效保护，森林灾害及林政案件明显减少

实施森林生态效益补偿，使森林资源管护有了可靠保障，管护能力增强，成效显著。补偿区内森林案件、森林火灾和森林病虫害发生率明显降低。浙江省2005年全省森林火灾受害面积和损失立木蓄积，与上年同期相比分别下降了83%和90%；同时，盗伐、滥伐林木案件较去年同期有明显下降，生态公益林得到了有效保护。北京市建立森林生态效益补偿制度后，森林火灾下降了85.71%。广西壮族自治区重点公益林林地逆转面积控制在0.007%，林业病虫害得到有效防治，森林火灾、林政案件明显减少。

（四）公益林质量有所提高，生态环境趋于改善

实施森林生态效益补偿，使公益林资源总量稳步增长，林分结构得到改善，质量逐步提高。如江西省崇义县2005年重点公益林活立木总蓄积量278.96万立方米，比2002年增长了9%；遂川县重点公益林蓄积量年均增长6.8%。江西省通过公益林补偿政策的实施，重点公益林抚育力度加大，以杉松阔混交林、落叶和常绿阔叶混交林为主体的森林群落结构正逐步形成，混交林面积占乔木林面积的比重由15.2%上升到52.1%。

（五）广大群众公益林管护积极性得到调动，收入增加

森林生态效益补偿制度的建立，提高了广大林农生态保护意识，调动了林农参与公益林管护的积极性。各地在安排补助资金时，不分所有制性质、不分经济成分，将财政资金直接补助给重点公益林管护人员，得到了林农的拥护。部分山区农民通过参与公益林管护增加了收入。据测算，目前中央财政森林生态效益补偿政策已使7000多万农民直接受益。

三、地方省（自治区、直辖市）实施区域生态效益补偿制度的经验借鉴

目前，全国已有25个省（自治区、直辖市）建立了地方森林生态效益补偿制度，2006年补偿资金约为12亿元。

（一）资金来源

（1）地方财政预算安排。据调研，广东、浙江、北京、福建、江西、广西、云南等7省（区、市）均在省级政府财政预算设立地方补偿基金，预算总金额达到9.4亿元。如广东省1998年开始建立生态效益补偿制度，将广东的东江、西江、北江、韩江等生态公益林纳入保护范围，列入省级财政预算。广西自治区2006年启动区级森林生态效益补偿，自治区财政当年安排2000万元补偿基金。

（2）受益者补偿。一是从旅游收入中征收。如福建省政府规定，依托森林资源开展旅游的，从旅游经营收入中提取一定资金，直接用于生态公益林所有者的补偿；四川省的青城山风景区将门票收入的25%用于景区森林管护。二是向矿产等行业征收。如山西等地从煤炭收入、其他矿产收入中提取生态建设和维护基金，用于生态恢复。三是从水、电收入中征收。如广东省每年从东深供水工程水费收入中安排1000万元，用于东江流域水源涵养林建设；福建省根据省内主要城市生产生活用水量筹集资金补偿上游地区的公益林；湖南省的一些县市从水力发电中提取0.01元/度，用于公益林补偿；云南省的龙陵、腾冲等县分别从自来水、水库发电等行业筹集一定补偿资金；广西每年从水电经费中拨出100万元用于全区的水源涵养林建设。四是从其他工业及副业产品收入中征收。如辽宁省对省内采矿、造纸工业、药材、蚕茧收购企业等单位征收林业开发建设资金，每年拿出一部分用于水源涵养林和水土保持林的建设。

（二）资金用途

（1）弥补中央财政森林生态效益补偿基金不足。如广东、浙江省将中央财政森林生态效益补偿基金标准在5元的基础上，再增加3元，达到每年每亩补偿8元；北京市山区生态林补偿，平均每亩每年达到21元。

（2）省内补偿。大部分省区地方森林生态补偿基金都用于本省区内的地方公益林保护。

（3）省际补偿。如广东省每年拿出1.5亿元给珠江上游的江西省寻乌、安远、定南三

县用于东江源区的生态环境保护。

四、生态补偿制度亟需研究解决的问题

（一）补偿标准偏低

（1）补偿标准低于木材经济利用价值。集体林权制度改革后，农民经营林业积极性提高，而且近年南方省区发展商品林的态势很好，农民经营商品林获得的收入比以前大幅度增加。相比之下，经营重点公益林得到的补偿基金远低于木材的经济利用价值。以木材生产为参照标准，测算每年每亩公益林的直接经济价值约74.70元。例如，湖南、江西、广西等南方省区，经营杉木用材林到25年成熟林时，每亩至少可产木材7立方米，获利至少在2000元以上，年均收入达80元/亩；每亩毛竹林平均每年至少能采伐10株，收入超过50元/亩；大部分林地每亩年租金约20元，自然条件好的地方已超过100元。由于经营公益林与经营商品林之间存在巨大的收益差距，林地所有者或经营者普遍认为现行补偿标准太低，远不能弥补农民的经济损失。

