农村生活污水处理工程项目绩效评价报告

农村生活污水处理工程项目绩效评价报告

一、绩效目标

1.项目总目标

通过农村生活污水处理工程的建设，强化农村污染源头控制与治理，实现农村生活污水有序排放，改善农村人居生态环境，加强农村居民生活质量，提升中小河道水质环境，促进美丽乡村建设，至2020年底实现全区保留村落内约9.13万户农村生活污水处理全覆盖。

2.阶段性目标

项目组查阅了项目相关资料，与项目单位相关负责人进一步沟通本项目的实施内容及目的，重新梳理调整了本项目的绩效目标，具体情况如下：

（1）产出目标

①计划处理户数完成率100%：完成2016年农村生活污水处理工程5047户、2017年农村生活污水处理工程9969户的农村居民生活污水处理；

②农村生活污水处理设施按计划完成建设：管道工程、化粪池建设与道路修复完工量达到90%，污水处理站建设达到100%；

③已完工工程验收通过率100%；

④项目完成及时：工程按合同约定时间完成；

⑤成本控制有效。

（2）效果目标

①农村生活污水处理全覆盖：对工程范围内的生活污水全部接管处理；

②农村生活污水处理后出水水质达标率100%；

③就地处理设施使用有效性：污水就地处理设施均投入使用且正常运行处理污水；

④农村生态环境有效改善；

⑤农村居民满意度85%；

⑥有责投诉未发生；

⑦重大安全事故未发生。

（3）影响力

①生活污水处理设施养护机制建设完善；

②资源整合有效；

③沟通协调机制完善。

项目产出

考察项目产出的数量、质量和时效目标。指标的业绩值和绩效分值如下表所示：

二、项目产出类指标评分结果汇总表

指标名称

指标

权重

业绩值

绩效值

C11.户数完成率

C111.2016年工程户数计划完成率

99.07%

2.00

C112.2017年工程户数计划完成率

已完工验收工程户数完成率99.77%

2.00

C12.工程主要设施建设完成率

C121.管道工程建设完成率

2016年工程完成率73.65%；2017年已完工验收工程完成率82.03%

0.78

C122.污水处理站新建完成率

2016年工程实际完成率97.56%；2017年已完工验收工程完成率101.25%

2.82

C123.化粪池建设完成率

2016年工程实际完成率89.23%；2017年已完工验收工程完成率83.13%

1.62

C124.道路修复工程完成率

2016年工程实际完成率100.10%；2017年已完工验收工程完成率107.41%

1.00

C13.已完工工程验收通过率

已完工工程验收通过率100%

6.00

C14.项目完成及时性

C141.2016年农村生活污水处理工程完工及时率

100%

3.00

C142.2017年农村生活污水处理工程完工及时率

77.78%

0.00

C15.成本控制有效性

有效

2.00

小计

三、存在的问题

1.工程范围内农村生活污水未全面覆盖，仍有部分污水未接管处理。根据本次抽取的4个工程的社会调研情况，工程范围内仍存在村民住宅的污水排放口未全部接管的情况，一是因为现场施工过程中遗漏个别污水管口，二是因为村民环保意识不高，改建房屋后增加生活污水排放口而未接入污水处理设施的管道，导致工程范围内仍有生活污水直接排放的问题，工程范围内农村生活污水处理全覆盖的目标未全面达成。

2.工程部分区域前期调研充分性不足，工程量变更调整较为明显。根据已完工验收工程实际完成的工程量，新建化粪池为初设批复量的57.09%，维修化粪池为初设批复量的334.23%，实际完工量与初设批复量差异较大，主要原因为实际施工过程中出现施工环境无法安装钢化玻璃化粪池，或村民不愿意将自有砖砌化粪池改为成品钢化玻璃化粪池，导致普遍出现化粪池新建调整为维修的情况。因此，工程实施前村民自有设施改建的意愿调研不充分，住宅周围大型机械施工的可行性分析不够全面，工程实施前期实地调研充分性有待完善。

3.工程验收程序缺乏基层群众参与，不利于工程质量的群众监督。本项目工程验收按沪水务[2014]258号文执行，由项目法人单位组织完工验收小组进行工程完工验收，由区水务局组织工程政府验收，工程验收程序符合一般水利工程建设项目的验收程序。但本项目设施建设主要涉及基层群众，村民化粪池需要进行新建或维修，污水管道需接入农村居民的化粪池及厨房等区域的生活污水排放口，需在村民住宅附近铺设污水管道，工程实施过程中对农村居民的生活产生一定影响，容易引发基层群众矛盾纠纷的产生。因此，工程质量的达标情况直接关系到村民生活污水的正常排放，且对村民的生活环境有直接影响。但目前，工程验收程序中不包括基层群众的参与，工程质量验收缺乏群众监督，且不利于获得基层群众对工程效果的认可。

