关于破解用地难题的研究

关于破解用地难题的研究

土地是人类赖以生存和发展的最基本的物质基础，是不可再生的重要资源。随着我市经济的高速增长和社会的不断进步，对土地资源的需求越来越大，用地供需矛盾越来越突出。如何突破土地瓶颈制约，保障全市合理的用地需求？本文试从我市土地资源利用、面临的困惑及相关对策措施等方面作了一些初浅的探讨，以期对破解用地难题工作有所启迪。

一、破解用地难题的主要做法

近几年来，市政府高度重视国土资源工作，积极破解用地难题，最大限度保证用地空间，取得了较好的成效。

1、大力上争计划外用地指标。面对国家宏观调控紧缩地根的外部环境，市国土局认真研究政策，主动出击，积极开展上争，全力争取重大项目点供和单独选址项目用地指标，通过推进城乡建设用地增减挂钩，增加国家计划外用地指标等。2009年以来，已累计申报并获批8个重大项目点供用地2868亩；为21个重点基础设施项目争取单独选址指标1726.89亩；实施挂钩项目77个，获取指标2096.41亩。其中，通过挂钩项目获取的指标占我市新增建设用地指标的1/3强。

2、充分挖掘土地利用潜力。一是重视并抓好土地复垦开发整理工作，将耕地占补平衡任务下达到各乡镇，同时采取激励措施进行专项考核，2009年以来，我市共实施占补平衡项目54个，新增耕地2298.6亩。二是大力盘活存量土地。2010年市国土局对全市存量土地现状进行了拉网式的专项调查，摸清了闲置、批而未用及低效利用土地家底。2011年市委、市政府专题召开会议，部署存量土地盘活工作，有效解决用地计划指标不足的矛盾。三是制定飞地政策。近年来，市政府制定飞地项目税收分成机制和经济奖励政策，有效提高了土地利用率。

3、积极实施万顷良田建设工程项目。实施万顷良田工程可以实现耕地资源和建设用地资源的集聚和整合，市国土局大胆探索，积极推进，2010年在虹桥镇试点的该项工程，已获省国土资源厅批准，总面积16082.85亩，计划复垦土地2033.4亩，预计可获取用地指标1943.55亩。

二、土地资源利用面临的主要困惑

1、用地供需矛盾大。一方面，用地规划空间不足。新一轮土地利用总体规划修编成果显示，2011－2020年分配给我市的规划建设用地指标是25408.8亩，平均每年仅有2540.8亩。另一方面，年度用地计划不足。国家下达给我市的年度耕地转用计划仅700亩左右，与此同时，2011年全省进一步控制了“万顷良田”试点范围，暂停新上“万顷良田建设工程”项目；提高了供地门槛，点供和独立选址指标重点安排省以上核准项目；压缩了挂钩规模，全省挂钩周转指标由原先的8万亩下调至3万亩左右。对照我市目前每年4000亩左右的新增建设用地需求，规划指标缺口在1500亩左右，用地计划缺口在3000亩以上。有限的规划指标显然不能满足发展的需求，用地供需矛盾十分突出。以市经济开发区为例，每年新增建设用地在2000亩左右，而市分配给开发区的耕地转用计划仅100亩左右，悬殊较大。

2、土地利用效率低。在用地指标十分紧缺的严峻形势下，我市园区、乡镇（街道）仍沿袭粗放的土地利用模式，“征大建小，批多建少，批而不用，用而低效”等现象屡见不鲜。部分园区、乡镇（街道）招引项目投资规模小、产品档次低、产能落后，有些甚至刚投产就面临被淘汰，土地浪费现象较为严重。据调查统计，全市2009－2010年164个1000万元以上的工业重点竣工项目占地面积约3800亩，除经济开发区13个化工类项目占地230亩，平均每亩投资强度约400万元外，其余151个项目占地3570亩，平均每亩投资强度不足150万元。85个未达到预期产能和效益的项目占地面积约1445亩，平均每亩投资强度不足120万元，2010年每亩产出不足22万元。不少项目特别是搬迁项目不同程度地存在着“一小二多三少”现象，即体量小，占地多、厂房多，投入少、设备少、产出少。

