工伤行政案件总结

第一篇：工伤行政案件总结

关于审理工伤认定行政案件的调查报告

(广东省高院)

近年来，我省工伤认定行政案件数量大幅上升，尤其在我省珠三角地区的部分法院，工伤认定行政案件占了案件整体数量的一半以上。但在审理过程中，由于相关法律规定较为原则，具体操作标准缺失，使得人民法院审理工伤认定行政案件面临许多新情况新问题的挑战。为此，省法院将工伤认定行政案件的问题确定为2006年度重点调研课题。省法院行政庭课题组立足我省实际，对人民法院审理工伤认定行政案件的相关问题进行了为期一年的调查研究，目的是通过调研，提出工伤认定行政案件审理的原则、思路和具体标准，为党委、政府和全社会解决好劳动和社会保障问题提供思路，并更好的保护弱势群体的合法权益，正确利用司法资源，在政策和法律之间寻找平衡。现将有关情况报告如下：

一、调研背景

我省作为经济大省，国民生产总值长期位居全国第一。经济的发展必然带来劳动力市场的活跃，“十五”期末全省城乡从业人员达到4832万人，其中外来农民工占有相当的比例，为广东的经济发展和社会繁荣发挥了不可替代的作用。然而，近年来由于工资待遇较低、社会保障制度不完善等各种原因，与长江三角洲等经济发达的地区相比，我省对于外来劳动者的吸引力在下降，珠三角许多地方出现了“民工荒”，直接影响了我省经济的可持续发展。因此，如何进一步保障好劳动者的合法权益，提高劳动者的待遇水平，已成为我省当前需要迫切解决的问题。

在涉及劳动者权益保障的诸多问题中，工伤问题是其中一个突出的方面。截至今年底，我省工伤保险参保人数达到1875万人，占全国的五分之一，居全国第一位，农民工参加工伤保险人数突破1000万，达到1099万人，占了全国的二分之一。2005年全省劳动保障行政部门受理工伤认定申请158488宗，其中认定为工伤或视同工伤的有155906宗，不予认定工伤的有2190宗。涉及工伤认定的行政争议呈逐年急剧上升的趋势，围绕工伤认定行政争议发生的各种社会问题也很突出，政府疲于应付，处理不好，容易带来相当不良的社会影响，工伤问题成为政府和全社会关注的焦点。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确将“实施积极的就业政策，发展和谐劳动关系”作为和谐社会建设的重要内容。中共广东省委《关于贯彻〈中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定〉的实施意见》中亦强调要“构建和谐劳动关系，着力化解劳动纠纷，加强劳动争议案件的调解、仲裁、审理”。因此，依法妥善审理工伤认定行政案件，处理好工伤认定行政争议，是人民法院为构建社会主义和谐社会提供司法保障的重要职能和体现。

二、工伤认定的历史发展及其性质

我国的工伤认定制度建立于20世纪50年代中期，1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是建国后第一部专门性的涉及工伤认定方面的法律。从建国后到改革开放之初，由于当时经济结构单一，政企不分，企业承担了大量的社会职能，因此是否构成工伤是由企业进行认定的，并主要由企业给予相应的工伤待遇，形成国家调剂与企业责任相结合的模式。工伤保险制度的改革从20世纪80年代末开始，广东省东莞市、深圳市率先开始试点，1992年广东省就以政府规章的形式制定了工伤保险的有关规定，1998年《广东省工伤保险条例》进一步扩大了工伤保险的范围，随着2004年国务院《工伤保险条例》的出台和《广东省工伤保险条例》的相应修改，目前我省已基本建立起相对完善的工伤保险体系。