四、建议和改进措施

1.完善污水治理长效管理，促进工程实施后污水治理的全覆盖。一是加强后期养护管理，针对排放管口漏接及新增排放口未接管的现象，及时摸排并接管处理，不断提高工程范围内污水处理的覆盖率；二是工程实施前后应加强村民环保意识的宣传工作，提高村民对生活污水治理工作重要性的认知，积极配合污水治理工程的开展，有效推动污水处理接管工作的实施，实现农村生活污水的全覆盖治理。

2.加强工程前期调研，提高工程设计的合理性，保障污水处理工作实施的效率。工程前期调研过程中，应加强村民纳管意愿的调研，由村民确认是否接管处理，并针对村民自有设施如化粪池、污水排放管口等区域的改建，应同步进行改建意愿的调研。针对村民居住较为集中、现场道路狭窄的区域，应加强大型机械设备进入施工的可行性分析，加强住宅周边区域的实地调研，进一步提高工程设计的合理性，减少工程实施过程中的工程量变更调整的情况，提高污水处理工程的实施效率。

3.工程验收加强基层群众参与度，保障工程质量与投入使用的有效性，提高工程设施建设的群众认可度。建议项目法人单位组织完工验收与区水务局组织政府验收时，工程验收小组不应仅包含设计、施工、监理、质量监督等参建单位与监管单位，还应由村委与村民代表参与，共同对工程进行验收。村委与村民代表对工程建设的认可情况应作为工程验收合格的标准之一，确保实际建设的工程量与工程质量满足基层群众的要求，有利于加强工程设施建设的质量与设施实际投入使用的有效性，提高村民对工程设施建设的认。

XX地区农村生活污水处理工程项目绩效评价

一、项目简介

1.项目立项背景及目的农村生活污水主要来源为居民日常生活排放的卫生间冲洗水、淋浴水、厨房污水以及日常清洗废水等，污水未经处理直接排入周边河道、农田、沟渠等区域，严重污染了农村生态环境及河道水质。J地区自2009年启动农村生活污水治理工作，随着六轮环保三年行动计划的滚动实施，先行对环境问题比较突出的村组实施生活污水收集处理，市政污水管网辐射范围内采用集中纳入市政污水管网处理的模式，不具备纳管条件的区域采用相对分散的就地处理的模式。

本次绩效评价对象为J地区2016、2017年农村生活污水处理工程项目。该项目共包含17个污水处理工程，分别由各街镇于2016年、2017年向J地区发改委申请设立并负责组织实施，J地区水务局负责工程实施的行业指导与质量监管，工程范围覆盖J地区9个街镇内XXX户农村居民。该项目计划通过工程的建设实现工程范围内农村生活污水处理全覆盖，就地处理方式下出水水质100%达标排放，从而改善农村生态环境与河道水质，促进美丽乡村的建设。

截至2018年底，该项目已有15个工程完工验收，实际覆盖工程范围内XXX户农村居民，完成管道铺设473878米、新建污水处理站81座、窨井19545个、新建化粪池4731座、维修化粪池3115座、道路修复面积156693平方米等主要设施的建设。通过污水处理设施的建设收集农村生活污水，解决农村生活污水无序排放的问题，改善了周边河道环境，提升了农村居民的生活质量。

根据《C市农村生活污水处理工程项目和资金管理办法》，项目资金由市、区、镇三级财政按7:2:1承担，其中J地区财政承担部分纳入J地区水务局部门预算。本项目17个工程的合同总金额为XXX万元，截至2018年底，已实际拨付资金XXX万元。其中J地区财政资金实际拨付XXX万元，C市市级资金实际拨付XXX万元。镇财政资金还未配套，预计在工程审计结束后按实际投资额的10%拨付。

2.组织及管理情况

本项目主要由C市水务局负责技术规范、资金补贴政策，组织行业审查，下达年度计划等工作；J区水务局为区行业主管部门，组织项目建设与政府验收，开展工程实施监督管理等工作；J区发改委负责工程立项的审批与区财政预算编制的审批；各街镇为工程项目的实施主体，落实项目法人单位负责工程的建设管理工作，自行委托设计、勘察、工程、监理等第三方机构负责工程的具体建设。具体各单位职责如下：

