对农村宅基地制度改革创新的调研分析

第一篇：对农村宅基地制度改革创新的调研分析

我国现行的农村宅基地制度，是以农民的生存保障为基础，以社会公平的价值理念为目标，不是以市场交易为目标而设计的。具有供给对象的特定性、保障性，土地提供的无偿性或低价政策性，期限的不确定性，以及地随房走的从属性等诸多特征。农村宅基地既是农民的居住消费场所，又是农户家庭经济的组成部分，承载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等

多种功能，这是它与城市房基地最根本的区别所在。

一、农村宅基地制度改革的必然性

过去很长的一段时期里，农村宅基地制度虽对农村经济的发展和社会稳定起到了很重要的作用，并且目前在许多农村仍然适用，但随着城市化、工业化、市场化进程的加快，现行的农村宅基地制度已不能适应经济社会快速发展的变化，它的欠缺和弊端也正在逐渐显现：

（一）现行的宅基地制度与节约集约用地的基本国策不相适应。法律规定农村村民符合条件可申请户均120至130平方米地宅基地。农民向集体申请宅基地可以无偿取得，由此造成宅基地供应上的“大锅饭”。由于缺乏约束机制，使广大农民群众产生了“不要白不要”的心理，致使宅基地占地面积不断扩大，大量占用农用地。致使一些经济发达的地区寸土寸金的耕地资源无法承受按规定审批新宅基地，许多地方早在5年前（有的甚至10年前）对城镇规划区内农村居民停止审批新的宅基地了。按现有人口增长率，其它不少地方今后也将同样面临无地可供的窘境。还有，多数地方长期来缺乏村庄布局规划和控制性详规，宅基地建房土地指标少，农村建房基本处于见缝插针，无序发展状态。这期间许多农民家庭孩子长大了，要结婚，人口增加了住房成了大问题，建房没地，买市场价的商品房经济上难以承受。农村住房保障的缺失，将成为农村社会不稳定的一个因素。

（二）现行的宅基地制度与现在农民的生产生活方式已不相适应。传统的农村宅基地制度是适应以农耕为主就业结构的社会形态，经过改革开放30年的发展，农村的经济结构和社会结构正在发生重大变化，其中发达地区农民的就业结构和收入结构已发生了根本性变化。**总体来讲八成以上农村劳动力在已二三产业就业，农民收入85%左右是来自二三产业，近半数的承包农田已流转实行了规模化经营。生产方式决定了生活方式，生产方式的改变直接影响着生活方式的改变。随着农民向二三产业转移就业，在城镇居住成为一种趋势，特别是年青一代，多数人的工作、生活、读书已完全市民化。但虽在城镇居住，又不愿放弃农村宅基地房子，至使农村“老龄化”、“空心化”问题日趋严重。而现行的宅基地制度又在一定程度上制约了农村人口向城镇转移，固化了城乡二元结构，扩大了城乡差别。

（三）农村宅基地市场流转面临体制性障碍。与较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地的管理与立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅，这加大了农村宅基地管理的难度。而事实上目前不少地方宅基地和房屋的流转已十分活跃，形成了自发的宅基地隐形市场。据慈溪市调查通过地产所交易的农村住宅仅占实际交易量的一半。由于缺乏法律法规规范，一方面宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序，加剧了土地权属混乱和产权纠纷；另一方面由于大量外来人口的涌入，房租收入成为近郊农民收入重要来源，近郊农村农户房屋出租普遍，有些村几乎家家户户都有房屋出租，租房客超过了本村人，丰厚的经济利益，反过来助长农村违章搭建，使农村无证经营增加，加重治安、消防隐患。

（四）农村宅基地制度改革滞后影响农民财产性收入增长、农村宅基地制度改革滞后，直接阻碍着了农民住房财产进入市场流通的进程。目前，城市房地产早已实现了“一户两证”，被金融信贷认同，可以进入市场自由买卖。而农村宅基地属集体所有，房屋归农户私有，房屋不能单独作为完整的房地产产权进入市场交易。农民住宅产权的不完整性，使农民家家都有拥有的最大财富不能作为资本来运作，这不仅影响了金融资本进入农村，在被扭曲的市场（尤其是隐型地下市场）交易中，农民住房很难保证交易公平和保值增值。

二、我市农村宅基地制度改革的探索

进入新世纪以来，我市城镇近郊为主的经济发达地区在稳定现有农村宅基地政策的同时，为破解农民住房难，对传统的农村宅基地制度的改革创新作了积极的探索。

（一）涌现了一批以集中居住、多层住宅为主的社区式农民居住区。**农村居民以多层为主集聚式农村居民公寓式住宅小区建设于2003年开始起步。鄞州区以村庄改造新家园工程为载体，至2007年底，有126个村开展农民集中居住小区建设，已拆除农村旧房子368万平方米，已竣工447万平方米，为农户提供了5万余套新居。余姚市已经建成以农民为居住主体的多层公寓住宅小区13个，在建多层公寓住宅小区6个，建筑面积近150万平方米可为农户提供1.5万套新居。江北区也建成了慈湖人家、姚江花园等农民居住小区近100万

平方米。慈溪市开展效益型集中居住小区建设，已规划实施36个农民集聚建房项目。北仑区、奉化市等也相继建成了一批多层为主的农民集中居住小区。

（二）形成了集体农民自筹为主、各方让利、政府支持的建房筹资机制。农民集中居住区建设资金筹集，集体农民自筹为主，主要是指利用村旧宅基地、集体其它闲杂地等土地的级差优势，充分运用市场机制进行

置换，实施拆旧建新。农民一般以自己宅基地和旧房折价置换新房，或以成本价购买。政府则在外部的基础设施配套和规费收取方面给予让利，大大降低了建房成本，使农民以较低的成本价购买农村居民公寓房。

（三）探索了对“新人”和“新房”实行新的宅基地供给模式。各地对符合申请建房条件的“新人”和建“新房”的指标，探索试行不再按传统供地模式批给宅基地，停止单家独院式住宅审批，集中建房指标，统一规划、统一建设。农民建房标准由原来的以户为标准向以人为标准相结合；农民建房审批标准由原单纯以批建筑占地面积为主向建筑占地和建筑面积双控相结合；农民建房供地以集体土地为主向国有（国有行政划拨或国有出让）和集体用地相结合。以国有划拨性质供地的农村居民公寓，在农民补交土地出让金后，取得土地证和房产证可以上市交易。

（四）宅基地使用制度改革创新成效明显。一是盘活了农村的存量建设用地，提高了土地集约利用的水平。原农宅户均一般占地在0.3亩至0.4亩左右，采用新模式安置农户后，比原占地节约20至40％。并且退宅还地后盘活了存量土地，缓解了工业用地紧缺的矛盾，既节省了砂地面积，又增加了农民的财产性收入。二是改善了农村的生活环境，提高了生活质量。近几年新的农村公寓式住宅小区都有是参照城市居住小区标准建设的,基础设施和公共服务配套齐全,大大提高了农民的生活品质。三是培育了农村新社区，促进了社会主义新农村建设。采用新的宅基地置换模式形成了一批新型农民居住社区，在改变了千百年以来农民单家独户、封闭的、以农耕社会为基本特征生活方式同时，大量新增的生活公共设施为农民开展文体活动、享受休闲娱乐提供场所，这为构建农村社区良好和谐的人际关系创造了很好的条件。

面向农村、农民以集中居住为主的宅基地制度，在改革中存在的主要问题是:一是建设资金收支平衡难度大，建造成本与拆迁安置价、以入与住房困难户之间的购置价，存在较大差价；二是农民的传统居住观念影响制约；三是住宅建设用地安排困难；四老房和宅基地退出机制不完善。

二、推进农村宅基地制度创新的思路与对策

农村宅基地制度改革是整个农村土地制度改革的重要组成部分，进行农村宅基地制度创新的探索，着力解决农民住房难和土地资源紧张的矛盾，促进农民由就业型转移向居住型转移，从制度层面推进城乡融合和新农村建设具有积极意义。

（一）加强宅基地规划管理，有计划有步骤有重点地逐步推进农宅集聚化建设。一是按照城乡发展规划一体化的要求，加紧制定并实施县域范围的城镇和村庄空间和农民集中居住区布点规划，以其为基础强化城乡空间联系，优化城乡空间结构，切实有效地解决镇村聚落分散、人口集聚度低的问题。二是以城镇和村庄空间布点规划为依据合理确定政府投资农村公共性基础设施的重点区域，力避低效或无效投资，从基础设施的改善方面把新农村建设与城市化发展融合为一个有机整体。三是发挥村庄规划的控制和引导作用，统筹规划各街道（镇）农民公寓式住宅小区建设的选址及范围、规模。实行分类指导，引导农民居住向新型社区集中，对地处工业规划区、城镇规划区的农村，要加快村庄改造步伐，鼓励建设与城镇建筑风格相融合的多层住宅为主新型农村居住社区。对于地处农业发展区和生态保护区的农户，应控制单家独院式建设，在规划居民点内支持建设公共设施比较完善的户均占地集约型的联户联排式农宅。积极引导分散居住农户、新建翻建农户以及已向非农产业转移的农户向城镇及其周边地区的新社区集中居住，提高城镇人口集聚水平和资源利用效率。