3、占补平衡资源少。建设占用耕地必须“先补后占”是国土资源部的硬性规定。没有占补平衡指标，争取再多的国家用地计划也不能上报审批项目。经过多年的土地复垦整理，我市耕地后备资源越来越少，且呈零星分布状态，难以统筹利用。土地复垦后备资源分布上东半市要好于西半市，乡镇要好于园区。2011年，全市下达耕地占补平衡任务2600亩，但是从各乡镇上报的42个占补平衡项目看，预计新增耕地仅1860亩。目前，我市尚结余耕地占补平衡指标3362亩，但是最近两年全市每年新增建设占用耕地都在4000亩左右，有限的耕地占补平衡指标仅能维持1年多的建设需求。

4、存量盘活成本高。根据调查，全市共有存量土地442宗5501.28亩。其中，闲置土地26宗1398.17亩；空闲土地362宗2196.92亩；批而未供土地26宗1094.19亩；低效利用土地28宗811.99亩。存量土地面积相当于年度耕地转用计划的8倍。我市存量建设用地大多符合城镇建设规划和土地利用总体规划，利用潜力虽大，但盘活难度不小，主要表现在以下几个方面。一是部分存量土地使用者债务重，地块本身被抵押融资，且职工身份置换的费用高，土地盘活远高于新增建设用地成本，项目投资者和园区、乡镇政府对使用存量土地积极性不高。二是部分存量土地产权关系复杂，矛盾纠纷较多，政府收储和重新利用的难度较大。三是部分存量土地零星分布，交通不便，甚至位于庄台内部，难以集中利用。四是城镇拆迁成本高、矛盾多等等。

5、违法用地控制难。少数乡镇和园区土地法制意识淡薄，边批边用、未报即用等违法用地行为屡禁不止。近年来，我市违法违规用地无论是宗数还是面积都在泰州市范围内排名靠前，已严重影响到我市创建和新增建设用地审批工作。

三、破解用地难题的对策建议

妥善处理国土资源工作面临的新情况、新问题，必须以“破难题、保发展”为出发点和落脚点，以盘存量、促集约为切入点，以抓整改、促规范为支撑点，坚持上争与挖潜并举、保障与保护并重。

（一）加强政策研究，以上争破难题保发展

1、积极争取点供和单独选址指标。点供和单独选址是计划外指标，应当用足用活，争取得越多越好。重大项目是全市经济发展的主引擎，应该把保障重大项目用地作为工作的重中之重，在指标争取和用地服务上实行倾斜。及时了解掌握重大项目引进情况，提前介入服务，协助做好用地规划选址等工作，主动与上级主管部门对接，赢得理解和支持。城镇基础设施项目用地可以申请单独选址用地指标，不占用国家用地计划，应当尽最大可能做好这方面文章。一方面要用足政策，对全市交通、水利、能源等基础设施项目，尽可能纳入单独选址用地盘子，努力上争。另一方面要用活政策，会同各园区、乡镇和发改委、经信委等部门，精心包装项目，争取更多指标。省国土资源厅规定，从2011年起，点供和单独选址指标重点保障省以上核准重大项目。各园区、乡镇申报点供和单独选址项目，必须积极争取省以上立项批文，提高项目用地上争成功率。