表1：项目组织架构

单位

主要职责

C市水务局

市级主管部门，负责项目主管、年度计划与资金计划下达、重大变更审批等

C市财政局

负责工程市级财政资金转移支付

J区水务局

区行业主管部门，向上级部门申报年度项目与资金计划，负责审批初步设计报告，工程建设的监督、指导，组织区级政府验收等

J区财政局

负责部门预算批复，资金支付申请的审批与资金拨付

J区发改委

工程可行性研究概算审批，工程立项审批，区财政预算审批

J区水务安监站

区水务局下属单位，为工程安全、质量监督单位,代表政府对工程质量安全实行强制性监督。

街镇法人单位

负责工可报告、初设报告的编制，工程立项申报与推进实施，落实工程前期清障，组织工程招投标，实施项目的工程建设。

勘察单位

负责项目的地质勘察工作。

设计单位

初设报告、施工图设计、施工图预算编制。

施工单位

工程的具体实施者，按合同规定工期、质量要求完成施工内容。

工程监理单位

负责对工程实行现场管理。监管施工现场的质量、安全工作，协调参建各方开展工作。

财务监理单位

负责按合同的各项内容，实施合同签订审核、工程进度审核、检查合同履行情况等财务监理工作。

水质检测单位

负责对就地处理方式的工程完工后的水质检测工作。

其他第三方机构

工程相关的其他第三方机构，如概算审核、招标代理、管道检测等。

组织架构如下:

图1

组织架构图

3.绩效目标

（1）项目总目标

通过农村生活污水处理工程的建设，强化农村污染源头控制与治理，实现农村生活污水有序排放，改善农村人居生态环境，加强农村居民生活质量，提升中小河道水质环境，促进美丽乡村建设，至2020年底实现保留村落农村生活污水处理全覆盖。

（2）阶段性目标

产出目标：完成2016年农村生活污水处理工程XXX户、2017年农村生活污水处理工程XXX户的农村居民生活污水处理，管道工程、化粪池建设与道路修复完工量达到90%，污水处理站建设达到100%，工程按合同约定时间完成且通过验收，实际建设成本控制在预算内。

效果目标：对工程范围内的生活污水全部接管处理，实现农村生活污水处理全覆盖；污水就地处理设施均投入使用且正常运行处理污水，经处理后出水水质达标率达到100%；农村生态环境有效改善，农村居民满意度85%，无有责投诉与重大安全事故发生。

影响力：生活污水处理设施养护机制建设完善，农村生态改善机制与措施整合有效，工程实施过程中的沟通协调机制不断完善。

二、评价设计与实施

1.评价思路

（1）评价重点

评价组通过考察2016、2017年农村生活污水处理工程项目中资金使用情况、财务管理状况以及为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等，结合区镇两级管理模式，对污水处理两种模式的资金与成本、管理与效果进行分析，以结果为导向重点关注项目的产出与效果，资金的使用效率和效果，是否实现了预期绩效目标。同时，通过绩效评价总结项目在决策、管理、执行等方面的经验，查找其存在的不足，为J地区农村生活污水处理工程项目在以后年度的开展，提供可行性参考建议。项目组从项目的产出与效果入手，重点关注以下内容：

①以结果为导向，梳理产出和效果目标的达成情况。在产出方面，首先关注2016年、2017年工程计划完成的户数是否按时、按要求全部完成；污水处理设施是否按要求及时完成建设，工程质量是否达标。在效果上，关注设施是否及时投入使用，生活污水是否得到有效处理，处理后的污水是否达到排放标准；工程的实施是否有效改善农村的生态环境，对于提升农村居民的生活质量是否产生帮助，农村居民的获得感；以及设施建设完成后固定资产的管理情况。

②关注项目实施管理情况。本项目预算纳入J区水务局，但工程实施由各街镇负责，故调研过程中对各街镇重点关注其工程实施过程中的管理情况，对J区水务局重点关注其前期立项审批及后期验收管理工作的到位情况。通过对2016、2017年农村生活污水处理工程项目的资金使用情况、财务管理情况以及为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等方面进行分析，全面了解项目资金的使用效率和效果。关注本项目的组织管理情况，结合各责任主体的职责分工，考察项目实施全过程的规范性、合理性，事权与财权的匹配性。