（二）加大政策扶持，加快农村住房制度改革推进力度。一是要加大政策引导力度。市政府已出台了《积极稳妥推进农村住房制度改革试点的实施意见》，目前余姚、慈溪、镇海和鄞州等10余个试点已开始启动。各地应根据市政府意见精神，结合当地实际，进一步制定和细化相应的配套政策和实施细则，增强政策措施的可操作性；同时要做好政策的宣传，引导农民积极参与农村住房制度改革。二是要落实好农民建房的各项规费收取优惠政策，切实降低农村居民公寓建设成本。各县（市、区）要本着让利于民的精神，核定建设项目和优惠标准，原则上除上缴国家、省部分外，市及以下的行政性规费、城建配套费等全额免收。三是落实好用地政策，对农民集中居住区建设优先安排用地指标，对于在旧村落翻建多层公寓中产生的复垦指标，不能原地开发建设的由政府以市场价予以收购，以补充农村公寓式住宅建设的资金平衡问题。

（三）积极开展农村宅基地整理，探索城乡建设用地统筹高效利用。一是调整完善农村宅基地整理政策，通过提高复垦指标收购价、补助复垦经费,提高各地开展农村宅基地整理的积极性；要将土地整理工作的重心由农地整理向宅基地整理转变，**要争取列入城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点。二是通过经济手段调节解决土地占补平衡与建设资金问题，耕地后备资源匮乏的地区，城镇新增建设用地收益挂钩支付用于农村土地综合整治与新农村建设，解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道。三是改革和完善宅基地审批制度，重点加强对新增宅基地的行政审批，根据农村居民点布局要求，原则上对“新人”采取集中建房，对新建房实行以多层为主的办法。对存量宅基地的原址翻建改建，也应遵循上述原则。农民建房供地方式以集体为主向国有（行政划拨或国有出让）和集体用地相结合转变。对农村宅基地占用农用地年度计划指标实行单独核定、单独下达，避免城镇建设挤占农村宅基地用地指标。

（四）建立农村宅基地退出和流转机制，探索级差化管理农村宅基地使用的办法。一是建立农村宅基地退出补偿机制，鼓励有条件的农户放弃宅基地进城落户，为农村废弃宅基地复垦整理创造条件。凡已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居的农民，只要自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地，政府按退出的宅基地面积给予一定的经济奖励；在符合规划的前提下，将原宅基地和房屋有偿调剂给有条件申请宅基地的本村村民，可视作放弃宅基地享受经济奖励。农村宅基地退出补偿资金来源为耕地开垦费、土地出让金、新增建设用地有偿使用费。奖励方式为一次性货币或养老生活补助。农民放弃宅基地后，将不影响其农村集体土地承包权益，不影响其原作为农民身份。农村宅基地退出补偿机制可在农村宅基地占地面积相对较大、经济条件相对较好的区域逐步推行。二是建立农村宅基地有偿使用制度。宅基地有偿使用制度可以打破传统的宅基地使用的行政区域界限，推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。考虑到各地农村经济发展和农民承受能力差异性，农村宅基地的有偿使用制度宜循序渐进地推进，可先在发达地区推行，待条件成熟时，再逐步扩大。三是建立农民宅基地使用权流转制度。参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在试点区域有序流转，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。建立集体与农户合理的宅基地流转收益分配机制。

第二篇：某县农村宅基地制度改革调研报告

某县农村宅基地制度改革调研报告

对美好生活的向往，无论是农民还是城里人都是一样的。搞好农村宅基地制度改革，对于把宅基地和住房当成“命根子”的农民来讲，不仅是制度的改革，更是观念的改革，是一场革命，事关农民根本利益,事关农村发展稳定，事关乡村振兴战略实施。为全面搞好农村宅基地制度改革，按照市主要领导要求，对全县农村宅基地制度改革情况进行了深入调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

xxx县作为山东省传统农业大县，经济欠发达地区，总面积xxx平方公里，辖xx个乡镇、街道，xxx个行政村，共xx万人，xx万亩耕地。拥有农村居民xxxxx人，农户xx万户，农村宅基地xxx万处，全县农村宅基地建设总面积xx万亩，其中各乡镇街道驻地宅基地xx个村庄建筑面积xx万亩，其余xxx个农村村庄建筑面积

亩。全县户均宅基地面积0.75亩，人均宅基地面积0.408亩，户均宅基

1.86处。各村各户的宅基地面积在0.2至1亩不等。一户多宅现象不同程度普遍存在。

近年来，以“两区同建”为抓手，通过新型农村建设、促进产业结构调整升级对推进农村宅基地等制度改革上进行了探索。根据

2009年总体规划，拟将全县现有村庄合并建设成xxx个社区（村），其中，社区xxx个、行政村xxx个。依据规划，近五年把xxx个村庄纳入社区建设计划。目前，已经建设xxx个社区，实施搬迁的村庄xxx个，复垦宅基地面积xxx亩，附带复垦周边闲散地面积xxx亩。

xxx镇xxx村、xxx村、xxx村是典型的空心村，根据航拍测量三个村农户宅基地建筑面积分别为172.2亩、594.3亩、238.8亩，而整个村庄实际占地面积均高出测量面积230%以上。若将闲置土地和拆迁的旧宅基地进行整理，实施土地流转，加快动能转换，增收潜力巨大。顺应民意，农民支持。

我国现行的农村宅基地制度，是以农民的生存保障为基础，以社会公平的价值理念为目标，不是以市场交易为目标而设计的。具有供给对象的特定性、保障性，土地提供的无偿性或低价政策性，期限的不确定性，以及地随房走的从属性等诸多特征。农村宅基地既是农民的居住消费场所，又是农户家庭经济的组成部分，承载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能，这是它与城市房基地最根本的区别所在。

二、农村宅基地制度改革的必然性

过去很长的一段时期里，农村宅基地制度虽对农村经济的发展和社会稳定起到了很重要的作用，并且目前在许多农村仍然适用，但随着城市化、工业化、市场化进程的加快，现行的农村宅基地制度已不能适应经济社会快速发展的变化，它的欠缺和弊端也正在逐渐显现：

（一）现行的宅基地制度与节约集约用地的基本国策不相适应。法律规定农村村民符合条件可申请户均120至130平方米地宅基地。农民向集体申请宅基地可以无偿取得，由此造成宅基地供应上的“大锅饭”。由于缺乏约束机制，使广大农民群众产生了“不要白不要”的心理，致使宅基地占地面积不断扩大，大量占用农用地。致使一些经济发达的地区寸土寸金的耕地无法承受按规定审批新宅基地，许多地方对城镇规划区内农村居民停止审批新的宅基地了。按现有人口增长率，其它不少地方今后也将同样面临无地可供的窘境。还有，多数地方长期来缺乏村庄布局规划和控制性详规，宅基地建房土地指标少，农村建房基本处于见缝插针，无序发展状态。这期间许多农民家庭孩子长大了，要结婚，人口增加了住房成了大问题，建房没地，买市场价的商品房经济上难以承受。农村住房保障的缺失，将成为农村社会不稳定的一个因素。

（二）现行的宅基地制度与现在农民的生产生活方式已不相适应。传统的农村宅基地制度是适应以农耕为主就业结构的社会形态，经过改革开放30年的发展，农村的经济结构和社会结构正在发生重大变化，其中发达地区农民的就业结构和收入结构已发生了根本性变化。总体来讲八成以上农村劳动力在已二三产业就业，农民收入

85%左右是来自二三产业，近半数的承包农田已流转实行了规模化经营。生产方式决定了生活方式，生产方式的改变直接影响着生活方式的改变。随着农民向二三产业转移就业，在城镇居住成为一种趋势，特别是年青一代，多数人的工作、生活、读书已完全市民化。但虽在城镇居住，又不愿放弃农村宅基地房子，至使农村“老龄化”、“空心化”问题日趋严重。而现行的宅基地制度又在一定程度上制约了农村人口向城镇转移，固化了城乡二元结构，扩大了城乡差别。

