宅基地制度改革（讲稿）

农村宅基地制度改革

第一部分：改革背景

一、宅基地的重要性

在新的发展阶段，深化农业供给侧结构性改革，实施乡村振兴战略，发挥农村在国内大循环的能动性作用，关键是以盘活农村“三块地”为支点，撬动和动员社会投资并优化生产要素的市场化配置，推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，由此挖掘和释放农村土地的制度红利，重构新型工农城乡关系并着力拓展农民的增收空间。

农村改革的目的是活村富民。中国农村最重要、最庞大的资本存量，就是“三块地”，即农地、宅基地和集体建设用地

无疑，农村宅基地制度是我国最具特色也是备受关注的制度安排。

定义：农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。（中农发〔2019〕11号文）

用地主体：农村村民

用途：用于建造住宅及其附属设施（住房、附属用房、庭院等）

用地性质：农村集体建设用地

二、农村宅基地使用存在的主要问题

（一）农村宅基地“一户多宅”现象较为普遍

基于“集体土地不占白不占、你占我也占”等思想根深蒂固，很多农户都自发占领多处宅基地；另一方面，由于基层管理的局限，使一些本应该收回的宅基地无法收回，从而进一步加剧了宅基地一户多宅的现象。

（二）农户建房面积大，严重超标

囿于“房子大光宗耀祖”等陈旧观念及相互攀比心理影响，有些村民建房严重超过了县宅基地建设面积标准。

（三）村庄缺乏规划，房屋布局较散乱

长期以来，农村住房建设缺乏科学的规划与管理，绝大部分村庄没有编制村庄规划，致使村民建房选址随意性很大，房屋布局散乱，朝向杂乱无章。

（四）闲置房屋多，村庄空心化严重

农村人口大量外出就业及村民建新不拆旧，致使闲置破败的房屋或散布各处或集中连片，加剧村庄空心化程度。

（五）违规建房多

宅基地审批意识不强，使违规建房现象严重。

（六）私下流转现象普遍

由于宅基地管理制度滞后，加之村民普遍认为宅基地是祖业是私有财产，使得房屋和宅基地私下流转现象普遍。

三、农村宅基地制度存在的主要问题

（一）宅基地所有权难以显化

《土地管理法》第九条规定：城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

现行法律对宅基地集体所有的归属安排已经比较清晰，当前需要解决的关键问题在于如何更好地落实和显化集体所有的各项权能，主要包括处置、管理和收益等三个方面。

宅基地所有权归集体所有，但集体是一个抽象概念，需要通过一定组织来执行完成集体意志。

良好的组织形态和运行机制关系着宅基地的处置、管理和收益等集体所有权能的顺利实现。目前尚无法律法规对集体这一概念进行界定，存在三权分置下的集体土地所有权落实风险。在宅基地改革实践中，村民委员会、村集体经济组织、合作社以及新型农村自治组织等各司其职，如何科学处理这些组织之间的关系，有条不紊地实施处置、管理和收益权能，是彰显宅基地集体所有权的首要问题。

（二）宅基地资格权的认定及规范保护比较模糊

资格权是指农户基于农村集体经济组织成员拥有的特有宅基地居住保障权利。

1、宅基地制度改革从“两权”到“三权”，农户资格权是宅基地“三权”中新创设的独立权利类型，是勾连宅基地所有权和使用权的纽带，如何科学地认知和定位宅基地资格权关系到农村宅基地制度改革的成败。当前，关于宅基地资格权的创设逻辑有“成员权”和“使用权”两种解释路径，即宅基地资格权直接脱胎于集体经济组织成员权抑或直接裂变于“两权分离”中的宅基地使用权，这两种论证思路各有侧重，对于客观认识“宅基地资格权源自何处”具有多维度的参考价值，当然，无论哪种解释最终都绕不开集体经济组织成员权。

2、集体经济组织的认识依然比较模糊且存在较大争议

（1）一方面伴随着农村产业融合发展，各种新的集体组织经济形态不断涌现，给集体经济组织成员权的认定和规范带来挑战；

（2）另一方面，随着城乡融合发展，因婚嫁、参军、求学、返乡就业创业等原因导致的迁人和迁出将会频繁发生，这些变动必然会带来宅基地资格权的变动，但由于农村集体经济组织的法律地位不明确，成员资格认定模糊不清，这些都制约着宅基地资格权的认定和规范保护。

（3）关于宅基地资格权“成员身份”的认知争议也给宅基地的退出管理和规范保护提出挑战。

（三）宅基地使用权规范流转和盘活利用的市场机制及法治保障不足

1、宅基地使用权的流转范围

根据当前有关法律的规定，宅基地使用权只能在集体经济组织成员内部流转。但随着农村产业融合、城乡融合的不断推进，局限于集体经济组织成员内部的宅基地使用权流转存在着市场容量不足、缺乏活力的困境。