③成本分析。通过不同工艺下工程平均每升污水处理的实际建设成本的分析比较，考察工程建设成本的合理性。

（2）指标设计

针对项目评价重点，产出指标主要从项目计划完成的数量、质量、时效、成本四方面进行设计。数量方面体现项目完成情况，以计划户数完成率、处理设施建设完成率进行体现；质量方面以工程验收通过率进行体现；时效方面以项目完成进度进行体现；产出成本方面主要考察成本控制有效性。

效果指标主要围绕立项目的，从环境效益、社会效益、影响力三个方面设计，全面考察项目实施效果。环境效益以农村生活污水达标处理率、农村生态环境改善情况为主要评价指标，考察内容包括处理后污水的达标情况、农村生态环境的改善情况等；社会效益以农村生活污水处理覆盖率、设施使用有效性、农村居民满意度为主要评价指标；影响力指标以生活污水处理设施长效管理机制建设、资源整合有效性、沟通协调机制建设为主要评价指标，考察建养并举的落实情况。

2.评价实施

2019年5月，项目组就所需采集的数据与J区水务局、各街镇法人单位进行沟通，了解项目的基本情况，收集项目相关文件资料，包括项目可研报告、初设批复、工可批复、竣工验收报告、监理报告、审价报告等，并收集项目资金使用情况、目标完成情况、项目管理制度与执行情况及项目能力建设情况等相关资料，所有数据经核查后汇总，形成基础数据表。

实际调研中，根据简单随机抽样方法，总体规模为10000以上的最低样本量为385个。为保障调查问卷结果的有效性，实地调研发放问卷450份。考虑到2017年工程覆盖户数约为2016年的2倍，故样本量抽取重点放在2017年工程覆盖区域内。考虑到工程实施的工艺不同，故抽取污水纳管工程1个、就地处理工程1个、污水纳管与就地处理均采用的工程2个进行问卷发放。抽取2016年立项的2个工程发放问卷150份，抽取2017年立项的2个工程发放问卷300份。

此外，项目组对J区水务局、部分街镇法人单位进行访谈，并在实地调研中抽取4个工程的村委会进行访谈，了解基层群众对于项目实施过程及成效的建议。

3.评价分析与结论

J地区2016、2017年农村生活污水处理工程项目立项依据充分，符合C市环境保护和生态建设“十三五”规划要求。工程因地制宜采用污水纳管或就地处理的方式进行污水接管处理，完成工程范围内农村生活污水处理设施的建设工作，就地处理方式下污水处理站出水水质达到排放标准，有效改善农村生态环境，提高农村居民的生活质量。

但项目在实施过程中也存在一些不足之处：一是因为现场施工过程中遗漏个别污水管口，以及村民环保意识不高未在改建房屋后将新增污水口接入污水处理设施，导致工程范围内农村生活污水未全面覆盖，仍有部分污水未接管处理。二是工程部分区域前期调研充分性不足，实际施工过程中出现施工环境无法安装钢化玻璃化粪池，或村民不愿意将自有砖砌化粪池改为成品钢化玻璃化粪池，导致普遍出现化粪池新建调整为维修的情况，工程量变更调整较为明显。三是工程验收由项目法人单位组织完工验收小组进行工程完工验收，J区水务局组织工程政府验收，但农村生活污水处理工程为民生类项目，验收程序缺乏基层群众参与，不利于工程质量的群众监督，且不利于获得基层群众对工程效果的认可。

针对以上问题提出如下建议：一是完善污水治理长效管理，在工程实施前后应加强村民环保意识的宣传工作，提高村民对生活污水治理工作重要性的认知，并在后期养护管理过程中加强漏接与新增排放管口的排摸与接管，促进工程实施后污水治理的全覆盖。二是加强工程前期调研，由村民确认是否接管处理，并针对村民自有设施如化粪池、污水排放管口等区域的改建，应同步进行改建意愿的调研。针对村民居住较为集中、现场道路狭窄的区域，应加强大型机械设备进入施工的可行性分析，加强住宅周边区域的实地调研，进一步提高工程设计的合理性，减少工程实施过程中的工程量变更调整的情况，提高污水处理工程的实施效率。三是工程验收加强基层群众参与度，建议项目法人单位组织完工验收与区水务局组织政府验收时，还应由村委与村民代表参与，共同对工程进行验收。村委与村民代表对工程建设的认可情况应作为工程验收合格的标准之一，提高村民对工程设施建设的认可度。