（三）农村宅基地市场流转面临体制性障碍。与较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地的管理与立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅，这加大了农村宅基地管理的难度。而事实上目前不少地方宅基地和房屋的流转已十分活跃，形成了自发的宅基地隐形市场。据慈溪市调查通过地产所交易的农村住宅仅占实际交易量的一半。由于缺乏法律法规规范，一方面宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序，加剧了土地权属混乱和产权纠纷；另一方面由于大量外来人口的涌入，房租收入成为近郊农民收入重要，近郊农村农户房屋出租普遍，有些村几乎家家户户都有房屋出租，租房客超过了本村人，丰厚的经济利益，反过来助长农村违章搭建，使农村无证经营增加，加重治安、消防隐患。

（四）建立农村宅基地退出和流转机制，探索级差化管理农村宅基地使用的办法。一是建立农村宅基地退出补偿机制，鼓励有条件的农户放弃宅基地进城落户，为农村废弃宅基地复垦整理创造条件。凡已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居的农民，只要自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地，政府按退出的宅基地面积给予一定的经济奖励；在符合规划的前提下，将原宅基地和房屋有偿调剂给有条件申请宅基地的本村村民，可视作放弃宅基地享受经济奖励。农村宅基地退出补偿资金为耕地开垦费、土地出让金、新增建设用地有偿使用费。奖励方式为一次性货币或养老生活补助。农民放弃宅基地后，将不影响其农村集体土地承包权益，不影响其原作为农民身份。农村宅基地退出补偿机制可在农村宅基地占地面积相对较大、经济条件相对较好的区域逐步推行。二是建立农村宅基地有偿使用制度。宅基地有偿使用制度可以打破传统的宅基地使用的行政区域界限，推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。考虑到各地农村经济发展和农民承受能力差异性，农村宅基地的有偿使用制度宜循序渐进地推进，可先在发达地区推行，待条件成熟时，再逐步扩大。三是建立农民宅基地使用权流转制度。参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在试点区域有序流转，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。建立集体与农户合理的宅基地流转收益分配机制。

第三篇：宅基地制度改革

农村宅基地制度改革

一、宅基地制度改革的主要内容和原则底线

中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，强调要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。推进农村宅基地制度改革试点，是推进土地要素市场化配置改革重要探索，对于补齐农村土地制度短板，完善乡村振兴“四梁八柱”的政策体系具有重要意义。

二、宅基地制度改革的必要性

（一）有助于解决宅基地闲置浪费，土地利用效率不高的问题。

改革开放以来，我国城镇化发展迅速，大量农村人口持续向城镇转移。40多年来，在我国农村人口数量减少约2.39亿的情况下，宅基地面积却累计增加超过3000万亩，农村宅基地闲置浪费现象十分严重。造成这种局面的原因主要在于原有的宅基地制度有待改革。根据现有法律规定和政策，宅基地由集体成员无偿取得，一户一宅，但不允许转让和买卖，甚至所在集体也不具备有偿收回农民宅基地使用权的机制。在这种情况下，一方面农村新增户需要新增宅基地，另一方面已经进城农民的闲置宅基地又不能通过市场途径流转和重新配置，容易导致宅基地总量增加与闲置浪费并存。农村宅基地制度改革正是在坚持土地集体所有、保障农户资格的前提下，引入了市场机制，放活宅基地使用权流转，从而可以大大提高土地使用效率，遏制宅基地闲置浪费现象。

（二）有助于吸引乡村建设资金，促进城乡融合发展。

长期以来，我国农村建设资金缺乏的问题相对突出。由于宅基地和闲置农房均不允许向外开放，农村缺乏吸引城市资金下乡的载体，乡村建设资金池有出无进，资金要素在城乡之间双向流动的局面无法形成。农村宅基地制度改革正是致力于构建一套开放、共享、公平的宅基地使用权流转交易制度，释放出农村宅基地和农村房屋资源的价值，并吸引外部资本投入农村，实现城乡融合发展。同时，宅基地交易双方参照城镇房屋和土地流转交易的税费征收办法向国家缴纳的税费，可用于充实农村集体建设资金，也为宅基地集体所有权找到了实现形式。

（三）有助于实现农民财产权利，加快农业转移人口市民化。

对于农民而言，住房是其重要的财产。根据现有法律规定和政策，宅基地自发入市虽然给农民带来财产性收入的同时，确实也解决了部分进城人口的居住问题，但是还存在不少制度障碍。农村宅基地制度改革正是通过放活宅基地和农宅使用权交易，为农民打开了获得财产性收入的大门。尤其是对于已经在城市就业，急需定居资金的农业转移人口来说，财产性收入的获得为他们提供了实现市民化的物质基础。

（四）推进农村宅基地制度改革，是深化农村土地制度改革、实施乡村振兴战略的重要抓手，也是贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作重要论述精神的具体体现。

在农业农村现代化的发展道路上，必须坚持稳中求进工作总基调，坚持审慎与创新并重，不断将宅基地制度改革向纵深推进。

三、农村宅基地使用主要存在的问题

一是农村宅基地“一户多宅”现象较为普遍，基于“集体土地不占白不占、你占我也占”等思想根深蒂固，很多农户都自发占领多处宅基地；

另一方面，由于基层管理的局限，使一些本应该收回的宅基地无法收回，从而进一步加剧了宅基地一户多宅的现象。

二是农户建房面积大，严重超标。

囿于“房子大光宗耀祖”等陈旧观念及相互攀比心理影响，有些村民建房严重超过了县宅基地建设面积标准。

三是村庄缺乏规划，房屋布局较散乱。

长期以来，农村住房建设缺乏科学的规划与管理，绝大部分村庄没有编制村庄规划，致使村民建房选址随意性很大，房屋布局散乱，朝向杂乱无章。

四是闲置房屋多，村庄空心化严重。

农村人口大量外出就业及村民建新不

拆旧，致使闲置破败的房屋或散布各处或集中连片，加剧村庄空心化程度。

五是违规建房多。

宅基地审批意识不强，使违规建房现象严重。

六是私下流转现象普遍。

由于宅基地管理制度滞后，加之村民普遍认为宅基地是祖业是私有财产，使得房屋和宅基地私下流转现象普遍。

四、龙港市主要做法

（一）政策支持机制：宅改的制度保障。被列为宅基地改革试点之一，为该市宅基地改革提供了契机。龙港市紧紧围绕中央所定的“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的宅基地制度改革总目标和“两完善两探索”的改革任务来推行宅基地制度改革。宅基地制度改革是一项乡村治理改革，也是一项国家治理工作，宅基地制度改革的推行离不开政策的支持。这表现在在市人民政府的统一领导下成立宅基地试点改革工作领导小组，领导和统筹全市宅基地制度改革。在市人民政府的领导下，结合本市实际情况制定具体的政策制度。如出台了一项综合性指导文件—《龙港市农村宅基地制度改革试点实施方案》，其内容包括“指导思想、基本原则、工作目标、工作任务、工作步骤、工作措施”六个部分。围绕宅改的目标，出台23项配套文件、3项组织管理制度和一系列工作指南等配套文件，这些为宅基地制度改革顺利进行提供了政策支持。

五、写在开篇（为何要进行宅基地制度改革）

农村改革的目的是活村富民。中国农村最重要、最庞大的资本存量，就是“三块地”，即农地、宅基地和集体建设用地。在新的发展阶段，深化农业供给侧结构性改革，实施乡村振兴战略，发挥农村在国内大循环的能动性作用，关键是以盘活农村“三块地”为支点，撬动和动员社会投资并优化生产要素的市场化配置，推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，由此挖掘和释放农村土地的制度红利，重构新型工农城乡关系并着力拓展农民的增收空间。

无疑，农村宅基地制度是我国最具特色也是备受关注的制度安排。正因为如此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》强调要积极探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。

六、宅基地制度改革的未来方向

进一步探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，在维护集体所有权、厘清农户资格权的基础上，盘活宅基地使用权。重点在于：

一是“三权分置”。

推进农村宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，关键在于维护所有权的基础上厘清资格权。我国2007年实施的《物权法》规定：“农民集体所有的动产不动产归本集体成员集体所有”。2021年实施的《民法典》作出了同样的规定。根据《物权法》和《民法典》的这一规定，农民集体所有的动产和不动产的所有权主体，既不是集体经济组织，不是村民委员会，也不是全体村民，而是本集体经济组织的成员集体。从产权运作的层面来说，维护农村宅基地集体所有权的核心，不是要形成凌驾于成员之上的“集体”，而是要形成成员之外的排他。因此，明晰农村宅基地的财产归属，必须把集体经济组织的成员权或资格权界定清楚，这样才能把集体所有权真正落到实处，解决所有权主体虚置模糊的问题。

