公安调解与其他纠纷解决机制关系—以人民调解与公安调解为研究对象[五篇材料]

第一篇：公安调解与其他纠纷解决机制关系—以人民调解与公安调解为研究对象

公安调解与其他纠纷解决机制的关系 ——以人民调解与公安调解为研究对象 XXX 摘 要：大调解包括公安部门进行的治安行政调解和人民调解，对于人民内部的矛盾主要通过这两个调节来进行化解，尤其是民间的矛盾纠纷。论文首先对人民调解和公安调解分别进行了法律上的定位，指出了公安调解是公安行政机关在处理人民纠纷中调解，人民调解是群众自发地对民间纠纷进行调解。公安调解和人民调解两者之间的关系是彼此独立，而且两者各具优势，各自体现出了不足之处。公安调解和人民调解的在主体上存在不同，效力、处理的人民矛盾的范围不同。论文指出，我国调解制度的发展现状与趋势是两者相互配合，互为补充。这是因为社会矛盾增多，客观上需要公安调解和人民调解相互配合，基层纠纷的复杂性需要公安调解和人民调解相互配合，而且长期治安实践经验表明，基层治安与人民调解配合具有可行性。论文最后探索人民调解与公安调解衔接新机制，指出了人民调解与公安调解有机衔接的必要性，人民调解与公安调解有机衔接的法律依据，人民调解与治安调解衔接的案件范围以及公安调解和人民调解协作的风险防范。两者处理矛盾的做法只需要通过协议书来进行，这是贯彻“大调解”的客观需要。当然，公安机关如果强行用人民调解来替代公安调解的话，出现事后反悔时，当事人向人民法院提起诉讼，但法院的最终判决并不能得到有效执行，就一定会出现违反治安管理的当事人躲避了法律制裁的结果，由此，公安机关所面临的司法风险也就表现出来。

关键词：大调解；

人民调解；

公安调解 Relations between Public Security Mediation and Other Dispute Resolution Mechanisms —— Taking People＇s Mediation and Public Security Mediation as Research Objects XXX Abstract: The large mediation includes public security administrative mediation and people＇s mediation conducted by the public security department.The contradictions within the people are mainly resolved through these two adjustments, especially the contradictions and disputes of the people.Firstly, the paper makes a legal orientation on the people＇s mediation and public security mediation.It points out that the public security mediation is the mediation of the public security administrative organs in handling people＇s disputes.The people＇s mediation is the mass mediation of civil disputes by the masses.The relationship between public security and people＇s mediation is independent of each other, and each has its own advantages, each of which reflects its inadequacies.There are differences in the main body between the public security mediation and the people＇s mediation, and the scope of the contradictions of the people＇s effectiveness and handling is different.The paper points out that the status quo and trend of the development of China＇s mediation system are mutually complementary and complementary.This is because social contradictions increase, and objective coordination between the public security mediation and the people＇s mediation is required.The complexity of grassroots disputes requires the coordination of public security mediation and people＇s mediation, and the long-term public security practice experience shows that grassroots public security and people＇s mediation are feasible.Finally, the paper explores the new mechanism of convergence between people＇s mediation and public security mediation, points out the necessity of the organic connection between the people＇s mediation and public security mediation, the legal basis for the organic connection between the people＇s mediation and public security mediation, the scope of the case of the people＇s mediation and public security mediation, and the public security mediation and the people.Risk prevention for mediation collaboration.The two methods of dealing with contradictions only need to be carried out through the agreement, which is the objective need to implement the “big mediation.“ Of course, if the public security organs forcefully use the people＇s mediation instead of the public security mediation, the parties will file a lawsuit in the people＇s court when the case is repented.However, the final judgment of the court cannot be effectively enforced, and the party who violates the law and order administration will certainly avoid the law.As a result of the sanctions, the judicial risks faced by the public security organs are also manifested.Key Words：Large mediation;People＇s mediation;Public security mediation 目 录 1.前言 1 2 人民调解和公安调解的法律定位 2 2.1公安调解 2 2.2人民调解 3 3公安调解和人民调解两者之间的关系 3 3.1两者优势与不足 4 3.1.1公安调解的优势与不足 4 3.1.2人民调解的优势与不足 4 3.2公安调解和人民调解的异同 5 3.2.1主体不同 5 3.2.2效力不同 5 3.2.3范围不同 5 4目前我国调解制度的发展现状与趋势 6 4.1社会矛盾增多，客观上需要公安调解和人民调解相互配合 6 4.2基层纠纷的复杂性需要公安调解和人民调解相互配合 6 4.3基层治安与人民调解配合具有可行性 7 5探索人民调解与公安调解衔接新机制 7 5.1人民调解与公安调解有机衔接的必要性 7 5.2人民调解与公安调解有机衔接的法律依据 7 5.3人民调解与治安调解衔接的案件范围 8 5.4公安调解和人民调解协作的风险防范 9 结论 9 参考文献： 1.前言 中国传统社会长期以来，秉承“以和为贵”。人民内部矛盾利用调解化解纠纷，植根于我国的文化、经济、政治以及民族心理当中，群众基础十分广泛。俗话讲“冤家宜解不宜结”。那么，我们应该怎样充分利用这种方式让影响社会安定的群众矛盾，得到和谐解决。真正做到防范于未然，消灾于无形，这对于我国和谐社会的构建有着重要意义。所以在构建社会主义和谐社会的大背景下，有效衔接公安调解与人民调解，探究新型的调解机制－警民联合调解，让两种调解能够充分发挥自身优势，给我国发展有着重大的历史意义。

走入新时代之后，为实现社会和谐化解纠纷，满足人民群众对美好生活的盼望，中央政法委深入贯彻习近平总书记提出的“平安中国”建设的思想，及时提出了“大调解”的要求，鼓励有关部门采取“以人为本”调停矛盾当事双方，发广泛地动人民群众参与到社会治理中来，“矛盾不上交”，在有关部门和人民调解委员会的主持下，双方平等协商、互谅互让、心平气和地化解纠纷。这是新时代民间纠纷双方当事人，在中立第三方介入的情况下达成和解化解纠纷的活动。《辞海》中理解调解为在协商、劝导以及教育下，在分辨是非，确定事情真相以及当事双方自愿的条件上达到一致协议，最终化解纠纷。在我国，调解是处理一些行政案件、一些轻微的刑事案件以及处理一些民事案件中的重要手段，是化解我国社会矛盾以及纠纷的一种有效方法，具有明显的中国特色以及较深厚社会基础。

与诉讼活动相比而言，国家行政机关和司法机关主持调解，具有明显的国家强制力色彩，具有“刚性治理”色彩，调解则是一种“柔性治理”方式。根据有关法律的规定，目前我国法律把调解分为三个大类：行政调解、人民调解以及司法调解。分别是公安机关主持、群众自治性组织主持、司法机关主持。长期以来，一些基层的公安派出所以及民警在处理人民的矛盾纠纷时一般将人民调解和公安调解综合起来，而且在大多数情况下对两者没有明确的区分。

