宅基地制度改革

农村宅基地制度改革

一、宅基地制度改革的主要内容和原则底线

中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，强调要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。推进农村宅基地制度改革试点，是推进土地要素市场化配置改革重要探索，对于补齐农村土地制度短板，完善乡村振兴“四梁八柱”的政策体系具有重要意义。

二、宅基地制度改革的必要性

（一）有助于解决宅基地闲置浪费，土地利用效率不高的问题。

改革开放以来，我国城镇化发展迅速，大量农村人口持续向城镇转移。40多年来，在我国农村人口数量减少约2.39亿的情况下，宅基地面积却累计增加超过3000万亩，农村宅基地闲置浪费现象十分严重。造成这种局面的原因主要在于原有的宅基地制度有待改革。根据现有法律规定和政策，宅基地由集体成员无偿取得，一户一宅，但不允许转让和买卖，甚至所在集体也不具备有偿收回农民宅基地使用权的机制。在这种情况下，一方面农村新增户需要新增宅基地，另一方面已经进城农民的闲置宅基地又不能通过市场途径流转和重新配置，容易导致宅基地总量增加与闲置浪费并存。农村宅基地制度改革正是在坚持土地集体所有、保障农户资格的前提下，引入了市场机制，放活宅基地使用权流转，从而可以大大提高土地使用效率，遏制宅基地闲置浪费现象。

（二）有助于吸引乡村建设资金，促进城乡融合发展。

长期以来，我国农村建设资金缺乏的问题相对突出。由于宅基地和闲置农房均不允许向外开放，农村缺乏吸引城市资金下乡的载体，乡村建设资金池有出无进，资金要素在城乡之间双向流动的局面无法形成。农村宅基地制度改革正是致力于构建一套开放、共享、公平的宅基地使用权流转交易制度，释放出农村宅基地和农村房屋资源的价值，并吸引外部资本投入农村，实现城乡融合发展。同时，宅基地交易双方参照城镇房屋和土地流转交易的税费征收办法向国家缴纳的税费，可用于充实农村集体建设资金，也为宅基地集体所有权找到了实现形式。

（三）有助于实现农民财产权利，加快农业转移人口市民化。

对于农民而言，住房是其重要的财产。根据现有法律规定和政策，宅基地自发入市虽然给农民带来财产性收入的同时，确实也解决了部分进城人口的居住问题，但是还存在不少制度障碍。农村宅基地制度改革正是通过放活宅基地和农宅使用权交易，为农民打开了获得财产性收入的大门。尤其是对于已经在城市就业，急需定居资金的农业转移人口来说，财产性收入的获得为他们提供了实现市民化的物质基础。

（四）推进农村宅基地制度改革，是深化农村土地制度改革、实施乡村振兴战略的重要抓手，也是贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作重要论述精神的具体体现。

在农业农村现代化的发展道路上，必须坚持稳中求进工作总基调，坚持审慎与创新并重，不断将宅基地制度改革向纵深推进。

三、农村宅基地使用主要存在的问题

一是农村宅基地“一户多宅”现象较为普遍，基于“集体土地不占白不占、你占我也占”等思想根深蒂固，很多农户都自发占领多处宅基地；

另一方面，由于基层管理的局限，使一些本应该收回的宅基地无法收回，从而进一步加剧了宅基地一户多宅的现象。

二是农户建房面积大，严重超标。

囿于“房子大光宗耀祖”等陈旧观念及相互攀比心理影响，有些村民建房严重超过了县宅基地建设面积标准。

三是村庄缺乏规划，房屋布局较散乱。

长期以来，农村住房建设缺乏科学的规划与管理，绝大部分村庄没有编制村庄规划，致使村民建房选址随意性很大，房屋布局散乱，朝向杂乱无章。

四是闲置房屋多，村庄空心化严重。

农村人口大量外出就业及村民建新不

拆旧，致使闲置破败的房屋或散布各处或集中连片，加剧村庄空心化程度。

五是违规建房多。

宅基地审批意识不强，使违规建房现象严重。

六是私下流转现象普遍。

由于宅基地管理制度滞后，加之村民普遍认为宅基地是祖业是私有财产，使得房屋和宅基地私下流转现象普遍。

四、龙港市主要做法

（一）政策支持机制：宅改的制度保障。被列为宅基地改革试点之一，为该市宅基地改革提供了契机。龙港市紧紧围绕中央所定的“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的宅基地制度改革总目标和“两完善两探索”的改革任务来推行宅基地制度改革。宅基地制度改革是一项乡村治理改革，也是一项国家治理工作，宅基地制度改革的推行离不开政策的支持。这表现在在市人民政府的统一领导下成立宅基地试点改革工作领导小组，领导和统筹全市宅基地制度改革。在市人民政府的领导下，结合本市实际情况制定具体的政策制度。如出台了一项综合性指导文件—《龙港市农村宅基地制度改革试点实施方案》，其内容包括“指导思想、基本原则、工作目标、工作任务、工作步骤、工作措施”六个部分。围绕宅改的目标，出台23项配套文件、3项组织管理制度和一系列工作指南等配套文件，这些为宅基地制度改革顺利进行提供了政策支持。