二是产权开放。

农地承包经营权的“三权分置”不仅诱导了农地的流转与规模经营，而且打破村庄社区的封闭格局，在产权开发中引入社会资本，形成了多样化的新型经营主体。同样，宅基地的“三权分置”也必将促导农村社区的产权开放。宅基地的集体所有权决定了农户的资格权，资格权则决定了农户的使用权。如果说资格权是封闭的，那么使用权则是可开放的。没有开放不仅难以生成价格与竞争性市场，而且难以促进村庄的人口流动尤其是有能力经营主体的进入。可能的渠道是，一方面通过对村庄宅基地特别是“空心村”的整治，进行适当的搬迁与集中，利用耕地占补平衡及其区域性的建设用地指标交易，盘活土地资源；另一方面支持村集体或经济合作社以出租、入股、合作等多种方式盘活利用闲置宅基地和闲置农房。

三是撬动盘活。

盘活宅基地使用权，是进一步促进城乡要素有序流动，增加农民财产性收入的重要渠道。一方面，应该稳妥推进农民住房与宅基地财产权的抵押、担保与转让，激活农村金融，将产业振兴与生态宜居目标结合起来、推进一二三产业融合发展，从而发挥土地制度在美丽乡村建设中的基础性作用;另一方面，利用财政资金进行宅基地的置换、整理与修复，由此撬动和放大社会资本的注入，使农民闲置住房成为发展乡村旅游、农业观光、民俗体闲、文化体验以及养老、文化、教育等产业的有效载体。其中，可通过股份合作的方式开发古村落、民俗村、体闲农庄等，打造新的产业链；发展共享房屋、共享庭院、共享村落等共享经济形式，打造乡村振兴新业态。

应该强调，开放与盘活产权，必须充分尊重农民意愿，切实保护农民的合法权益，守住“农民利益不受损”的底线，在此基础上将改革推向深入，从而为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供有力支撑。因此，学界有必要对农村宅基地制度改革给予持续的关注。

七、改革背景

我国现行的农村宅基地制度来源于土地制度改革实践，是在对实践经验总结提升基础上进行的制度设计。多年来，农村宅基地制度不断调整完善，己形成一套具有中国特色的制度体系，有效保障了农民“居者有其屋”，对于农村社会稳定起到了重要作用。随着工业化、城镇化不断深入，现行宅基地制度也暴露出一系列问题。从2015年开始，中央加紧部署包括宅基地制度在内的一系列土地制度改革，2019年新修订的土地管理法把地方的最新实践上升为法律规范，标志着改革进入新阶段。站在新的起点上，梳理我国宅基地制度的政策演变脉络，把握宅基地制度的现状和特征，归纳试点探索的突破与制约，对于深入推进宅基地制度改革具有重要意义。

八、宅基地制度改革的发展历程

新中国成立至今，我国农村宅基地制度经历了从私有到集体所有、从自由流转到限制流转的过程。此处笔者结合宅基地权属性质、体制变革及其在土地管理体制上的要求和反应等将新中国成立以来农村宅基地制度的政策演变划分为以下几个阶段。

（一）私人所有、自由流转时期(1948-1961年)

新中国成立后，实行生产资料私有制，农村的宅基地和房屋等归农民私有，农民享有充分的处置权，可以自由买卖。社会主义改造时期，通过互助组、初级社、高级社等公有制改造，农村生产资料集体化程度不断提高，但宅基地和房屋属于农民所有的制度没有改变。1956年实施的《高级农业生产合作社示范章程》规定社员的房屋地基不必入社。这一时期，房屋及建房用地仍保持私有财产性质，可以自由买卖、租赁、继承，并受到法律保护。

（二）集体所有、地随房走时期(1962-1994年)

高级社向农村人民公社过渡后，在农村实行生产资料集体所有制，农村宅基地也逐步集体化，农民的宅基地所有权演变为宅基地使用权。1962年，《农村人民公社工作条例修正草案》规定，生产队范围内的土地都归生产队所有，不准出租和买卖。社员的房屋归社员所有，社员有买卖或者租赁房屋的权利。这一阶

段，不允许宅基地单独出租和买卖，但宅基地可以随同房屋一并流转。文化大革命爆发后，经济社会建设趋于停滞，包括宅基地制度在内的农村各项制度也无明显变化。这一时期，农村房屋可以买卖，并顺带实现宅基地使用权的转移。1982年国务院颁布《村镇建房用地管理条例》，明确规定农村宅基地使用权可以随同房屋的买卖而转移，但是出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。1986年《土地管理法》规定，城镇居民建住宅需要使用集体土地的，必须经县级人民政府批准，首次从法律上明确城镇居民可以合法申请集体土地盖房。

改革开放后，随着农村经济的快速发展，农村出现了建房热潮，农民建房热衷于占好地、多占地，出现大量占用耕地的势头。为严格保护耕地，1990年国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，提出选择经济基础较好、耕地资源紧张的地区，有步骤地开展宅基地有偿使用试点。进入90年代后，农民负担日益加重，为此，中央不断出台措施减轻农民负担。1993年中办国办颁布《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，明确为减轻农民负担取消农村宅基地有偿使用费和超占费，宅基地再次实行无偿使用。

（三）严格管理、限制交易时期(1995-2008年)

1995年施行的《担保法》规定宅基地使用权不得抵押，标志着宅基地进入严格管理、限制交易时期。1998年城镇住房分配体制改革后，大量城市居民下乡购买农民的房屋，为控制城镇居民购买农村房屋行为以顺利推进城镇住房制度改革，1998年修订的《土地管理法》从法律上禁止了城镇居民购买农村宅基地和房屋，并规定农村居民一户只能拥有一处宅基地。禁止农民把住宅出售给城镇居民和农村村民“一户一宅”的规定，堵上了城市居民合法获得农村宅基地的途径。此后，国家出台的一系列政策文件，如2004年的国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》以及2007年国办《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等，都严令禁止城镇居民在农村购置宅基地，从此，禁止城镇居民购买农地成为宅基地制度改革的红线。

（四）拓展权能、自主探索时期(2008-2014年)

新世纪以来，统筹城乡发展力度不断加大，大量农村人口加速流向城市，在城市就业和购房居住，农村宅基地及房屋闲置现象大量出现，引发社会关注。，习为提高宅基地利用效率，推进人口流动与土地资源配置相匹配，国家探索放松对宅基地使用权的限制，稳慎有序地激活包括农村土地和房屋资源在内要素市场成为改革探索的方向。2008年，党的十七届三中全会《决定》提出依法保障农户宅基地用益物权。2010年，原国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》提出选择合适地区开展宅基地有偿使用试点，宅基地有偿使用再次成为改革内容。2013年党的十八届三中全会《决定》要求改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥开展农民住房财产权抵押试点。此后，以还权赋能为重要特征的宅基地制度改革步伐逐步加快，农民房屋和宅基地权益保护持续加强。

（五）保障权益、深化改革时期(2015年至今)

为落实十八届三中全会要求，2014年12月中央深改组审议通过了农村土地制度三项改革的意见，系统谋划推进完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用制度和宅基地自愿有偿退出机制等改革事项。2015年2月，全国人大授权在全国33个试点地区暂时调整实施有关法律法规，开展宅基地制度改革试点。2015年11月，中办国办印发《深化农村改革综合性实施方案》，将探索宅基地有偿使用制度、自愿有偿退出机制和开展农民住房财产权抵押贷款等改革事项提上日程。2018年，中央一号文件又提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地“三权分置”等改革事项。经过5年的改革实践，在总结各地试点经验基础上，2019年全国人大通过新修订的《土地管理法》，对宅基地制度进行了修改：一是明确规定保障户有所居多种实现形式;二是下放宅基地审批权;三是允许农民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

九、深化改革的制度建议

（一）建立健全农业农村部门和自然资源部门的分工协作机制。

在宅基地管理上，新一轮的机构改革明确将宅基地审批、监督管理和执法等职责划转农业农村主管部门，而村庄规划、宅基地确权颁证、计划指标管理等职责还在自然资源部门。实践中，两部门的职能存在一定程度的交叉以及两部门职能都不包括的空白地带。如何建立两部门在宅基地管理上的有效协同机制需要认真研究，其中，信息和数据共享是健全两部门协同机制的核心。因此，建议国家层面尽快研究建立两部门关于宅基地管理的数据共享和协作机制。

（二）研究制定宅基地有偿使用制度，实现试点到期后政策的平稳过渡。

探索宅基地有偿使用制度是前期改革试点的一项重要改革内容，试点地区也做了大量卓有成效的工作。如果试点工作结束后有偿使用政策不能继续执行，前期的工作必将徒劳，而且试点地区党委政府的公信力将会大打折扣，甚至影响宅基地管理秩序。建议在部署新一轮深化宅基地制度改革试点时将其继续作为重要改革内容，或授权试点地区结合当地实际，研究是否继续执行宅基地有偿使用制度以及确定收费标准。