2、宅基地使用权流转期限

在农村宅基地“三权分置”设计的背景下，宅基地使用权的规范利用还会面临着期限设置的问题。在杭州天目山宅基地产权试点改革实践中，宅基地使用权设定的最高出让期限是20年，但实践中很多开发公司基于农村农业长线思维的投资价值考量，往往对使用期限有更高的要求。

3、宅基地融资功能的设计。宅基地的资产属性和财产性价值不仅体现于可以合法流转，还在于可以用于抵押担保。但囿于当前的法律限制，宅基地使用权的融资抵押，宅基地融资抵押功能的缺失严重影响着宅基地财产性价值的实现。

4、宅基地流转交易市场的培育和建立。由于宅基地产权制度改革时间较短且范围受限，市场化的宅基地使用权流转交易机制还未形成，实践中存在较多的交易、履约法律风险。

5、宅基地用途的规范管理。村庄布局优化后会涉及到土地的统筹利用问题，一方面，是否可以把结余的闲置宅基地指标转换成集体经营性建设用地，进而更大程度地实现宅基地的市场价值；另一方面，在保持宅基地性质不变的情况下，闲置宅基地和农房的再利用必然涉及到土地利用形式的改变，对于这种改变应该采用什么样的管理方式有待进一步探讨。

第二部分：改革内容

一、宅基地制度改革历程

新中国成立至今，我国农村宅基地制度经历了从私有到集体所有、从自由流转到限制流转的过程。

（一）私人所有、自由流转时期（1948-1961年）

新中国成立后，实行生产资料私有制，农村的宅基地和房屋等归农民私有，农民享有充分的处置权，可以自由买卖。

社会主义改造时期，通过互助组、初级社、高级社等公有制改造，农村生产资料集体化程度不断提高，但宅基地和房屋属于农民所有的制度没有改变。

1956年实施的《高级农业生产合作社示范章程》规定社员的房屋地基不必入社。这一时期，房屋及建房用地仍保持私有财产性质，可以自由买卖、租赁、继承，并受到法律保护。

（二）集体所有、地随房走时期（1962-1994年）

高级社向农村人民公社过渡后，在农村实行生产资料集体所有制，农村宅基地也逐步集体化，农民的宅基地所有权演变为宅基地使用权。

1962年，《农村人民公社工作条例修正草案》规定，生产队范围内的土地都归生产队所有，不准出租和买卖，但宅基地可以随同房屋一并流转。

1982年国务院颁布《村镇建房用地管理条例》，明确规定农村宅基地使用权可以随同房屋的买卖而转移，但是出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。

1986年《土地管理法》规定，城镇居民建住宅需要使用集体土地的，必须经县级人民政府批准，首次从法律上明确城镇居民可以合法申请集体土地盖房。

改革开放后，随着农村经济的快速发展，农村出现了建房热潮，农民建房热衷于占好地、多占地，出现大量占用耕地的势头。为严格保护耕地，1990年国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，提出选择经济基础较好、耕地资源紧张的地区，有步骤地开展宅基地有偿使用试点。

（三）严格管理、限制交易时期（1995-2008年）

1995年施行的《担保法》规定宅基地使用权不得抵押，标志着宅基地进入严格管理、限制交易时期。

1998年城镇住房分配体制改革后，大量城市居民下乡购买农民的房屋，为控制城镇居民购买农村房屋行为以顺利推进城镇住房制度改革，1998年修订的《土地管理法》从法律上禁止了城镇居民购买农村宅基地和房屋，并规定农村居民一户只能拥有一处宅基地。禁止农民把住宅出售给城镇居民和农村村民“一户一宅”的规定，堵上了城市居民合法获得农村宅基地的途径。

此后，国家出台的一系列政策文件，如2004年的国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》以及2007年国办《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等，都严令禁止城镇居民在农村购置宅基地，从此，禁止城镇居民购买农地成为宅基地制度改革的红线。

（四）拓展权能、自主探索时期（2008-2014年）

新世纪以来，统筹城乡发展力度不断加大，大量农村人口加速流向城市，在城市就业和购房居住，农村宅基地及房屋闲置现象大量出现，引发社会关注。习为提高宅基地利用效率，推进人口流动与土地资源配置相匹配，国家探索放松对宅基地使用权的限制，稳慎有序地激活包括农村土地和房屋资源在内要素市场成为改革探索的方向。