五、写在开篇（为何要进行宅基地制度改革）

农村改革的目的是活村富民。中国农村最重要、最庞大的资本存量，就是“三块地”，即农地、宅基地和集体建设用地。在新的发展阶段，深化农业供给侧结构性改革，实施乡村振兴战略，发挥农村在国内大循环的能动性作用，关键是以盘活农村“三块地”为支点，撬动和动员社会投资并优化生产要素的市场化配置，推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，由此挖掘和释放农村土地的制度红利，重构新型工农城乡关系并着力拓展农民的增收空间。

无疑，农村宅基地制度是我国最具特色也是备受关注的制度安排。正因为如此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》强调要积极探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。

六、宅基地制度改革的未来方向

进一步探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，在维护集体所有权、厘清农户资格权的基础上，盘活宅基地使用权。重点在于：

一是“三权分置”。

推进农村宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，关键在于维护所有权的基础上厘清资格权。我国2007年实施的《物权法》规定：“农民集体所有的动产不动产归本集体成员集体所有”。2021年实施的《民法典》作出了同样的规定。根据《物权法》和《民法典》的这一规定，农民集体所有的动产和不动产的所有权主体，既不是集体经济组织，不是村民委员会，也不是全体村民，而是本集体经济组织的成员集体。从产权运作的层面来说，维护农村宅基地集体所有权的核心，不是要形成凌驾于成员之上的“集体”，而是要形成成员之外的排他。因此，明晰农村宅基地的财产归属，必须把集体经济组织的成员权或资格权界定清楚，这样才能把集体所有权真正落到实处，解决所有权主体虚置模糊的问题。

二是产权开放。

农地承包经营权的“三权分置”不仅诱导了农地的流转与规模经营，而且打破村庄社区的封闭格局，在产权开发中引入社会资本，形成了多样化的新型经营主体。同样，宅基地的“三权分置”也必将促导农村社区的产权开放。宅基地的集体所有权决定了农户的资格权，资格权则决定了农户的使用权。如果说资格权是封闭的，那么使用权则是可开放的。没有开放不仅难以生成价格与竞争性市场，而且难以促进村庄的人口流动尤其是有能力经营主体的进入。可能的渠道是，一方面通过对村庄宅基地特别是“空心村”的整治，进行适当的搬迁与集中，利用耕地占补平衡及其区域性的建设用地指标交易，盘活土地资源；另一方面支持村集体或经济合作社以出租、入股、合作等多种方式盘活利用闲置宅基地和闲置农房。

三是撬动盘活。

盘活宅基地使用权，是进一步促进城乡要素有序流动，增加农民财产性收入的重要渠道。一方面，应该稳妥推进农民住房与宅基地财产权的抵押、担保与转让，激活农村金融，将产业振兴与生态宜居目标结合起来、推进一二三产业融合发展，从而发挥土地制度在美丽乡村建设中的基础性作用;另一方面，利用财政资金进行宅基地的置换、整理与修复，由此撬动和放大社会资本的注入，使农民闲置住房成为发展乡村旅游、农业观光、民俗体闲、文化体验以及养老、文化、教育等产业的有效载体。其中，可通过股份合作的方式开发古村落、民俗村、体闲农庄等，打造新的产业链；发展共享房屋、共享庭院、共享村落等共享经济形式，打造乡村振兴新业态。

应该强调，开放与盘活产权，必须充分尊重农民意愿，切实保护农民的合法权益，守住“农民利益不受损”的底线，在此基础上将改革推向深入，从而为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供有力支撑。因此，学界有必要对农村宅基地制度改革给予持续的关注。

七、改革背景

我国现行的农村宅基地制度来源于土地制度改革实践，是在对实践经验总结提升基础上进行的制度设计。多年来，农村宅基地制度不断调整完善，己形成一套具有中国特色的制度体系，有效保障了农民“居者有其屋”，对于农村社会稳定起到了重要作用。随着工业化、城镇化不断深入，现行宅基地制度也暴露出一系列问题。从2015年开始，中央加紧部署包括宅基地制度在内的一系列土地制度改革，2019年新修订的土地管理法把地方的最新实践上升为法律规范，标志着改革进入新阶段。站在新的起点上，梳理我国宅基地制度的政策演变脉络，把握宅基地制度的现状和特征，归纳试点探索的突破与制约，对于深入推进宅基地制度改革具有重要意义。