（三）加快探索户有所居的多种实现形式，完善农民住房保障方式。

如何在“三权分置”改革方向和制度框架下保障农民户有所居的多种实现形式是有待继续探索的重要问题。新修改的《土地管理法》规定，在人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，按照省级政府规定的标准保障农村居民实现户有所居。这其中“规定的标准”究竞是何标准有待进一步明确。实践中，各地因地制宜探索户有所居实现形式，但大多与宅基地退出、增减挂钩、集中居住等工作配合开展，如果不与这些政策配合，户有所居的相关政策能否独立运行，以及资金如何筹集等问题需要进一步研究。

（四）深入探索宅基地跨集体流转问题，盘活闲置宅基地资源。

盘活闲置宅基地资源，促进农村土地有效利用是宅基地“三权分置”改革的内在要求。而宅基地流转是盘活闲置宅基地和住宅的主要方式，在目前单个村集体内部对宅基地需求有限的情况下，如果不能跨集体流转，有效盘活利用就成为一句空话。从实践情况看，试点地区探索开展了多种方式的宅基地使用权跨集体流转机制。建议对已有的探索进行政策实施效果评估，在确保农民利益不受损的情况下，择机部署开展下一轮试点工作，进一步验证政策的可行性，逐步将实践证明行之有效的做法上升为制度安排，解决宅基地合法流转渠道不畅的问题。

十、当前宅基地制度存在的问题

（一）所有权属功能虚化，使用权属不清晰，农村宅基地产权功能虚化弱化

目前我国农村宅基地仍沿袭改革开放前确立的集体所有制，农民享有宅基地的使用权和房屋所有权，房屋和宅基地的所有权分属不同的土体，导致宅基地所有权土体虚化，所有人虚位。农村宅基地上房屋转让受限较少，但宅基地使用

权转让却限制较多，在宅基地不能真正实现自由流转的前提下，农村住房市场无法真正发展起来，进而影响农民的房屋所有权的权能实现，导致难以实现真正意义上的不动产统一登记。因此，宅基地的所有权和房屋的所有权的割裂，使得农村宅基地的产权功能严重虚化弱化。

（二）权利保护制度缺失，农村宅基地用益物权不完整

虽然《物权法》确立了宅基地使用权的用益物权性质，政府也加快了农村宅基地使用权的确权发证工作，但是，房屋所有权与宅基地使用权的政策规范与法律规定仍存在着一定的冲突，具体表现在:一是农民的宅基地上的房屋不得向城镇非农业居民出售;二是在1999年5月6日《国务院办公厅关十加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》发布后，对城市居民购买农民住宅的不予登记;三是非本村集体经济组织成员通过继承房屋取得宅基地使用权的登记问题;四是农村宅基地所有权土体与本集体经组织成员身份界定问题。这就导致虽然《物权法》对农村宅基地的用益物权有原性规定，但是在具体实施上仍困难重重。

（三）规划建设严重滞后，农村宅基地闲置与浪费并存，粗放使用现象严重

尽管目前已经有了村镇建设规划，村庄布局规划等，但规划的引导作用和控制力度不够，基层管理者未能严格执行宅基地规划，农村住宅建设用地规模失控，自然村庄环境整治困难。由十农村宅基地使用权流转受到限制，农村宅基地不能按照市场机制进行资源配置，加之农村的乡土人情社会，基层管理不到位，导致农村宅基地闲置现象大量存在，土地资源利用浪费严重，出现了人均宅基地面积不平衡、空心村、私搭乱建严重等现象。

（四）流转和退出机制形同虚设，农村宅基地隐形交易与地下流转大量发生

根据《土地管理法》的有关规定：国家鼓励进城定居的农村居民自愿有偿退出宅基地，本集体经济组织可以与宅基地使用权人协商回购以用十满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。但从实践中来看，农村宅基地自愿有偿退出效果不明显，其原因有：一是村集体财力薄弱，回购资金短缺;二是农民期望值较高，退出之后宅基地流转空间及范围有限；三是宅基地增值收益分配机制尚不健全，缺乏具体政策支撑；四是宅基地退出后，没有明确的配套政策保障体系，无法激发群众退出宅基地的积极性。尽管法律明确禁止宅基地买卖，但实践中，通过房屋买卖、以租代购等形式的隐形交易与地下流转现象大量存在，给宅基地的管理造成了进一步的混乱。

十一、宅基地制度存在的问题

1.宅基地所有权难以显化

现行法律对宅基地集体所有的归属安排已经比较清晰，当前需要解决的关键问题在于如何更好地落实和显化集体所有的各项权能，主要包括处置、管理和收益等三个方面。其一，宅基地所有权归集体所有，但集体是一个抽象概念，需要通过一定组织来执行完成集体意志。良好的组织形态和运行机制关系着宅基地的处置、管理和收益等集体所有权能的顺利实现。“目前尚无法律法规对集体这一概念进行界定，存在三权分置下的集体土地所有权落实风险。”f}l在宅基地改革实践中，村民委员会、村集体经济组织、合作社以及新型农村自治组织(一些基层农村地区因应协商民主，创新村民自治实现形式，不断探索搭建起来的各种新型自治组织平台，如村民理事会、乡规民约评理会、村民议事会。)等各司其职，如何科学处理这些组织之间的关系，有条不紊地实施处置、管理和收益权能，是彰显宅基地集体所有权的首要问题。其二，有偿使用费收取问题。在农村宅基地改革实践中，实施有偿选位，针对超面积占用宅基地收取使用费是宅基地集约节

约治理的创新举措，也是让市场在宅基地资源配置中发挥决定性作用的重要体现。“实践中，我国于1990年至1993年期间，曾有过宅基地有偿取得的短暂试点，但很快被叫停，为减轻农民负担，强化宅基地使用权的居住保障功能，实践中宅基地使用权均为无偿取得。长期以来，按照“一户一宅”为农民免费配置宅基地的制度理念已深人人心，在缺乏相应法律法规支持的情况下，长效化的有偿收

费机制能否建认还有待观察。其三，宅基地退出的补偿资金从何而来?村民能否获得公平合理的对价补偿是自愿退出宅基地的重要前提。对于一些自然资源享赋比较优越、集体经济发展比较好的村而言，即使退出宅基地后无法快速变现增值，补偿资金一般也能到位。但在村集体经济组织无法解决补偿资金的情况下，推进宅基地的有序退出就只能靠政府财政资金支持了。如果没有强有力的财政支持就会导致集体经济组织对宅基地所有权的管制弱化。最后，是通过项目带动村庄规划，还是村庄规划先行;如何建认起公平合理的土地收益金分配机制;如何化解村集体与宅基地资格权人在宅基地使用权流转收益分配中的矛盾等，这些都是农村宅基地所有权显化必须面对的棘手问题。

2.宅基地资格权的认定及规范保护比较模糊

宅基地制度改革从“两权”到“三权”，农户资格权是宅基地“三权”中新创设的独认权利类型，是勾连宅基地所有权和使用权的纽带，如何科学地认知和定位宅基地资格权关系到农村宅基地制度改革的成败。当前，关于宅基地资格权的创设逻辑有“成员权”和“使用权”两种解释路径，即宅基地资格权直接脱胎于集体经济组织成员权抑或直接裂变于“两权分离”中的宅基地使用权，这两种论证思路各有侧重，对于客观认识“宅基地资格权源自何处”具有多维度的参考价值，当然，无论哪种解释最终都绕不开集体经济组织成员权。“即使是在宅基地‘三权分置’之下，宅基地使用权也是一个具有身份性质的权利，其取得和享有均以权利人具有本集体经济组织成员身份为前提。然而，无论是理论卜抑或实践中，关于集体经济组织的认识依然比较模糊且存在较大争议。一方面伴随着农村产业融合发展，各种新的集体组织经济形态不断涌现，给集体经济组织成员权的认定和规范带来挑战;另一方面，随着城乡融合发展，因婚嫁、参军、求学、返乡就业创业等原因导致的迁人和迁出将会频繁发生，这些变动必然会带来宅基地资格权的变动，但由于农村集体经济组织的法律地位不明确，成员资格认定模糊不清，这些都制约着宅基地资格权的认定和规范保护。与此同时，关于宅基地资格权“成员身份”的认知争议也给宅基地的退出管理和规范保护提出挑战。杭州市天目山宅基地试点改革在“退得出”方面多举措发力，包括采用“以房换地(农民公寓置换)”“以钱换地(货币回购)”等方式引导农村自愿有偿退出闲置宅基地及农房，同时结合村庄整治收回多余宅基地。目前来看，引导农村闲置宅基地“退得出”的创新举措已取得初步成效。但毕竟试点改革时间比较短，后续一些问题还没有完全暴露出来，例如自愿退出宅基地的农户是否意味着宅基地资格权的完全丧失，毕竟宅基地的退出并不必然导致农村集体经济组织成员权的丧失。此外，激活宅基地的财产权价值是宅基地“三权分置”改革的重要目的，2019年新修订的《土地管理法》不仅允许村民出卖住宅，而且允许赠与住宅，宅基地及住宅变动的方式会越来越多样化，因赠与、析产、继承等方式获取住宅的主体不仅包括农村集体经济组织成员，还会涉及到非农村集体经济组织成员。基于宅基地“三权分置”的设计导向，非农村集体经济组织成员获取宅基地使用权基本不存在法理卜的障碍，但非农村集体经济组织成员有可能还会进一步提出获取宅基地资格权的诉求，那么非农村集体经济组织成员可否通过住宅赠与、析产、继承等方式实现成员身份的补正?这些