长期以来，基层的公安派出所每天都会面临许多的非警务纠纷，这已经是基层工作的一大障碍。有关数据表明，在中国许多地方，基层公安的“接警率”异常高、熬夜通宵、加班加点，早已成为家常便饭，许多社区的民间纠纷本来就“家长里短”、“打架斗殴”等邻里纠纷，不属于敌我矛盾，只属于人民内部矛盾。这样一来，必然会不同程度的影响治安管理和刑事打击的效率。但这类纠纷也必须处理，如果处理不当，极其容易诱发当地群体性事件，例如瓮安事件。会对当地社会政治、经济和社会稳定带来极大破坏。随着市场经济不断向前发展，随着社会矛盾不断暴露，一些传统的公安调解方法已经不能真正满足矛盾双方的需求。公安机关是我国维护社会治安的主要力量，一定要在执法时坚持贯彻党的群众路线，发动和依靠群众参与社会治理，让人民群众为维系社会稳定发挥作用。目前，广大人民群众养成了一种固定的思维和做法——大事小情找人民警察，所以，邻里斗嘴、婆媳吵架等人民群众产生的小矛盾纠纷，也会选择直接“110”，而不是寻求基层调节组织的帮助。许多城市也意识到采用多种手段方法解决民间矛盾纠纷的必要性，为了帮政府加强治安管理和警民联系、节省司法成本，各地制定了相应的工作机制-警民联调，将公安的公安调解和基层的人民调解相结合，并在派出所办公地设立警民联调工作点，从而对于非警务纠纷也就能相应地从派出所中相分离，让一线的警力重新活起来，民间纠纷也更有力地得到化解，对和谐社会的构建产生积极的影响。但与此同时警民联调在具体实施过程中也有一些问题产生。由于调研不够深入，许多地区的公安机关只是很简单的将两者结合，并未真正法理衔接，导致一些由民间纠纷而引发的治安案件并没有通过治安调节的手段来解决，而是采用了人民调解的方式，这可能会是公安机关面临极大的司法风险，并没有将警民协调的真正作用发挥出来。

人民调解和公安调解的法律定位 大调解包括公安部门进行的治安行政调解和人民调解，对于人民内部的矛盾主要通过这两个调节来进行化解，尤其是民间的矛盾纠纷。但我们要知道，这两个调解所属的性质是不同的。

2.1公安调解 公安调解，是指出公安行政机关依照行政管理权对所在辖区的人民内部矛盾进行处理，根据法律法规对民间纠纷所导致的违反治安的行为进行调解的一种公安行政行为，是一种行政执法行为。公安调解也叫治安调解，属于政府行政机关主持的调解活动之一。调解的范围主要是包括了民间纠纷所导致的打架斗殴、侵犯他人财物等情节较轻但却违反《治安管理处罚法》的案件，由当地的公安机关进行主持，根据国家的法律法规以及规章制度明确事实真相的前提下教育并劝说当事双方，使他们最终达成一致协议，公安机关对此做出处理的一项活动。具备以下五个条件才适用公安调解。一是民间纠纷而引发的当事人行为；

二是当事人行为已经违反了该地区治安管理条例且其行为应受到处罚；

三是当事人行为违反的情节较轻：四是当事双方都有意愿接受调解；

五是公安机关觉得能够适用调解。

公安调解的法律依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》，这是公安行政机关处理治安调解方面的“基本法”，此外，公安部也相应制定了《公安机关治安调解工作规范》，这些规范性法律文件彼此配合，对于公安机关依法化解社会矛盾提供了法律依据。显然，公安调解是我国处理民间纠纷最常见的一种调解方式，也是具有国家权威的调解方式。

2.2人民调解 在“大调解”背景下，发动人民群众参与解决民间纠纷，是新时代贯彻我党群众路线的具体实践。人民调解，它是指采取由人民群众组成的调解委员会作为主持者，依据相应的法律法规，政策，规章制度以及社会公德规劝教育以及引导矛盾当事人，使得双方在自愿的基础上，互相体谅，互相退让，通过协商达成协议，从而化解纠纷的群众性自治活动。

在法律依据上，人民调节委员会的设置、运转、资格选任等，都要做到有法可依。《宪法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法规为人民调解的工作开展提供了法律基础，在实践中，村民委员会、居民委员会和各级党委都对如何化解基层民间纠纷，制定了相应的办法。从法律性质上来看，人民调解达成的人民调解协议，也具有一定的法律效力，它 被确定为具有民事合同的性质，而且是第一次采用司法解释的形式确定，进一步加强了调解协议的法律效力。人民调解委员会是人民群众自由选举出来的调解组织，人民调解也主要依靠其对民间纠纷进行调解，帮助政府解决社会矛盾纠纷，进而增强人民凝聚力，维护社会稳定，这种群众性的自治活动也是我国一项有特色的法律制度。

3公安调解和人民调解两者之间的关系 在“大调解”背景下，人民调解和公安机关进行的治安调节解都是大调解的重要部分，但这两个调解所属的性质是不同的，在具体实施过程中要分情况而定，不能互相替代。两者彼此独立、相互补充、相辅相成。人民调解有效地弥补了我国公安调解存在的不足。当然，既然公安部门进行的公安调解被归在处罚法中，那么足以说明公安调解是有法律依据以及法律价值的，人民调解不能对其替代。然而新时代需要新实践，现实中人民调解与公安调解彼此配合，相互补充，已经成为了新时代解决社会矛盾的有效法宝，公安调解与人民调解各自具有自己有的优势与不足，我们要充分了解两者之间的关系就必须要了解两者之间的差异。

3.1两者优势与不足 3.1.1公安调解的优势与不足 公安调解是最具有国家权威和强制力的调解方式，它是处理打架斗殴侵犯他人人身权、侵犯他人财产权等违法情节较轻的行政违法案件。公安调解也是三方参与的调解，它由公安机关进行主持，根据国家的法律法规以及规章制度明确事实真相的前提下教育并劝说当事双方，使他们最终达成一致协议，公安机关对此做出处理的一项活动。

具备以下五个条件才适用公安调解：一是民间纠纷而引发的当事人行为；

二是当事人行为已经违反了该地区治安管理条例且其行为应受到处罚；

三是当事人行为违反的情节较轻：四是当事双方都有意愿接受调解；

五是公安机关觉得能够适用调解。

公安调解具有较大的权威性，实践表明，90%的民间纠纷得到公安调解之后，再发率几乎是很少的，这也是为什么大多数老百姓坚信民间纠纷要靠公安调解的原因。然而，随着我国市场经济的不断深化，随着利益多元的出现，各种社会矛盾纷纷凸显，纠纷的形式与内容越来越复杂，小到婆媳不和、邻里矛盾，大到劳务纠纷、房产纠纷，以及经济纠纷等所导致的治安案件。不论是适用于人民调节，还是适用于治安调解的，民警接到报案就需要对此处理，但在调解过程中，民警很难根据现有的法律法规进行处理，尤其是一些难搞的家长里短问题，当事双方对于调解结果都很难信服和满意。如果采用强制性的手段解决这些简单的民间纠纷所导致的治安问题，反而更容易激化情绪，让矛盾进行升级，最终可能会带来更大的社会治安问题。

3.1.2人民调解的优势与不足 一直以来，人们已经形成了有困难找警察的思维定式，不论纠纷是由什么原因引起的，第一时间想到解决的办法就是派出所。就目前的基层公安派出所每天接到的警情来看，纠纷类的报警占据了很多，甚至有许多纠纷并不是公安所管辖的范围。但群众的问题就是我们的问题，如果纠纷得不到恰当处理，那么纠纷很容易导致相关的刑事案件和治安问题，甚至还会造成群体性事件的发生，影响社会稳定。所以基层公安部门仍然要派人处理此类问题，这就是得公安部门承担了人民调解的职能。但是这样所产生的问题也越来越明显，主要有三大问题。

然而，人民调解也面临着法律效力不足问题，面对治安调解，由于害怕受到治安管理处罚，治安调解的执行力较高，当事人对于人民调解的结果如果不满意反悔率较多。两者的执行上体现的背后的力量不同，所要采用的救济措施是将是截然不同的。如果签订的是公安调解协议，那么公安机关就可以根据《治安管理处罚法》对违反法律的行为人给予相应的处罚，这种体现直接以暴力为后盾的国家强制力，让许多人不敢去拒绝执行。由此可见，人民调解在这方面还是缺乏强大的强制力为后盾。

3.2公安调解和人民调解的异同 人民调解和公安调解虽然都是“大调解”的重要组成部分，但是这两个调解所属的性质存在根本不同，所以在主体、效力、范围三个方面也存在着较大的差异，在实践过程中要分情况而定，不能互相替代。