八、宅基地制度改革的发展历程

新中国成立至今，我国农村宅基地制度经历了从私有到集体所有、从自由流转到限制流转的过程。此处笔者结合宅基地权属性质、体制变革及其在土地管理体制上的要求和反应等将新中国成立以来农村宅基地制度的政策演变划分为以下几个阶段。

（一）私人所有、自由流转时期(1948-1961年)

新中国成立后，实行生产资料私有制，农村的宅基地和房屋等归农民私有，农民享有充分的处置权，可以自由买卖。社会主义改造时期，通过互助组、初级社、高级社等公有制改造，农村生产资料集体化程度不断提高，但宅基地和房屋属于农民所有的制度没有改变。1956年实施的《高级农业生产合作社示范章程》规定社员的房屋地基不必入社。这一时期，房屋及建房用地仍保持私有财产性质，可以自由买卖、租赁、继承，并受到法律保护。

（二）集体所有、地随房走时期(1962-1994年)

高级社向农村人民公社过渡后，在农村实行生产资料集体所有制，农村宅基地也逐步集体化，农民的宅基地所有权演变为宅基地使用权。1962年，《农村人民公社工作条例修正草案》规定，生产队范围内的土地都归生产队所有，不准出租和买卖。社员的房屋归社员所有，社员有买卖或者租赁房屋的权利。这一阶

段，不允许宅基地单独出租和买卖，但宅基地可以随同房屋一并流转。文化大革命爆发后，经济社会建设趋于停滞，包括宅基地制度在内的农村各项制度也无明显变化。这一时期，农村房屋可以买卖，并顺带实现宅基地使用权的转移。1982年国务院颁布《村镇建房用地管理条例》，明确规定农村宅基地使用权可以随同房屋的买卖而转移，但是出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。1986年《土地管理法》规定，城镇居民建住宅需要使用集体土地的，必须经县级人民政府批准，首次从法律上明确城镇居民可以合法申请集体土地盖房。

改革开放后，随着农村经济的快速发展，农村出现了建房热潮，农民建房热衷于占好地、多占地，出现大量占用耕地的势头。为严格保护耕地，1990年国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，提出选择经济基础较好、耕地资源紧张的地区，有步骤地开展宅基地有偿使用试点。进入90年代后，农民负担日益加重，为此，中央不断出台措施减轻农民负担。1993年中办国办颁布《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，明确为减轻农民负担取消农村宅基地有偿使用费和超占费，宅基地再次实行无偿使用。

（三）严格管理、限制交易时期(1995-2008年)

1995年施行的《担保法》规定宅基地使用权不得抵押，标志着宅基地进入严格管理、限制交易时期。1998年城镇住房分配体制改革后，大量城市居民下乡购买农民的房屋，为控制城镇居民购买农村房屋行为以顺利推进城镇住房制度改革，1998年修订的《土地管理法》从法律上禁止了城镇居民购买农村宅基地和房屋，并规定农村居民一户只能拥有一处宅基地。禁止农民把住宅出售给城镇居民和农村村民“一户一宅”的规定，堵上了城市居民合法获得农村宅基地的途径。此后，国家出台的一系列政策文件，如2004年的国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》以及2007年国办《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等，都严令禁止城镇居民在农村购置宅基地，从此，禁止城镇居民购买农地成为宅基地制度改革的红线。

（四）拓展权能、自主探索时期(2008-2014年)

新世纪以来，统筹城乡发展力度不断加大，大量农村人口加速流向城市，在城市就业和购房居住，农村宅基地及房屋闲置现象大量出现，引发社会关注。，习为提高宅基地利用效率，推进人口流动与土地资源配置相匹配，国家探索放松对宅基地使用权的限制，稳慎有序地激活包括农村土地和房屋资源在内要素市场成为改革探索的方向。2008年，党的十七届三中全会《决定》提出依法保障农户宅基地用益物权。2010年，原国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》提出选择合适地区开展宅基地有偿使用试点，宅基地有偿使用再次成为改革内容。2013年党的十八届三中全会《决定》要求改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥开展农民住房财产权抵押试点。此后，以还权赋能为重要特征的宅基地制度改革步伐逐步加快，农民房屋和宅基地权益保护持续加强。

（五）保障权益、深化改革时期(2015年至今)

为落实十八届三中全会要求，2014年12月中央深改组审议通过了农村土地制度三项改革的意见，系统谋划推进完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用制度和宅基地自愿有偿退出机制等改革事项。2015年2月，全国人大授权在全国33个试点地区暂时调整实施有关法律法规，开展宅基地制度改革试点。2015年11月，中办国办印发《深化农村改革综合性实施方案》，将探索宅基地有偿使用制度、自愿有偿退出机制和开展农民住房财产权抵押贷款等改革事项提上日程。2018年，中央一号文件又提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地“三权分置”等改革事项。经过5年的改革实践，在总结各地试点经验基础上，2019年全国人大通过新修订的《土地管理法》，对宅基地制度进行了修改：一是明确规定保障户有所居多种实现形式;二是下放宅基地审批权;三是允许农民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

