农民工社会保障体系初探论文[5篇材料]

第一篇：农民工社会保障体系初探论文

一、农民工社会保障缺失的原因

1.社会环境方面

农民工由于受到学历、文化程度等因素的限制，往往从事城市人不愿干的风险高、劳动强度大、劳动密集型的工作，工作的流动性强。加之对社会保障的认识不到位，对社保政策了解不够，因此对社会保障没有强烈的兴趣和需求。

2.制度方面

城乡二元的户籍制度把城镇和农村户口进行了严格的区分，城市居民在入学、就业、收入和社保方面都远远比农村居民优越。农民工大多来自不发达地区，户口所在地的农村社会养老保险制度一般没有建立，而已经建立的地区也不够健全。

3.法律方面

截至目前，我国至今还没有一部全国性的法律或法规来保护农民工的社会养老保险，也只有一些地方性的法规及一些规范性的文件作出规定。在实际操作中很难执行。由于各地方性的规定标准不统一、彼此之间不协调，所以无法形成一个体系。

4.企业方面

企业为农民工缴纳的保险费会增加他们的生产成本，因此，很多企业的业主不是很愿意给所雇农民工参保。部分企业则对农民工社会保障采取能拖就拖的态度，导致参保的积极性。

二、构建农民工社会保障体系的政策建议

1.加快城乡户籍制度的改革

城乡二元户籍制度严重制约了我国劳动力资源的优化配置，在制度上使农民工受到歧视。因此，通过建立城乡统一的户籍制度，剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能。让农民工自由流动和择业，最终实现农民工凭身份证和职业资格证书参加劳动力市场竞争。近些年来，我国各地正陆续推行新的户籍管理制度改革，沿用多年的户口迁移审批制度在许多地区已逐步被取消。取而代之的是以条件准入方式、按实际居住地按照1：3登记管理的新模式。例如，在一定的范围内逐步取消户口的农业、非农业之分，完全打破城乡分割。实行统一的居民户口登记管理制度。目前，上海、湖南、深圳等地也纷纷采取措施，实现户籍制度的一元化管理。社会保障作为人们社会生活的一部分，也是人们政治生活的一方面体现，要想改革逐步走向成熟，必须把农民工这一特殊群体的社会保障纳入其中，把农民工的社会保障权益与城市居民一道纳入社会保障体系。

2.加强针对农民工社会保障的法制化建设

经济发达国家如日本、英国等，在历史上都曾遇到过农村剩余劳动力向城市转移的问题，为了减少在农村富余劳动力转移过程中出现的社会不稳定因素，确保农民合法权益，各国政府都制定了较为详细的法律。目前我国劳动立法中有关农民工的最高立法是《劳动法》，其中却也存在很多漏洞。我国应尽快制定出台农民工社会保障法，明确界定政府、农民工、企业应承担的责任，规范和协调社会保障参与方的法律关系，以保证农民工在参保过程中有法可依、有章可循，保证各主体之间公平、公正、公开享受国家优惠政策，从法律层面上保证农民工享受到基本社会保障，真正维护农民工合法权益2011年7月1日，《社会保险法》的颁布和实施有效的填补了我国在社会保障方面的法律空白。但是社会保险法作为一部基本法，更多的是一些原则性、框架性的规定，要全面落实实施，还需要相应的法规配套。目前，我国一些发达地区已经颁布了许多社会保障方面的规章制度，但是有关农民工社会保障的法律法规却是很少。另外，还要加大现有法律法规的执法力度。比如，加强《工伤保险法》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《劳动法》、《劳动合同法》、《妇女儿童权益保护法》等社会保障方面的法律、法规的执法力度，使农民工社会保障问题尽快纳入法制化轨道。同时，加大劳动执法和行政检查监督的力度。保障农民工平等、自由的公民权利，关键是要加大劳动执法和行政检查监督的力度。对执法人员进行严格的培训；劳动保障部门要切实承担起劳动保障监察的职责；依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，加强劳动保障监察员队伍建设，扩充人员，加大投人。

3.加强对农民工社会保障的规范管理

一要加强企事业单位劳动用工合同的监管。用人单位必须与农民工签订劳动用工合同，建立规范的劳动关系，这是完善农民工社会保险制度，保护农民工合法权益的基础。二要对不给农民工参加社会保障的企事业单位加大监督力度，对违规者运用经济、行政和法律手段予以严肃处理。针对农民工流动性强的特点，政府要建立健全农民工登记制度，建立全国性的农民工社会保障网络系统，并利用网络技术实现一体化管理。无论农民工在哪个单位、哪个城市工作，都可以通过网上获得他们的社会保障信息，也可以利用网络系统缴纳保险费或获得保障。实行一体化的管理措施，也是我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要手段。

4.农民工社会保障的异地转移机制

农民工流动性大，特别是有回乡务农的可能性，因此农民工社会保险的异地转移成为一大操作难题。在如今农村社会保障体系没有完全建立的情形下，农民工的保险无法向农村转移。如果不转移，农民工社会保障就无法连续，农民工只能在终止、解除劳动关系或离开原就业地时，用一次性领取的方式来享受其社会保障待遇。这实际上根本起不到社会保障作用，所以现阶段建立农民工社会保障的异地转移机制是必要的。建立农民工社会保障的异地转移机制必将遇到很多现实困难，不可一蹴而就，应在实践中不断摸索循序渐进。但是笔者最后强调一元化的社会保障制度是我国社会保障制度改革的终极目标。建立农民工社会保障的异地转移机制只是暂时、过渡性的，其必将被一元化的社会保障制度所替代。

5.创新农民工社会保障制度的基金筹集机制

农民工社会保障制度运行面临着基金短缺的难点，农民工社会保障基金筹集应该创新基金筹集机制。一方面是加大政府投入力度。稳步增加社会保障支出占财政支出的比重，财政性社会保障投入要重点向农民工等特殊困难人群倾斜，为农民工社会保障提供财力支撑。另一方面是采取多渠道筹集的方式，拓宽农民工人社会保障范围。明确个人、单位、政府各自的职责，形成科学的分担机制。大力发展慈善事业，形成社会资源对农民工社会保障制度财力保障的主要补充，建立长效稳定的社保资金筹集机制，适应农村城镇化、就业形式多样化的追切要求。同时可运用税收优惠政策鼓励用人单位为农民工缴纳社会保险费。

第二篇：关于构建农民工社会保障体系探析

关于构建农民工社会保障体系探析

陈峰燕

论文摘要：农民工是我国经济建设中重要的生力军，为我国改革开放以来经济发展作出了巨大贡献。妥善解决农民工急需的社会保障问题，不仅是解决“三农”问题，促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益，巩固执政基础和构建和谐社会的政治任务。本文描述了农民工社会保障制度缺失的问题，以及导致农民工社会保障制度缺失的主要原因，同时，提出了构建农民工社会保障体系的基本思路和政策建议。论文关键词：农民工；社会保障；探析

随着我国经济改革的不断深入和社会结构的深刻变化，农民工作为中国工人阶级的新成员，是推动城市化和工业化的主要力量，成为全面建设小康社会不可缺少的一支生力军，目前我国农民工共有2.5亿，农民工社会保障制度建设是加快推进以改善民生为重点的社会建设的一项重要内容，如何搞好农民工的社会保障工作，维护这一越来越庞大的社会群体的利益，维护社会稳定和保障改革的顺利进行具有十分重要的意义。

一、农民工社会保障缺失所面临的问题

农民工为我国城乡经济、社会发展做出了巨大贡献，但在现有的户籍制度下，他们面临着严重不平等的社会保障待遇，长期以来被社会保障制度拒之于门外，我国农民工社会保障存在严重缺失。农民工主要面临的社会保障问题有以下几个方面。