另外在本次评价中，项目组抽取4个工程对不同污水处理方式的单位建设成本进行了分析。因工程实施前确定的工程范围为规划5年内不做拆迁的保留村落，且采用就地处理方式的工程污水处理站内的平板膜安装后可正常使用5-8年，之后需要更换平板膜以保证出水水质达标的稳定性。因此，本次按设施最低使用年限5年测算每升污水处理的建设成本分摊，得出工程总体每升污水处理的建设成本分摊为0.0261元/升。按污水处理方式不同，污水纳管方式下5年内污水处理的建设成本分摊为0.0127元/升，就地处理方式下5年内污水处理的建设成本分摊为0.0366元/升。由此可见，采用污水纳管方式的工程因不存在污水后期处理设施的建设，与就地处理方式相比无污水处理站等就地处理设施的建设成本投入，从工程设施建设上更加经济，但不具备纳管条件的区域无法采用污水纳管的方式进行处理，实际建设仍需采用就地处理方式。

针对本项目其他需要说明的情况：项目事权与支出责任不统一，目前项目C市财政资金专项转移支付至J区,J区财政资金预算纳入J区水务局部门预算，并由其编制与申报绩效目标，但具体工程实施由各街镇负责，即工程实施监管等事权已落实至各街镇，但支出责任与绩效申报管理仍在区水务局，形成事权与支出责任不统一的现象，难以对资金支出与绩效管理主体责任进行明确划分。建议C市市级资金转移支付后，J区财政资金预算由各街镇编制并向J区发改委申请，加强事权与支出责任的匹配度。

三、案例优缺点总结

（一）本案例优点

1.项目评价结合成本分析

农村生活污水处理要求根据各街镇村庄布局、人口规模、地形地貌等特点，原则上优先采用污水纳管方式，靠近城市（镇区）或靠近市政排水管网的农村区域，若满足管网标高的接入要求，将生活污水就近接入市政排水管网，纳入城镇生活污水收集处理系统。不具备纳管条件的采用就地处理方式，将污水进行处理后就近排放。本项目农村生活污水处理工程除纳入市政污水管网进入城镇污水处理厂集中处理外，就地处理方式主要采用“平板膜-膜生物反应器”工艺。本次评价过程中，项目组分别抽取采用污水纳管与就地处理两种工艺的4个工程，对不同工艺下农村生活污水处理工程的建设成本进行分析，测算不同工艺下平均每升污水处理的建设成本，为后续农村生活污水处理工程的预算测算提供参考。此外，通过不同工艺下平均每升污水处理的建设成本对比，分析工程所选取的污水处理方式的经济性。

2.基于事权与支出责任进行分析

农村生活污水处理工程为民生类项目，工程建设过程中与村民沟通较为频繁，由街镇组织工程实施有利于提高项目实施效率。但评价过程中发现项目预算纳入J地区水务局，由J地区水务局负责预算与绩效目标编制申报，而工程具体实施由各街镇负责，即事权与支出责任的主体不统一。项目组基于事权与支出责任的统一性对本项目提出相关建议，以加强事权与支出责任的匹配度。

（二）本案例缺点

成本分析与效益分析的结合有效性不足

农村生活污水处理设施用于收集农村居民产生的生活污水，经设施处理达标后排放，设施建设的主要目的是收集区域内农村生活污水后进行处理。但因目前所建设的设施无法对污水的进、出水量进行监测，评价过程中设施投入使用后实际处理的污水量数据无法获取，故计算污水处理的单位建设成本时根据设计单位测算的工程范围内日均污水量进行计算。故本次成本分析所得出的每升污水处理的建设成本，与设施实际投入后产生的效益值存在一定的偏差，难以与效益分析进行有效结合，无法有效量化考量农村生活污水处理设施投入使用后产生的成本效益。

（三）进一步探讨的方向

工程建设项目成本效益分析的路径

绩效评价越来越注重成本效益分析，但目前工程建设项目进行绩效评价过程中成本分析主要考察实际建设成本是否控制在概预算内，未与效益分析有效结合。笔者认为一方面是项目立项时，产出成本目标主要设立预算控制有效性等目标，未设立与效益相结合的产出成本目标；另一方面是工程建设完成后其效益方面的数据无法直接获取，例如本项目中农村生活污水处理设施建设后实际处理的农村生活污水量，此类直接反映效益的数据难以获取。因此，如何强化项目评价的成本效益分析，以及成本效益分析路径还有待进一步深入研究。