九、深化改革的制度建议

（一）建立健全农业农村部门和自然资源部门的分工协作机制。

在宅基地管理上，新一轮的机构改革明确将宅基地审批、监督管理和执法等职责划转农业农村主管部门，而村庄规划、宅基地确权颁证、计划指标管理等职责还在自然资源部门。实践中，两部门的职能存在一定程度的交叉以及两部门职能都不包括的空白地带。如何建立两部门在宅基地管理上的有效协同机制需要认真研究，其中，信息和数据共享是健全两部门协同机制的核心。因此，建议国家层面尽快研究建立两部门关于宅基地管理的数据共享和协作机制。

（二）研究制定宅基地有偿使用制度，实现试点到期后政策的平稳过渡。

探索宅基地有偿使用制度是前期改革试点的一项重要改革内容，试点地区也做了大量卓有成效的工作。如果试点工作结束后有偿使用政策不能继续执行，前期的工作必将徒劳，而且试点地区党委政府的公信力将会大打折扣，甚至影响宅基地管理秩序。建议在部署新一轮深化宅基地制度改革试点时将其继续作为重要改革内容，或授权试点地区结合当地实际，研究是否继续执行宅基地有偿使用制度以及确定收费标准。

（三）加快探索户有所居的多种实现形式，完善农民住房保障方式。

如何在“三权分置”改革方向和制度框架下保障农民户有所居的多种实现形式是有待继续探索的重要问题。新修改的《土地管理法》规定，在人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，按照省级政府规定的标准保障农村居民实现户有所居。这其中“规定的标准”究竞是何标准有待进一步明确。实践中，各地因地制宜探索户有所居实现形式，但大多与宅基地退出、增减挂钩、集中居住等工作配合开展，如果不与这些政策配合，户有所居的相关政策能否独立运行，以及资金如何筹集等问题需要进一步研究。

（四）深入探索宅基地跨集体流转问题，盘活闲置宅基地资源。

盘活闲置宅基地资源，促进农村土地有效利用是宅基地“三权分置”改革的内在要求。而宅基地流转是盘活闲置宅基地和住宅的主要方式，在目前单个村集体内部对宅基地需求有限的情况下，如果不能跨集体流转，有效盘活利用就成为一句空话。从实践情况看，试点地区探索开展了多种方式的宅基地使用权跨集体流转机制。建议对已有的探索进行政策实施效果评估，在确保农民利益不受损的情况下，择机部署开展下一轮试点工作，进一步验证政策的可行性，逐步将实践证明行之有效的做法上升为制度安排，解决宅基地合法流转渠道不畅的问题。

十、当前宅基地制度存在的问题

（一）所有权属功能虚化，使用权属不清晰，农村宅基地产权功能虚化弱化

目前我国农村宅基地仍沿袭改革开放前确立的集体所有制，农民享有宅基地的使用权和房屋所有权，房屋和宅基地的所有权分属不同的土体，导致宅基地所有权土体虚化，所有人虚位。农村宅基地上房屋转让受限较少，但宅基地使用

权转让却限制较多，在宅基地不能真正实现自由流转的前提下，农村住房市场无法真正发展起来，进而影响农民的房屋所有权的权能实现，导致难以实现真正意义上的不动产统一登记。因此，宅基地的所有权和房屋的所有权的割裂，使得农村宅基地的产权功能严重虚化弱化。

（二）权利保护制度缺失，农村宅基地用益物权不完整

虽然《物权法》确立了宅基地使用权的用益物权性质，政府也加快了农村宅基地使用权的确权发证工作，但是，房屋所有权与宅基地使用权的政策规范与法律规定仍存在着一定的冲突，具体表现在:一是农民的宅基地上的房屋不得向城镇非农业居民出售;二是在1999年5月6日《国务院办公厅关十加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》发布后，对城市居民购买农民住宅的不予登记;三是非本村集体经济组织成员通过继承房屋取得宅基地使用权的登记问题;四是农村宅基地所有权土体与本集体经组织成员身份界定问题。这就导致虽然《物权法》对农村宅基地的用益物权有原性规定，但是在具体实施上仍困难重重。

（三）规划建设严重滞后，农村宅基地闲置与浪费并存，粗放使用现象严重

尽管目前已经有了村镇建设规划，村庄布局规划等，但规划的引导作用和控制力度不够，基层管理者未能严格执行宅基地规划，农村住宅建设用地规模失控，自然村庄环境整治困难。由十农村宅基地使用权流转受到限制，农村宅基地不能按照市场机制进行资源配置，加之农村的乡土人情社会，基层管理不到位，导致农村宅基地闲置现象大量存在，土地资源利用浪费严重，出现了人均宅基地面积不平衡、空心村、私搭乱建严重等现象。