纵观我国和其他发达国家之工伤保险制度的发展过程，工伤保险制度发展有着三个特点：一是实现了从民法的侵权行为法到社会法的跨越，具体到责任承担方式而言，经历了从过错责任原则到无过失补偿原则的转变。我国的工伤认定制度也经历了这一过程，1998年劳动部出台的《工伤认定办法》中规定劳动者“蓄意违章”的不认定是工伤，其仍然采用的是过错责任原则，但是2004年国务院《工伤保险条例》则取消了该条的限制，这正是无过错责任原则的体现。二是工伤的认定范围在逐步扩大，将与工作相关的因素，如上下班途中、预备或收尾工作等导致的伤害也纳入到工伤的范围。三是工伤保险制度与一国的政治、经济发展水平密切相关。若工伤赔偿过高，范围过宽，将会使得工伤保险基金难以承受，最终损害的是社会的整体利益；但是工伤界定过窄，则难以保障劳动者的基本生活需求。因此，工伤保险制度的保障范围和保障程度并不以传统的侵权赔偿等为原则，而是直接受制于法律规定，难以用民事法律关系中的平等、公平、等价有偿的原则作出评价，仅体现及时救治、医疗康复和必要的经济补偿原则。根据我国现行的法律法规的规定，工伤认定是劳动保障行政部门的法定职责，其性质应属于行政确认行为，其目的是使劳动者在受到工伤损害后，能及时依法享受工伤保险待遇。具体而言具有如下特点: 第一,工伤认定权是行政权力的组成部分。根据我国已经形成的法律框架,工伤认定是行政主体,即劳动保障行政部门实施其职权的具体形式,具有行政法上的确定力和公定力,因而是一种具体行政行为。当然在一些国家,基于历史上形成的习惯,将工伤认定权作为一种民事权利行使,也未尝不可,但这需要另外一套法律体系的支撑。

第二,工伤认定行为不是处分行为。与行政许可、行政处罚等直接创设或改变相对人的权利义务状态不同,工伤认定只是对发生在劳动者身上的客观事实是否属于工伤进行甄别和判断,并不对当事人间的权利义务进行处分。在实践中切不可将工伤认定行为与因为用人单位没有参加工伤保险而对其进行的处罚等处分行为相混淆。这也决定了工伤认定对相对人权利义务的影响是间接性的,只是为处置当事人之间的权利义务提供了前提。

第三,工伤认定是依申请的行政确认行为。进行工伤认定的目的，主要是通过经济手段对劳动者所遭受的损害进行填补,不涉及公共利益的维护,特别是在劳动者已经通过其他途径,如民事诉讼、当事人协商等方式获得补偿的情况,应允许劳动者放弃要求认定工伤的权利。因此只有在当事人提出申请的情况下,劳动保障行政部门才能进行确认。

三、我省法院审理工伤认定行政案件的基本情况

（一）案件数量

2003年至2005年，我省各级法院分别受理一审工伤认定行政案件267、389和594件，案件数量增长幅度较大，远远高于同期行政案件增长的速度。同期一审行政案件数分别为3809、4232和4671件。（见图1）

工伤认定行政案件数量激增的原因主要有以下几点：

第一，我省经济发达，各类经济主体用工量大。近年来，我省GDP总量一直稳居全国第一。与此相适应，我省劳动力市场特别活跃，劳动密集型企业相当多，各类劳动者的数量居全国之最。据第五次人口普查统计，广东省共有跨县区流动人口2105万，跨省流动人口1506万，吸纳的劳动者约占全国外来工总数的30％。如此庞大的劳动者群体，不可避免地会发生大量的劳动争议，从而引发越来越多的行政诉讼案件。第二，企业的安全生产意识不强，法制观念淡薄。从企业的角度看，不少企业只图抓生产效率，不重视企业的生产安全，既忽视对职工的安全生产知识培训，也缺少安全生产防范措施和制度建设。

第三，劳动者的维权意识逐渐增强。随着我国法制环境的逐步改善，法制宣传活动的深入开展，劳动保障部门和法院救济劳动者实际案例增多，劳动者的法律意识和维权意识日益增强，在发生事故以后，越来越多的劳动者懂得运用法律武器维护自身的权益。

第四，劳动者处于弱者地位，难以与用人单位形成规范的劳资关系，许多都没有签订劳动合同，双方的劳动关系和权利义务无法固定，从而产生纠纷。第五，多种所有制形式的企业不断出现，用工主体呈现多元化趋势，市场竞争导致企业经营困难，企业无力兑现职工的工伤保险待遇。

（二）案件类型

目前我省的工伤认定行政案件的种类，根据不同的分类标准，可以分为如下类型：

一是按行政行为的性质划分，可分为作为和不作为两类：作为类案件指的是对劳动行政部门工伤认定结论不服起诉的案件；不作为类案件指的是起诉劳动行政部门不受理、不答复或者逾期答复等不履行法定职责的案件。

二是按工伤产生的原因划分，可分为因工伤事故引发的工伤和因职业病引发的工伤两类。因职业病引发的工伤由于有明确的职业病范围，因此认定标准容易统一，而因工伤事故引发的工伤，由于事故的多样性，在许多情况下往往难于认定。

三是从被告的性质划分，可分为被告是复议机关的案件和被告是原认定机关的案件两类。前者是复议机关改变原认定决定的，当事人对复议决定不服的，由复议机关作为被告；后者是复议机关维持原认定决定，或者没有经过复议的，由原认定机关作为被告。