问题都有待实践的不断探索并给出法理下的科学解答。与此同时，按照宅基地“三权分置”之规范设计，宅基地及农房使用权流转之后，宅基地资格权依然保留，如何处理资格权人与使用权受让人之前的权责关系亦有待界定和明确。

3.宅基地使用权规范流转和盘活利用的市场机制及法治保障不足

坚守宅基地居住保障功能的同时，进一步凸显宅基地的资产属性和财产性价值，是宅基地“三权分置”改革的重要目的。宅基地财产性价值的显化依赖于宅基地使用权的盘活利用。杭州市宅基地改革实践在使用权的盘活方面做出了很多有益的探索，但目前来看依然面临一些待探讨解决的问题。

（1）宅基地使用权的流转范围。根据当前有关法律的规定，宅基地使用权只能在集体经济组织成员内部流转。但随着农村产业融合、城乡融合的不断推进，局限于集体经济组织成员内部的宅基地使用权流转存在着市场容量不足、缺乏活力的困境。然而突破集体经济组织内部成员之限制进行宅基地使用权流转会产生改革“于法无据”的法律风险。2019年新修订的《土地管理法》虽然对宅基地流转做出了进一步规范，但也仅止于闲置宅基地及农房盘活、宅基地退出的原则性规定。长期以来基于“两权分离”的惯性思维对宅基地使用权流转的身份性限制显然已经无法契合现实改革的需要，在总结试点实践经验的基础卜对宅基地使用权的流转范围做出符合时宜的法律规定显得极为迫切。

（2）宅基地使用权流转期限。当前我国法律没有对农民享有宅基地的期限做出限制，相对于有期限的国有土地使用权而言，农村宅基地使用权是无期限的。囿于“房地一体”的原则，在农房被继承时，必然会发生非集体经济组织成员占用宅基地的情况。在农村宅基地“三权分置”设计的背景下，宅基地使用权的规范利用还会面临着期限设置的问题。在杭州天目山宅基地产权试点改革实践中，宅基地使用权设定的最高出让期限是20年，但实践中很多开发公司基于农村农业长线思维的投资价值考量，往往对使用期限有更高的要求。

（3）宅基地融资功能的设计。宅基地的资产属性和财产性价值不仅体现于可以合法流转，还在于可以用于抵押担保。但囿于当前的法律限制，杭州宅基地改革并没有涉及宅基地使用权的融资抵押，浙江省只在义乌、乐清、瑞安、青田四地开展了试点，且困难重重。宅基地融资抵押功能的缺失严重影响着宅基地财产性价值的实现。

（4）宅基地流转交易市场的培育和建认。由于宅基地产权制度改革时间较短且范围受限，市场化的宅基地使用权流转交易机制还未形成，实践中存在较多的交易、履约法律风险。

（5）宅基地用途的规范管理。杭州的宅基地改革实践表明，强化规划、优化布局是闲置宅基地盘活利用的重要基础。村庄布局优化后会涉及到土地的统筹利用问题，一方面，是否可以把结余的闲置宅基地指标转换成集体经营性建设用地，进而更大程度地实现宅基地的市场价值;另一方面，在保持宅基地性质不变的情况下，闲置宅基地和农房的再利用必然涉及到土地利用形式的改变，对于这种改变应该采用什么样的管理方式有待进一步探讨。

十二、宅基地制度改革的方向

1、发挥村集体的主导作用，推进宅基地集体所有权的有效落实

宅基地集体所有权的有效落实是宅基地“三权分置”改革的逻辑起点，而实现有效落实之目标，化解宅基地集体所有权“虚化”“弱化”的问题，需要尊重村民自治，充分发挥村集体在宅基地管理中的主导作用。宅基地“三权分置”会赋予村集体及农民更多的宅基地利用权能，“处分和收益”权能的增加对乡村治理能力提出了更高的要求，需要对村集体土地权益的实施机构和决策运行程序的提升完善作出合适的应答。从近年来杭州市宅基地制度改革实践来看，重视村民自治，激发村民自治活力是改革顺利推进的关键因素，但是，目前的乡村治理能力与宅基地“三权分置”改革要求还存在一定差距。当前，待完善乡村治理体系，坐实做强村集体经济组织，健全农村集体经济组织制度，促进其在宅基地开发利用中真正发挥村集体产权组织的作用。与此同时，还需要进一步健全村级土地管理议事机构，完善宅基地开发利用的民主决策、民主管理制度体系。

2、显化宅基地农户资格权，建构完善的确权赋能机制

“宅基地‘三权分置’不仅是土地制度的产权再造，更是重塑城乡土地权益关系。”探索实施宅基地“三权分置”，是让“沉睡”的宅基地得以激活和再造的重要途径。彰显和落实宅基地集体所有，需要明晰集体所有权的主体，确认集体所有权

享有处置、管理和收益等完整权能。厘清宅基地“三权”之间的权责关系需要做好宅基地“三权分置”的登记发证工作，确权登记是保障宅基地财产权价值发挥的重要基础。针对宅基地“三权分置”的确权登记问题，一些地方开展了不同方式的探索，既有同时颁发宅基地使用权和资格权两证的做法，也有为确认分置后宅基地使用权而颁发不动产权证书的摸索，还有地方为了显化宅基地资格权直接为宅基地资格权颁证。在强调改革于法有据的新时代，宅基地“三权分置”登记的规范探索显然不能放置于我国不动产统一登记的法治架构之外，更不可偏离“房地一体”的登记原则。坚持这种改革思路才可以有效预防发生新的分散登记，让改革符合法治要求。在现有产权登记法治架构下要凸显宅基地资格权，回应宅基地“三权分置”改革现实，同时让宅基地“三权分置”登记运行在法治轨道，宅基地资格权备注(附记)标记的方式值得推崇。临安的宅基地改革在此方面已经做出了有借鉴意义的前期探索⑦。为了充分赋权扩能，推进农村产业融合发展，针对利用闲置宅基地和农房发展农村新业态而导致原用途发生变化的，应该允许保留原样态而不办理用途变更登记。为了激活闲置宅基地及农房，推动农村宅基地有序退出，需要进一步明晰农村宅基地各项权能在资源市场中的边界。可以参照国有土地类似用途的流转期限之规定，明确规范宅基地使用权的流转期限。应逐渐消除宅基地使用权城乡流转的壁垒，在符合空间管制的情况下，适当允许宅基地使用权流转不受农村集体经济组织成员身份、地域的限制。结合宅基地有偿使用制度的构建，打通宅基地有序退出的通道，真正建认起农村集体经济组织自我推进、自我管理的宅基地退出机制。

3.推进宅基地“三权分置”改革的规范发展，保障宅基地使用权的适度放活

宅基地“三权分置”作为具有中国特色的土地制度改革创新，充分展示了地方能动和中央推动的良好互动局面，也折射了政府和市场在土地资源配置中协同发力的重要价值。宅基地“三权分置”改革的深人推进，离不开各级政府的政策扶持和有效监管。首先，政府要做好宅基地“三权分置”规范发展的推手，通过制定相关政策引领宅基地“三权分置”改革的规范探索，积极构建各种激励措施、福利政策促进宅基地的流转和退出，有效提升宅基地的财产权价值，实现宅基地的“减量化”目标。其次，政府要积极推动搭建宅基地开发利用的交易平台，通过规范化运作的交易平台链接起宅基地开发利用的供需两端，一端连接宅基地资格权人(宅基地使用权供给方)，另一端连接集体经济组织或其他项目开发者(宅基地使用权受让方)，在供需两端自由交易下实现“农民收益最大化”的目标。再次，政府还要做好宅基地“三权分置”改革的有效监管，在尊重村民自治基础下，完善宅基地审批监管机制，强化空间管制，优化村庄布局和治理结