2、扎实开展城乡建设用地增减挂钩工作。城乡建设用地增减挂钩只需要通过复垦整理建设用地，新增耕地面积可折抵用地指标，相对点供和单独选址而言，难度较小，更具有操作性。因此，在今后的工作中，应该把更多的精力放在城乡建设用地增减挂钩上，使其成为我市“破难题，保发展”的主要措施之一。工作推进时要重点把握好四点：一要加强组织领导。各园区、乡镇要成立以主要负责人为组长的挂钩工作领导小组，负责挂钩工作的研究部署、矛盾协调、督促检查。二要建立激励机制。运用市场机制，对复垦整理新增出来的用地指标，市统筹的部分本着谁用谁买的原则，实行有偿使用，以调动有后备资源乡镇的积极性。三要维护群众权益。严格按照政策规定，对被拆迁农民足额补偿、安置到位。充分尊重群众的意愿，维护和谐稳定的发展局面。四要规范资金管理。挂钩资金设立专户，专款专用，提高资金使用效率，确保顺利通过上级检查验收。

3、全力推进“万顷良田建设工程”。万顷良田建设不仅有利于增加耕地面积、集聚建设用地资源，而且有利于推进集中居住，是保障发展、保护资源的有效举措，必须着眼长远、统筹规划、稳步推进。要大胆探索，鼓励通过撤并庄台、集中居住，增加建设用地指标。当前，一方面要规范实施在手的虹桥镇“万顷良田建设工程”。必须按照规划设计方案，加快居民点拆迁和安置房建设进度，足额补偿被拆迁农户。另一方面要做好其它有关乡镇、园区“万顷良田建设工程”的前期规划、设计工作，完善好申报资料，一旦政策解冻立即上报，争取率先获得批准。

4、认真实施耕地占补平衡项目。全面落实新增建设占用耕地补充任务，是保障全市发展用地的关键环节。一要全面筛选今后几年我市的耕地占补平衡入库项目。据调查，宁通公路、宁靖盐高速、沿江高等级公路两侧的取土区尚有近3000亩的耕地后备资源，全部复垦整理到位，能够有效缓解我市耕地占补平衡压力。但是，这部分耕地后备资源基本都是渔塘，已经承包给个人。有关园区、乡镇（街道）要迅速采取措施，尽快将渔塘纳入耕地占补平衡项目库，为全市今后一段时期的项目用地打下基础。二要加大补助力度，鉴于耕地占补平衡项目实施成本逐年提高，市政府除按标准补助园区、乡镇（街道）11元/平方米外，额外适度给予奖励，调动园区、乡镇（街道）的工作积极性。三要拓宽土源渠道，针对土地复垦土源不足的矛盾，可将复垦与全市河道清淤疏浚有机结合起来，既达到清淤目的，又解决土源问题。

（二）加强存量盘活，以集约破难题保发展

突破规划和计划瓶颈制约，节约集约用地是根本手段。2011年，全省首次开展“国土资源节约集约模范县”创建活动。据了解，省国土资源厅正在考虑奖励“国土资源节约集约模范县”一定数量的用地指标。为此，必须进一步转变用地观念，坚持走内涵挖潜之路，提升土地利用效率，力争在节约集约用地上有所突破。

1、全面盘活存量土地。重点要做好以下几方面工作：一是加快完善存量土地盘活意见，对存量土地分门别类制订盘活措施。在制定激励措施时，相关部门一定要解放思想，做到该放的则放，该减的则减，将存量土地盘活收益向乡镇政府倾斜，激发投资者和乡镇政府盘活存量的积极性。二是针对部分存量土地债权债务较重的实际，可以参照金融机构的做法，成立专门的集体资产管理机构，剥离债权债务，给存量土地“净身”，为盘活扫清障碍。三是出台奖励措施，将盘活存量与新增建设用地指标挂钩。年内各园区（乡镇）盘活辖区50%以上存量土地是市委、市政府的硬性要求。为确保这条要求落到实处，凡超额完成任务的，市委、市政府可以按超额面积的50%奖励园区（乡镇）新增建设用地指标；园区（乡镇）因没有建设项目不需安排新增建设用地指标，则实行资金奖励，让盘活存量真正得到“实惠”。