（2）补偿标准没有根据价格指数变化调整。目前的财政补偿标准为每年每亩5元，从2001年政策执行以来，一直沿用至今，没有随着国民经济的发展和物价上涨对补偿标准进行动态调整。同2000年相比，2006年，全国居民消费价格指数上涨8.96%，GDP上涨44.60%，中央财政收入上涨292.69%。

（二）补偿标准单一

不同地域、区位、地类和质量的公益林，其管护成本和生态价值是不相同的，它们之间存在的差异具体表现在以下几个方面：一是区域重要性有差异。不同区位的重点公益林，其生态价值存在较大差异，这是客观存在的事实。《重点公益林区划界定办法》中，对我国重点公益林按照区域重要性进行了排序，即：重要江河源头、江河两岸、国家级自然保护区、重要湿地和水库、边境地区陆路或水陆的国境线、荒漠化及水土流失严重地区、沿海防护林基干林带、红树林、台湾海峡西岸的林地。二是管护成本有差异。受地区间经济差异和自然地理条件不同等因素的影响，不同地区和不同管护难度的公益林实际管护成本差异也比较大。如陕西省陕南地区每年每亩公益林的管护费用只需4元，而陕北地区则需要几十元。三是不同类型公益林经营投入差异。如公益林的天然林经营成本每年大约在4元/亩～6元/亩之间，而人工公益林经营管护成本多达15元/亩～25元/亩。四是不同经营主体在投入水平上也会存在差异。由于不同经营主体实施的管护模式不同，投入水平和管护成本相差较大，如江西靖安县，国有林场的管护投入为每年12元/亩，而对集体和个人的管护补助每年仅为

4.3元/亩。

（三）未对全部重点公益林实施补偿

国家认定的重点公益林面积15.78亿亩，目前中央仅对其中6.68亿亩实施了补偿，尚有9亿多亩未予以补偿。此外，天保工程区内的7.3亿亩重点公益林也未列入补偿范围，管护天然林资源保护工程区内的重点公益林目前仅依靠每亩1.75元天保工程管护经费支撑，尤其是对于划入天然林资源保护工程区的集体和个人的林子，同重点公益林每亩有5元的补偿经费相比，存在明显差别，甚至在同一个山头的公益林按两个标准进行补偿，有失公平，影响着公益林管护政策的执行效果。

（四）非公有制造林收益难以实现

一些地方根据生态保护与治理的需要，将农民的自留山、责任山、承包造林以及社会多元主体投资造林划为公益林。由于禁伐或限伐，他们无法通过木材收益回收造林投入，甚至使一些造林大户成为负债大户。我们在陕西省铜川市耀州区调查中了解到，造林大户马淑芳1985年和1993年两次贷款造林，共造林1284亩，目前本息合计共欠银行37万元。由于她的林地被划入公益林，已进入主伐期的林木不能采伐，使这位80年代的万元户变成了贫困户。延安市黄陵县侯庄乡贾塬村农民贾中全，1984年承包本村荒山荒坡造林288亩，累计

投入资金16.5万元，目前，林木总蓄积已达1600多立方米，产值达78.2万元，已进入采伐期，由于无法变现，至今仍负债11.6万元。

（五）补偿资金渠道单一

森林生态效益的公共物品属性，决定了生态效益补偿主要应由政府“埋单”。但从我国国情来看，在经济还不发达的情况下，维护公益林生态效益的成本相对较高，单靠国家有限的财政投入是远远不够的；同时，单一的政府投入也难以激发受益者保护生态的积极性和防止生态破坏。

