个人所得税改革减税效应评估

个人所得税改革减税效应评估

——基于数据的实证分析

第七次修订的《个人所得税法》于2019年1月1日起正式实施，正如习近平主席在2019年新年贺词所言，个人所得税负担降低了，老百姓有了更多的获得感。此次改革更重视让普通劳动者受益，亮点纷呈。按照税务总局的总结，一是调整了税制，与国际接轨，由分类制到实行分类制和综合制相结合的税制。二是首次针对民生领域设立六项专项附加扣除的税前扣除制度，进一步增强了税制的公平性。三是优化了税率结构，大幅降低中等收入群体税负。四是提高了基本减除费用标准，降低了中低收入群体的负担。五是增设了反避税条款，有利于为维护国家税收权益。六是健全了征收管理制度，对综合所得实行“预扣预缴+汇算清缴”按年计税的征管模式。本文以成都市郫都区为例，对个人所得税改革的减税效应作如下分析。

一、减税统计分析

（一）工资薪金所得总体减税情况

如表1，工资薪金所得总体减税金额37210.85万元，减税幅度达69.05%。其中影响减税的因素主要有减除费用提高、级距效应、专项附加扣除和累计预扣法。

表1：工资薪金所得总体减税统计

统计期：2019-01至2019-12

单位：户/人/万元

扣缴单位户数

纳税申报人数

税改前应纳税额

税改后应纳税额

减税金额

减税幅度

其中：减除费用提高效应减税金额

级距效应减税金额

专项附加扣除

累计预扣减税影响

19225

325444

53900.88

16690.03

37210.85

69.04%

15544.58

10195.36

3126.70

8344.20

（二）专项附加扣除减税情况

结合表1和表2，专项附加扣除减税金额达3126.7万元，可推知专项附加扣除政策对总体减税贡献度为8.4%。从单项扣除项目来看，表3表明，赡养老人、子女教育和住房贷款扣除人数占了绝大部分。结合年龄区间统计情况来看，从表4可以清晰的看出，30岁到50岁之间的年龄段，减税幅度相对更大，这是符合中年群体上有老、下有小、中间有房贷的生活支出结构的，同时也从统计结果上反证了个税改革减税的针对性极强。

表2：专项附加扣除政策总体减税统计

统计期：2019-01至2019-12

单位：万元

不计专项附加扣除应纳税额

享受专项附加扣除政策后应纳税额

减税金额

减税幅度

22930.12

19803.42

3126.70

13.64%

表3：分项享受政策人数统计

统计期：2019-01至2019-12

单位：人

合计

子女教育

支出

大病医疗

支出

赡养老人

支出

住房租金

支出

住房贷款利息

支出

继续教育

支出

48754

25577

402

28944

2868

20548

3441

表4：专项附加扣除分年龄段减税统计

统计期：2019-01至2019-12

单位：万元

年龄区间

不计专项附加扣除应纳税额

享受专项附加扣除政策后应纳税额

减税幅度

21-30

2744.05

2492.76

9.16%

31-40

8744.06

7176.85

17.92%

41-50

7246.16

6221.72

14.14%

51-60

3666.07

3388.76

7.56%

（三）分行业统计工资薪金所得减税情况

从表5分行业来看，房地产和金融业等高收入行业减税幅度相对较低，分别为57.4%和67.39%，水利、环境和公共设施管理业以及交通运输、仓储和邮政业等收入相对较低行业减税幅度相对较高，分别达82.09%和80.86%，这也与此次个税改革降低中低收入者税负的初衷呈正相关。

表5：分行业工资薪金所得减税统计

统计期：2019-01至2019-12

单位：户/人/万元

分行业

扣缴单位户数

纳税申报人数

税改前应纳税额

税改后应纳税额

减税金额

减税幅度

合计

19225

325444

53900.88

16690.03

37210.85

69.04%

一、第一产业

676

4349

582.45

232.56

349.89

60.07%

二、第二产业

3854

116400

16145.42

5273.47

10871.95

67.34%

制造业

2165

80109

8525.11

2877.87

5647.24

66.24%

建筑业

1661

35420

7336.43

2325.10

5011.33

68.31%

三、第三产业

14732

206971

37173.01

11183.99

25989.01

69.91%

其中：金融业

1759

2040.60

665.44

1375.16

67.39%

房地产业

884

20190

5710.30

2432.70

3277.60

57.40%

水利、环境和公共设施管理业

1419

40.30

7.22

33.08

82.09%

交通运输、仓储和邮政业

320

5403

375.46

71.88

303.58

80.86%

（四）分年龄段统计工资薪金所得减税情况

一般而言，年轻人收入相对较低，中年人赡养老人、抚养子女和住房等生活负担相对较高，从表6可以看到，减税幅度随年龄段的增长而呈明显的下降趋势，同样很好的从量能负担的角度，体现了针对性的降低中低收入者税负的特点；随着年龄的增长，必要的生活支出逐步减少，税收负担呈上升趋势，体现了税收的公平性，也体现了不同年龄阶段承担了不同的家庭和社会责任。