（三）案件分布

从全省范围来看，工伤认定行政案件主要集中在珠三角地区，案件高度集中。2003年至2005年，广州受理案件205件，深圳427件，东莞105件，佛山365件，中山64件，上述五市的案件数量占了全省受案总数1259件的87％。在粤西、粤东和粤北地区此类案件则较少，有些基层法院甚至从来就没有受理过此类案件（见图2）。

案件大量集中在珠三角地区，其主要原因在于以下两点：一是珠三角地区经济发达，有一支庞大的劳动力大军；而粤西、粤北地区由于经济发展滞后，劳动力市场不够发达，发生工伤事故的情况相对较少，因而该类行政诉讼案件的数量也就上不来。二是从全省范围来看，经济发达的地区，法制环境也相对优化，劳动者的法律意识较强，敢于运用法律武器自救。而经济滞后的地区，法制环境也不够理想，即使发生工伤事故，一些劳动者不懂或者不敢到法院起诉。另外，从近几年工伤认定案件的分布规律上看，逐渐呈现一种梯级分布的特征，也即从传统意义上的珠三角，如深圳、佛山、东莞等地，向珠三角边缘城市，如惠州、肇庆等地推进，工伤认定行政案件在珠三角外的地区数量日益增多。这与我省产业结构的转移是密切相关的，随着大量劳动密集型产业由珠三角对外转移，相应工伤事故的增多在所难免。

（四）结案情况

2003年至2005年全省审结的一审工伤认定行政案件中，被告的败诉率约占全部案件的20％左右。工伤认定行政机关败诉的原因主要有：

1.认定结论的事实证据不足。在不少案件中，行政机关未能充分核实相关证据，未能严格把握“用人单位否认工伤的，由用人单位承担举证责任”这一原则，在缺乏充分事实证据的情况下就做出事实认定结论，导致被法院判决败诉。2.认定程序违法。少数工伤认定行政机关执法水平不高，程序不够规范，包括没有履行好相应的告知义务，没有进行必要的证据审核，超过法定期限作出认定等情形。3.判断标准与法院不一致。由于现行规范工伤认定的法律、法规规定过于原则，而在实际中新情况、新问题较多，劳动者发生事故的情形也是多种多样，是否构成法律意义上的工伤事故，往往存在许多争议，行政机关和法院的认识标准不统一，也是行政机关败诉的一个主要原因。

四、从工伤认定行政案件审理中发现的工伤保险制度存在的若干问题第一，工伤认定的模糊地带较多，立法层次过低，认定标准难以统一。目前工伤保险主要的法律规范是国务院《工伤保险条例》和部分省市的地方性法规，尚未上升到国家法律的层面。另外，为了具有可操作性，部分省市劳动保障行政部门自行出台了规范性文件，这些规范性文件由于层次较低，无法在裁判中援引，造成了司法标准与行政标准的不相衔接。在可作为裁判依据的行政法规和地方性法规条文规定方面，涉及工伤界定的主观因素过多，弹性太大，缺乏确定性标准，如《工伤保险条例》第十四条第二项“从事与工作有关的预备性或收尾性工作受到事故伤害”的情况，哪些是“有关”、哪些是“预备性或收尾性工作”，有着较广的含义；再如对“上下班”行进路线亦未有明确定义，缺乏易操作性。

第二，在工伤认定程序的相关事项上，纠纷处理程序混乱,时间拖得较长。目前工伤认定作为劳动保障行政机关的法定职责，人民法院在民事判决中无法直接认定，从而导致了工伤认定行政程序和劳动民事仲裁、诉讼程序的混合。当事人对工伤认定结论不服的，只能提起行政复议和诉讼，其后才能遵循民事途径解决赔偿问题。在这过程中两种程序如何相互衔接，存在一定的混乱。又如对于非法用工造成工伤如何赔偿的问题，亦存在行政处理程序和民事诉讼程序两种途径，当事人可以进行选择，这也存在一个竞合的问题，需要两个程序的相互协调。第三，工伤认定如何在降低工伤事故和保障劳动者权益两方面取得平衡，在实践中缺乏明确的基础。在工伤认定的标准上，《工伤保险条例》遵循工伤保险向受害人倾斜的基本原则，但对社会化原则的理解有失偏颇，致使“无责任赔偿原则”的全面运用难以与激励企业经营管理者和职工增强安全风险意识实现有机统一，这主要体现在两个方面：一是对于企业尤其是购买了工伤保险的企业而言，由于可以将工伤事故的成本外嫁于工伤保险，且企业自行制定的有关安全生产的规章制度在工伤认定时得不到认定机关和法院的认可，由此松懈了企业经营者的风险意识，放任劳资管理，安全生产规章难以得到落实，继而引发人为的工伤事故。二是对于劳动者而言，现行《工伤保险条例》认可了“违章操作”也可以认定为工伤，这固然是出于进一步保护劳动者的考虑，但另一方面也会导致部分职工认为只要是发生工伤事故，不管是否违章操作，都会得到相应的保险补偿，个人承担的风险较小，使得其麻痹松懈而产生更多的违章操作事故。