五、政策建议

（一）提高现行中央财政补偿基金标准，实行分类补偿

在最近一两年内，应将中央财政补偿标准提高到平均每年每亩10元的补偿标准，进而根据区域生态的重要性和脆弱性，并综合考虑森林质量、地位级差、管护难度等指标，对现有重点公益林进行分类补偿：重要江河源头、国家级自然保护区和自然遗产、重要水库和湿地的保护事关国土生态安全与民生之大计，建议按照每亩20元给予补偿；江河两岸、边境地区、沿海防护林基干林带、红树林、海峡西岸林地按照每亩10元给予补偿；荒漠化及水土流失严重地区的重点公益林由于幅员辽阔，人烟稀少，管护相对容易，建议按照每亩7元给予补偿。在此基础上，再根据国家财力情况，逐步提高补偿标准。

（二）建立市场经济条件下多渠道的生态补偿机制

积极研究探索利用市场机制实现补偿森林生态效益的有效途径。一是建立市场经济条件下对森林生态效益补偿的市场化运作机制，建立公益林资源保护的受益者直接补偿体系。如，从依托公益林景观施业的旅游部门经营收入，内河航运、水力发电等企业营业收入，以及狩猎收入等中提取一定比例的资金，用于该区域的生态效益补偿；通过碳汇市场交易和碳基金实现公益林的补偿，鼓励一切有志于中国森林资源保护的国际国内企业、政府以及个人通过绿色碳基金“购买”碳汇。二是继续推进建立地方生态补偿基金，落实下游地区对上游地区的补偿政策。受益明显的下游地区应对上游地区的公益林给予补偿。同时，鼓励社会捐资、认养等形式筹集资金用于补偿公益林管护。三是研究探索以森林生态效益入股、参与经营性收入分成。如鼓励以森林资源入股方式参与新建水电站和旅游区的开发，以林地入股森林公园等，达到完善公益林保护和增加入股者收益“双赢”的目的。

（三）积极探索重点公益林收购政策

根据国家生态安全的需要，对部分生态地位极其重要区域由非国有投资主体投资营造的重点公益林，特别是农民投资营造的重点公益林，由国家进行征收或赎买，转变其所有制形式。应尽快协调有关部门，研究制定政策，确定收购标准，落实收购资金，在充分试点的基础上，逐步推开。收购中，应优先对国家级自然保护区核心区等对国土生态安全影响较大的非国有重点公益林，以及农民个人投资营造的、事关农民收益、生存等切身利益的个人所有重点公益林进行收购。同时，对生态脆弱地区，应考虑和实施生态移民。

（四）积极探索重点公益林的经营利用政策

对于部分立地条件相对较好、生态区位不十分敏感的公益林，可以考虑在不会对生态带来影响的前提下，开展抚育、更新性质的采伐，充分利用生态公益林的景观资源、林下资源，开展公益林的非木质的经营利用，在提高公益林林分质量的同时，增加公益林所有者或经营者的经济收入。

第二篇：林业经济管理——森林生态效益补偿

森林生态效益补偿

【摘要】：森林资源补偿制度在我国是一个新的研究领域。近年来，森林生态功能的退化已引起国际社会的重视，逐渐成为理论界与实务界关注的热点。我国森林生态效益补偿经过20多年的发展取得了明显的成效，也存在一些不容忽视的问题。本文对森林资源生态补偿制度的涵义，森林生态效益补偿机制的法理基础，森林资源补偿资金的筹措方式，我国森林生态效益补偿机制的现状，完善我国森林生态效益补偿机制的对策探析等内容进行分析，提出了自己的见解。

【关键词】：森林资源，生态补偿制度，生态效益，生态公平，BOT模式 【正文】：

一、森林资源生态补偿制度的涵义

森林资源生态补偿制度的全新理解《环境科学大词典》曾将自然生态系统补偿定义为：生物有机体、种群、群落式生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态、使生存得以维持的能力。这一概念强调的是生态系统自身的补偿，不包括环境法学所说的对环境资源保护付出代价者的经济补偿。环境法学意义上的生态补偿是指，环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或者付出经济代价的人给予适当的经济补偿。结合以上论述，笔者认为，森林资源生态补偿制度可以定义为：为缓和树木和其他木本植物以及其所生长的自然环境所受到的干扰，国家、社会、森林资源生态效益受益人及其他组织以资金方式给予为森林资源生态效益付出经济代价的人适当的经济补偿，用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理，加强森林资源自我调节的法律制度。此种森林资源生态效益补偿制度的定义将生态补偿的主体范围扩大到社会和其他组织，有利于拓宽森林资源生态补偿资金的来源渠道与筹措途径；同时，这一概念将森林资源作为一个生态有机体看待，强调森林资源自身的生态补偿和自我调节的功能，使森林资源生态补偿从被动走向主动。