表6：分年龄段工资薪金所得减税统计

统计期：2019-01至2019-12

单位：户/人/万元

年龄段

扣缴单位户数

纳税申报人数

税改前应纳税额

税改后应纳税额

减税金额

减税幅度

合计

19225

325444

53900.88

16690.03

37210.85

69.04%

21-30

14228

97760

7633.16

1835.37

5797.79

75.96%

31-40

15705

80484

19995.88

5793.89

14201.99

71.02%

41-50

13295

77113

16088.04

5265.99

10822.05

67.27%

51-60

8633

42979

8785.24

3209.27

5575.97

63.47%

其他

5803

27108

1398.55

585.50

813.05

58.14%

（以上统计数据均来源于ITS系统2019年度预缴数据）

二、改革红利凸显意义重大

当前，适逢百年未遇之大变局，国际经济形势复杂多变，美国挑起贸易争端、“经济下行压力加大”和“新冠病毒”肆虐等不利因素多重叠加，而我国正处于全面建成小康社会和“十三五”规划目标任务即将收官的时间档口，中央经济工作会议屡提全面做好“六稳”工作。在这样的背景下，个税改革对我国社会经济各方面都将产生巨大而深远的影响。

（一）有利于调节收入分配

据国家统计年鉴，近年来，在我国居民个人总收入中，劳动性收入达56%，我国个人所得税实际纳税总额中约有65%来源于劳动性收入；另据《中国税务年鉴》，2017以年我国来自四项综合所得的个人所得税收入共计8603亿元，占全部个人所得税收入的71.93％，是我国个人所得税的主要来源。由此可见，对劳动性收入分配进行调整，必然会对国民收入分配产生重要影响。此次个税改革通过提高基本减除费用、新设专项附加扣除和调整中低档税率结构，针对性的降低以劳动收入为主的、基本生活支出占比较大的中低收入者的税负，对缩小国民收入差距有明显的积极作用。西南财经大学专家首次利用基尼系数分解各项收入并衡量其基尼弹性系数的变化，研究认为在这次个人所得税改革中，劳动性收入受益极为明显，经估算，改革后的劳动性收入税负率只有0.127%，对比改革前估算的劳动性收入个人所得税税负率1.729%显著下降，促进了税收公平。

（二）有利于促进消费

此次个税改革减税效应明显，且更具有针对性，较大程度降低了中低收入者税收负担，显得意义非常重要。在当前国内外需求疲软的环境下，依托偌大的内陆市场扩大内需是不二选择。按照边际消费倾向递减规律，高收入人群的边际消费倾向随着收入的增加而递减，低收入人群对必须消费品和一部分可选消费品的边际消费倾向均比高收入阶层要高。因此扩大内需不仅要增加居民收入，增强消费能力，更重要的是要大幅度提高中低收入者的可支配收入。本次个税改革总体上有针对性的切实降低了中低收入群体的税负，增强了消费能力。从上述统计数据可知，全年工资薪金所得减税直接为成都市郫都区居民增加到手收入37210.85万元，这是看得见的改革红利，有助于提升居民的消费意愿和提高其对必须消费品的消费能力，有助于企业降低用工成本，将资金用于缩减债务或扩大投资，有助于促进流动性活跃市场，有助于疫情结束后点燃居民的消费热情，更显其意义非凡。

（三）创新推出专附扣除

专项附加扣除政策对我国个人所得税来说，是一项全新的制度，用财政部长刘昆的话来说，是这次改革的最大亮点，对调节居民收入分配、促进居民消费、改善民生和提升民众获得感等都具有重要的积极意义。专项附加扣除与百姓生活息息相关，纳税人会主动关注自己的扣除情况，可以提高纳税人的纳税意识和税收参与度。与单纯的提高“起征点”相比，专项附加扣除考虑了纳税人的重要生活支出差异，一定程度上减轻了纳税人之间的实际税负不均衡状况。专项附加扣除六项内容，项项事关民生，直击“痛点”，助力社保制度，为百姓生活提供多一层保障。专项附加扣除政策总体上很好的体现了“公平合理、简便易行、切实减负、改善民生”的原则。

（四）提升了民众获得感

从微观层面的民众主观感受来说，个税改革减税红利释放明显，大大提高了民众的获得感和满意度。我们在郫都区通过随机抽样方式做了一次个人所得税改革满意度问卷调查。调查对象主要涵盖行政机关和企事业单位人员。调查情况总体呈现“两高”，一是政策关注度高。由于前期宣传到位，此次个税改革的各项政策关注度最高达99%，尤其广受关注的是专项附加扣除政策，而专项附加扣除政策中最受关注的又是子女教育、赡养父母和住房贷款利息。二是政策满意度高。总体上，月收入3500元到30000元之间的群体满意度和获得感相对更强，满意度达94%。这与改革调整优化个人所得税税率结构和提高基本减除费用标准有很大关系。在专项附加扣除政策中，满意度、关注度和覆盖度（按实际享受扣除计）前三名都是子女教育、赡养父母和住房贷款利息（图），这与发生频率和扣除限制条件有关。