（一）农民工社会保险覆盖面较小，参保率低。

近年来，农民工数量虽然在增加，但参保率却呈下滑趋势。根据从人力资源社会保障部网获悉的统计数字来看，2010年，农民工参加工伤、医疗、养老保险的人数出现了负增长。截至 2010年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为25707万人，其中，农民工参保人数为3284万人，仅占总数的12.7%；全国参加城镇基本医疗保险人数为43263万人，其中，农民工人数为4583万人，仅占总数的10.5%；全国参加工伤保险人数为16161万人，其中农民工参加工伤保险人数6300万人，仅占总数的38.9%；全国参加失业保险人数为13376万人，其中，参加失业保险的农民工人数为1990万人，仅占总数的14.9%。

（二）社会保险作用微弱，难以保护农民工合法权益。

部分农民工虽参加了社会保险，实际享受的保障待遇水平较低。他们得到的医疗补助有限。农民工虽然比较年轻，身体较为强壮，但由于高强度劳动，住宿条件较差，也很难避免生病，有调查显示，将近40%的农民工生过病，且不止一次。目前为止，我国已初步建立起社会统筹账户和个人账户相结合的城镇基本医疗保险制度，但农民工仿佛并没有因此受益，只有一部分农民工参加医疗保险，即使这样看病的钱基本是自己掏腰包，医疗保险在农农民工群体中还没有发挥应有的作用。工伤保险难以保护农民工生命财产安全。国家基本将工伤保险覆盖到全体农民工，但工伤事故频发，给广大农民工的生命财产安全造成威胁。据统计，在矿山开采、建筑施工和化学危险品生产3个行业发生的伤亡事故中，农民工所占比例高达80%以上。工伤保险不只包括事故发生后所给予的赔偿，还应包括事前预防，包括职业病损害预防。我国不少

企业劳动条件差，安全管理不到位，采取的安全措施也不够，已经酿成了太多的悲剧，大大损害了农民工的利益。

（三）很难享受到应得的社会福利和社会救助。

农民工无缘享受社会福利。在居住方面，虽然他们对住房有很强的需求，但多数居住在条件差、环境恶劣的集体宿舍（有的多达几十人）和工棚里。在再教育方面，虽然他们的受教育水平比第一代农民工高，但并不代表他们能够在现代城市游刃有余。现代企业对劳动力的要求越来越高，如果没有专业的职业技能，很难在城市生存下去，除非简单的卖苦力，根据农民工的特点，显然是行不通的。然而他们却很少有机会参加在职培训和进修，多靠“吃老本”或出卖体力就业，这与时代的要求完全不符。在收入方面，除了工资收入外，农民工几乎没有其他福利收入。另外，农民工更无法享受到社会救助。城镇“最低生活保障线”制度只涉及城市非农户口居民，并没有覆盖到农民工。

二、农民工社会保障缺失的因素分析

农民工社会保障缺失，原因主要有以下几个方面：

（一）自身思想意识薄弱、承担能力不足是农民工社会保障缺失的主观因素

一是农民工不了解社保政策，不知道享有社保权利。农民工以年轻人为主体，对养老保险思想意识上不如现有利益重视程度高。获得工作机会和工资收入，改善工作生活条件往往是其首要关注的问题。而个人自身合法权益的保护常常不受重视。他们一般是将钱寄回老家或是自己储蓄，而不愿参加需要缴纳一定保费的社会保险，对于社会保障也没有表现出强烈的渴望和需求。年轻的农民工关心的是多拿工资，回乡盖房、结婚，改善生活现状，对遥远的养老问题认识明显不足；而年纪大的农民工现实地需要养老、医疗保障时，又恰恰被现有政策排斥于社保体制之外。

二是农民工收入低、家庭负担重，经济因素制约了农民工的参保热情。维护农民工权益的长效机制尚未建立，同工不同酬，是一个普遍的现象。大多用工企业把农民工作为廉价劳动力使用，把压低农民工工资作为降低企业成本、追求利润最大化的主要手段。农民工工资水平很低，承担不起现行的社会保障费用。在现有的较发达的城市或地区试行的农民工社会保障体系中，农民工参保人员个人缴费光养老社会保险一项就占了个人工资的8%，如果再加上社会保障的其他项目，个人缴费占工资的比例应该不会低于15%。以2011年南通市最低缴费基数1500元计算，参加各项社会保险，每月的个人负担部分为165元，从短期来说农民工承担这每月165元还是有一定的困难的。

三是农民工的弱势地位，使有参保意愿的农民工，不敢冒着丢掉饭碗的风险向用人单位提出参保要求，当前，我国劳动力市场竞争激烈，农民工的就业竞争更为激烈，就业的压力迫使部分农民工不得不接受用人单位的低工资和无保障。

（二）法律、制度的不健全是农民工社会保障缺失的客观因素

1、我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障权缺失的根本原因。我国计划经济体制下城乡分割的二元社会结构式传统的就业制度模式和二元社会保障制度构建的基础。二元制度不但加深了农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的隔阂，也使农民同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利，农民成为被计划体制彻底抛弃的“局外人”。目前我国城镇社会保障政策仍是基于城乡二

元分割的劳动力市场所制定的政策。由于农民工没有城镇居民的身份，进城的农民工成为被城镇劳动就业制度与社会保障体系所排斥的对象。

2、农民工社会保障无法可依。长期以来我国社会保障立法不完善，缺乏对农民工的保护。我国至今尚无一部关于农民工社会养老保险制度的全国性的法律或法规，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。因为各地法规不统一，做法也各不一样；由于各地方性的规定极为散乱、彼此之间不协调，无法形成体系；由于缺乏全国性的法律规定，使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面，很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行。

3、社会保险关系接续难。农民工流动性大，不仅在同一个城市频繁地变动工作岗位，而且还经常跨地域流动，以及阶段性转入非农领域就业。由于外来农民工一般来自不发达地区，其户口所在地的农村社会养老保险制度一般没有建立，已经建立的也还很不健全。一旦他们离开原工作的城市，其养老保险个人账户难以转回原籍，现行转移政策以及管理手段不适应农民频繁流动的需要。他们往往选择退出养老保险，这样农民工只能拿走个人缴纳的费用，企业承担的部分则不能带走，只能留在当地城市作为统筹基金，鉴于这种变相剥夺农民工工资的行为，极大地降低了农民工参保的积极性，农民工感受不到国家的福利待遇，这是造成参保率较低的一个原。

（三）企业不愿承担经济责任是农民工社会保障缺失的重要原因

对于企业而言，利润是他们追逐的目标，为农民工缴纳保险费无疑会增加他们的成本，因此，企业主不愿参保，本质上抵触缴费。部分企业对农民工社会保障采取能拖则拖的态度，以各种理由拒绝参保。同时，在现行保障体制下，也有极少数企业无力参保。农民工所在单位大部分是民营企业或乡镇企业和个体工商户，主要从事建筑、餐饮、服装等技术含量较低的工作，不少是微利行业。存在极少数企业为他们缴纳的基本养老、医疗、失业、工伤和生育五项保障金感到负担较重，参保的积极性不高的现象。

三、构建农民工社会保障体系的对策建议

农民工的社会保障体系是一个复杂的社会工程，不仅牵涉到以前城乡社会保障制度的改革发展与创新推进，而且事关一些既得社会利益之间的冲突、协调和现有社会资源的再分配，需要的是整个社会和国家相关部门以及各地方政府的共同努力和密切配合。