2008年，党的十七届三中全会《决定》提出依法保障农户宅基地用益物权。（用益物权，是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利）。

2010年，原国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》提出选择合适地区开展宅基地有偿使用试点，宅基地有偿使用再次成为改革内容。

2013年党的十八届三中全会《决定》要求改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥开展农民住房财产权抵押试点。此后，以还权赋能为重要特征的宅基地制度改革步伐逐步加快，农民房屋和宅基地权益保护持续加强。

（五）保障权益、深化改革时期（2015年至今）

为落实十八届三中全会要求，2014年12月中央深改组审议通过了农村土地制度三项改革的意见，系统谋划推进完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用制度和宅基地自愿有偿退出机制等改革事项。

2015年2月，全国人大授权在全国33个试点地区暂时调整实施有关法律法规，开展宅基地制度改革试点。

2015年11月，中办国办印发《深化农村改革综合性实施方案》，将探索宅基地有偿使用制度、自愿有偿退出机制和开展农民住房财产权抵押贷款等改革事项提上日程。

2018年，中央一号文件又提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地“三权分置”等改革事项。

2019年全国人大通过新修订的《土地管理法》，对宅基地制度进行了修改：一是明确规定保障户有所居多种实现形式；二是下放宅基地审批权；三是允许农民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

2020年6月30号，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》（[2020]18号），强调要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。

明确了农村宅基地制度改革的基本原则、试点目标、试点内容、保障措施。

二、宅基地制度改革的基本原则

（一）坚持稳慎推进

严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，稳慎推进宅基地制度改革。充分认识到农村宅基地制度改革的复杂性和长期性，保持历史耐心，稳慎推进，强化从严管理，严格规范试点，防止出现偏差。

（二）坚持“三权分置”

落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，积极探索宅基地“三权分置”的实现路径和方法。

（三）农民主体

充分尊重农民意愿，反映农民诉求，切实保障农民合法权益，充分体现农民群众的主体性，发挥农民集体自主协商作用，实现好、维护好、发展好农民权益。

（四）坚持问题导向

针对当前农村宅基地制度方面存在的突出问题和主要矛盾，创新管理思路，优化制度设计，妥善处理农村宅基地历史遗留问题，打击非法占地行为，限制增量、放活存量、鼓励减量，激活市场，有序推进宅基地改革。

（五）坚持分类指导

坚持顶层设计与基层创新良性互动，根据不同地区资源条件和发展水平，因地制宜探索改革模式。

三、宅基地制度改革的目标任务

（一）进一步理清宅基地所有权、资格权、使用权的关系，明确各自权能及其实现路径，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局；

（二）探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，推动宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范；

（三）总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果。

四、宅基地制度改革的主要内容

（一）完善宅基地集体所有权行使机制

1、明确宅基地所有权主体

《土地管理法》第九条规定：城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

《土地管理法》规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

但是由集体经济组织、村民委员会还是村民小组来行使，有时候权责还未理清。

2、探索宅基地集体所有权的有效实现形式与方法路径

赋予集体经济组织宅基地管理职能，行使宅基地占有、使用、收益、处分（包括分配）权能。

指导集体经济组织建立宅基地管理章程，理顺集体经济组织与村民小组在宅基地管理上的职能。

建立健全村民代表会议审议决定宅基地重大事项的程序和办法。健全议事协商机制和矛盾纠纷调解机制。

充分发挥基层网格在宅基地管理中的作用，实现宅基地网格化管理。

在集体土地确权登记颁证的基础上，将宅基地所有权确权到不同层级的集体经济组织成员集体，并依法由集体经济组织行使所有权。

（二）探索宅基地资格权保障机制

农户基于农村集体经济组织成员拥有的特有宅基地居住保障权利。

《土地管理法》规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。

1、宅基地资格权人的认定

以集体经济组织成员身份为基础，综合户籍关系、婚姻关系、继承关系、土地承包、居住情况和履行义务等因素，完善宅基地资格权人认定方式，以市为单位出台认定办法。

户的组成成员界定：村民（户籍），集体经济组织成员，户籍为主结合承包关系、居住和履行义务情况。（资格权的认定）

宅的界定。“独门独户”住房为一宅；对于多户一宅的，实际用地面积满足生产生活需求的，按“一宅”确定；明确村民一户占用两处以上宅基地且总面积不超标，不认定为一户多宅。

按照“资格到人、按户归集、不重不漏”原则，针对农户界定和分户条件等关键问题，开展宅基地资格权人认定和登记。规范宅基地资格权异地迁移行为，实行资格权人登记信息动态更新。