（四）流转和退出机制形同虚设，农村宅基地隐形交易与地下流转大量发生

根据《土地管理法》的有关规定：国家鼓励进城定居的农村居民自愿有偿退出宅基地，本集体经济组织可以与宅基地使用权人协商回购以用十满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。但从实践中来看，农村宅基地自愿有偿退出效果不明显，其原因有：一是村集体财力薄弱，回购资金短缺;二是农民期望值较高，退出之后宅基地流转空间及范围有限；三是宅基地增值收益分配机制尚不健全，缺乏具体政策支撑；四是宅基地退出后，没有明确的配套政策保障体系，无法激发群众退出宅基地的积极性。尽管法律明确禁止宅基地买卖，但实践中，通过房屋买卖、以租代购等形式的隐形交易与地下流转现象大量存在，给宅基地的管理造成了进一步的混乱。

十一、宅基地制度存在的问题

1.宅基地所有权难以显化

现行法律对宅基地集体所有的归属安排已经比较清晰，当前需要解决的关键问题在于如何更好地落实和显化集体所有的各项权能，主要包括处置、管理和收益等三个方面。其一，宅基地所有权归集体所有，但集体是一个抽象概念，需要通过一定组织来执行完成集体意志。良好的组织形态和运行机制关系着宅基地的处置、管理和收益等集体所有权能的顺利实现。“目前尚无法律法规对集体这一概念进行界定，存在三权分置下的集体土地所有权落实风险。”f}l在宅基地改革实践中，村民委员会、村集体经济组织、合作社以及新型农村自治组织(一些基层农村地区因应协商民主，创新村民自治实现形式，不断探索搭建起来的各种新型自治组织平台，如村民理事会、乡规民约评理会、村民议事会。)等各司其职，如何科学处理这些组织之间的关系，有条不紊地实施处置、管理和收益权能，是彰显宅基地集体所有权的首要问题。其二，有偿使用费收取问题。在农村宅基地改革实践中，实施有偿选位，针对超面积占用宅基地收取使用费是宅基地集约节

约治理的创新举措，也是让市场在宅基地资源配置中发挥决定性作用的重要体现。“实践中，我国于1990年至1993年期间，曾有过宅基地有偿取得的短暂试点，但很快被叫停，为减轻农民负担，强化宅基地使用权的居住保障功能，实践中宅基地使用权均为无偿取得。长期以来，按照“一户一宅”为农民免费配置宅基地的制度理念已深人人心，在缺乏相应法律法规支持的情况下，长效化的有偿收

费机制能否建认还有待观察。其三，宅基地退出的补偿资金从何而来?村民能否获得公平合理的对价补偿是自愿退出宅基地的重要前提。对于一些自然资源享赋比较优越、集体经济发展比较好的村而言，即使退出宅基地后无法快速变现增值，补偿资金一般也能到位。但在村集体经济组织无法解决补偿资金的情况下，推进宅基地的有序退出就只能靠政府财政资金支持了。如果没有强有力的财政支持就会导致集体经济组织对宅基地所有权的管制弱化。最后，是通过项目带动村庄规划，还是村庄规划先行;如何建认起公平合理的土地收益金分配机制;如何化解村集体与宅基地资格权人在宅基地使用权流转收益分配中的矛盾等，这些都是农村宅基地所有权显化必须面对的棘手问题。