3.2.1主体不同 依照法律，面对数量日益增多的民间纠纷，公安调解的调解方是作为国家行政机关的公安机关（市县局、派出所），接受调解的双方是民间纠纷的当事人，主要是指违法者和受害人，主要是由处理纠纷的当地公安机关出面进行调解。但是，人民调解的主体与之不同，主要是由人民调解委员会或是目前涌现出来的新型的民间调解组织。

3.2.2效力不同 公安调解之后，会在公安机关的主持下双方签订《治安调解协议书》，这个法律文书是具有法律上的强制执行力的。与此不同的是，人民调解虽然也是调解方式之一，调解完可以制作调解决定书然而现实中如果将人民调解强行替代公安调解，那么公安机关就会因为使用了不同性质的调解方法而承担所面临的司法风险。

人民调解完成后也要制作《人民调解协议书》，然而这个文书的效力不能与《治安调解协议书》相提并论。

《人民调解协议书》具有的法律效力是民法上的效力，但是《治安调解协议书》却不具有与此同样的法律效力。那么，两者在法律效力上表现形式是不同的，如果同样面临当事人反悔的情况，两者所要采用的救济措施将是截然不同的：如果签订的是《治安调解协议书》，一旦当事人反悔，那么，公安机关就可以根据《治安管理处罚法》的有关规定，对违法行为人给予相应的处罚，并告诉当事人可以依据《民事诉讼法》向相关的人民法院提起诉讼；

但是，如果双方签订的是《人民调解协议书》，那么一旦当事人反悔，当事人要向相关人民法院提起诉讼，而且依据的只能是该协议书，法院对其审查也只需要通过协议书来进行，而不需要再审查原先的纠纷。

3.2.3范围不同 根据以上两者的法律来看，两者的范围有相似重合之处。例如打架引起的民事纠纷、损害他人财产等，必须和相关的经济赔偿问题有关联。像过去经济赔偿和损害赔偿都是民事权利义务纠纷。这是一个优先事项，毫无疑问的事实。换句话说，除了违法除治安管理行为外，还有民事权益纠纷。人民的调解只能从表面上解决民事权利义务纠纷，不得侵犯治安管理权利进行（调解），使所有公安案件都由人民调解，必然是不适当的。但是，《公安管理处罚法》指明，公安调解是通过案件的因战争或损害他人财产而产生的公民权利和义务进行调解，使受损人或受损人得到赔偿并被释放免除对方的法律责任。所以，维持治安不仅能解决关于公民权利和义务的争端，以及解决违反公共秩序者的争端不再受到法律诉讼。因为人民调解和公共秩序调解是在调解在范围内存在部分重叠，则两者之间存在关联的可能性，可能出现构建警民联合调解新机制是一个法律前提和现实可能性。

4目前我国调解制度的发展现状与趋势 4.1社会矛盾增多，客观上需要公安调解和人民调解相互配合 随着社会发展，纠纷的形式与内容越来越复杂，小到婆媳不和，邻里矛盾，大到劳务纠纷，房产纠纷，以及经济纠纷等所导致的治安案件。不论是适用于人民调节，还是适用于治安调解的，民警接到报案就需要对此处理，但在调解过程中，民警很难根据现有的法律法规进行处理，尤其是一些难搞的家长里短问题，当事双方对于调解结果都很难信服和满意。如果采用强制性的手段解决这些简单的民间纠纷所导致的治安问题，反而更容易激化情绪，让矛盾进行升级，最终可能会带来更大的社会治安问题。

4.2基层纠纷的复杂性需要公安调解和人民调解相互配合 调解中所适用的法律差异很大。公安机关有其自身的职责权限，对于许多的民间纠纷，其实并没有真正意义上的管辖权限，这就使得调节不能受到法律的支持，不能达到依据法律调解的效力。严格意义上来说，调解民间纠纷仅限于民事，调解治安案件属于行政，两者归属的主体不同，法律对两者的定位也不同。但在实际中，大部分的基层公安民警经常一勺烩，没有明确的区分两者，这就会导致执法行为不规范，产生超越自身权限的问题，面临极大的司法风险。

许多城市的公安机关都在进行大胆尝试——人民调解机制引入派出所。启动了治安纠纷、民间纠纷对接试点，由派出所提供办公用房，基层组织的人民调解委员会派驻具有调解资格和经验的调解员到调解工作室，与派出所民警按照属地管理的原则，负责接待、咨询、分流、调解工作，分别办理属于本辖区的治安案件和民间纠纷。实践证明，人民调解员派驻派出所，现场调解一些民间纠纷甚至轻微的治安案件，既妥善地解决了群众纠纷，又有效地减轻了派出所的工作压力。

4.3基层治安与人民调解配合具有可行性 面对“家长里短”的民间纠纷，许多老百姓习惯了拨打“110”。如果面对报案，置若罔闻，熟视无睹，那么会导致人民群众对公安机关的不信任。随着市场经济体制改革以及改革开放的不断进行，社会阶层利益分化，利益格局也更加复杂，由此所产生的纠纷也不在少数。基层派出所是维系社会稳定的一线部门，自然也就成为解决社会纠纷、避免影响社会安定因素出现的主力军。所以，基层的公安民警的调解民间纠纷工作量不断增大，与此同时，其进行治安行政管理以及打击刑事犯罪的职能也就相应的受到削弱。

广大人民群众对人民调解的期冀，例如浙江诸暨的“枫桥经验”，当地社区居民广泛参与民间矛盾的处理中，有效地配合当地公安机关，在维护当地社会治安和社会稳定方面发挥了积极的作用。

5探索人民调解与公安调解衔接新机制 5.1人民调解与公安调解有机衔接的必要性 现阶段，社会矛盾更加突出，我们必须把这些矛盾搞清楚醒来就会明白。众所周知，调解在中国历史悠久，并且在我们的政治、经济、文化和民族心理之中得以深刻体现，历史内涵和群众基础比较牢固。传统社会和现代法治社会，都会有具体的争议。必须根据社会主观价值和偏好、纠纷类型和其他因素解决需求问题多元化的争议解决机制。在建立和谐社会的背景下，应进一步提高解决办法的价值。不断增加调解领域。

5.2人民调解与公安调解有机衔接的法律依据 避免警察和民间社会带来的司法风险要想得以避免，警察和民间社会必须依法行事。所以，我们必须用法律来解决这两个分歧。高质量的调解和凝聚力。人民调解的法律依据：《人民调解工作条例》第二十条指出：人民调解的范围是公民与公民、公民与法人以及其他社会之间。组织之间和法人之间涉及公民权利和义务的各种纠纷。公安调解的法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条要求：对因打架、损坏他人财产等造成的民事纠纷，违反公共安全行政行为情节轻微的，公安机关能够自身调解处理。从两者的法律基础，不难看到这两个内容有重叠之处这地方。因民事纠纷发生斗殴的，必须给予相应的经济补偿。问题：对他人财产的损害也与损害赔偿问题有关。经济赔偿和损害无疑问，损害赔偿属于民事权利和义务的范畴。这是正确的。法院称：除了违反治安管理外，还有民事案件关于权利和义务的争议。人民调解只能解决民事权利和义务的纠纷，才能解决违法行为。治安管理行为没有权利处理（调解），因此有必要进行一切治安案件的审理。民事调解显然是不恰当的。但是，《公安行政处罚法》规定，公安案件可以通过治安调解。在发生战斗或损害他人财产的情况下，进行公共秩序调解民事权利和义务纠纷的调解使受害方或财产受到损害赔偿后，免除对方的法律责任。所以，维持治安不仅能解决民事权利和义务纠纷也得到解决，违反公共秩序的人不再受法律约束问责制问题。由于人民调解与公安调解有部分重叠，那么，两者之间的联系问题就解决了。