（一）建立健全有关农民工社会保障的法律、法规

任何一项制度只有被以法律形式确定后，实施起来才有合法依据，才会有约束力。国外工业化国家已普遍实现了“最早出现在美国1935年颁布了《社会保障法》。但在我国，从整体上看，我国有关社会保障方面的立法严重不足与滞后，有关农民工社会保障制度的立法更是一片空白。由于农民工社会保障制度涉及到社会各阶层利益的调整和再分配，需要国家法律法规的支持与规范，必须加快农民工社会保障的有关立法工作，对现有的国务院及部委有关社会保障法规或规章要进行修改，对具体涉及农民工问题进行明确规定，使其更具操作性；制定专门的《农民工社会保障法》，对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等农民工法律保障制度及其原则作出明确规定。

（二）按照农民工特点对其进行分层分类管理

农民工是一个广义的概念，鉴于其复杂的社会组成，解决农民工社会保险问题不能一刀切，根据农民工群体的不同特点，对农民工进行分类分层保障，这样才能使保障制度发挥效力。农民工的分类有很多标

准，总体来讲，对于有稳定职业的农民工，他们多年在城市工作，有稳定的职业、稳定的收入，完成由农民向市民的初步转化，可将他们纳入现行社会保险政策范畴；对于流动性大的农民工，应尊重其个人意愿，遵循宜缓不宜急的方式，建立相对独立的、过渡性的农民工保障体系，加强其管理，是一种现实的选择。对于以务农为主的农民工。这类农民工短期内不适合纳入社会保险政策范畴，应在尊重其个人意愿的基础上，引导他们参加工伤保险、新农保和新型农村合作医疗。

经济建设水平决定社会保险能力，解决农民工社会保险问题不能一蹴而就。需要充分考量农民工经济承受能力，立足现有经济水平，分层、分步解决。一是全面普及工伤保险。由于农民工的职业和工种具有特殊的危险性，而他们个人的抗风险能力又很弱，在劳资纠纷中他们常处于劣势。所以，有必要优先考虑设立农民工的工伤保险问题。工伤保险一般实行的是“现收现付”的社会统筹制，费用主要由企业或雇主分担，不需个人缴纳，也不需国家财政投入，有利于提高用人单位的安全生产意识，有利于农民工工作环境的改善和待遇的提高。二是推行城镇居民医疗保险。明确企业必须同时为农民工缴纳工伤保险和城镇居民医疗保险，以确保农民工在患病住院时可享受相应医疗待遇，以较小的投入化解较大的风险。三是逐步推进养老保险。首先允许外来农民工在当地城市缴纳农村养老保险，实行农村养老保险转移政策，出台农村养老保险与职工养老保险间的衔接办法，使频繁流动的农民工的养老保险能转、能接、能续。

（三）建立健全农民工社会保险关系的转移和接续机制

农民工社会保障管理既要考虑保持与现行制度的衔接，又要适合农民工的特点和需要。从长远来看，应当把农民工纳入城镇社会保障体系，但农民工工作场所的不固定、工资收入的不稳定、未来归宿的不确定等因素又不得不考虑。这就需要相关部门设计一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理模式。一是尽快推广全国统一的社会保障卡。通过社保卡合理记载农民工的所有社会保障记录和个人账户信息，方便农民工在各地之间转移流动的信息接续，为农民工社会保障转移奠定基础。二是建立健全农民工社会保障关系转移接续制度。首先，完善城市社会保险关系间的转移，尤其是接近退休年龄的农民工工作变动时的社会保险关系接续办法，通过建立科学的个人账户折算划转机制，实现平稳对接。其次，可通过建立全国社会保险结算中心进行结算，由各有关地区分别发放待遇。最后，要完善农村社会保障体系，逐步推进城乡社会保障一体化建设，实现进城农民或农民工返乡创业社会保障制度的有效接续，促进社会保障权益累进，从即确保社会保险关系能够在城乡之间、地区之间有效转移。

（四）创新农民工社会保障制度的基金筹集机制

农民工社会保障制度运行面临着基金短缺难题，农民工社会保障基金筹集应该开辟新思路，创新基金筹集机制。一是加大政府投入力度。稳步增加社会保障支出占财政支出的比重，财政性社会保障投入要重点向农民工等特殊困难人群倾斜，为农民工社会保障提供财力支撑。同时，完善转移支付制度，建立农民工流入地流出地资金保障接续精算模型，采取横向财政转移支付措施，科学合理计算出农民工输入地和农民工输出地社会保障转移金额，确保农民工社保基金收支平衡、安全持续运行。二是多渠道筹集，拓宽农民工人社会保障范围。明确个人、单位、政府各自的职责，形成科学的分担机制，确定社会保障筹资的主要渠道：通过发行国债，从集体经济、土地出让金、福彩资金或国有资本经营收益等资金中明确一定的比例多渠道筹集农民工社会保障资金；大力发展慈善事业，形成社会资源对农民工社会保障制度财力保障的主要补充，建立长效稳定的社保资金筹集机制，适应农村城镇化、就业形式多样化的追切要求。同时可运用税收优惠政策鼓励用人单位为农民工缴纳社会保险费，如规定企事业单位为农民工缴纳社会保险费可在税前列支。

（五）完善农民工社会保障需要的配套改革

只有扫清了农民工社会保障的障碍因素，农民工的社会保障问题才能迎刃而解。首先，改革现行的户籍制度，建立城乡统一的户口登记制度，完善流动人口管理制度，取消针对农民工制定的限制性就业政策，逐步改变农民工因为一个户口而丧失社会保障权利的现状。其次，改革劳动用工制度，建立城乡统一的劳动力市场，劳动力市场的不完善，对不同的劳动力有不同的态度，导致农民工在工资收入、工作分工、子女入学等方面存在着明显歧视。再次，建立农民工工资支付保障制度。现在的问题是农民工应该得到的劳动报酬却无法得到，再让他们参加社会保障、缴纳各种社会保险费就显得勉为其难了。如果要在当前的形势下保障农民工的切身利益，那么保障农民工能够如期得到他们应得的工资是最现实的。积极推进《劳动保障监察条例》立法工作，依法加大对拖欠和克扣农民工工资行为的处罚力度。抓紧修订《工资支付暂行规定》。对各种工资支付行为加以规范，研究建立工资支付监控制度、预警制度、欠薪保障制度等。完善立法，是尽快建立维护农民工工资权益的长效机制；必须坚决贯彻、严格执行《劳动法》，对恶意拖欠农民工工资的单位和个人要下大力气整治。

第三篇：社会保障体系

社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体。完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。我国的社会保障体系，包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。这几项社会保障是相互联系，相辅相成的。社会保障体系是社会的“安全网”，它对社会稳定、社会发展有着重要的意义。

社会保险在社会保障体系中居于核心地位，它是社会保障体系的重要组成部分，是实现社会保障的基本纲领。一是社会保险目的是保障被给付者的基本生活需要，属于基本性的社会保障；二是社会保险的对象是法定范围内的社会劳动者；三是社会保险的基本特征是补偿劳动者的收入损失；四是社会保险的资金主要来源于用人单位（雇主）、劳动者（雇员）依法缴费及国家资助和社会募集。社会救助属于社会保障体系的最低层次，是实现社会保障的最低纲领和目标。一是社会救助的目的是保障被救助者的最低生活需要；二是社会救助的对象主要是失业者、遭到不幸者；三是社会救助的基本特征是扶贫；四是社会救助的基金来源主要是国家及社会群体。