二、森林生态效益补偿机制的法理基础

1．公共产品价值补偿理论

按照微观经济学理论，社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类。而纯粹的公共产品具有共享性和非排他性两个基本的特征。共享性决定了生态物品消费领域的“公地悲剧”问题的出现，非排他性决定了“搭便车”问题的存在。森林资源所产生的生态产品属于典型的公共产品，具有显著的外部性，其价值很难通过市场交换得以实现。根据“谁受益，谁补偿”的原则，受益方必须给予森林经营者补偿。同时国家和地方可以通过经济补偿、财政转移、征收生态补偿税等方式给予生态建设者补偿，避免“公地悲剧”和“搭便车”现象的出现。

2．经济外部性理论

当某种活动所产生私人成本或收益与总的社会成本或收益不一致的时候，就会出现经济外部性问题。森林的管理经营一般具有正的经济外部性，因此需要将其内部化进行补偿，来弥补市场价格未能反映生态服务的价值。一般有两种方式进行补偿：公共财政补贴与市场化工具支付。在现实中，消费者与生产者在决定需求或供给时，很少考虑其行为的外部效应，使得市场机制难以发挥作用，常发生市场失灵的现象，所以大多数情况下利用公共财政对森林管理外部性进行补偿是必要的。3．森林地租理论

地租是为取得土地的使用权，每年和定期支付给土地所有者的价格（货币或补偿物）。通常把单位面积林业产品的市场价值扣除相应成本后的剩余部分称为森林地租。影响森林地租的主要原因是立地条件和地理条件。立地条件和地利条件好的林地，倘若经营公益林，其获得的收益将大大低于经营商品林，这些损失应得到补偿；立地条件和地利条件差的林地，倘若经营公益林，则必须得到合理的经济补偿才有人愿意经营。因此森林地租理论也是建立我国森林生态补偿机制的重要经济理论基础。

4．环境资源价值理论

环境资源价值理论是资源有偿使用和生态补偿的理论基础。森林资源价值包括三个方面：第一，自然资源本身的经济价值，主要是通过木材等物质性的产品来实现的，属于森林资源的第一有形产出。第二，自然资源固有的生态环境价值，是一种间接价值，属于森林资源的第二无形产出。对此产出国家应采取宏观调控手段，通过法律法规或行政手段向全社会及受益者筹措征收，这就是森林生态补偿。第三，基于开发利用环境资源的人类劳动投入所产生的那部分价值，这种价值能够以货币为尺度进行定量计算。因此，应当通过建立森林生态补偿机制来更好的体现森林资源的生态价值。

三、森林资源生态效益补偿制度的资金筹措方式

森林资源生态效益补偿制度的重要内容包括补偿资金的筹措方式，在市场经济条件下，必须解放思想，广开门路，扩大主体，分散风险，提高筹措基金的效率。可考虑以下资金筹集途径：

1．国家财政拨款。国外的成功经验显示，财政是充分发挥森林生态效益的物质基础。尽管中国的财政主要是“吃饭财政”，财政收入的主要部分用于国家公务员及事业单位人员的工资发放，但是，在目前情况下，各级政府应是森林生态效益的主要购买者，生态公益林的主导作用是其生态功能，受益的是全社会，而社会利益的代表是中央及各级人民政府，理应由财政支付生态公益林的补偿费用。因此，财政投入应是森林生态效益补偿基金的主要资金来源。国家可通过财政专项补助、事业拨款及免税的形式，为森林生态效益补偿制度提供资金扶持。2．征收生态安全保险金。笔者建议增设生态安全保险金，对每一从事砍伐、经营木材产业的组织和个人在获准砍伐资格时，缴纳一定比例的保险金，以维护森林资源生态安全，并且在森林资源生态安全出现危机时，可以用此项费用保护管理森林资源。

3．向受益人收取森林资源生态补偿费。征收项目可包括：工业用水和城镇居民生活用水，木材加工、贩运，征用、占用林地，狩猎，野生动物养殖、经营，森林旅游，风景区的商业活动等。可考虑从电厂电费、生活和工业用水、森林公园和风景名胜区门票收入中按照一定比例提取生态补偿费。

4．生态法人公开募集森林资源生态补偿基金。生态法人，即指那种持生态主义主张的环保社团。生态法人可以向社会筹集资金，其来源渠道可以是国际组织、外国政府和国内单位、个人的捐款或援助。