5.3人民调解与治安调解衔接的案件范围 认为《公安行政处罚法》第九条规定的公安案件需要公安调解处理的，人民的调解，可以首先在当事人的民事权利和义务的纠纷方面进行。这里需要及其注意，人民的解决办法必须坚持相互同意的原则。公民权利义务纠纷的一部分一旦被人民转移解决办法顺利解决，应该立即采取公安调解。因为其中一方得到了赔偿，就一定要放弃对方的法律责任，公安部门的调解也是如此。因此，双方在第一阶段签署了人民调解协议。第二阶段是签署《公安调解协议》。即使协议已经签署，一方也要悔改。在这种情况下，公安机关仍然可以进行干预，从而有效地规避公安机关的调解这一过程中的司法风险。这种操作方式是 “警民配合”的真正含义。

人民调解与治安调解在案件范围上有所差异，可以说，人民调解的案件范围是非常广泛的，不一定是行政违法案件，有时也包括了家庭纠纷、邻里纠纷等小矛盾。所以，人民受委托进行调解的案件《公安管理处罚法》第九条规定了因民事纠纷处罚的范围。在违反治安管理的情况下，打架斗殴或者损坏他人财产的，情节较轻。”首先，如果是一个警察案件，是对法律和秩序的践踏，应当受到治安处罚，是法律性质的立场，如果这是犯罪或者纯粹民事纠纷，从根本上说不属于公安案件的，不包括在内。二是打架、破坏他人财产等治安案件。2006年颁布的《公安机关办理行政案件程序条例》第一百五十二条范围指出：“殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告。”故意破坏财产、干扰他人正常生活、侵犯隐私的公安案件。”该条概述了《公安行政处罚法》第三章第三节规定的违法行为个人权利、财产权，但文章中的“平等”一词表明这只是一种常见的主要情况，并非详尽无遗。在我看来，没有明确的清单第3条中的其他行为，例如强迫他人工作或非法限制他人个人自由、非法侵入他人住宅、私自收发他人邮件等，也应当调整在案件范围内解散。

5.4公安调解和人民调解协作的风险防范 警察与人民联合调解的新机制确立之后，如何在实际工作中规避相应的司法风险？事实上，这就是如何在具体的调解努力中开展工作的方面。认为警察与人民的联合调解机制是实现人民调解与公安调解的有机联系，即：将人民调解引入派出所，或将派出所工作扩大到村庄（社区），并设立治安纠纷和民事纠纷的专门联合接待室。人员由村民（居委会）人民调解委员会和民警组成，负责接收、咨询、调解、转移纠纷。对于警察局负责接警的民事纠纷，由警官提前派出现场和物资，然后值班负责人检查大门。本法第九条规定的治安案件，可以在治安处罚实施前办理人民的调解，由当事人双方的民事权利和义务纠纷一方进行。在这方面，必须特别注意民众调解中的相互同意原则。一次民事权利义务纠纷部分通过人民调解解决，即立即解决获得公共秩序调解。现在其中一方通过民众调解获得了赔偿，多数人也将免除对方的法律责任，公安调解也将成功。

在现实中，有的地区开始陆续实施警察与社区联合调解机制的试点，这样的做法目前还没有上升为立法，但是我们可以看到这样做的后果是，可以极大地减轻公安机关的办案压力和负担，可以缓解因为警力不足带来的压力，让人民调解组织与公安人员联合执法会带来执法上的新气象。例如全国各地推行的网格化治理中，一线网格员和公安执法人员联合执法，互通有无，互相配合，这样一来，既能充分依法办事，又能体现治理人民的精神；

可以充实和分配公安机关打击犯罪的职能和公安管理也可以发挥一定的作用。促进社会稳定、保障社会和谐。

结论 建立社会主义和谐社会时，如何又快、又好地化解社会矛盾，党和国家提出了“大调解”战略，完善现有的调解工作机制，建立“大调解”的工作体系，发动人民群众参与到纠纷化解中来，及时、有效地解决社会矛盾，这是目前我国综治工作的政治和法律使命。公共秩序案件人民调解，作为建设多元化、协调的大型调解工作体系的一种尝试。在论文中，笔者探讨了公安调解、人民调解以及两者的差异、优势与不足问题，这些需要从理论上加以讨论和澄清。在实践中，如何完善人民调解制度，与公安机关互有分工、相互配合，对民间纠纷和社会矛盾及时预判与化解，是接下来我国立法工作实践中面对的问题。无论如何，由于该问题涉及到的内容属于“大调解”背景下我国纠纷解决机制的改革，限于研究水平所限，研究资料有限，难免在某些问题的论证上挂一漏万，希望各位导师指正和批评。

参考文献：

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第二篇：调查与决策——《构建预防为主、调解优先多元化社会矛盾纠纷解决机制

调查与决策——《构建“预防为主、调解优先”多元化社会矛盾纠纷解决机制的调查与思考》总第303期

调查与决策（内参）

第193期

构建“预防为主、调解优先”多元化社会矛盾

纠纷解决机制的调查与思考

成都市“多元化矛盾纠纷解决机制”课题组

当前，我国正处于经济社会发展的战略机遇期，也是矛盾凸显期。随着改革不断深入，开放不断扩大，利益分化整合进一步加剧，多元化的利益诉求进一步凸显，能否有效化解以利益争端为焦点的人民内部矛盾，直接影响政治安定、经济发展、社会和谐。深刻把握新形势下人民内部矛盾的新特点新要求，坚持以人为本，立足群众利益，着眼社会稳定，整合资源，构建有效机制，把矛盾化解在先，对建设和谐社会具有重大战略意义。

一、构建多元化社会矛盾纠纷解决机制是和谐社会建设的基础

“预防为主、调解优先”多元化矛盾纠纷解决机制，就是在党委政府统一领导下，政法委牵头，司法行政部门为主，各相关部门齐抓共管，人民群众广泛参与，整合人民调解、行政调解和司法调解资源，共同化解矛盾纠纷的分工合作、协调配合、运转有序的良性社会治理机制，这是政治安定、经济发展、社会和谐的基础。

第一，建立“预防为主、调解优先”多元化矛盾纠纷解决机制是应对社会矛盾纠纷发展新趋势的客观需要。当前，社会矛盾纠纷正处于一个相对活跃期，呈现出总体数量明显上升、矛盾纠纷类型和涉及主体多样化、利益冲突激烈化、表现形式群体化、引发原因复杂化的新趋势，加大了矛盾纠纷解决难度。一些跨地区、跨部门、跨行业的“三跨”纠纷，单靠任何一个部门的力量都难以解决，即使解决，效果也不理想；一些需要完善改革措施和调整利益关系等体制机制深层次原因的纠纷，解决起来举步维艰；一些涉及面广、政策性强的纠纷，解决需要较高的政策法律水平和应对复杂情况的能力。这些，都需要整合多部门力量，构建多元化的解决机制，协调合作，才能奏效。

第二，建立“预防为主、调解优先”多元化矛盾纠纷解决机制是化解矛盾纠纷的有效途径。化解矛盾纠纷的方式大体有两类，一是裁判方式，包括司法裁判、行政裁判和仲裁，最大特点是在分清是非的基础上就争议做出明确裁断，调查的过程往往耗时费力、成本较高。二是调解方式，包括司法调解、行政调解和民间调解三种，最大特点是通过第三方疏导使冲突当事人彼此妥协来实现矛盾化解。实际上，不少社会矛盾纠纷的化解，并不需要通过明辨是非的方式来“要个说法”，相当一部分矛盾纠纷可以通过信息沟通、情感宣泄或心理抚慰来释放对立情绪，甚至需要凭借模糊是非的方式得以化解。调解方式体现出明显优势。需要强调的是，当事人的妥协与合意，更符合构建和谐社会的基本价值，易于纠纷主体所接受。