2.宅基地资格权的认定及规范保护比较模糊

宅基地制度改革从“两权”到“三权”，农户资格权是宅基地“三权”中新创设的独认权利类型，是勾连宅基地所有权和使用权的纽带，如何科学地认知和定位宅基地资格权关系到农村宅基地制度改革的成败。当前，关于宅基地资格权的创设逻辑有“成员权”和“使用权”两种解释路径，即宅基地资格权直接脱胎于集体经济组织成员权抑或直接裂变于“两权分离”中的宅基地使用权，这两种论证思路各有侧重，对于客观认识“宅基地资格权源自何处”具有多维度的参考价值，当然，无论哪种解释最终都绕不开集体经济组织成员权。“即使是在宅基地‘三权分置’之下，宅基地使用权也是一个具有身份性质的权利，其取得和享有均以权利人具有本集体经济组织成员身份为前提。然而，无论是理论卜抑或实践中，关于集体经济组织的认识依然比较模糊且存在较大争议。一方面伴随着农村产业融合发展，各种新的集体组织经济形态不断涌现，给集体经济组织成员权的认定和规范带来挑战;另一方面，随着城乡融合发展，因婚嫁、参军、求学、返乡就业创业等原因导致的迁人和迁出将会频繁发生，这些变动必然会带来宅基地资格权的变动，但由于农村集体经济组织的法律地位不明确，成员资格认定模糊不清，这些都制约着宅基地资格权的认定和规范保护。与此同时，关于宅基地资格权“成员身份”的认知争议也给宅基地的退出管理和规范保护提出挑战。杭州市天目山宅基地试点改革在“退得出”方面多举措发力，包括采用“以房换地(农民公寓置换)”“以钱换地(货币回购)”等方式引导农村自愿有偿退出闲置宅基地及农房，同时结合村庄整治收回多余宅基地。目前来看，引导农村闲置宅基地“退得出”的创新举措已取得初步成效。但毕竟试点改革时间比较短，后续一些问题还没有完全暴露出来，例如自愿退出宅基地的农户是否意味着宅基地资格权的完全丧失，毕竟宅基地的退出并不必然导致农村集体经济组织成员权的丧失。此外，激活宅基地的财产权价值是宅基地“三权分置”改革的重要目的，2019年新修订的《土地管理法》不仅允许村民出卖住宅，而且允许赠与住宅，宅基地及住宅变动的方式会越来越多样化，因赠与、析产、继承等方式获取住宅的主体不仅包括农村集体经济组织成员，还会涉及到非农村集体经济组织成员。基于宅基地“三权分置”的设计导向，非农村集体经济组织成员获取宅基地使用权基本不存在法理卜的障碍，但非农村集体经济组织成员有可能还会进一步提出获取宅基地资格权的诉求，那么非农村集体经济组织成员可否通过住宅赠与、析产、继承等方式实现成员身份的补正?这些

问题都有待实践的不断探索并给出法理下的科学解答。与此同时，按照宅基地“三权分置”之规范设计，宅基地及农房使用权流转之后，宅基地资格权依然保留，如何处理资格权人与使用权受让人之前的权责关系亦有待界定和明确。

3.宅基地使用权规范流转和盘活利用的市场机制及法治保障不足

坚守宅基地居住保障功能的同时，进一步凸显宅基地的资产属性和财产性价值，是宅基地“三权分置”改革的重要目的。宅基地财产性价值的显化依赖于宅基地使用权的盘活利用。杭州市宅基地改革实践在使用权的盘活方面做出了很多有益的探索，但目前来看依然面临一些待探讨解决的问题。

（1）宅基地使用权的流转范围。根据当前有关法律的规定，宅基地使用权只能在集体经济组织成员内部流转。但随着农村产业融合、城乡融合的不断推进，局限于集体经济组织成员内部的宅基地使用权流转存在着市场容量不足、缺乏活力的困境。然而突破集体经济组织内部成员之限制进行宅基地使用权流转会产生改革“于法无据”的法律风险。2019年新修订的《土地管理法》虽然对宅基地流转做出了进一步规范，但也仅止于闲置宅基地及农房盘活、宅基地退出的原则性规定。长期以来基于“两权分离”的惯性思维对宅基地使用权流转的身份性限制显然已经无法契合现实改革的需要，在总结试点实践经验的基础卜对宅基地使用权的流转范围做出符合时宜的法律规定显得极为迫切。

（2）宅基地使用权流转期限。当前我国法律没有对农民享有宅基地的期限做出限制，相对于有期限的国有土地使用权而言，农村宅基地使用权是无期限的。囿于“房地一体”的原则，在农房被继承时，必然会发生非集体经济组织成员占用宅基地的情况。在农村宅基地“三权分置”设计的背景下，宅基地使用权的规范利用还会面临着期限设置的问题。在杭州天目山宅基地产权试点改革实践中，宅基地使用权设定的最高出让期限是20年，但实践中很多开发公司基于农村农业长线思维的投资价值考量，往往对使用期限有更高的要求。

（3）宅基地融资功能的设计。宅基地的资产属性和财产性价值不仅体现于可以合法流转，还在于可以用于抵押担保。但囿于当前的法律限制，杭州宅基地改革并没有涉及宅基地使用权的融资抵押，浙江省只在义乌、乐清、瑞安、青田四地开展了试点，且困难重重。宅基地融资抵押功能的缺失严重影响着宅基地财产性价值的实现。

（4）宅基地流转交易市场的培育和建认。由于宅基地产权制度改革时间较短且范围受限，市场化的宅基地使用权流转交易机制还未形成，实践中存在较多的交易、履约法律风险。

（5）宅基地用途的规范管理。杭州的宅基地改革实践表明，强化规划、优化布局是闲置宅基地盘活利用的重要基础。村庄布局优化后会涉及到土地的统筹利用问题，一方面，是否可以把结余的闲置宅基地指标转换成集体经营性建设用地，进而更大程度地实现宅基地的市场价值;另一方面，在保持宅基地性质不变的情况下，闲置宅基地和农房的再利用必然涉及到土地利用形式的改变，对于这种改变应该采用什么样的管理方式有待进一步探讨。