构，实现农村宅基地的“节约集约化”目标。

4.推动宅基地“三权分置”的内外协同改革，有序促进闲置宅基地的盘活利用

近年来我国的农村土地制度改革“三项试点”，已从起初的各试点地区封闭单项突破转向“三项试点”的统筹推进。在此背景下，宅基地“三权分置”改革如果仅靠单兵推进显然难以取得最佳的效果。应以促进闲置宅基地的盘活利用为切人口，推进宅基地“三权分置”改革与相关领域改革的协同融合，不断完善宅基地用益物权保障机制。其一，新修改的《土地管理法》为集体经营性建设用地直接人市扫清了法律障碍，为推进构建城乡统一的建设用地市场提供了坚实的法律支撑，同时也为闲置宅基地及农房的激活利用开辟了更广阔的前景。与此同时，利用集体建设用地建设租赁住房试点改革⑧也为宅基地制度改革的外部协同提供了又一重要支撑。虽然宅基地也属于农村建设用地，但其特有的农村家庭生存保障价值必然会对其使用功能的开发利用带来限制。为了更有效地盘活闲置宅基地，可以将闲置宅基地按规划转为集体经营性建设用地进行开发利用。浙江省德清县、义乌市作为我国农村土地制度“三项”改革试点县市，在此方面已经做出了有益探索，并产生了良好的经济和社会效益。“在符合土地规划并经过严格的审批手续的前提下，尝试将宅基地使用权转化为集体经营性建设用地使用权，避免了宅基地使用权处分直接放开造成过大冲击，同时也降低了改革的成本和难度。”[13}其二，钱从哪里来是解决农村宅基地有序退出的关键因素，只有给予公平合理的补偿，才有可能促进农户有序退出闲置宅基地及农房。为了实现农村闲置宅基地有序减量退出，可以积极构建城镇建设用地增加与农村闲置宅基地减量退出相挂钩的运行机制。这样既可以纤解农村闲置宅基地减量退出的资金压力，还可以适当缓解城镇建设用地不断增加的压力。其三，把宅基地“三权分置”改革与农村土地综合整治改革结合起来。2019年新修订的《土地管理法》在明确坚持宅基地“一户一宅”不能突破的基础卜，新增了在不能实现“一户一宅”的地区允许县级政府创新举措保障“户有所居”的例外条款⑨。这一条款为宅基地的集约节约利用指明了方向、提供了法律保障，对于盘活利用闲置宅基地具有积极的促进作用，而且一定意义卜也有助于农村土地综合整治改革的顺利实施。杭州天目山宅基地试点改革实践表明，把宅基地“三权分置”改革与农村土地综合整治改革有机结合起来，可以让宅基地制度改革发挥事半功倍的效果。“以一都村为例，通过盘活利用存量建设用地以及调剂置换等方式，不仅腾挪出了用于公寓楼及回迁安置小区的建设用地，让部分造不起房子或家庭条件比较困难的村民可以选择性地安置和调剂外，还打造了夏家民宿集群，切实地增强了村民改革的获得感和幸福感。”[

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十二、三条底线

坚决守住土地公有制性质不改变。坚持农村土地农民集体所有，是坚持农村基本经营制度的“魂”。作为我国农村最基础的制度和土地公有制的重要组成部分，农村土地集体所有制是促进我国农村生产力发展、保障农民权益和维护农村和谐稳定的根本保障。深化农村宅基地制度改革，要在积极探索落实宅基地集体所有权的基础上，通过市场机制优化资源配置，适度放活宅基地和农民房屋使用权。但适度放活宅基地和农民房屋使用权，绝不是让城里人和工商资本到农村买房置地，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。市场化程度越是深化，越要始终坚持农村土地农民集体所有这根“定海神针”，确保改革进程中不发生颠覆性错误。

坚决守住耕地红线不突破。切实保护耕地是我国的基本国策。“要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地”。民以食为天，粮以土为本。耕地保护事关国家粮食安全，绝不容半点闪失。随着工业化、城镇化发展，各方面对土地的需求越来越高，这愈发提醒我们集约节约利用每一分、每一寸土地的重要性。深化农村宅基地制度改革，必须坚持农地姓农，严守耕地红线，保障粮食安全。一方面，要进一步规范农村宅基地管理制度，完善宅基地分配和农民用地建房管理，探索多种形式保障农村居民户有所居，坚决遏制农村乱占耕地建房问题。另一方面，要积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，通过挖掘农村建设用地存量，提高土地集约节约利用效率。

坚决守住农民利益不受损。深化农村宅基地制度改革，关乎农民基本居住权益，要始终把农民权益作为改革的出发点和落脚点，正确处理好农民和土地的关系。深化农村宅基地制度改革，要切实保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，赋予农户更加充分的宅基地用益物权。农民群众是宅基地制度改革的主体力量，改革要尊重农民群众意愿，切实保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权，不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和非法强迫农民“上楼”，不得违法收回农民合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。

第四篇：宅基地制度改革

农村宅基地，这个词的含义似乎一目了然，但其确切的意思却很少有人知道。农村宅基地，是指农村村民合法使用或依法批准，用于建造住宅(包括附属用房和庭院等，下同)的集体所有土地。这里面有三个关键词：农村村民、建造住宅和集体所有。这说明农村宅基地只能为农村村民所拥有，而且其用途只能是建造住宅，无论如何他的权属都是集体所有。

前面提到农村宅基地只能为农村村民所拥有，但是这也是有例外的。具有以下两种特殊情形的，宅基地可以登记给城镇居民1.非农业户口居民(含华侨)原在农村合法取得宅基地建造房屋的；2.城镇居民因继承房屋占用农村宅基地的。第一种的意思是：你曾经是农村户口，用宅基地建了房子，后面户口变成了其他类型，但前面建造的房子和占用的宅基地还是属于你的。第二种的意思是，你从别人那继承了农村的一套房子，由于这套房子是建造在宅基地上的，两者无法分离，因此这块宅基地也是属于你的。

农村宅基地由县土地行政主管部门主管本行政区域内农村宅基地的管理和监督工作。乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村宅基地的管理和监督工作。农村村民宅基地的所有权属于集体，个人只有使用权，未经批准任何人不得擅自转让、出租。说到这里就不得不提一下我们国家的土地权属制度了，在我国，土地的权属可分为所有权和使用权，其中城镇的土地所有权归国家所有，农村的土地所有权归农村集体所有，也就是说，不论你多有钱，多有权有势，你能得到的只是土地的使用权，没有一块土地是能真正归个人所有。

宅基地使用权的取得具有无偿性、福利性，其存在是为了保障农民能够有自己生活的场所。而正是由于这种无偿性，因此在实施村镇规划进行旧村、旧城改造需要调整宅基地的，原宅基地使用人应当服从。而其福利性主要体现在:农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积标准(包括附属用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超过125平方米;使用其他土地最高不得超过140平方米;山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160平方米。大家可以想象，若是对宅基地的大小不设限制，那可能农村会出现很多大宅、豪宅、甚至一户多宅，很显然这是不利于土地的合理使用的。

并不是所有人都有权利申请获得宅基地的，根据《农村宅基地管理办法》有下列情形之一的，可申请宅基地：

(一)因国家或集体建设、移民、灾毁等需要迁建、重建的;(二)实施城市、村庄和集镇规划或旧村改造，需要调整拆迁的;(三)现有宅基地面积尚未达到本办法规定限额标准需重建、扩建的;(四)已具备分户条件且原有宅基地面积尚未达到本办法规定限额标准需重建、扩建的;(五)经县人民政府批准，农村集体经济组织引进或招聘的专业技术人员，确需在农村安家落户的;(六)离休、退休、退职的职工，复员军人和华侨、侨眷、港澳台同胞持合法证明回原籍定居的;(七)法律、法规、规章另有规定的。

虽然可以申请，但是并不是所有申请者都能被批准。农村村民有下列情形之一的，不予批准使用宅基地：（1）年龄未满十八周岁的；（2）原有宅基地的面积已经达到规定标准或者能够解决分户需要的；（3）出卖或者出租村内住房的。

土地作为重要的生产要素，其市场化改革长期相对滞后，其相关制度也很多都已经落后，因此宅基地制度在现阶段存在很多问题：一是宅基地取得和分配上存在问题，规划和计划落实不够，导致农村宅基地布局散乱，宅基地分配有时得不到保障;二是在宅基地管理上对节约集约用地促进不够，导致粗放利用，存在一户多宅、超标占地的情况;三是在宅基地用益物权上保障不足和权能不足并存。一方面，宅基地被实际赋予的权能还不够，当前只有使用的权利，因此也出现了超越权能的问题，比如乱出租、违章搭盖等。另一方面，在一些征地过程中也存在对农民宅基地用益物权保障不足等;四是在宅基地退出方面存在问题，退出机制还不够健全，因此形成大量空心村、闲置地，导致用地不合理。