第三，建立“预防为主、调解优先”多元化矛盾纠纷解决机制符合社会治理模式柔性化变革的客观需要。在社会治理中，利益主体是利益的承担者、追求者、实现者，与不同形式、不同内容、不同功能、不同性质的利益客体之间的矛盾，必然要通过利益主体来传达，并表现为利益主体之间的矛盾。在很大程度上，社会治理就是执政党利益整合功能的发挥。构建和谐社会要求社会治理模式更多由刚性控制向以人为本的柔性治理模式转变。通过第三方调解，促使冲突当事人的合意妥协，最终解决矛盾纠纷的方式，在一定程度上避免了司法、行政部门的过早介入，发挥了第三方非政府组织中立优势，符合社会公共管理主体多元化的趋势。通过调解化解矛盾，是社会管理柔性化的客观需要。

第四，建立“预防为主、调解优先”多元化矛盾纠纷解决机制符合矛盾纠纷解决方式发展的总体趋势。当代世界各国司法改革的一个共同趋势，就是在改革诉讼程序的同时积极推行非诉讼纠纷解决机制。在我国，调解制度作为一种悠久的法律传统，一直是私人纠纷解决的重要方式。而法院调解则是中国民事诉讼中最富有特色的制度，在国外被誉为“东方经验”，在进入“诉讼爆炸”时代和案件审理迟延背景下，非诉讼方式对社会纠纷的解决尤其具有积极意义和重要价值。

二、构建多元化矛盾纠纷解决机制存在的主要问题

一是调解方式的运用与当前矛盾纠纷的多发频发态势不相称。现实中，矛盾纠纷的化解方式较为单一，调解的功能体现和作用发挥尚未达到应有的程度。一些地方对调解的重要地位和作用缺乏必要认同，人民调解参与度不高，人民调解组织作用发挥有限；一些当事人认识不到位，往往偏重选择司法诉讼和行政解决途径来解决矛盾纠纷；一些法官在处理具体案件时也出现一定程度上“重裁轻调”的现象。

二是人民调解的参与和运行缺乏制度化保障。在各地试行的大调解机制中，人民调解在案件来源、经费保障、调解程序、调解效力、调解人员的培训提高和资格认定、与司法调解和行政调解的彼此衔接等诸多方面缺乏制度化、规范化的保障，致使人民调解缺乏必要的公信力。这也是不少民事纠纷当事人不找人民调解员而径直诉到法院或找行政机关解决的重要原因之一。当法院和行政机关难于应对众多矛盾纠纷时，一些非规范的救济方式应运而生，如宗族性组织就介入调解，一些非法组织如“讨债公司”，甚至黑社会势力也乘虚而入，带来新的社会问题。

三是各种调解方式缺乏有机的协调整合，没有形成真正意义上的“大调解机制”。主要体现在：行政调解方式内部的协调配合基本处于各自为政状况；人民调解方式内部的协调配合关系不够明晰，一定程度上阻碍了调解作用的有效发挥；司法调解、行政调解和人民调解分属不同系统，彼此间缺乏协调配合。调解方式协调不够，甚至缺位，社会矛盾得不到及时化解，导致党委政府信访总量居高不下。一些民众在了解掌握党委政府不愿矛盾纠纷激化的心态后，通过越级上访对政府施压，助长了“闹访”、“缠访”行为和个别人“大闹大解决、小闹小解决”的不良心态，不仅不利于矛盾的缓解，更有碍矛盾纠纷预防机制的建立。

四是大调解机制的试行缺乏必要的理论支撑和立法保证。目前，一些地方试行大调解机制多属于经验型做法的推广，少有理论上的总结和提升，缺乏必要的理论支撑。近年来一些学者对国外流行的ADR形式（审判外纠纷解决方式）有所介绍和研究。我国的大调解机制对ADR如何借鉴吸收目前还缺乏系统的实证和对比研究。试行的大调解机制由于涉及面广，其规范运作中的许多问题都需要通过统一的立法来解决，国外ADR所以能够成为一种潮流，其中很重要的原因就是实行这一做法的国家，都有相应的立法将其纳入法制运行的轨道。

三、构建多元化社会矛盾纠纷解决机制的基本原则

构建“预防为主、调解优先”多元化社会矛盾纠纷解决机制，目的在于超越现行的矛盾纠纷苗头排查和预警的一般做法，突出对矛盾纠纷的预见分析和防范，采取先调解后诉讼的化解模式，发挥好调解简便高效、变通妥协和成本低廉的优势，重构大调解机制，扩大

调解覆盖面，提高公信力，使之成为化解矛盾纠纷、维护和促进和谐社会建设的重要途径。这是在现代法制社会下，应对新的社会问题，加强社会管理的有效手段，必须遵循以下基本原则：

1.必须坚持党委政府统一领导、相关部门协调配合、民间力量广泛参与，构建共同负责、分工协作的工作格局。该机制涉及司法、行政和民间资源的整合，离开党委政府的直接领导，一切工作都将无法开展。要在现有法律框架下，推行机制的总体文件应以党委政府的名义下发，规范党委政府直接领导和协调职能，并对领导小组和办事机构的设置及其职权职责、矛盾纠纷的调解处理流程、经费保障等重要问题做出明确规定。

2.必须坚持以司法行政机关为主原则，完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的机制。适应社会矛盾纠纷大量增加和加强矛盾预防的需要，应坚持以人民调解为主体。要整合以人民调解委员会为主，其他民间社会资源广泛参与的人民调解机制。司法行政机关的业务管理包括了法制宣传、律师公证、法律援助、基层司法服务、人民调解等，涉及大量民间和半官方组织，与民间资源联系广泛，在公民社会培育中，这种民间资源优势，对和谐社会建设作用巨大。因此，构建大调解机制应以司法行政机关为主。上海、武汉等地已开始实践在党委政府领导下，以司法行政系统为主构建大调解机制。要将司法行政机关作为大调解机制领导机构的常设机关，通过资格许可、经费拨付、负责人的批准等方式强化对现有人民调解组织的管理，司法行政机关应成为大调解机制领导机构的常设机关，具体负责大调解机制的日常事务，保证调解工作纳入机制性常态化管理。要规定司法行政机关与有关部门配合参与相关纠纷的调解，建立专业性的调解机构，如建立民间的医患纠纷调解机构参与行政调解。要重视司法调解与人民调解衔接，对仍能调解的案件在进入诉讼程序后，法院可以委托人民调解组织调解。

3.必须坚持公共法律服务理念，把预防和化解矛盾纠纷保障纳入政府公共财政预算。新机制由传统的主要依靠信访、公安、法院以及各级政府等行政资源来化解矛盾纠纷的模式转变为更多地借助民间资源（律师、人民调解员、各行业专业人员等）实现矛盾纠纷的多元化解决模式。在大量节省行政资源及经费的同时，也要看到，某些必要的支出，需要纳入政府公共财政预算，如政府聘用法律顾问费；为建立激励机制来鼓励更多的民间资源介入调解工作，对调解矛盾纠纷成功的奖励费；人民调解员定期培训费；矛盾纠纷当事人中弱势群体或符合法律援助条件的减免费用和法院诉讼费等等。考虑到一些社会矛盾纠纷的复杂性，还可单列必要的专项经费，聘用毕业于法律院校的优秀大学毕业生或具有丰富法律实践经验的退休法官、检察官、警官等为首席调解员，充实到调解的各个关键岗位，提高调解的专业化水平，保证调解成功率。

4.必须加大立法论证，适时将党委政府的相关政策上升为地方性法规。构建多元化的矛盾纠纷解决机制，必须以相应的制度作保障。目前，尽管可以以党委政府的规范性公文推进协调机制的建设，但这一做法缺乏持久性的制度保障。应当从立法上早作准备，通过行政立法，明确规定参与机构的法律地位、法律责任、参与程序、资金保障、组织网络模式等，推动调解方式的联动，鼓励法律中介机构的有序介入，扩大纠纷受理范围，提高调解协议书的法律地位和社会公信力，促进预防机制的建立。

