《公职人员政务处分法》学习心得

《公职人员政务处分法》学习心得

《监察法》第四十五条第一款第(二)项规定，监察机关根据监督、调查结果，依法对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。这一条款是《监察法》赋予监察机关以政务处分方式履行处置职责的直接体现。

在统一的公职人员政务处分法律制度出台以前，《公职人员政务处分暂行规定》第三条采用列举的方法对监察机关实施政务处分的依据予以明确，尽管其在很大程度上填补和弥合了过渡期的办案需要，但这类条块式的区分也在无形之中给监委带来了较之履行其他职能时更强的行政色彩，同时，受违法公职人员所在系统、单位以及不同依据制定时间等客观因素影响，政务处分的充分行使可能会面临裁量有别、于法无据等现实问题。

因此，制定统一规范的《公职人员政务处分法》既是对《监察法》现实关切的有力回应，也是为下一步国家监委制定监察法规铺路引航。下面，笔者将从三方面谈一些自己对《公职人员政务处分法》的认识和心得。

一、权责统一：政务处分的理论基点

权责统一，本是行政法理论在依法行政这一论域里的逻辑起点和重要原则，在2004年印发实施的《全面推进依法行政实施纲要》中，被明确确立为行政法治的基本要求。可以说，在本质上，权责统一强调的是行政权力来源、性质、内容和规制的内在统一性。

《监察法》作为反腐败国家立法，是整合反腐败工作力量、实现监察全覆盖的统一，也即路径和目标的统一。对于行政机关来说，监察机关依法履行职责的外在表现就是，在实现监督、调查职能外部化的同时，不断强化处置权力的独立性和权威性。这也是适应权力结构调整的必然要求和应有之义，否则监察机关就可能陷入监而不督、查而不处的制度陷阱。在这一过程中，就涉及到权责统一原则的延伸和实体化，也即监察机关的处置职能。从这一角度出发，制定《公职人员政务处分法》，就是要让权责统一原则上升到国家机关的治理原则，进而把权责统一原则全面纳入法治化轨道。

二、价值平衡：政务处分与行政处分的理顺

在草案二审稿中，第八条规定：公职人员政务处分的种类为：(一)警告;(二)记过;(三)记大过;(四)降级;(五)撤职;(六)开除。这与《公务员法》第六十二条的规定在立法表达上高度一致，无疑，厘清和理顺二者的关系，对于理解政务处分和行政处分双轨并行格局下前者的法律地位具有至关重要的意义。

《公务员法》第五十七条第三款规定：对公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的，应当依法移送监察机关处理。第六十一条进一步作出规定：公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分;违纪违法行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分。可见，当前立法的出发点是——在尊重行政隶属关系的基础上，保留行政机关的内部惩戒权，同时赋予监察机关独立的处置权能。另外，为了充分保障监察机关履行职责，《监察法》第四十五条第一款第(五)项还明确了：监察机关根据监督、调查结果，依法对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。在笔者看来，这既是对行政机关依法进行行政处分的督促和约束，也不失为对行政处分外部性监督缺失的一种修正和补强。

三、规范法治：《监察法》和《公职人员政务处分法》的关系略论

草案二审稿第一条规定：为了规范政务处分，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，促进公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守，根据《中华人民共和国监察法》，制定本法。其中的根据《中华人民共和国监察法》，制定本法是否意味着《监察法》是该法的上位法呢?由此引申出来的问题——将其修改为根据《中华人民共和国宪法》，制定本法又是否合适呢?这确实是一个亟待思考和解决的立法技术层面的问题。

一方面，《公职人员政务处分法》可谓牵一发而动全身，其牵涉的范围几乎是整个公法理论体系，不可不慎重;另一方面，《监察法》虽在立法表达层面上首次提出了政务处分的概念，但仅因此就将其视为整部《公职人员政务处分法》的上位法，也确有夸大和不适之嫌。

在笔者看来，我们既不能简单地将二者的关系划为演绎与被演绎的关系，也很难谈《公职人员政务处分法》就是对《监察法》规定的监察机关处置职权的细化，这样也难免失之偏颇。

笔者的理由正是基于草案中根据《中华人民共和国监察法》，制定本法的合理性：一是从立法渊源上看，《公职人员政务处分法》的前身是《公职人员政务处分暂行规定》，二者具有不可辨驳的承继性，而后者的第一条便载明了根据《中华人民共和国监察法》，制定本规定;二是从立法技术上看，一项法律应表明其所直接源自的上位法，但并非必然要依据宪法。因为所有立法都当然要以宪法为效力依据，即违背宪法则属无效，形式上没有载明以宪法为依据，并不能说明其有违宪的可能;三是从学理逻辑上看，《监察法》已经生效，其条文明确表明根据宪法，制定本法，这样也有利于保障相关联立法的连贯性、协同性和稳定性。

综上，《公职人员政务处分法》的制定，根本目标在于把权责统一全面纳入法治化轨道，同《监察法》一道，共同构筑我国反腐败法治体系的钢铁长城。站在学习和研究的新起点，我们也应实时跟进、不断反思，进而全面提高运用法治思维和法治方式的意识和能力。