社会福利是社会保障的最高层次，是实现社会保障的最高纲领和目标。它的目的是增进群众福利，改善国民的物质文化生活，它把社会保障推上最高阶段；社会福利基金的重要来源是国家和社会群体。

社会优抚安置是社会保障的特殊构成部分，属于特殊阶层的社会保障，是实现社会保障的特殊纲领。社会优抚安置目的是优待和抚恤；社会优抚的对象是军人及其家属；社会优抚的基本特征是对军人及其家属的优待；社会优抚的基金来源是国家财政拨款。

社会保障是社会安定的重要保证。

党的十七大报告中指出：要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。

促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。

全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设

第四篇：社会保障体系

我国社会保障体系必要性

社会保障制度是政府行使社会管理职能，通过国民收入分配与再分配形式，确保社会成员基本生活和医疗水平，以维护社会稳定、推动经济发展、促进改革深化的社会制度。随着经济的发展和社会的进步，社会保障制度对于提高居民的物质文化生活水平、促进社会经济协调稳定发展也日益发挥着重要的作用。目前我国正处于经济转轨时期，虽然整体经济运行效率得以提高，但是社会就业、养老等问题也日趋突出，社会不稳定的风险也在增加。因此，构建完备的社会保障体系，完善现行社会保障政策已成为当务之急。我国社会保障工作的发展

我国政府历来十分重视社会保障工作，社会保障的发展，大体经历了3个阶段：一是新中国成立不久，中国政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例草案》，为城市国营及部分大型集体企业职工建立了涵盖养老、医疗、工伤、生育、死亡等项目的社会保险制度。这是在计划经济条件下构筑的中国社会保障体系，仅包括社会保险的部分内容，范围相对较小。二是十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体系若干问题的决定》，对我国未来社会保障制度模式进行了明确，构建了市场经济条件下我国社会保障体系基本框架，指明了社会保障资金由国家、工作单位和个人共同负担，社会保障范围涉及社会救济、社会福利、优抚安置和社区服务、社会强制性保险(包括养老、失业、医疗、工伤、生育、住房)、个人储蓄积累和以自愿为原则的商业保险，使我国的社会保障体系更加灵活、有效、丰富多彩。三是在实践中逐步建立了“下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障”3条保障线，实行以“确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业离退休人员养老金按时足额发放”两个确保为主要内容的社会保障工作。由此，一个政府主导、责任分担、社会化、多层次的新型社会保障体系框架已基本形成。当前我国社会保障体系面临的问题

新型的社会保障体系在推进社会主义市场经济体制改革等方面发挥了重要作用。但是，由于这一制度所处的特殊国情和时代背景，随着社会、经济的发展，出现各种问题在所难免。

(1)覆盖面狭窄。目前我国发达地区主要是沿海地区，已经开始在试着搞养老、医疗、低保等农村的社会保障制度，享受养老保险的农村人口大约有6 000万人。但参加养老保险的农民不到农村总人口的10%，至于失业保险等其他现代社会保障制度，均与农民无缘。除此之外，当前的社会保障制度并没有覆盖城镇范围内的全部居民，养老保险覆盖人群约1.6亿人，另有3亿多人被排斥在外，失业保险的覆盖范围仍然较窄。随着我国失业人口逐年增加，2001年我国城镇职工失业率为3.6%，2002年为4%，2004年增加到4.3%，城镇下岗失业人员达1 400万人。截止到2004年全国有10 584万人参加失业保险;公费医疗、劳保医疗仅覆盖全国约9 400万人口;享受最低生活保障的人约占城市“下岗、失业、待岗”总人数的30%。还有相当多的私营企业、三资企业以及广大的个体纳税户没有加入社会保障的体 系。

(2)社保资金缺乏统一管理，基金运转处于无序状态。现行社会保障制度是按地区和部门分开制定的，地区间条块管理比较松散。社会保障基金既有县市统筹又有省级统筹，统筹形式多种多样，统筹办法各地自行确定。社会保障管理机构基本上处于分散管理的状况，如养老保险、失业保险由劳动部门负责;抚恤救济由民政部门负责;医疗保险由卫生部门和职工所在单位负责。由于社会保障缺乏统一的管理，政策规定及筹资办法也政出多门，而社会保险经办机构集社会保险的收、支、管、用与政策制定于一身，没有一个机制对它进行有效的监督，导致社会保障费管理不严格、漏洞大，社会保障资金运转处于无序状态。一些地方随意提高社会养老统筹比例，大大超出国家规定的20%的养老保险缴费率，并且存在挪用、浪费社保基金的现象，危及社保基金的安全。

(3)收不抵支，资金短缺。我国社会保障费的征收方式没有统一规范，有的地方委托地税机关征收，有的地方实行按地区、分行业征收的办法，也有些地方采取差额结算缴拨，还有些地方采取按规定协议缴费。各省市的社会保障项目多少不一，比例不同，又没有法律的约束，因而征收手段不硬，导致收费困难，欠费现象普遍。1998年，我国企业欠缴基本养老保险费319亿元，2004年达到近500亿元。另外，我国社会保障体系建立的时间短，而我国又人口多，底子薄，过去没有积累，资金方面也存在着很大的困难。目前，企业的保险缴费负担较重，养老保险平均为22%，医疗保险6%，失业保险2%，造成企业逃费欠费现象普遍。企业效益差，迫切需要社会保险的保障，而社会保险制度的建成又需要企业的资金支持，这样在社会保险与企业效益之间形成一种恶性循环。

(4)社会保障立法滞后。社会保障的特征是保证低收入者最基本的生活需要，一定程度上具有强制性，这需要相应的法律法规为依据;同时也需要以法律为依据界定政府各部门之间、中央与地方之间在社会保障管理方面的权限与义务、职工的权利与义务。但目前我国社会保障法律体系还很不健全，由于立法滞后，在对社会保障方面发生的争议进行仲裁或提请诉讼时，仲裁机构和法院难以根据权威性的法律规定对这类争议和纠纷进行仲裁或判决，一些问题处于无法可依的状态，职工的基本社会保障权利得不到法律保护。

(5)社会保障意识淡薄。在经济转轨时期，由于原有的保障体系的影响还未从根本上消除，对新的社会保障体系宣传教育不够。一方面，一些职工长期养成的依赖思想致使他们缺乏自我保障意识，不愿为自己的生老病死积累资金。另一方面，一些地方领导对社会保障的理解也存在误区，认为这只是企业行为，而不是政府行为。部分领导从地方经济利益出发，擅自挪用社保资金，弥补政府经费不足或进行各种投资。由于全社会的社会保障意识淡薄，我国社会保障事业发展进程缓慢建立健全我国社会保障体系的措施

(1)扩大社会保障覆盖面。我国是一个人口众多的发展中国家，经济发展总体水平还比较低，城乡差距、地区差距并存，不同社会群体间的保障水平差异过大，建立城乡有别的社会保障体系，确保大多数人的社会保障体系是一种现实的选择。

首先，扩大城镇职工社会保障范围，主要从以下几方面入手：养老保险方面。随着老龄化社会的到来，养老问题日益突出，养老保险的覆盖范围应从机关事业单位、国有企业及部分集体企业、个别私营企业、少数外资企业职工扩大到全体城镇各类企业及职工。这样既可以促进机关、事业单位职工与企业职工在养老保险待遇水平方面合理衔接，为职工的合理流动创造条件，又可以为全体退休人员的基本生活费用提供保障。失业保险方面。由于国有企业改制、行政机构改革不断向社会释放富余人员，新增就业人员和农村劳动力的转移，使我国社保体系面临巨大失业压力，失业保险的范围应扩大到城镇各级各类企业及职工。医疗保险方面，应全面建立社会统筹医疗基金和职工个人医疗账户相结合的制度。针对城镇低收入者、生活贫困的居民，通过建立最低生活保障制度与失业救济、再就业补助结合，保证他们的基本生活不受影响。