四、构建多元化社会矛盾纠纷解决机制的对策建议

（一）构建社会矛盾纠纷的预防机制

1.决策风险评估机制。决策行为影响着社会情绪的集聚和释放，关系民心向背；政策科学过程是科学发展观在决策方面的具体体现。决策要充分借助“外脑”，发挥专家学者及律师等专业技术人才的作用，促进决策的科学化、民主化和法制化。在依法决策过程中，尤其要发挥好律师等法律工作者的积极作用。由司法行政机关牵头，组织经验丰富、业务能力强、社会代表面广的律师组建法律顾问团，参与到党委政府重大决策的制定过程当中，为各级政府和部门的重大政策和项目提供法律论证、风险评估和法律解决方案，有效规避法律风险和预防可能引发的矛盾纠纷，最大限度地实现社会矛盾纠纷的被动预防为主动预防、事后处置为事前预防。

2.法制宣传导向机制。主流性法制导向，是引导社会情绪、释放社会控制压力、培育公民法制精神、推进依法治国的重要手段。应由司法行政部门牵头，建立相关政府部门、基层司法所人员、人民调解员和律师、基层法律服务工作者等广泛参与，覆盖面广、影响力大的社会法制宣传导向机制。凡涉及重大改革事项推进、土地征用和重点工程拆迁安置等事关社会稳定、群众切身利益的事项，先期进行法制宣传，使群众明白重大决策出台是符合法律法规的，是以保障其利益为最终目的的，从而赢得广大群众理解支持，确保各项改革政策和措施的顺利实施。

（二）推进社会矛盾纠纷大调解机制的建设

1.建立矛盾纠纷调解中心。综合性矛盾纠纷调解组织的建设是确保大调解工作规范化、制度化进行的基础。要在市、县两级建立代表党委政府行使调解矛盾纠纷职权的综合性办事机构--矛盾纠纷调解中心，在地方党委政府统一领导下，以司法行政部门为主体，由法院、公安、信访、建设、国土等重点部门共同参与，综合动员和协调各方资源，强化对矛盾纠纷信息的全面了解与掌握，减少和避免矛盾纠纷掌握中的盲点，增强应对和处置社会矛盾纠纷的主动性，保证调解工作的权威性、有效性和公正性。

2.构建功能互补的部门衔接调解机制。一是诉讼中调解机制，与法院衔接。在人民法院建立人民调解工作室，对经人民法院引导、当事人自愿调解的案件进行调解。在当事人自愿的前提下，通过诉讼中调解化解当事人之间的矛盾纠纷，尽量避免矛盾纠纷进入诉讼程序。一方面解决当前基层法院案件持续上升，法官审案压力过大的问题，另一方面为双方当事人提供一种更为经济、便捷和平和的纠纷解决方式，实现节约纠纷解决成本、追求效益最大化的目标。二是非刑事案件调解机制，与公安衔接。建立乡镇司法所和公安派出所衔接的非刑事案件调解机制，对过去由派出所民警调解的一般民间矛盾纠纷，转为由司法所进行调解。鉴于司法所目前编制人员有限，可考虑聘请退休警官、法官、检察官或法律专业大学毕业生为首席调解员专门从事调解工作。三是信访案件调解机制，与信访衔接。在信访局内设矛盾纠纷调处室，委派律师或人民调解员值班，现场调解矛盾纠纷并引导信访人以理性合法的方式反映诉求。四是重点行业调解机制，与相关部门衔接。在医疗、交通、房地产、劳动保障等矛盾纠纷较集中的领域和行业，由司法局牵头组织具备专业知识并热心调解的人员组建行业人民调解组织，并建立与行业主管部门的联动机制。

（三）引导矛盾主体合理通过诉讼解决社会矛盾纠纷

1.引导矛盾主体通过合法途径表达诉求。经调解无效，确实无法达成调解协议的，参与调解的工作人员应当告知当事人解决矛盾的其他合法途径，并引导当事人通过合法途径解决问题，尽可能避免矛盾纠纷激化的情况发生。

2.尽最大努力搞好法律援助。对符合法律援助条件的当事人，调解人员应告知其具有申请法律援助的权利，并通知法律援助机构为其办理法律援助事宜，做到应援尽援，让当事人感受到政府的关心和帮助，通过法律途径解决纠纷。

(提供单位:发布时间:2008-11-25录入用户：admin-swzys)

第三篇：走向公正和谐之路——以ADR视角审视诉讼调解与人民调解的衔接研究与分析

走向公正和谐之路——以ADR视角审视诉讼调解与人民调解的衔接

陈冲

有社会便有纠纷，纠纷的解决是社会的内在需要。纠纷的解决有多种方式，有当事人之间的自行协商、交涉、和解，也有外力介入的调解、仲裁、行政决定直至审判。在中国传统社会，受儒家“礼治”“无讼”思想的影响，人们对一般的民事纠纷采取的解决途径更多的是调解而非诉讼。发源于革命根据地时期、成型于20世纪50年代的人民调解制度，迎合了这种历史传统，在建国后解决了大量的民间纠纷。随着市场经济的发展，传统社会的转型，人民调解出现了逐渐萎缩的趋势，被西方法学家誉为“东方之花”的人民调解制度似乎已蜕变成了“昨日黄花”。而有意思的是，在过去的20年中，当代西方社会对调解作为纠纷解决途径却表现出了空前的关注，俨然已视调解为最重要的“替代性纠纷解决方式”(ADR)。随着理论探讨的深入，尤其是在中共中央、国务院办公厅转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》后，完善人民调解制度，加强人民调解在我国纠纷解决机制中的作用，使人民调解与诉讼制度相衔接，已成为一重要理论和实践问题。据笔者掌握的有限资料，对于两调衔接，理论界和实务界目前更多关注的是微观操作层面的问题，如法院加强对人民调解工作的指导、提高调解人员的素质、扩大人民调解的范围、赋予人民调解协议的效力等。本文愿从整个民事纠纷解决机制的宏观角度，借助ADR理论，来审视诉讼调解与人民调解的各自功能及关系，探讨两调的衔接方式及程序。

ADR乃Alternative Dispute Resolution 的缩写，可汉译为“替代性纠纷解决方式”，也可根据其实质意义译为“审判外纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决方式”，是各种诉讼外纠纷解决方式的总称。它既包括当事人自行达成的和解，也包括各种专门设立的纠纷解决机构的裁决、决定，既包括传统意义上的调解，也包括各类行政机关所作出的裁定。西方国家推行ADR，主要缘由于应对“诉讼爆炸”而引起的司法危机，但其深层次的价值和社会需求在于：“现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要更多选择权”。

根据主持纠纷解决主体的不同，ADR主要可分为：(1)民间团体或组织的ADR，如各国仲裁机构的仲裁、我国的人民调解、日本的交通事故纷争处理中心、美国的邻里司法中心等;(2)国家行政机关所设或附设的ADR，如劳动争议仲裁、消费者协会调解等;(3)司法ADR(又称法院附设ADR)，即虽不同于审判，但与诉讼程序相关联，或在法院主持下的纠纷解决制度。按上述分类，人民调解应当归为民间团体ADR，而诉讼调解可类归为司法ADR(我国的诉讼调解严格意义上而言，尚不能称之为司法ADR，下文将专门论及)。

一、人民调解与诉讼的各自功能及关系

从多元化的纠纷解决机制角度来审视，人民调解与诉讼最大共同点在于均是中立的第三者介入下的一种纠纷解决方式，根本目的都是保障社会秩序的良性运转。但两者间也存在明显的区别。体现在以下几点：