2、建立健全节约集约评估机制。要研究制订切实可行的节约集约用地指标体系、评估方案和奖惩措施，并将各园区和乡镇全部纳入评估体系。在奖惩措施中，关键要将评估结果与国家下达的年度用地计划指标分配、新增建设用地审批挂钩，改变传统的指标“按需分配”、用地“按需审批”的模式，引导园区、乡镇走上节约集约用地之路。鉴于目前国家下达的年度用地计划指标只分配给一区四园、乡镇用地指标主要通过实施城乡建设用地增减挂钩获得的现状，奖惩措施对园区和乡镇必须区别对待。对园区，凡节约集约用地水平达不到规定标准的，在分配年度用地指标时适度予以削减，削减的指标调剂给其他园区使用。对乡镇，凡节约集约用地水平达不到规定标准的，暂停新增建设用地审批，其通过开展挂钩工作获得的挂钩周转留用指标调剂给园区或其他乡镇使用。

3、整体联动推进节约集约用地。土地节约集约利用是一项系统工程，涉及到方方面面，必须各部门整体联动，形成合力。一是要将节约集约用地指标纳入园区、乡镇领导干部考评体系。二是园区、乡镇要合理安排各类建设用地，建设项目用地面积能减则减，严格控制建设用地规模。三是市发改委要依据国家宏观调控政策和国家产业政策，严把建设项目审核关，牵头研究制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗和亩均税收考核奖励办法。四是市规划局要按照集约用地要求把好规划审查关，在编制规划设计要点和核定土地出让红线图及审查规划平面图时，按照《江苏省建设用地指标》要求和项目用地预审的规模，明确控制指标和定额指标，并对核定的规划指标进行跟踪督查。五是税务部门要加大土地使用税的征收力度。特别对用而未尽、供而未用、未批先用的土地要按照上限税额征收土地使用税，通过税收手段督促企业加快土地开发利用。六是国土部门要定期组织开展存量建设用地利用情况的普查工作，适时研究制定存量土地使用管理的相关配套政策措施。七是市各金融部门要加大对工业项目融资的监管，禁止向项目单位，特别是房地产开发企业发放用于缴纳土地出让价款的贷款。八是工业用地推行“一降低一禁止两必须”政策，即：厂区降低绿化率；厂区禁止建设办公楼和宿舍；园区必须建设标准厂房解决中小企业用地问题，必须建设写字楼用于园区企业集中办公，最大限度提高工业用地承载力。

（三）加强“三模”联创，以规范破难题保发展

开展“三模”联创能够为我市开展用地指标上争等工作营得良好的氛围，获取额外的用地奖励指标。

1、全面落实园区、乡镇的土地管理责任。一是分解落实责任，明确园区、乡镇主要领导为预防、制止、查处和整改违法用地的第一责任人，分管领导和经办人员为直接责任人。二是加强宣传教育，引导园区、乡镇负责人牢固树立依法依规用地意识。三是加强对园区、乡镇贯彻国土资源法律法规情况的检查考核，并以此作为干部任用的重要依据。四是严肃责任追究，对因违法用地处置不力、拆除不到位、影响上级检查验收的园区和乡镇负责人实施约谈、问责，直至追究相关人员的责任。

2、严格执行部门联动执法机制。要改变当前国土部门“单兵作战”的局面，按照“政府主导、国土牵头、部门联合”的原则，明确各相关部门的工作职责。定期召开土地执法联席会议，通报国土资源管理工作情况，研究解决执法和案件查处中遇到的困难。切实落实好相关部门的执法责任，形成执法合力。

3、积极构建违法用地防控体系。通过健全执法巡查制度、建立违法线索举报平台、拓宽违法行为发现渠道，提高各类违法违规信息综合处理能力，坚决防范和控制新的违法用地发生。充分利用社会各方力量，调动广大基层群众的积极性，及时发现违法用地苗头。进一步落实园区、乡镇制止违法用地的责任。发现违法用地，各园区、乡镇必须在第一时间召集国土、村建、纪检、司法、公安等部门，组织足够人手制止施工，将违法用地控制在萌芽状态，为后续整改抢得先机，赢得主动。