其次，逐步推进农村社会保障，扩大基本保障覆盖面。我国农村人口比重大，农村老年人口比重不断上升，但目前大多数农村地区的经济发展水平还不高，全面开展农村社会养老保险的条件还不具备。经济发达地区先建立农村社会养老保险体系，随着农村经济的发展，逐步建立符合各地实际情况的、有区别的、覆盖全国农村的社会养老保险体系。为农村贫困人口建立农村最低生活保障，加大对农村卫生的投入，大力推行以大病统筹为主的农村合作医疗制度，开展农村医疗救助，解决农村人口因病致贫问题。同时加强县、乡、村三级医疗预防保健网的建设。

(2)建立多层次的社会保障体系。我国社会保障体系历来由国家独自支撑，给国家财政带来沉重的负担。随着经济发展，我国应在基本养老保险基础上分别设计企业补充养老保险

和机关事业单位附加养老保险、职工个人的储蓄性保险，还应积极发展商业保险和社会互助，作为社会保险的补充。有条件的地区试点发展私人养老、医疗保险等，形成多层次的社会保障体系。还可以借鉴国外经验，通过政府的补贴、税收优惠措施，促使非营利组织在补充社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利领域里发挥作用。

(3)建立统一的社会保障管理机构，提高管理效率。在现行制度下，如何建立一个完善的机制对社会保险经办机构进行有效的监督，严格管理社会保障费等问题已迫在眉睫。对此，我国目前应采取以下措施：一是借鉴国外经验，确立由社会自治组织经办社会保险的方式，实行社会保险统一领导、集中管理，改变目前多头管理的现状。二是充分发挥财政在社会保障中的作用。在社会保障体系建立和发展过程中，财政始终具有重要的地位和作用。财政参与社会保障管理，关键是要建立社会保障预算，对社保资金实行全程监督，加强对社会保障结余资金的管理，保证这部分资金的安全与保值增值。三是建立社会保障服务网。利用计算机信息管理系统建立覆盖全国的、统一的社会保障服务网络，实现现代化管理。

(4)多头并举，开辟新的筹资渠道。首先要硬化征缴手段，扩大社保资金规模。目前，我国已有部分省份把养老保险费交由税务部门征收，但普遍存在“税硬费软”的问题。如果将社会保障费改为社会保障税，既可以增强社会保障筹资的强制性，变弹性收费为刚性收税，又可以降低社会保障资金的筹资成本，扩大筹资规模。其次搭建社会保障新平台，开辟新的筹资渠道。目前我国在养老保险制度转换过程中，要将几十年积累的巨额债务在短短几年内全部消化，既无必要，更不现实。而搭建社会保障新平台是解决资金问题的一种新选择。由于进入社会保障新平台的人员目前大多是青壮年，通过这个平台所筹集到的资金，可以在未来20～30年内用于偿还历史债务，等到这些人年老时，全国社会保障基金已积累到相当规模，完全可以解决资金支付问题。最后对特定企业适时减免或加成征收社保费。当企业出现资金周转困难或财政困难时，允许它们暂时拖欠部分社会保险费用，等这部分企业资金充裕时再连本带息全部上缴，这样做有助于其未来更自觉地缴费，还可以吸纳逃费者加入缴费计划并有利于其以后自觉缴费。但同时必须使恶意逃费者认识到，逃费的机会成本将远远超过期望收益，今后他们会面临更严厉的处罚风险。

(5)尽快完善社会保障法制建设。为了实现社会保障管理法制化，必须在以下几方面加快立法建设。一是根据社会保障制度中各个具体项目的难易程度和实际进展情况先分项制定法规。然后在制定单项法规的基础上，再考虑制定社会保险法、社会福利法等，明确社会保险管理机构之间的职责与权限，使社会保险管理有法可依。二是加快社会保险基金管理立法。规定基金筹集方式、来源渠道、各方分担比例、基金保值增值途径等，保证社保基金正常运转。三是健全社会保障的司法机制。要保证社会保障参与者的权益受到不法侵害时，能获得相应的司法保护，对违反法律规定的行为依法追究其法律责任。在此基础上建立起以《社会保障法》为主体的社会保障法律体系，以法律的形式确定公民基本生活保障体系的基本事项，明确公民基本生活保障的权利和义务。在健全法制的基础上，加快完善以养老、失业、医疗保险为主要内容的社会保障体系建设，使人民在社会保障中真正得到实惠。

(6)加强宣传，增强全国人民的社会保障意识。社会保障与全国人民息息相关，但由于历史的或现实的原因，对社会保障的重视程度不够，影响我国社会保障的改革，因此加强宣传成为当务之急。一是克服依赖思想。对国有企业职工加大宣传力度，使其认识到市场经济条件下的企业不再为职工的生老病死承担全部费用，而是由企业与职工共同分担。社会保障程度高低不仅影响职工的现实生活水平，而且会影响他们的未来生活水平。二是克服侥幸心理。对于那些心存侥幸舍不得花钱买保险的人，从各个层面分析社会保障将给他们带来的实惠，使他们对社会保障有一个新的认识。三是纠正部分领导对社会保障的误解，确保社保资金的安全。

第五篇：田宇：黑龙江省农民工社会保障体系建构研究

Research Report on the Social Safety System of Farmers Working in Urban Areas in Heilongjiang Province

Tian yu

Abstract: In Heilongjiang, a major grain-producing province, a geographical strait can be found in farmer groups who work in city to some extent.Recent years have witnessed the transformation of their identity, mode of mobility and living purposes.However, current national social safety system, which should have served as a “safety net”, can’t meet the needs of these farmers;of all the problems existed, apart from the hard nut in the original system, some new problems have cropped up.In this sense, to do some research and make some analyses on these aspects to be desired will mean a lot to such a province in the reform and improvement of social safety system.As a result, local government is sure to benefit a great deal from such a research in enacting policies concerned.Key words: HeiLongjiang province, farmers working in city, social safety system 黑龙江省农民工社会保障体系建构研究

田 雨

摘要：目前，作为农业大省的黑龙江省，农民工这一特殊群体正在经历着身份、流动模式、以及生存目标的多重转变。然而，本应起到“安全网”作用的社会保障体系还不能适应农民工的现实需要，在原有的制度性顽疾之外，还出现了一系列新问题。研究、分析社会保障体系中的这些尚待完善的方面，对全省社会保障体系的改革与健全具有一定的现实意义，也为政府制定相关政策提供参考。

关键词：黑龙江省 农民工 社会保障体系

2007年年初，国务院发布的《中国农民工调研报告》称，我国农民工规模已达1.2亿，如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数已达2亿人。目前，农民工在我国第二、三产业部门分别占到总就业人数的52%和58%，表明农民工已经成为我国产业工人的主体。黑龙江省农民工就业分布状况与之相近。

黑龙江省农民工数量业已达到310万，其中，在省内务工的188万人，到外省务工的108万人，到国外务工的14万人。外省来黑龙江省务工者约有75万人。由此可知，黑龙江省城市有农民工263万人。就哈尔滨市来说，在哈尔滨市农民工有89万人。其中本市农民有52万人，外省市农民37万人，进入哈尔滨市区有25.5万人。根据黑龙江省劳动和和会保障厅的统计，2007年全省农民工就业主要集中在5个行业，其中制造业占32.7%，其他工业行业占25.1%，建筑业占15.2%，餐饮娱乐业占13.1%，家政服务业占2.9%，暂时没有固定行业占11%；农民工在部分行业中的分布为，占加工制造从业者的65%，占建筑业和采掘业从业者的80%，占环卫、家政、餐饮等服务业从业者的50%以上比例。