1、是否具备强制性不同。人民调解最大的特征是群众性和自治性，而诉讼的显著特征是国家的强制性，体现的是国家公权力对私人纠纷的干涉。

2、是否具有终局性不同。作为人民调解结果的调解协议不具备法定的强制执行力，而诉讼的裁决结果则具有最终性，即一个纠纷经过诉讼解决以后再也不可以采取其他方式来解决。

3、受案范围不同。人民调解与诉讼在纠纷解决范围方面存在诸多重合，但也有诸多不同。根据司法部《人民调解工作若干规定》第二十条的规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”由此我们看出，人民调解委员会处理的民间纠纷，有相当部分如发生在家庭成员、邻里、同事、村民间的婚姻纠纷、财产纠纷、损害赔偿纠纷，与人民法院受案范围是重合的。但两者受案范围也有诸多不同。相当一部分人民调解受理纠纷，不具备诉的要件，不能纳入诉讼范围。而相当一部分技术性、专业性纠纷，则不宜纳入人民调解范围。

4、程序的便利性、纠纷解决成本存在不同。一般而言，诉讼具有的正式性和规范性，加上“程序正义”的要求，都使得诉讼程序都比较复杂、严格，甚至很繁琐，因而诉讼活动耗时、费力，成本较大。而相较而言，人民调解则没有强制性规定，比较灵活自由，强调纠纷当事人的自主性，程序上简单、快捷，省时、省心、省力。

人民调解与诉讼调解虽有诸多区别，但因两者受案范围存在诸多重合，从ADR理论角度审视，两者又存在联系。人民调解作为诸多ADR中的重要方式之一，系纠纷解决的“第一道防线”，而诉讼则是纠纷解决的“最后一道防线”。加强人民调解工作，将能有效减轻诉讼的负荷。人民调解等ADR的成功运作，将能满足多元化的社会对于纠纷解决途径和方式的多元化需求。人民调解等ADR形式为人们的协商、沟通和对话创造了良好的条件和氛围，能够使当事人通过法律的、道德的、习惯的手段，简便、迅速、高效地解决他们之间的纠纷，实现利益与效率的双赢。诉讼并非是一种完美的纠纷解决机制，而是一种高成本的纠纷解决机制。加强人民调解等ADR制度，不仅仅是形势的需要，更是一种理性的回归。

二、人民调解与诉讼的正确定位

人民调解作为我国一重要的ADR方式，如何正确定位其在多元化纠纷解决机制中的位置，使其与诉讼能有效衔接，诉讼作为最终的纠纷解决方式，如何正确看待人民调解的诉讼替代作用，使其与人民调解等ADR能正确衔接，是当前一重要理论课题。从不同的角度审视，可能会得出不同的结论。本文以为，运用ADR理论，从多元化的纠纷解决机制角度，来审视这一命题，得出的结论可能有助于从宏观角度把握这一命题，目前两者衔接上存在的困惑和问题也能迎刃而解。

人民调解的正确定位是社会矛盾纠纷的“第一道防线”，人民调解只能加强而不能削弱。要充分发挥人民调解的诉讼替代作用，使大量婚姻、家庭、侵权纠纷解决在基层，通过沟通和说服，促进人际关系的和谐，维护社会关系的稳定和融洽。人民法院应当积极发挥诉讼职能，支持和指导人民调解发挥自身职能。但人民调解的自治性、群众性等民间调解特性，决定了人民调解不是一种万能的纠纷解决方式，它不能替

代仲裁、行政裁决等有效的ADR形式，更不能以牺牲、剥夺当事人诉权为代价，让人民调解成为法院诉讼的前置程序。

诉讼的正确定位是纠纷解决的“最后一道防线”，而不应成为第一道防线或唯一一道防线。首先应当承认，诉诸法院的权利对公民而言系一种宪法权利，这种权利不得以任何形式剥夺。但这并不意味着法院垄断纠纷解决，相反我们应在保障司法成为最后救济手段的同时，要让当事人知道诉讼不是唯一的解决纠纷的手段，而且也不一定是最圆满的救济手段，法院应当向当事人提供替代诉讼的纠纷解决机制的信息，并鼓励当事人利用ADR机制来解决纠纷。

目前，诉讼与人民调解等ADR在衔接上存在一些问题，其成因有制度层面上的(典型如道交法将原行之有效的行政调解程序弱化)，也有操作层面上的(典型如劳动仲裁的运行现状)。人民法院在当前应按肖扬院长在全国人民调解工作座谈会上的“不缺位、不错位、不越位”的精神，支持和指导人民调解工作，使人民调解在解决社会矛盾纠纷中发挥重要作用。在衔接上应注意避免两个倾向。一是避免将人民调解作为强制性诉讼前置程序的倾向。法院立案部门在诉前向当事人提供替代诉讼的纠纷解决机制的信息，并鼓励当事人利用ADR机制来解决纠纷是必要的，但是否采用取决于当事人的合意，不能强制当事人采用。二是避免将人民调解协议效力绝对化倾向。有学者建议赋予人民调解协议强制执行力，这种建议是绝对有害的。人民法院对人民调解协议依法负有审查监督之责，在审查中应注意维护人民调解的威信，但不等于人民调解协议全盘有效，对于确存在司法解释所规定无效情形的，应当否定其效力。

三、诉讼调解与人民调解的有效衔接形式—司法ADR

司法ADR是ADR的一种形式，是在ADR的基础上发展起来的。司法ADR也称为法院附设ADR(Court Annexed ADR)，是指以法院为主持机构，或者在法院的指导下，所采取的与诉讼程序不同的非诉讼纠纷解决程序。司法ADR的设置理念与ADR理念是一样的，“如果纠纷能以替代性方式在诉前得以化解，则诉讼则是多余的。如果纠纷在进入诉讼后，能以某种方式在审前得以化解，则审判则是多余的”，诉讼程序被细分为审判程序与非审判程序。司法ADR的种类有很多，但最普遍的司法ADR形式为法院附设调解制度。

法院附设调解制度在英、美、德、加拿大、澳大利亚、新西兰被普遍地采纳。我国诉讼程序中也有类似的ADR形式，即诉讼调解制度。

我国的诉讼调解制度严格意义而言尚不能称之为司法ADR，它仅是区别于判决的一结案方式，尚未从程序上确定其非诉程序地位。调审合一的现状、法院的考核机制、法官的调解偏好，强制调解、以判压调、以拖促调等违反当事人合意现象的发生，曾使调解制度一时备受责难。事实上，调解制度有其存在的合理性，从法院近年来较高的调解率也可见一斑，不过应对其运行中的弊端进行合理改造。理想的模式是将调解设置为与审判程序并行的非诉程序，将传统调解向司法ADR转型。调解程序存在于一审程序的准备阶段，纠纷被提交诉讼后，可根据当事人的合意或强制进入调解程序，调解达成协议的，由人民法院制作调解书予以确认，调解不成的则进入审判程序，调解程序不能对不接受调解的当事人作出实体上的不利处理。西方国家主持法院附设调解的主体通常有退休法官、相关行业专家或法院的辅助人员。就我国而言，大部分案件只能由审前法官或法官助理主持调解程序，但就利用社会力量主持调解程序而言，最理想的主体莫过于现有的人民调解员。人民调解员与来自社会其他阶层的人士相比，具有独特的组织优势和社会资源优势，对人民调解工作的管理和调解协议的效力认识上具有法律上的依据和保障，这是邀请其他社会人士参与诉讼调解替代工作所无法具备的。

让人民调解员参与诉讼调解，实现在法官主导下诉讼调解适度社会化，国内已有法院付诸实践，如上海长宁区法院将人民调解员任命为人民陪审员参与诉讼调解模式，还有如江苏响水法院将人民调解员聘任为特邀调解员参与诉讼调解模式，都取得了较好的经验和成果。这样做有以下几个好处：

1、选聘人民调解员参与诉讼调解，实现诉讼调解的适度社会化替代，一定程度上可减轻法院民事法官的工作压力，法院可以腾出力量指定专人负责人民调解的指导工作;