5．林业部门补偿。林业部门从育林基金或造林更新费中提取部分公益林补偿基金，主要用于公益林的病虫害防治、护林防火、科学研究等。

6．发行生态彩票。由中央政府授权并下达发行额度，县级以上人民政府通过发行生态彩票的方式，向社会公众募集森林资源生态补偿基金。7．BOT融资方式(Build, Operate, Transfer)。在典型的BOT方式中，政府部门就某个基础设施项目与私人公司或项目公司签订特许协议，授权承担该项目投资、融资、建设、经营、维护，并在一定期限内移交，在特许期内，项目的业主向项目的使用者收取适当的费用，特许期满后项目业主须将该项目无偿移交于给政府部门。在典型的BOT方式中，政府将某项基础设施项目交由商业公司或私人公司进行融资，建设和经营，后者经过一定的特许期限回收成本并获取利润，然后无偿的将该基础设施移交给政府。BOT方式为基础设施建设开辟了财政预算外的资金来源渠道，能加速基础设施建设，将BOT融资方式应用于森林资源生态补偿制度，可以加速资金筹措，尽快改善生态效益的维护。

四、我国森林生态效益补偿机制的现状

（一）基础研究薄弱

生态价值是一个相对概念，难以用货币进行衡量，且补偿对象难以准确界定。如何科学界定生态补偿标准和对象，成为制约生态补偿机制全面实施的重要因素。

（二）补偿来源渠道单一，没有建立良性投融资机制

《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中规定：“财政部建立中央森林生态效益补偿基金。”“该基金由中央财政预算安排”。但国家作为补偿者的单一主体，缺乏激励机制，且补偿金全部来源于财政拨款，没有真实体现“谁受益、谁破坏、谁补偿”的原则，不利于预防生态破坏，加之政府补偿效率低下，使得政府补偿行为所消耗的能源远远高于市场补偿。

（三）现行的财税政策不完善，在一定程度上限制了生态补偿机制的建立

例如我国现行资源税政策，计税依据是销售量或自用量，而不是开采量。客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用，造成了资源和生态环境的破坏。

（四）征收方式不合理，补偿资金使用管理混乱，监督不严

征收基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用以部门或行业为界，没有真正实现收支两条线。而其他相关行业和部门的生态环境保护投入得不到补助，在一定程度上影响了保护生态环境的积极性。

在补偿资金的使用上，尽管《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》已有明确规定。但实践中没有统一规范的执行依据，资金的发放基本上是政府自身的决策行为，导致使用管理混乱，效率低下，易出现挤占挪用资金的现象。

（五）法律法规体系不健全，实施缺乏必要的法律指导原则

首先，作为综合性基本法的《环境保护法》存在着结构性的问题，侧重于对防治污染的规定，忽视了对自然资源保护的规定。其次，1998年7月1日新修订的《中华人民共和国森林法》第八条第六款中对森林生态效益补偿，原则性规定了应设立补偿基金，但其规定不够具体，可操作性差。再者，我国相关的法律规定中，对森林生态补偿的补偿目的、范围、方针、原则、法律责任等方面未作原则性规定。导致地方政府制定的政策法规缺乏必要的统一性，对于跨区域的补偿问题解决造成很大障碍。

五、完善我国森林生态效益补偿机制的对策探析

建立森林生态效益补偿机制是我国改善生态环境的根本途径。虽然国家已制定了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，但仍有许多问题待于进一步解决。故借鉴林业发达国家的做法和经验，完善我国森林生态效益补偿机制，是建立“生态和谐”社会的必经途径。

（一）探索“造血型”补偿机制，改进财政转移支付的结构与力度

建立“造血型”森林生态效益补偿机制的关键是为生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，通过改进财政转移支付的结构与力度，为其提供发展机会，激活发展潜力，从而调动全社会参与生态建设的积极性，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。

制定相应的政策法规和保障措施，加快欠发达地区的产业结构调整，促进地方经济发展。还可以通过技术援助等方式，提高当地居民的谋生手段，达到改善生活的目的。同时可以增设欠发达地区的生态保护定向资金，可以为政府财政资金或社会资金，这将有利于调动森林生态保护重点地区发展经济的积极性，形成生态保护和建设自我积累、自我发展的“造血”机制，实现生态和经济的“双赢”。

（二）实行森林生态效益分类补偿

应根据中央及地方的财政能力,并依据原则性与灵活性相结合,因地制宜的原则制定较为合理的补偿标准,根据不同的地域、林种、造林方式及地方经济发展水平等因素实行分类补偿。