2、科学制定宅基地面积标准

1982年《村镇建房用地管理条例》首次对宅基地面积提出要求，规定由省级人民政府根据山区、丘陵、平原、牧区、城效、集镇等不同情况，分别规定用地限额，县级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额，结合当地的人均耕地、家庭副业、民族习俗、计划生育等情况，规定宅基地面积标准。

3、建立“户有所居”的资格权保障方式

传统农区实行“一户一宅”分配制度。

对人均耕地较少，二、三产业比较发达的地区，实行相对集中统建、多户联建等方式落实“一户一宅”。

在城镇建设用地范围内，建设农民公寓、农民住宅小区等方式满足农民居住需求

4、探索宅基地资格权多样化实现方式

探索社区化、货币化、异地安置等多种保障方式。探索市内跨集体经济组织实现资格权的实施办法。探索建立以集体经济组织为主体的集体经济组织成员（宅基地资格权人）住房保障基金制度，实现居住权的兜底保障。

（三）探索宅基地使用权流转制度

在确保“户有所居”前提下，逐步放活宅基地使用权，允许宅基地资格权人通过自营、出租、入股、抵押、合作等多种方式，盘活利用农村闲置宅基地和闲置住房发展乡村产业的有效途径，研究提出相应管理措施。探索继承农房宅基地使用权管理办法。

主要包括三种，出租、集体内部转让和跨集体转让。

出租的内容包括：

1、原住户保留资格权，共享人取得《不动产权证书》，享有新建、改建、转让、经营收益、融资抵押担保等权益。

2、结合宅基地“三权分置”改革，允许农户将一定年限（5～30年）宅基地和房屋使用权进行流转。

跨集体转让的条件

1、转让的宅基地及房屋依法取得、符合村庄规划。

2、转让方须在农村或城镇另有合法住所，转让后不得再申请宅基地。

3、受让人为农村村民（集体经济组织成员），符合宅基地申请条件。

4、征得宅基地所属农民集体同意，并向村集体缴纳一定的费用。

（四）探索宅基地使用权抵押制度

1、赋予宅基地农房抵押融资功能。探索开展宅基地使用权抵押融资，赋予宅基地资格权人住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能。

2、建立宅基地基准地价体系和抵押价值评估体系，更好评估宅基地及农房价值。

3、探索建立相应的抵押登记制度。结合农村金融改革，通过农村金融数字化转型，进一步深化“政银”合作，打破数据壁垒，简化抵押业务办理流程。

4、建立宅基地抵押风险防范机制。研究宅基地使用权差别化处置方式，宅基地农房抵押权实现时，应保障抵押人基本的居住条件，确保抵押人居有其屋。

（五）探索宅基地自愿有偿退出机制

《土地管理法》规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

1、多样化退出方式

坚持尊重民意，鼓励居民按照自愿有偿原则将宅基地退还集体经济组织，创新退出方式，探索保权退出（已进城落户的原农民集体成员，自愿无偿退出宅基地，可以保留宅基地申请取得资格，待有需要时可重新申请取得宅基地。）、养老助推退出（允许农村老人自愿将宅基地、房屋、承包经营权退回集体，置换养老服务）、补贴引导退出（允许自愿退出宅基地的农户申请城镇经济适用房、廉租住房等）、返租引导退出（对于使用权主体进城务工或进城落户后闲置的宅基地，使用权主体暂时不愿意退出的，由村集体统一将宅基地租回，并授权给社会主体开发经营。）等不同退出方式和货币、“房票”等不同补偿政策。

2、分类处理“一户多宅”问题

有合理原因的，探索采用有偿退出的方式引导退出；违法违规占用的，根据实际情况依法处置，应当退出的予以退出。

3、健全地价评估体系，制定宅基地退出补偿标准。

4、退出宅基地的处理问题

在符合国土空间规划和用途管制的前提下，探索通过整理、复垦、复绿等方式，对退出的宅基地开展有序的整治，研究统筹利用政策措施。依法依规实施城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市，为乡村振兴提供土地等要素保障。

（六）探索宅基地有偿使用制度

2010年，国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》提出，允许村自治组织对新申请宅基地住户开展宅基地有偿使用试点；对超过规定面积标准的宅基地，经依法处置后，村集体组织可对确认超占的面积实施有偿使用。