图：专项附加扣除“三度”调查统计

（五）对地方财政影响小

需要予以说明的是，目前郫都区个人所得税收入来源以工资薪金所得为主，虽然郫都区全年工资薪金所得个人所得税减税金额达37210.85万元，直接减少郫都区地方财政收入9674.82万元，但是个人所得税减税对郫都区地方财政总体影响并不大。郫都区2019年全年税收收入811647万元，归属于郫都区区级收入366316万元，减税金额占比仅2.64%。

三、政策建议

（一）以服务社会民生为着眼点优化完善专项附加扣除政策

作为一项全新的政策，专项附加扣除虽说是此次改革最大的亮点，却也是最大的难点。由于各方面客观条件的局限，政策推行之初，在一些方面存有一些不足的地方实属在所难免。比如，当前政策规定了只有年满3岁的子女教育支出才可以税前扣除，但实际上就目前我国普遍的情形来看，3岁以前的抚养和早期教育支出金额是非常庞大的，政策并没有将这一部分考虑进来。另外当前政策的扣除标准主要是定额或者定额内据实扣除，这主要是出于目前的征管条件和征管成本考虑，而采取的简化办法，但客观上却忽略了不同地区和不同家庭之间的差异，与税收量能负担原则不相符合。同时当前政策对扣除主体的规定，基本上是以纳税人本人为主，而现实中却大量存在纳税人一方赡养双方父母等千差万别的情形。为了更加突出发挥专项附加扣除政策服务经济社会和民生的功能，我们建议，在后续的改革中，一是进一步扩大和完善扣除项目。如增加3岁以下婴幼儿抚养和早期教育支出扣除项目，有利于鼓励二胎，提高生育率，优化人口年龄结构。二是优化扣除标准机制设计。在条件成熟后，研究将决定扣除标准的权限下放给各省市，各省市根据实际情况形成差异化扣除标准；各地可根据CPI的变化，动态调整可浮动的扣除标准；提高继续教育支出扣除标准，建议允许以应纳税额为限据实扣除，有利于鼓励人才更新知识提高技能，服务国家人才战略计划。三是随着改革的深入，逐步建立以家庭为单位的扣除制度。可首先考虑将赡养老人的扣除范围扩大到夫妻双方的父母，更符合中国人的传统和实际。

（二）以组织收入为着重点加强高收入群体税收征管

我国经济经过多年的高速发展，个人财富迅速增长，高收入、高净值群体数量不断增加，收入持续攀高，据《2019胡润财富报告》，全国拥有600万人民币资产的“富裕家庭”数量494万户，这些家庭总财富达128万亿，是GDP的1.3倍。高收入人群呈现规模不断扩大、频繁跨地域（国界）流动的趋势，其收入呈现多元化、情况复杂、隐蔽性强和税负相对偏低等四大特点。多年来，全球很多国家都有提高高收入群体税负的意向。对我国而言，规范高收入人群税收征管也是大势所趋，有利于调节收入差距，有利于促进消费，有利于增加政府财政收入。一是注重激励，提高纳税遵从度。建立和完善社会信用体系，加强纳税宣传和辅导。提高纳税人的权利和义务意识。二是加强监管，严格税源监控。利用信息化手段建立大数据库，搭建跨部门税收综合治理平台，尽快按照新税法要求落实股权转让税收前置安排，限制现金交易，大力加强对高收入群体的税源监控。完善税收举报制度，降低举报成本，提高举报奖励，强化纳税社会监督。三是规范程序，强化后续管理。个人所得税的各项税收优惠基本上都是备案制，对高收入人群的股权激励、投资基金和天使投资等税收优惠事项，加强后续管理，对于不符合优惠条件的，及时纠正，依法处理。四是跨国监控，打击国际避税。完善离境前税收清算制度，向欧美等发达国家学习先进经验，落实高收入人群国际税源监控，防止其向境外转移财富，侵蚀我国税基。

（三）以提高征管能力为着力点推进自然人税收征管现代化

作为建立现代财税制度的重要一环，个税改革是推动国家治理体系和国家治理能力现代化的题中之义，本次个税改革实质上是税制模式的改革，是个人所得税税收征管制度的重构，必将倒逼我国税收征管能力长期、实质性的改变和提升，实现自然人税收征管现代化。一是转变观念，深入推进面向自然人的征管机制改革。要优化纳税服务，推进税务系统“放管服”改革；要强化后续管理，提升税收征管效能；要优化税收执法方式，重视纳税人的办税体验，把预防舆情放在更重要的位置；还要加快税收信息化、数字化步伐，加强大数据应用，探索区块链技术，努力构建新型税收征管体系。二是按照体制改革要求全力落实现代化税收共治模式。健全自然人涉税信息共享机制，鼓励涉税专业服务机构规范发展，健全跨部门信用联合激励和惩戒机制，发挥社会综合治理的效能。三是加强队伍建设，提升队伍税收治理能力。坚持党对税收工作和干部队伍的全面领导，持续加强税务干部的政治思想学习和业务技能培训，使其增强“四个意识”、坚定“四个自信”，牢固树立税收法治思维。建立一支与国家治理体系和治理能力现代化要求相匹配的、高素质专业化的税务队伍。

参考文献

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