为了解决这些问题宅基地制度改革势在必行，宅基地制度改革经全国人大常委会2015年2月27日经表决通过，开始在全国范围内的33个试点地区开始推行，试点期限将于2017年12月31日届满。

农村宅基地制度改革规定，在城乡建设用地扩展边界外的传统农区，继续实行“一户一宅”、面积法定的宅基地分配制度。对人均耕地少，二、三产业比较发达的地区，实行相对集中建房落实“一户一宅”，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配；而在城乡建设用地扩展边界内，政府或集体通过集中建设农村公寓、农民住宅小区，将法定面积宅基地等值转换为住宅，落实“一户一宅”。已没有新增宅基地可供分配的，农民集体可利用村庄存量建设用地，在政府支持下集中建设公寓式住宅，落实农村住房建设的宅基地权益。

启动改革以来,我国农村土地制度改革三项试点取得了阶段性成效,在缓解征地矛盾、盘活土地资源、增加农民收益等方面取得了积极进展。通过改革，农村集体经营性建设用地入市机制更成熟。试点地区在入市主体、入市方式和入市收益分配等方面积累了经验。截至今年9月,全国已有577宗集体经营性建设用地入市,总面积1.03万亩,总价款约83亿元。宅基地制度改革还给农民带来更多红利。在试点地区,改革重点集中在宅基地使用权流转、宅基地自愿有偿退出和住房财产权的抵押等方面。各试点地区还积极完善宅基地分配、有偿使用和收益分配等方面的村民自治机制,提高了乡村治理水平。另一方面，在一些地方看来，移民政策不够优惠、易地扶贫搬迁资金杯水车薪、农村危房改造有缺口。每项政策是零星分散的一片肉，但改革把这些分散的利好变成了一盘肉。

宅改推行已经过去了两年多，取得了很多成果，收获了很多经验，也暴露了一些问题。十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议为宅基地制度改革划出两条“红线”即：不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。此举主要是因为在前期试点的过程中，一些地方出现操之过急的情形，违背了农村土地制度改革“保障农民利益”这一初衷。现在不少农民实际上“亦工亦农”(在农闲时进城打工，农忙时又回到农村种地)或者“离土不离乡”(虽然不种地，但工作、人际关系等未离开乡村)，对于这部分人群而言，以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件，不利于保护农民利益。以买卖宅基地为出发点更是颠倒了改革的初衷，适当流转盘活宅基地对农民有利，但是一旦农民失去土地，又无法在城市中真正扎根，将会带来严重的后果。

10月31日,全国人大常委会审议关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案,拟将农村土地制度三项改革试点期限延长1年,至2018年12月31日。为何这项重要改革在试点期限即将结束时延长1年?未来改革又将在哪些重点领域发力? 信号一:需要更多时间深化积累推进。国土资源部部长姜大明说,土地制度改革与单纯的行政审批制度等改革不同,从制度设计、工作布置、实践操作到效果反馈周期较长,试点工作仍处于不断探索、逐步完善的阶段,改革的整体性、系统性、协同性和综合效益显化尚需时间。

信号二:已开展的试点经验值得阶段性总结

信号三:完善立法与农村土地系统性改革将成重点。中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心副主任陆剑认为,完善立法、构建适应实际需求的法律制度框架,将成为延长期内的重点任务之一。姜大明表示,土地管理法修订工作正在推进,延长试点期限,有利于推动试点地区继续深化改革,为土地管理法修订工作创造一个相对平稳的社会氛围。

第五篇：创新农村宅基地管理模式

创新农村宅基地管理模式，重在规划与审批 农村流行一句话“农村工作两台戏，计划生育与土地”。这句话说明农村土地管理工作与被人们视为“天下第一难”计划生育具有难管的共性；同时也说明农村土地管理工作任重道远。农村宅基地管理因历史原因，农村居户分散，村与村、户与户之间情况纷繁芜杂，管理难度很大。应该说目前农村宅基地管理仍是土地管理中一个薄弱环节。本人从从事多年的土地管理工作中总结出一点经验，与大家共同学习。

一、宅基地管理和审批

农村宅基地管理工作，涉及千家万户本着集约节约用地，严格耕地保护制度的原则，加大农村建设用地的管理力度。在工作中，我们采取“1+2+3”的工作模式来对宅基地实施管理和监控，即“1个规划，2个引导，3个到场”。

1个规划：就是在本辖区内，作好居民点的规划，集中建房，从而可以更好的避让地质灾害和有效地控制用地。就高楠乡为例，涉及5个村一个场镇，我们规划了5个居民群居点和1个生态移民点。由于高楠的得天独厚的地理条件，就是大坝平原较多，因此我们在每一个村都规划了一个100亩左右的居民群居点。同时按照高楠乡党委政府提出的把高楠乡场镇建设成“滨水风情小镇”的发展理念，因此将场镇确定为生态移民点，解决高山移民的问题。

2个引导：一是引导建房户向我们确定的居民群居点和生态移民点迁移。这样可以降低政府对公共基础设施的资金投入和扩大公共基础设施的覆盖面，避开地质灾害。因此我们近年来对单户选址建房的已经停止审批。二是引导建房户将当前建房与长远发展有效结合，将个体布局与整体规划有效结合，始终坚持高起点规划，高标准建设，严要求管理，始终坚持在规范指引下建设，在建设中强化规范，尽量做到建筑标高、层高、色泽、外观形象四个统一。同时，积极引导农户建造适宜旅游业发展的建筑，注意门市与住房适当搭配，设计与旅游需求相适应，引导农户树立经营意识，为高楠打造“滨水风情小镇”奠定基础。

3个到场：就是我们宅基地审批过程中的“三到场”制度。即：受理宅基地申请后，国土员到实地审查申请人是否符合条件，拟用地是否符合规划，征询土地承包权人意见等；宅基地经依法批准后，国土员到实地丈量划拨宅基地，并打柱钉界；村民住宅建成后，国土员到实地检查是否按批准的面积和要求使用土地，进行现场勘测登记发证。宅基地一律实行“先划拨，后用地”的原则。

通过以上的“1+2+3”的工作模式，有效的控制了以往的乱建房和滥建房的现象，大大地减少了违法占地和违章建房的行为。同时我们极积配合路政大队、防洪办、国土执法大队和建委等职能部门，借助他们的执法手段，严肃查处违法违规行为，如团结村村民李八一在今年年初，未经土地审批，不按公路管理的规定，随意占道建房，通过政府和国土人员到场查处，向他讲清他的违法违规事实，经过做思想工作，自行将其拆除，恢复土地原貌，为此起到了很好的宣传教肓作用。自成立国土房管所以来，巴山片区共办理587宗宅基地，其中高楠乡共审批办理农村宅基175宗，同时为6个单位办理了土地手续；纠正违规建房38宗，查处违占地5宗。

在宅基地申报条件上我们严格把关，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，即农村村民一户只能拥有一处宅基地。在宅基地的审批程序上我们更加严格，就是按4审批2公示的审批程序，即拟建房户向村民小组提出建房用地审请，经2／3的社员同意后报村委会审批，进行第一次公示，公示7日后，报国土房管所，国土员受在理申请7个工作日内，按“三到场”的要求进行初审，报政府分管领导，通过党委会研究审批，报县国土房管局审查登记发证，之后进行第二次公示。通过我们的“4+2”的审批程序，杜绝了乱批地和审批时的随意性。在宅基地用地标准上我们也进行严格控制，每人30平方米，三人以下算3个人，5人以上算5个人。

二、在宅基地管理中的问题和难度

一是农民的法律意识较低，传统守旧观念较强。在我们宣传、解释，纠正、查处的时候，部份农民不理解，认为我们在为难他们，整他们，很大一部分村民，建房受封建迷信的影响，听从风水先生“讲水法、讲山向”不按规划修建，随心所欲，有的农民

建房，台阶、层高要比别人高几尺几寸，认为高人一等等等，什么都是以“风水先生”说了算。为此我们在管理过程中，无不体现出国土工作人员的艰辛，实际上我们不仅仅是“三到场”，也许是“六到场”，甚至是“八到场”都有可能，以达到工作目的为准。二是国土没有强制执行的执法权，这是一个机制体制问题。在发现一起违法占地建房时，只能作工作给予制止和按法律程序下发停建通知书，讲理的会停下来，按要求整改，不讲理的，会不理不采，继续施工，等按程序走完后，一幢房子早以拔地而起，增加了执行上的难度。三是缺少一本居民点规划蓝图（即村镇建设规划图），结合新农村建设，编制村镇建设规划图，实行统一规划，合理布局、控制用地、集中建设。而我们现在所说的规划只能叫大致的，粗线条的，没有科学规划文本。

农村宅基地管理任重道远，需要多级联动，共同努力，国土管理人员要不断创新工作模式和方法，打破传统思维。