1、有偿使用的收费范围

除继承外非本村集体经济组织成员，按实际占地面积实行有偿使用；本集体经济组织成员分户再申请宅基地时，超标部分实行有偿使用。

2、有偿使用费收取标准

宅基地初始有偿取得费根据占用农用地的补偿成本和前期开发成本确定（底价）。

超面积标准、一户多宅、非本集体成员有偿使用费收取标准，制定了分区域、差别化、阶梯式的收费标准。（新疆伊宁实行宅基地初次分配按成本价取得，成本价由村集体自行确定；甘肃陇西划分城镇、村镇和村庄三个区域，由县人民政府定期公布有偿使用标准；湖北宜城按照城区、副城区、集镇、中心村与普通村，确定每平米1至21元不等的基准价格，村民自行约定调节系数（0.2-2之间）；浙江义乌制定了宅基地基准地价作为有偿使用费收取依据。）

3、收费主体

有偿使用费收取由村委会或集体经济组织负责，一般按年、一定年期或一次性收取。初始取得费用一次性收取，保有环节一次性、按年或一定年期收取。

4、有偿使用费的利用

取之于民、用之于民，由农民集体自主收取和使用，纳入村级“三资”统一管理，主要用于集体公共事业支出。也有的地方有偿使用费收的数额较大，结余部分在成员之间平均分配。

（七）健全宅基地收益分配制度

1、收益来源

宅基地收益来源于宅基地有偿使用或以宅基地使用权流转进行经营活动产生土地增值收益中上缴集体经济组织的部分。

2、使用

集体经济组织收取的宅基地收益，严格按照集体经济组织“三资”相关规定管理，实行专账管理。严格限定宅基地收益使用范围，仅限用于集体经济组织兴办公益事业、完善基础设施、改善人居环境、编制村庄规划、有偿收回宅基地等。

3、监管

收益使用情况经集体民主决策，纳入集体经济组织事务公开内容，接受审计督查和政府监管。

（八）完善宅基地审批制度

1、优化审批程序

一窗受理。将农民建房审批受理事项纳入大平台运行，并整合规划、国土窗口，制作标准统一的农民建房申请材料清单。

限时办结。严格规定审批时间，在规定时间内完成审批事项。

“一张表”审批。编制符合当地审批习惯的农民建房审批表，将规划、国土对农民建房申请的审核职能、实现“一张表”从头批到底。

2、下放审批权限

探索乡镇政府履行宅基地审批职责、提升承接审批权下放能力的有效机制。

（九）健全宅基地监管机制

1、加强宅基地管理队伍建设

按照新一轮机构改革和新修订的土地管理法要求，理顺部门职责，建立农业农村、自然资源等相关部门有效协同机制，保障宅基地管理职能履行到位。配足宅基地管理编制及人员，在市农业农村局增设宅基地管理科。完善宅基地管理数据共享和协作机制。

2、建立宅基地综合执法机制

合理划分宅基地监管和执法职责边界，由农业农村部门牵头建立各部门各负其责的宅基地监管机制，建立网格化管理机制，加强对宅基地日常巡查的职责。由综合行政执法部门负责宅基地违法行为的调查、处罚及后续监管工作。建立健全综合执法部门和业务主管部门之间的信息通报、资源共享、执法协助、业务指导、案件移送、工作会商、协调联动等制度，形成顺畅、有效的协调配合工作机制。

五、宅基地制度改革相关基础工作

（一）摸清农村宅基地底数

着力开展宅基地基础信息调查。利用第三次全国国土调查、卫星遥感等数据信息，结合房地一体的宅基地使用权确权登记颁证、农村宅基地和农房利用现状调查等资料，组织开展宅基地基础信息调查和资格权调查，涵盖宅基地空间信息、权属信息、利用现状、宅基地资格权等信息，摸清全市农村宅基地和农房家底。

（二）构建宅基地智慧管理信息平台

通过区块链技术，建设龙港宅基地数字化智能综合管理平台。通过数字赋能，实现集体经济组织成员、农户和宅基地从资格确认、分配、审批、流转、置换、退出等全生命周期管理。建立各部门数据共享机制。

（三）开展村庄规划编制

统筹城乡发展，结合新一轮国土空间规划，编制市域村庄布局规划，科学优化农村布局。根据不同类型村庄发展需要，编制“多规合一”实用性村庄规划，实行宅基地规模总量控制，优化布局农村基础设施、公益事业设施，促进集体建设用地节约集约利用。

（四）妥善处理历史遗留问题

对历史上形成的各类宅基地问题进行系统排查，注意建档立案。根据有关法律法规和政策规定，研究制定符合本地实际的处置办法。按照依法依规、稳妥有序的原则，分类认定问题性质，逐步化解。

第三部分：未来展望

展望未来，农村宅基地制度改革，应当以实现“同地同权”为基本理念，给予农民更多的土地财产权利，让农民分享更多发展成果；应当以构建城乡一体的土地政策体系为核心导向，建立健全平等开放、统一监管的城乡建设用地市场体系和土地管理制度