十二、宅基地制度改革的方向

1、发挥村集体的主导作用，推进宅基地集体所有权的有效落实

宅基地集体所有权的有效落实是宅基地“三权分置”改革的逻辑起点，而实现有效落实之目标，化解宅基地集体所有权“虚化”“弱化”的问题，需要尊重村民自治，充分发挥村集体在宅基地管理中的主导作用。宅基地“三权分置”会赋予村集体及农民更多的宅基地利用权能，“处分和收益”权能的增加对乡村治理能力提出了更高的要求，需要对村集体土地权益的实施机构和决策运行程序的提升完善作出合适的应答。从近年来杭州市宅基地制度改革实践来看，重视村民自治，激发村民自治活力是改革顺利推进的关键因素，但是，目前的乡村治理能力与宅基地“三权分置”改革要求还存在一定差距。当前，待完善乡村治理体系，坐实做强村集体经济组织，健全农村集体经济组织制度，促进其在宅基地开发利用中真正发挥村集体产权组织的作用。与此同时，还需要进一步健全村级土地管理议事机构，完善宅基地开发利用的民主决策、民主管理制度体系。

2、显化宅基地农户资格权，建构完善的确权赋能机制

“宅基地‘三权分置’不仅是土地制度的产权再造，更是重塑城乡土地权益关系。”探索实施宅基地“三权分置”，是让“沉睡”的宅基地得以激活和再造的重要途径。彰显和落实宅基地集体所有，需要明晰集体所有权的主体，确认集体所有权

享有处置、管理和收益等完整权能。厘清宅基地“三权”之间的权责关系需要做好宅基地“三权分置”的登记发证工作，确权登记是保障宅基地财产权价值发挥的重要基础。针对宅基地“三权分置”的确权登记问题，一些地方开展了不同方式的探索，既有同时颁发宅基地使用权和资格权两证的做法，也有为确认分置后宅基地使用权而颁发不动产权证书的摸索，还有地方为了显化宅基地资格权直接为宅基地资格权颁证。在强调改革于法有据的新时代，宅基地“三权分置”登记的规范探索显然不能放置于我国不动产统一登记的法治架构之外，更不可偏离“房地一体”的登记原则。坚持这种改革思路才可以有效预防发生新的分散登记，让改革符合法治要求。在现有产权登记法治架构下要凸显宅基地资格权，回应宅基地“三权分置”改革现实，同时让宅基地“三权分置”登记运行在法治轨道，宅基地资格权备注(附记)标记的方式值得推崇。临安的宅基地改革在此方面已经做出了有借鉴意义的前期探索⑦。为了充分赋权扩能，推进农村产业融合发展，针对利用闲置宅基地和农房发展农村新业态而导致原用途发生变化的，应该允许保留原样态而不办理用途变更登记。为了激活闲置宅基地及农房，推动农村宅基地有序退出，需要进一步明晰农村宅基地各项权能在资源市场中的边界。可以参照国有土地类似用途的流转期限之规定，明确规范宅基地使用权的流转期限。应逐渐消除宅基地使用权城乡流转的壁垒，在符合空间管制的情况下，适当允许宅基地使用权流转不受农村集体经济组织成员身份、地域的限制。结合宅基地有偿使用制度的构建，打通宅基地有序退出的通道，真正建认起农村集体经济组织自我推进、自我管理的宅基地退出机制。

3.推进宅基地“三权分置”改革的规范发展，保障宅基地使用权的适度放活

宅基地“三权分置”作为具有中国特色的土地制度改革创新，充分展示了地方能动和中央推动的良好互动局面，也折射了政府和市场在土地资源配置中协同发力的重要价值。宅基地“三权分置”改革的深人推进，离不开各级政府的政策扶持和有效监管。首先，政府要做好宅基地“三权分置”规范发展的推手，通过制定相关政策引领宅基地“三权分置”改革的规范探索，积极构建各种激励措施、福利政策促进宅基地的流转和退出，有效提升宅基地的财产权价值，实现宅基地的“减量化”目标。其次，政府要积极推动搭建宅基地开发利用的交易平台，通过规范化运作的交易平台链接起宅基地开发利用的供需两端，一端连接宅基地资格权人(宅基地使用权供给方)，另一端连接集体经济组织或其他项目开发者(宅基地使用权受让方)，在供需两端自由交易下实现“农民收益最大化”的目标。再次，政府还要做好宅基地“三权分置”改革的有效监管，在尊重村民自治基础下，完善宅基地审批监管机制，强化空间管制，优化村庄布局和治理结