（三）建立政府补偿与市场补偿相结合机制

从我国森林生态补偿的实际情况来看，仅仅依靠政府补偿难以满足我国现状。因此，应当积极引入市场机制，通过市场的参与来弥补政府补偿管理成本高，速度效率低的弊端，并依托市场法则来规范市场行为，将生态服务功能或森林生态效益打包推入市场。因为市场补偿机制具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低、适用范围广泛等特点，可以通过其实现森林生态效益补偿。市场化的手段很多,如市场贸易、生态标记等。

（四）拓宽森林生态补偿资金的来源渠道

1．建立生态友好型的环境税费制度，建议扩大资源税征收范围,开征森林资源税和草场资源税；逐步提高税率，对非再生性、稀缺性资源课以重税；按实际产量或者使用的资源量计税，以促进资源开发者珍惜和节约资源。2．设立受益部门补偿基金，可以由环保部门牵头建立“森林建设补偿基金”，从育林基金、征占林地费等收费中提取一部分用于建立补偿基金。目前我国己经开始了这方面的尝试，让受益个体不再免费享受森林生态效益，承担一定的补偿责任。3．发行“绿色森林彩票”。4．接受捐助，接受捐助的单位可以是公益部门，基金的来源主要是接受国际组织、外国政府、单位、个人的捐助或援助。

（五）完善我国相关法律规定

森林生态效益补偿法规的建设目的是规范森林生态效益补偿的行为，统一管理办法，形成权威、高效、规范的管理机制，促进森林生态效益补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。【结语】：《森林法》和《森林法实施条例》明确规定：国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源，林木的营造，抚育，保护和管理。我国政府以法律的形式明确规定把全国30%的森林划分为生态公益林，并规定把补助基金纳入国家每年的公共财政预算内。2001年财政部和国家林业局选择了11个省的658个县和24个国家级自然保护区作为生态效益补偿基金的试点单位。可见，森林资源生态效益补偿制度在我国已经起步。但是，目前中国的森林生态效益补偿标准（每亩5元）过于单一化，补偿标准偏低，并且缺少强有力的监督部门，政府应引入竞争机制，把森林资源生态效益补偿制度推入市场，根据各地的社会、经济、环境等条件确定相应的补偿标准，与此同时建立森林资源生态效益补偿基金的追踪反馈机制，对资金使用全过程实施监控。有的学者建议，政府对林区的经济补偿要实行法治化。国家及地方政府要建立健全防护林和特种用途林补助资金管理办法和制度，各地区应当严格执行《森林生态效益补助基金管理办法》，有效发挥森林资源生态效益补偿制度的作用。

【参考资料】：

（1）张致富《环境经济》，人民出版社，1994

（2）《中国生态补偿机制与政策研究课题组，中国生态补偿机制与政策研究》，科学出版社，2007

（3）张建国《森林生态经济问题研究》，中国林业出版社，1986（4）孙立达，朱金兆《水土保持林体系综合效益研究与评价》，中国科学技术出版社，2000（5）李若凝,崔翠娟,韩艳英《森林生态效益补偿的法律地位和立法探讨》北京林业大学学报（社会科学版），2004，（3），36（6）吴伟光，顾蕾，沈月琴《森林生态效益补偿若干问题的思考》.浙江林学院学报，2002，19（3）：296-300