2、人民调解员参与诉讼调解，使人民调解员在法院接受了扎实的业务指导和锻炼，可形成对人民调解员的长期轮训新机制;

3、人民调解员在司法ADR程序中参与诉讼调解，实现了人民调解诉讼替代工作与诉讼活动衔接的零距离，消除了中转环节，打破了信息交流与工作衔接的时间与空间障碍，使得人民调解工作与诉讼活动的衔接更具有操作性;

4、人民调解员来自基层，熟悉社会，了解民情民意，人民调解员参与诉讼调解，更注重从社会道德标准的角度对案件进行评判，将社会公众的良心和善恶标准、是非观念融入调解过程中，能有效克服法官因职业习惯所形成的不良思维定势，使调解结果更加贴近民众，更能反映社会的价值观念和道德准则，更能为社会所接受。

在今天，人们已经充分认识到诉讼审判所能处理解决的纠纷其实是极其有限的，而且在高度专门化、技术性的诉讼程序中真正妥善的纠纷解决往往不易获得。因此，必须加强诉讼外替代性纠纷解决机制(ADR)的构建，即使进入诉讼后，程序的设计也应进行适当的分流，应进行司法ADR的构建。两调衔接，也不应仅仅局限于从微观角度探讨衔接的具体途径和方法，如能从整个多元化纠纷解决机制的角度来审视，两调衔接的视野显然将更加开阔，意义也将更为重大。

第四篇：最高法院、中国保险监督管理委员会关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知

最高人民法院、中国保险监督管理委员会关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接

机制试点工作的通知

法〔2012〕307号

各省、自治区、直辖市高级人民法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院，各保监局，各保险行业协会：

为贯彻中央关于诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革的总体部署和人民法院“调解优先、调判结合”的工作原则，充分发挥保险监管机构、保险行业组织预防和化解社会矛盾纠纷的积极作用，依法、公正、高效化解保险纠纷，最高人民法院与中国保险监督管理委员会决定在全国部分地区联合开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作（试点地区名单附后）。现就有关事项通知如下：

一、工作目标

1.建立、完善保险纠纷多元解决机制，促进依法、公正、高效、妥善化解矛盾纠纷，为保险纠纷当事人提供更多可选择的纠纷解决渠道，维护各方当事人的合法权益，推进保险业持续健康发展。

二、工作原则

2.依法公正原则。保险纠纷诉讼与调解对接工作应当依法、公正进行，严格遵守法律、行政法规、司法解释规定的程序，充分尊重当事人意愿，不得强制调解；相关调解工作不得损害当事人及利害关系人的合法权益，不得违反法律的基本原则，不得损害社会公共利益。

3.高效便民原则。开展保险纠纷诉讼与调解对接工作，应注重工作效率，不得以拖促调，不得久调不决；应根据纠纷的实际情况，灵活确定调解的方式、时间和地点，尽可能方便当事人，降低当事人解决纠纷的成本。

4.积极稳妥原则。建立保险纠纷诉讼与调解对接机制采取先试点、后推广的方式进行，试点地区法院和保险监管机构应积极探索，稳妥推进，认真总结和积累经验，待条件成熟后，逐步在全国其他地区推广。

三、工作要求

5.试点地区法院和保险监管机构应充分认识此项工作的重要性，加强组织领导，建立健全制度，不断提高保险纠纷诉讼与调解对接工作的公正性和公信力。

6.试点地区法院可以根据《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》（法〔2012〕116号）的精神，建立特邀调解组织名册、特邀调解员名册。要健全名册管理制度，向保险纠纷当事人提供完整、准确的调解组织和调解员信息，供当事人自愿选择。要充分利用法院诉讼与调解对接工作平台，有条件的法院还可以提供专门处理保险纠纷的调解室，供特邀调解组织、特邀调解员开展工作。

7.保险监管机构应加强对保险行业调解组织的工作指导，监督其规范运行。应指导当地保险行业协会建立行业调解组织并明确调解组织经费来源，协助保险行业调解组织建立、完善调解员遴选制度，为调解提供稳定资金和人员保障。

8.保险行业协会负责保险行业调解组织的建设和运行管理，完善工作制度和程序，制定调解员工作规则和职业道德准则，加强对调解员的培训，不断提高调解员的业务素质和调解水平，推动调解工作依法公正的进行。

9.试点地区法院要在尊重当事人意愿的前提下，按照《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号）的相关规定，采用立案前委派调解、立案后委托调解等方式，引导当事人通过保险纠纷诉讼与调解对接机制高效、低成本地解决纠纷。

10.保险监管机构应引导保险公司积极通过保险纠纷诉讼与调解对接机制处理矛盾纠纷，敦促其积极履行调解、和解协议。

11.根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号）、《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》（法〔2012〕116号）及民诉法的相关规定，保险纠纷当事人经调解组织、调解员主持调解达成的调解协议，具有民事合同性质，经调解员和调解组织签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。经人民法院确认有效的调解协议，具有强制执行效力。

12.试点地区法院和保险监管机构、保险行业协会应通过多种途径，加大对保险纠纷诉讼与调解对接机制的宣传力度，加强公众对该纠纷解决机制的了解和认识。

13.试点地区法院和保险监管机构应加强合作交流，建立沟通联系和信息共享机制，确定联系部门和联系人，及时就保险纠纷诉讼与调解对接工作中遇到的问题进行协商，提高调解质量和效率。

14.最高人民法院民二庭与中国保险监督管理委员会保险消费者权益保护局具体负责对试点工作的指导。各试点地区法院所在辖区的高级人民法院或中级人民法院应指导、督促、检查其辖区内的试点工作，并注意总结试点经验，确保试点工作顺利进行。试点地区法院和保险监管机构在试点工作中遇到的问题，应及时层报最高人民法院和中国保险监督管理委员会。

15.非试点地区的人民法院、保险监管机构和保险行业协会可以积极探索保险纠纷的多元解决方式，借鉴试点地区的成功经验，为保险纠纷诉讼与调解对接机制的建立和完善奠定良好的基础。

附件：建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点地区名单 最高人民法院

中国保险监督管理委员会 2012年12月18日

建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点地区名单 北京市

山西省太原市

内蒙古自治区呼和浩特市

辽宁省沈阳市、大连市

吉林省长春市

黑龙江省哈尔滨市、大庆市 上海市 江苏省

浙江省杭州市、宁波市

安徽省合肥市

福建省福州市、厦门市 江西省

山东省济南市、青岛市

河南省许昌市

湖南省长沙市

广东省深圳市、佛山市

广西壮族自治区南宁市

海南省海口市 重庆市

四川省成都市

云南省昆明市

陕西省西安市

甘肃省兰州市

青海省西宁市

宁夏回族自治区银川市

新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市

第五篇：湖南省情与决策咨询研究课题项目“和谐社会视野下非诉讼纠纷解决机制研究”立项

湖南省情与决策咨询研究课题项目“和谐社会视野下非诉讼纠纷解决机制研究”立项

课题类别：湖南省省情与决策咨询研究 省级课题

课题名称: 和谐社会视野下非诉讼纠纷解决机制研究

项目编号: 2013BZZ155

课题承担单位: 湖南司法警官职业学院政教部、执行系、法律系

宁乡县司法局

课题负责人：贺志明湖南司法警官职业学院政教部主任、教授

主要研究人员：

李云峰湘潭大学法学院兼职教授、硕士生导师

湖南司法警官职业学院党委书记、研究员、执行系教授罗旭湖南司法警官职业学院执行系主任、政教部教授刘最跃湖南司法警官职业学院法律系副教授、教务处处长侯启舞湖南司法警官职业学院法律系讲师、副主任

王艳艳湖南司法警官职业学院政教部教学干事

周爱民宁乡县司法局干警

喻普军宁乡县司法局白马桥乡司法所所长