构，实现农村宅基地的“节约集约化”目标。

4.推动宅基地“三权分置”的内外协同改革，有序促进闲置宅基地的盘活利用

近年来我国的农村土地制度改革“三项试点”，已从起初的各试点地区封闭单项突破转向“三项试点”的统筹推进。在此背景下，宅基地“三权分置”改革如果仅靠单兵推进显然难以取得最佳的效果。应以促进闲置宅基地的盘活利用为切人口，推进宅基地“三权分置”改革与相关领域改革的协同融合，不断完善宅基地用益物权保障机制。其一，新修改的《土地管理法》为集体经营性建设用地直接人市扫清了法律障碍，为推进构建城乡统一的建设用地市场提供了坚实的法律支撑，同时也为闲置宅基地及农房的激活利用开辟了更广阔的前景。与此同时，利用集体建设用地建设租赁住房试点改革⑧也为宅基地制度改革的外部协同提供了又一重要支撑。虽然宅基地也属于农村建设用地，但其特有的农村家庭生存保障价值必然会对其使用功能的开发利用带来限制。为了更有效地盘活闲置宅基地，可以将闲置宅基地按规划转为集体经营性建设用地进行开发利用。浙江省德清县、义乌市作为我国农村土地制度“三项”改革试点县市，在此方面已经做出了有益探索，并产生了良好的经济和社会效益。“在符合土地规划并经过严格的审批手续的前提下，尝试将宅基地使用权转化为集体经营性建设用地使用权，避免了宅基地使用权处分直接放开造成过大冲击，同时也降低了改革的成本和难度。”[13}其二，钱从哪里来是解决农村宅基地有序退出的关键因素，只有给予公平合理的补偿，才有可能促进农户有序退出闲置宅基地及农房。为了实现农村闲置宅基地有序减量退出，可以积极构建城镇建设用地增加与农村闲置宅基地减量退出相挂钩的运行机制。这样既可以纤解农村闲置宅基地减量退出的资金压力，还可以适当缓解城镇建设用地不断增加的压力。其三，把宅基地“三权分置”改革与农村土地综合整治改革结合起来。2019年新修订的《土地管理法》在明确坚持宅基地“一户一宅”不能突破的基础卜，新增了在不能实现“一户一宅”的地区允许县级政府创新举措保障“户有所居”的例外条款⑨。这一条款为宅基地的集约节约利用指明了方向、提供了法律保障，对于盘活利用闲置宅基地具有积极的促进作用，而且一定意义卜也有助于农村土地综合整治改革的顺利实施。杭州天目山宅基地试点改革实践表明，把宅基地“三权分置”改革与农村土地综合整治改革有机结合起来，可以让宅基地制度改革发挥事半功倍的效果。“以一都村为例，通过盘活利用存量建设用地以及调剂置换等方式，不仅腾挪出了用于公寓楼及回迁安置小区的建设用地，让部分造不起房子或家庭条件比较困难的村民可以选择性地安置和调剂外，还打造了夏家民宿集群，切实地增强了村民改革的获得感和幸福感。”[

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十二、三条底线

坚决守住土地公有制性质不改变。坚持农村土地农民集体所有，是坚持农村基本经营制度的“魂”。作为我国农村最基础的制度和土地公有制的重要组成部分，农村土地集体所有制是促进我国农村生产力发展、保障农民权益和维护农村和谐稳定的根本保障。深化农村宅基地制度改革，要在积极探索落实宅基地集体所有权的基础上，通过市场机制优化资源配置，适度放活宅基地和农民房屋使用权。但适度放活宅基地和农民房屋使用权，绝不是让城里人和工商资本到农村买房置地，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。市场化程度越是深化，越要始终坚持农村土地农民集体所有这根“定海神针”，确保改革进程中不发生颠覆性错误。

坚决守住耕地红线不突破。切实保护耕地是我国的基本国策。“要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地”。民以食为天，粮以土为本。耕地保护事关国家粮食安全，绝不容半点闪失。随着工业化、城镇化发展，各方面对土地的需求越来越高，这愈发提醒我们集约节约利用每一分、每一寸土地的重要性。深化农村宅基地制度改革，必须坚持农地姓农，严守耕地红线，保障粮食安全。一方面，要进一步规范农村宅基地管理制度，完善宅基地分配和农民用地建房管理，探索多种形式保障农村居民户有所居，坚决遏制农村乱占耕地建房问题。另一方面，要积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，通过挖掘农村建设用地存量，提高土地集约节约利用效率。

坚决守住农民利益不受损。深化农村宅基地制度改革，关乎农民基本居住权益，要始终把农民权益作为改革的出发点和落脚点，正确处理好农民和土地的关系。深化农村宅基地制度改革，要切实保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，赋予农户更加充分的宅基地用益物权。农民群众是宅基地制度改革的主体力量，改革要尊重农民群众意愿，切实保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权，不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和非法强迫农民“上楼”，不得违法收回农民合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。