第三篇：《森林生态效益补偿基金》自查报告

《森林生态效益补偿基金》自查报告

《森林生态效益补偿基金》自查报告

地区林业局：

根据林资［］3号《关于开展森林生态效益补偿基金自查工作的通知》和新林稽字［］6号文件要求，我局对-森林生态效益补偿基金进行了认真的自查，自查的情况汇报如下：

一、森林生态效益补偿基金收支情况：

1、森林生态效益补偿基金投资计划1395550元（管护费977800元、公共管护347750元、公益林管护交通工具70000元）。

2、财政到位森林生态效益补偿基金1495550元（管护费977800元、公共管护447750元、公益林管护交通工具70000元）。

3、森林生态效益补偿基金实际支出641000元［其中：①管护人员劳务费支出571000元。②公益林管护交通工具70000元。

二、森林生态效益补偿基金收支情况：

1、森林生态效益补偿基金投资计划1512800元（管护费977800元、公共管护60000元、管护基础设施建设中心站经费475000元）。

2、财政到位森林生态效益补偿基金1512800元（管护费977800元、公共管护60000元、管护基础设施建设中心站经费475000元）。

3、森林生态效益补偿基金实际支出1372600元［其中：①管护人员劳务费支出1171700元。②公共管护支出00元。

三、中央森林生态效益补偿基金（营造林资金）300000元，暂时在财政专户结余，营造林工程正在实施。

四、自治区（地方）森林生态效益补偿基金（管护基础设施建设资金）10元，暂时在财政专户结余，此项工程已竣工，资金正在拨付。

五、生态效益补偿基金管护人员管理情况：

我县胡杨林管理站招聘护林员55名，按自治区要求签订劳务合同55份，没有一个中心站和4个管护站，均建立健全了森林资源档案，目标管护责任制落实到位，共签订目标管理责任书55份，巡护记录填写全面，规范，管护措施到位，管护效果显著，公益林区森林覆盖率有明显提高。

我县招聘护林员26名，按自治区要求签订劳务合同26名，各个管护站负责人与胡杨站站长签订了管护责任书，胡杨林管理站站长与林业局局长，林业局局长与政府县长分别签订了责任书。各管护站档案齐全，管理规范，目标管理责任书落实到位，巡护记录均按照地区反馈意见进行了整改，管护措施到位，管护效果显著，公益林区森林资源覆盖率有明显提高。

六、基础设施建设情况

新建管护站一个，维修中心站一个，新建管护站2个，安放标志牌6面，安放宣传牌28个，订做警示牌30个，其中已安放20个，另一个中心站招投标手续已于11月办理完毕，近期将开工建设，档案齐全，管理较规范。

县林业局在监管森林生态效益补偿基金期间，无挤占、挪用、占用情况，严格按照《中央森林生态效益补偿基金使用管理办法》执行，做到专款专用。通过自查，存在的问题有：

1、管护人员工资较低

2、补助基金不能及时拨付到实施单位，造成国家公益林管护工作相对滞后。针对以上存在的问题，我局将根据实际情况及时采取措施，适当的提高管护人员管护费的标准及公益林管护员的待遇，改善基层站生活和工作条件，更好的做好国家公益林管护工作。

附表：

1、生态效益补偿基金支出情况汇总表

2、重点公益林管护情况汇总表

3、生态效益补偿基金收支余情况自查表

4、违纪资金情况汇总表

县林业局

3月10日

第四篇：《森林生态效益补偿基金》自查报告

地区林业局：根据林资［］3号《关于开展森林生态效益补偿基金自查工作的通知》和新林稽字［］6号文件要求，我局对-森林生态效益补偿基金进行了认真的自查，自查的情况汇报如下：

一、森林生态效益补偿基金收支情况：

1、森林生态效益补偿基金投资计划1395550元（管护费977800元、公共管护347750元、公益林管护交通工具70000元）。

2、财政到位森林生态效益补偿基金1495550元（管护费977800元、公共管护447750元、公益林管护交通工具70000元）。

3、森林生态效益补偿基金实际支出641000元［其中：①管护人员劳务费支出571000元。②公益林管护交通工具70000元。

二、森林生态效益补偿基金收支情况：

1、森林生态效益补偿基金投资计划1512800元（管护费977800元、公共管护60000元、管护基础设施建设中心站经费475000元）。

2、财政到位森林生态效益补偿基金1512800元（管护费977800元、公共管护60000元、管护基础设施建设中心站经费475000元）。

3、森林生态效益补偿基金实际支出1372600元［其中：①管护人员劳务费支出1171700元。②公共管护支出00元。

三、中央森林生态效益补偿基金（营造林资金）300000元，暂时在财政专户结余，营造林工程正在实施。

四、自治区（地方）森林生态效益补偿基金（管护基础设施建设资金）10元，暂时在财政专户结余，此项工程已竣工，资金正在拨付。

五、生态效益补偿基金管护人员管理情况：我县胡杨林管理站招聘护林员55名，按自治区要求签订劳务合同55份，没有一个中心站和4个管护站，均建立健全了森林资源档案，目标管护责任制落实到位，共签订目标管理责任书55份，巡护记录填写全面，规范，管护措施到位，管护效果显著，公益林区森林覆盖率有明显提高。我县招聘护林员26名，按自治区要求签订劳务合同26名，各个管护站负责人与胡杨站站长签订了管护责任书，胡杨林管理站站长与林业局局长，林业局局长与政府县长分别签订了责任书。各管护站档案齐全，管理规范，目标管理责任书落实到位，巡护记录均按照地区反馈意见进行了整改，管护措施到位，管护效果显著，公益林区森林资源覆盖率有明显提高。