从总体特征来看，目前黑龙江省农民工群体与其他地区一样正在发生三大转变:由亦工亦农向全职非农转变；由城乡流动向融入城市转变；由谋求生存向追求平等转变。农民工顽强地突破现行城乡二元对立的制度性壁垒，大规模向城市转移，产生了巨大的推进社会变革的影响，正在各个方面冲击和改变着城市和农村既有的经济结构和社会结构，是城市、农村经济发展、社会稳定的重要影响因素。

但是，农民工由于在身份上的差异，与一般的工人在就业机会、劳动安全、工资收入、子女教育、社会保障等方面存在着很大的差异，特别是在社会保障方面与城镇居民相去甚远。他们面临着现代工业化过程中的工伤、失业、养老等个人无法承担的风险，却仍处于名存实亡的以自我保障为核心的传统农村社会保障网络之中。

一、黑龙江省农民工社会保障状况及存在主要问题

社会保障体系是社会的“安全网”、“稳压器”，建立农民工社会保障体系更是维护农民工合法权益的有效途径，但是黑龙江省建立社会保障体制不完善，还存在多方面的阻碍。

（一）从全省农民工整体情况看：

第一，社会保险参保率低，“新生代” 农民工的参保问题更为突出。中国社会保障改革从20世纪80年代开始，从单项改革到综合改革，目前已初步建立起了以社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚为主要内容的社会保障体系。其中，社会保险被视为社会保障的核心制度。据黑龙江省劳动和和会保障厅2007年统计显示，全省共有29.5万名农民工参加了医疗保险，6.6万名农民工参加了工伤保险。黑龙江省人大2006年12月调查报告中，显示全省有30.5%的农民工参加了养老保险。这一比例应该说并不算高。

另外，从年龄结构来看，我国每年城乡新成长的劳动力近2000万人，城镇新成长劳动力1000多万人。黑龙江省劳动和社会保障厅的统计显示，全省16~17岁的农民工占3.2%，18~20岁的农民工占21%，21~25岁的农民工占23.5%，26~30岁的农民工占18.6%，31~35岁的农民工占11.6%，36—40岁的农民工占10.2%，41~45岁的农民工占6.5%，46~50岁的农民工占1.9%，50岁以上的农民工占3.5%。这一统计显示，黑龙江省30岁以下的“新生代”农民工占总体的66.3%，约205.5万人；30岁以上的农民工占33.7%，约104.5万人。可见，在代际分布中青年农民工已占农民工的主体。

然而，从社会保险的参保率来看，全省30岁以下青年农民工的社会保险参保率普遍低于30岁以上农民工，养老保险参保率为5.6%，医疗保险参保率为4.4%，农村合作医疗保险为4%，只是在商业保险方面略高于30岁以上农民工。可见，这一群体的参保问题将成为未来社会保障的隐患。在农民工社会保险的参保率较低的情况下，“新生代” 农民工的参保问题更为突出。

第二，黑龙江省农民工工作不稳定，工资水平低，权益保障缺失较重，急需政府和社会援助

从全国来看，农民工群体的工资普遍较低。国务院2007年发布的《中国农民工调研报告》显示，农民工月工资收入主要集中在500至800元之间；黑龙江省人大2006年12月调查报告中，显示全省农民工工资水平在300至1000元之间，低于全省城镇企业在岗职工1328.75元的月平均工资水平。

另外，据黑龙江省人大2006年12月调查报告中，显示约有20%的农民工还存在工资被拖欠的情况。农民工群体的工资收入较低，常常缺乏较为稳定的工作，这无疑增加了他们在城市中的生存成本，可谓雪上加霜。这种严重缺乏保障的情况，很容易引起社会波动，给城市化发展带来副作用，也将最终阻碍社会保障体系的进一步完善。他们在城市里无依无靠，迫切需要正式社会制度庇护，迫切需要来自政府和社会的援助。

这是因为，农民工充分就业是社会保障建立的最大经济基础。福利经济学和劳动经济学认为，就业增长是熨平社会波动增强社会保障的物质基础，郑成功教授也认为，社会保障通常以就业为条件。随着竞争的日益激烈和就业形势的日益严重，挤压了农民工有限的就业空间，在中国经济发展与世界接轨的过程中，技术与资本正在日益替代劳动力，农民工集中的工业制造业、建筑业等行业，用人需求呈下降趋势，然而据劳动保障部估算，农业生产中大约还有1.5亿富余劳动力需要转移，这就导致农民工就业困难，不能获得稳定工作，意味着他们自动处于现行社会保险制度的覆盖范围之外，就业不畅所导致的个人收入减少或中断无疑将使农民工无力承受缴纳保险费的经济负担，进而截断潜在社会保障资金筹集渠道，最终使建立农民工社会保障理论设想变成了奢望。

第三，农民工返乡意愿依然存在，社会保障意识淡泊。

农民工具有高流动性的特点，工作场所不固定是参加社会保险和实施各类社会保障的一大困难，由于外来农民工在跨地域变动中一般会退保，往往导致参保中断，或因为各地标准不统一而使社会保障转移可操作性差。据相关调查显示，由于黑龙江省农民工的主体以省内农民居多（约占70%以上），作为农业大省，土地资源相对南方省份更为丰富，农民平均占有土地总量较多，很多外出打工者在农村仍占有一定量的土地，这就为其返乡预留了退路，70%左右的打工者认为，4 最终都要回到老家，导致很难建立统一的社会保障体系。不仅如此，农民工的参保意识较差，他们来自社会保障制度发展程度非常低的农村，习惯了传统的“土地保障”和“家庭保障”，对能在城市的“非正规部门”从事“非正规就业”感到庆幸，他们进城打工以增加收入为目的，有无社会保障无所谓，所以对国家和政府忽视农民工社会保障已经适应。还有就是理论界也存在错误的意识，有认为在城镇社会保障如此困难的条件下，不应该建立农民工的保障体系，这违背了一个基本的常识，即中国政府是全民政府而不是“市民”政府。随着经济的持续增长，中国有能力为农民工提供保障。这些错误的认识很大程度上阻碍了农民工社会保障体系的建立。

（二）从政府和制度层面看：

第一，经济基础薄弱，社会保障资金严重不足是首要问题。

经济基础决定上层建筑，任何完美的社会保障制度都必须以雄厚的经济实力作铺垫，否则，只能是海市蜃楼。改革开放以来，在全国经济全面提升的大环境下，黑龙江省作为老工业基地，经济条件也有了长足进步，但与经济发达省份相比仍有一段不小的差距，大量社会工程等待资金注入，财政的紧张状况使得用于农民工的社会保障资金迟迟不能到位，严重的资金不足使得政府对农民工的社会保障爱莫能助。据统计，2006年，黑龙江省用于科教文卫、社会保障福利占GDP比重为6.55%，而全国这一比例为12.8%，这表明黑龙江省社会保障投入低于全国近一半水平。公共财政没投入，农民自然没有参保积极性。

拿社会养老保险为例，目前黑龙江省大部分农民工仍然处于以自我保障为核心的传统农村社会保障网络之中。黑龙江省是从1991年开始农村社会养老保险试点，共有8000多个村开展了这项工作，截至目前参保农民达181.3万人，其中5.1万人开始领取养老金，而每个月只能领到几毛钱养老金的人数占到1/4，人均月领取养老金5.5元。省会哈尔滨市共有45万农民参加农村养老保险，其中30万人人均缴费积累总额不到100块钱，在目前开始领取保费的1万人中，月领取标准在5元钱以下的占50%以上，这点儿养老金根本起不到养老的作用，补贴作用也起不到。

据统计，黑龙江省只有3%的参保者续缴农保保费，在省会城市哈尔滨续缴率也只有5%，阿城市作为黑龙江省经济状况相对较好的地区续缴率也仅为1%，从2000年至2005年阿城市新增参保人数平均每年仅为6人。

目前农村社会养老保险是农民储蓄积累式的养老保险，各级财政不负担一分钱，集体补助部分由于黑龙江省大部分乡、村财力微弱，乡镇企业发展较差，难以兑现，实际能享受到集体补贴的只占2%。

用农民的话说：“算来算去还是自己交的那点钱，没人给贴补，要取还挺费劲的，有啥意思，那我还不如存信用社呢，取钱也方便。” 由于资金不足，保费完全靠农民个人积累，公共财政没有投入，农村养老保险金增值幅度与银行利率大致相当，还会影响农民当期资金周转，农民哪来的参保积极性。

另外，设想将农民工整体纳入城镇社保体系，仍旧存在资金缺乏问题。近几年，国家和政府集中精力和财力加强城镇社会保障改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但是城镇职工养老保险、失业保险等仍旧陷入资金困境，而且越来越多的下岗人员走出再就业中心以及企业继续裁员，使领取失业保险金的人越来越多，财政支出呈明显上升趋势，当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，资金不足，必将面临严重的资金困难。所以，就极大的延缓了农民工社会保障体系的建立。

第二，社会保障相关法律、制度仍然存在缺位，政府及社会重视程度不够。任何一项社会保障制度的建立和改革，通常都以立法机关制定或修订相关法律法规为先导，任何保障项目的实施都需要立法为其保驾护航。美国早在1935年就颁布了《社会保障法》，该法被认为是现代社会保障制度发展史上的一个重要里程碑。然而中国目前尚没有一部全国性的《社会保障法》、《社会保险法》、《社会救济法》，现行社会保障法规中更没有一部综合性的关于农民工的专门法律法规，很大部分仅以暂行法定、条例、办法等形式出现。虽然黑龙江省近几年来相应出台了很多法律法规规范了企业的行为，保护了劳动者的权益。但是这些政策仍旧存在许多问题，如立法相对滞后、覆盖范围狭窄、不能适应社会主义市场经济的要求，人大立法少，行政法规多，立法层次不高，法律效力低，缺乏应有的权威性和稳定性。例如，没有城市户口的农民工，就不能平等地享受城市居民的最低生活保障待遇；不是城市职工，就不能平等地享受养老、医疗、失业等社会保障 6 待遇。正是这些结构性的制度安排，使农民工处于城市社会的底层而成为边缘群体，也正是这种边缘性的社会地位使其难以享受社会保障权益。农民工的工资没有保障、安全工作条件没有保障、疾病工伤治疗没有保障、福利没有保障、养老没有保障、子女的教育没有保障。对广大的农民工而言，现有社会保障体系存在巨大的漏洞，这些漏洞使得少数不法企业肆无忌惮地侵害农民工的合法权益。

由于农民工的社会保障问题缺乏相应的法律保障，使他们的社会保障工作难以实现强制性原则，这是造成侵害劳动者社会保障权益现象存在的根本原因。目前社会保险条例涉及的保障范围主要是城镇特别是公有制的机关、团队和企业，未涉及到农村和非公有制企业，这就等于把农民工排除在社会保障范围之外。

由于缺乏法律的强制性监督，导致政府企业对农民工的社会保障权的漠视。在很多城市中，往往对外来农民工采取种种限制性措施，政府不愿在行政管理上花心血，只好对农民工进城持消极观望态度，不重视不解决农民工就业问题，更不用说他们的社会保障。甚至在工业化过程中牺牲农民工的利益，歧视农民工，尤其表现在子女入学、国企招聘方面，有的企业严格把职工分为三六九等，不为民工交纳保险金，农民工与城市本地职工处于不平等地位，成了“二等公民”，社会保障成了少数“市民”的专利。所以，农民工至今游离于社会保障体系之外，就不足为奇了。

第三，城乡二元结构导致农民工身份难以界定，边缘性的社会地位使社会保障严重滞后。在计划经济条件下形成了以户籍制度、用工制度为主要标志的城乡二元格局，农民被限制在农村从事农业，基本上没有社会保障，而工人则在城镇从事工业，有“劳保”解决他们的衣食住行、生老病死等问题。改革开放后，经济体制改革引起社会制度改革，农民进城务工经商，但身份没有改变，农民及农民工当然就成立城里人眼中的“二等公民”，社会保障也就“冷眼”了这一群体。农民工这种模糊的身份使他们徘徊于农村与城镇社会保障体系之间，即使划入城镇，也无法确定由哪个企业或部门负责。实际上，农民工已经逐渐从农民这种职业中分化出来了，成为非农职业的劳动者，他们和农村的“隔阂”越来越深，而且，绝大多数农民工将会被城市化，解决他们的社会保障问题是社会发展进步和实现社会公平的正义举措，有着重要的意义。

二、解决农民工社会保障问题应坚持的基本原则

基于以上对黑龙江省现行农民工社会保障体系装框的概括和分析，要建立一个更为完善的新体系，首先要遵循以下原则：

一、分类分层原则

先对农民工进行适当的分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的社会保障体系，而对不符合条件的则另调方案加以解决，并视情形逐步纳入。

二、循序渐进原则

目前我国正处于社会转型的过程中，伴随着工业化和城市化的加速，已有近1.2亿农村剩余劳动力转移到非农产业，规模还将进一步扩大，因此，农民工社会保障模式在框架设计上必须走循序渐进的道路，必须坚持短期与长远利益相结合的原则，必须保证劳动力人力资本的可持续增长。农民工最需要的社会保障项目应优先建立。当务之急是建立必要的工伤保险、大病医疗保险和养老保险以及必要的社会救助制度。

三、灵活性原则

制度设计要有弹性，与现行社会保障制度能够有效对接，农民工的社会保障制度与城镇职工的社会保障制度之间要预留 “接口”，在条件成熟时两者能够实现对接。

四、统一性原则

农民工的社会保障政策在基本原则上应是全国统一的，而不是地方性的。这是因为：农民工的高流动性决定了其社会保险政策必须有相对的统一性。省级社会保障体系要考虑到全局性，尤其是农民工社会保险政策，以养老保险为例，如果不能与全国保持统一，养老保险可能演变为一种不确定的强制储蓄，从而失去这项政策的本源意义。

三、可操作化的实施办法

进城农民工的社会保障制度涉及到国家、企业和农民工个人等多方利益，是多方利益的调整和分配。在社会保障制度的制定和实施过程中，国家、企业和个人作为参与利益调整和分配的主体，三者都会遵循“经济人”的理性，从自身角度出发优先考虑自己的利益。所以，本着务实的原则，笔者提出农民工社会保障制度建设要遵循“低费率、广覆盖、高弹性”的原则，依据“分人群、分险种” 8 的思路进行以下制度创新，希望既能兼顾农民工个人、企业和地方政府的“经济人”理性，又能适应农民工流动性高、缴费能力低、构成复杂的特点。