六、基础设施建设情况新建管护站一个，维修中心站一个，新建管护站2个，安放标志牌6面，安放宣传牌28个，订做警示牌30个，其中已安放20个，另一个中心站招投标手续已于11月办理完毕，近期将开工建设，档案齐全，管理较规范。县林业局在监管森林生态效益补偿基金期间，无挤占、挪用、占用情况，严格按照《中央森林生态效益补偿基金使用管理办法》执行，做到专款专用。通过自查，存在的问题有：

1、管护人员工资较低

2、补助基金不能及时拨付到实施单位，造成国家公益林管护工作相对滞后。针对以上存在的问题，我局将根据实际情况及时采取措施，适当的提高管护人员管护费的标准及公益林管护员的待遇，改善基层站生活和工作条件，更好的做好国家公益林管护工作。

第五篇：《森林生态效益补偿基金》自查报告

《森林生态效益补偿基金》自查报告

地区林业局：

根据林资［］3号《关于开展森林生态效益补偿基金自查工作的通知》和新林稽字［］6号文件要求，我局对-森林生态效益补偿基金进行了认真的自查，自查的情况汇报如下：

一、森林生态效益补偿基金收支情况：

1、森林生态效益补偿基金投资计划1395550元（管护费977800元、公共管护347750元、公

益林管护交通工具70000元）。

2、财政到位森林生态效益补偿基金1495550元（管护费977800元、公共管护447750元、公益林管护交通工具

70000元）。

3、森林生态效益补偿基金实际支出641000元［其中：①管护人员劳务费支出571000元。②公益林管护交通工具70000元。

二、森林生态效益补偿基金收支情况：

1、森林生态效益补偿基金投资计划1512800元（管护费977800元、公共管护60000元、管护基础设施建设中心站经费475000元）。

2、财政到位森林生态效益补偿基金1512800元（管护费977800元、公共管护60000元、管护基础设施建设中心站经费475000元）。

3、森林生态效益补偿基金实际支出1372600元［其中：①管护人员劳务费支出1171700元。②公共管护支出00元。

三、中央森林生态效益补偿基金（营造林资金）300000元，暂时在财政专户结余，营造林工程正在实施。

四、自治区（地方）森林生态效益补偿基金（管护基础设施建设资金）10元，暂时在财政专户结余，此项工程已竣工，资金正在拨付。

五、生态效益补偿基金管护人员管理情况：

我县胡杨林管理站招聘护林员55名，按自治区要求签订劳务合同55份，没有一个中心站和4个管护站，均建立健全了森林资源档案，目标管护责任制落实到位，共签订目标管理责任书55份，巡护记录填写全面，规范，管护措施到位，管护效果显著，公益林区森林覆盖率有明显提高。

我县招聘护林员26名，按自治区要求签订劳务合同26名，各个管护站负责人与胡杨站站长签订了管护责任书，胡杨林管理站站长与林业局局长，林业局局长与政府县长分别签订了责任书。各管护站档案齐全，管理规范，目标管理责任书落实到位，巡护记录均按照地区反馈意见进行了整改，管护措施到位，管护效果显著，公益林区森林资源覆盖率有明显提高。

六、基础设施建设情况

新建管护站一个，维修中心站一个，新建管护站2个，安放标志牌6面，安放宣传牌28个，订做警示牌30个，其中已安放20个，另一个中心站招投标手续已于11月办理完毕，近期将开工建设，档案齐全，管理较规范。

县林业局在监管森林生态效益补偿基金期间，无挤占、挪用、占用情况，严格按照《中央森林生态效益补偿基金使用管理办法》执行，做到专款专用。通过自查，存在的问题有：

1、管护人员工资较低

2、补助基金不能及时拨付到实施单位，造成国家公益林管护工作相对滞后。针对以上存在的问题，我局将根据实际情况及时采取措施，适当的提高管护人员管护费的标准及公益林管护员的待遇，改善基层站生活和工作条件，更好的做好国家公益林管护工作。

附表：

1、生态效益补偿基金支出

情况汇总表

2、重点公益林管护情况汇总表

3、生态效益补偿基金收支余情况自查表

4、违纪资金情况汇总表

县林业局

3月10日