（一）以劳动合同关系作为分类标准, 按农民工群体分化后不同类型建立不同的社会保障

以劳动合同关系作为分类标准，由于具有客观性依据，既便于获得农民工就业状况和不同保障需求，也便于清晰划分不同的类群体。根据这一划分标准,笔者把农民工群体大致分为两类，即：有雇佣关系和无雇佣关系的。有雇佣关系是指：在城市有相对固定职业,与就业单位有稳定雇佣关系并签定了劳动合同的。无雇佣关系是指：在城市有或无固定职业且无劳动合同关系存在。在设计农民工社会保障制度时,对于制度对象的科学分类十分重要。目前对农民工分类存在的分歧，主要是农民工自身情况的复杂性所致，虽然对农民工的分类存在不同意见,但其目标都是为更好的体现制度的特殊性和可行性。

有雇佣关系的农民工可视同城市工人将其全部险种直接纳入城市社保体系。这部分人其实已完全脱离对土地的依赖，是已经市民化了的农民工。由于其有较高的地域稳定性和缴费能力，与现行城市社会保障体系契合度高，所以，将其全部险种直接纳入城市社保体系，既可以简化操作，又可以满足其较高的参保待遇需求。而对于无雇佣关系的农民工则要考虑到其特殊处境采取特殊的社会保障办法。

（二）按不同险种区别对待无雇佣关系、流动性大的农民工

按社会保障层次逐层完善无雇佣关系、流动性大的农民工的社会保障体系。逐层建设渐进式的社会保障体系，才能实现全国统一社会保障体系建立目标的平稳过渡，保持社会稳定。

第一层：农民工社会保障中最核心的工伤保险

农民工从事的工作经常发生致伤、致残、致命事故，应该尽快确立农民工工伤保险，保证其家属不因工伤陷入困境。

农民工的工伤保险的建立，可参照《企业职工工伤保险试行办法》的规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险费。该保障项目成本不高，操作起来并不复杂，不存在账户积累与保险关系接轨的问题，与农民工的流动性关系不大，而且由于费用全部由雇主承担，对农民工来说，没有丝毫的经济负担，农民工也应该是乐 9 意接受的，在一定程度上，对雇主也是有利的。

第二层：建立农民工大病医疗保险制度

患病是农民工最为惧怕而又是难以避免的问题，在缺乏保障机制的情况下，患病尤其是大病不仅为农民工造成身体痛苦，而且会致使其失业，从而失去经济来源陷入贫困。农民工中以年轻力壮者居多，一般的小病，他们也不愿到医院诊治，对于他们只建立大病统筹医疗保险是比较实际的。针对他们流动性强和大病发生率低的特点，由卫生部门规定在统一的银行设立个人医疗保险账户，农民工所在企业按工资比例缴纳一定的保险费到该账户上，个人可根据自己的身体状况缴纳不等的保险费，再加上政府财政的补贴构成农民工大病医疗保险账户。当大病发生时，无论农民工在何地，都可凭医院诊断书和个人账号金额的多少享受不等医疗保险金;如果从未发生过大病，满60周岁后，可将个人账户资金转入到养老保险。这样由医院和银行合作，省去了保险迁移等许多繁琐手续。农民工根据银行的医疗保险账户，获取治疗疾病的资金，保证他们的生命健康安全。

第三层：建立城市“公共劳动”形式的社会救助体制

社会救助是帮助农民工摆脱生存危机，以维护社会稳定。为农民工提供公共劳动的机会是一种特殊形式的社会救助，有别于一般社会救助的政府无偿性的物质给予，农民工通过参加政府组织的公共劳动，既获得了维持基本生存的钱或物，又净化了城市的环境卫生。

第四层：农民工的社会福利，主要集中于子女教育和住房问题

在农民工较集中的城市，建立专门的农民工子弟学校，满足这些孩子的求知欲望。在住房问题上，政府加强管理，财政上给予一定的扶持，城镇社区应给予帮助，出租一些廉价、卫生、安全的住房给农民工，保证农民工不流落街头，实行规范性管理，这就是和谐社会中农民工基本的社会福利。

第五层：建立农民工的养老保险制度

农民工养老既不能纳入城镇养老保险体系，又不能依赖于土地保障，特别是人口老龄化出现的情况下，需要建立特殊的养老保险体系。农民工户口所在县市应为本县市的外出务工人员的基本情况进行调查统计，分门别类的为他们建立个人电子档案，然后为他们建立养老保险，在当地银行建立一个统一的个人账户，无论农民工在哪个城市务工，都必须把保险账号告诉雇主或单位，按照法律规定 10 缴纳一定的养老保险费注入该账户，个人则可根据自己的意愿缴纳数额不等的养老保险费，根据缴费水平不同享受不同层次、不同水平的养老保险。对于那些放弃土地承包权的农民工，我们可以鼓励承包大户出现，并把他们所得收益中的一定比例打入相关农民工个人保险账户，用以提高他们的养老保险水平。这样由银行收取养老保险费就可克服保险转移不畅和各省保险标准不一致的困难。银行还可以根据资金的运行机制，在政府部门的监督下，将这部分资金投入到家乡经济建设中赢利性行业，获得利润，提高保险层次。建立农民工的养老保险体系要多方位吸纳资金，保证农民工都能安度老年生活。

第六层：建立农民工的失业保险

农民工文化水平不高，技术不熟练，加上激烈的竞争，频频失业会导致他们陷入生存危机。由于其工作不稳定，收入低，在农民工当中是失业最为频繁的群体，因此，失业保险对他们来说是最为迫切需要的。

对他们可以设立一种不同于城镇的失业保险，由专门机构设立保险基金，农民工可以根据自己的意愿缴纳一定的失业保险费，农民工在失业期间，可以按时领取到失业保险补助，直到就业为止。与此同时，由于他们流动性大，还应建立农民工失业基金异地转移机制，使农民工失业保险在全国有效，消除农民工因担心流动而出现的失业保险“失效”的现象。另外，政府应规范劳动力市场，确保提供给农民工的就业信息真实可靠，帮助他们尽快就业。

（三）取消农民工退保政策，实行弹性的缴费年限与待遇挂钩

制度取消农民工退保政策，这是为了避免农民工由于对货币的饥渴而导致不顾远期利益而反复退保的经济人理性，保证其养老保险参保的连续性，使其能真正享受到养老保险权益。实行弹性的缴费年限与待遇挂钩制度，是考虑到农民工较低的缴费

能力，使其能在尽量短的年限内享受到养老保障权益，这一规定有助于提高农民工参保的积极性。

（四）加强农民工社会保障的法制建设

用人单位聘用农民工，看中的是农民工的低成本，对农民工的权益和社会保障不重视。尽管全国以及黑龙江省都已经颁布了许多有关社会保障方面的法律、法规，但是，总的说来，立法层次较低，法律约束力不足。有关农民工社会保障 11 的法律条文更是稀少，农民工的权益缺乏法律保护。这为许多企业出于“经济人”理性而消极对待农民工参保提供了可能。所以，政府在完善社会保障法律、法规的同时，应加强对农民工的保护，尽快出台相关的法律、法规，同时加强执法检查，及时处理违反法律、法规，侵犯农民工权益的事件。加强对“经济人”倾向明显的企业的法律约束，使农民工的社会保障权益能获得充分的法律保障。

十七大报告中鲜明地提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，建立起“全民全面”的社会保障网正是改善民生的一项重要任务。全面，指把低保、养老、基本的医疗和教育等都纳入到保障范围。全民，指社会保障覆盖城乡所有居民。那么，作为城乡社会保障体系中最薄弱的环节——农民工社会保障，无疑关系到这个民生问题的建设。社会保障是民生之安，黑龙江省必须加快改革力度，建立以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的更为完善的农民工社会保障体系。

（作者：田雨 黑龙江省社会科学院助理研究员）