第四，工伤保险的监管力度仍需进一步加强。目前我省工伤保险参保人数虽然已位居全国第一位，但是相对于我省4000多万的劳动者而言，仍有相当比例的劳动者未纳入工伤保险的范畴，这主要有两个方面的原因：一是在参保主体方面，虽然《工伤保险条例》规定只要在工伤管理部门进行登记注册的企业和个体工商户（有雇工的）都必须参加工伤保险。但我国登记注册的企业大小悬殊，皮包公司屡屡存在，部分企业经营账目混乱，经营场所、范围和工资总额无法确定，参加工伤保险实际上主要是较大规模的企业，对于小企业尤其是个体工商户而言，由于自身的技术难题，与社会保险经办机构未形成有效的协作机制，参加工伤保险操作则更加困难。二是监管力量相对于庞大的经营企业而言过于薄弱，如深圳宝安区现有大小企业35000多家，劳动监察人员总共只有500多人，平均一个人要管700家企业，监管不到位在所难免。

第五，法院自身由于存在法官专业知识不足，经验积累不够，缺乏判例制度等原因，部分案件的审理也存在出现偏差和标准不统一的现象。由于部分行政审判法官缺乏对我国劳动法律制度的整体认识和理解，片面从条文本身和个人经验出发审判案件，导致部分案件的审理出现偏差。另一方面，我国法官接受的法学教育主要掌握某个法律概念，熟悉某个法律术语应当具备的要件等等，很少接受法律推理和法律解释的方法和技巧的训练，因此，我国法官既不擅长于也不习惯于进行法律推理和法律解释。而且由于我国不是判例法国家，虽然上级法院有时也将一些典型案例进行汇编，为下级法院或者自身对类似案件的审理提供参考，这种典型案例的汇编没有制度化、固定化和经常化，带有一定的随意性。因此，上级法院或者同级法院的案例对其他法院的借鉴意义不是太大。基于上述原因，导致了法官在对某类法律问题进行理解时，各行其是，五花八门。对于某些相似的情况，有些法院认定为工伤，有些法院却认定为非工伤，甚至同一法院对相似的情况的案件作出前后不一致的裁判，司法标准未能有效统一。

五、人民法院审理工伤认定行政案件的基本原则

面对急剧上升的案件数量和复杂多样的案情，我省各级法院注意从以下三个原则出发，审理了一大批工伤认定行政案件，基本均能做到认定事实清楚，适用法律正确，为妥善处理工伤认定行政争议，营造和谐的劳动关系，构建和谐广东作出了应有的贡献：

一是倾斜保护原则。工伤认定属于社会法的范畴，应当遵循社会法的有关规范和原则。社会法之所以能够成为一个独立的法律部门，其基本宗旨正是体现了出于对社会弱者（包括劳动者）倾斜保护的需要。因此，为了预防社会矛盾，维护社会公平秩序，促进社会和谐发展，人民法院在审理工伤认定行政案件中，对于一些事实和法律的模糊地带，在作出最终抉择时，以对劳动者的倾斜保护作为选择的出发点，有效保护了劳动者的权益。

二是保护法定原则。工伤的保障范围和保障程度具有法定性，该法定性是建立在一国的政治经济发展水平之上的，劳动者工伤权益的保护存在一个循序渐进的过程。因此，人民法院在审理时，严格从法律规定的本身出发作出判断，对于超越法律规定之外的情形，即使劳动者的情况非常值得同情，也不认定为工伤，没有用道德、常识上的判断来代替法律的规定，防止了由于同情劳动者，而有意超越法律现有规定，无限制扩大工伤范围的审理倾向，维护了正常社会秩序。三是尊重行政裁量权的原则。我国当前立法之所以赋予行政机关进行工伤认定的职责，其出发点是基于行政机关的专业性和效率性，同时也是因为工伤保险基金由行政机关所管理，由行政机关进行工伤认定能够更好的理顺认定与赔付之间的关系。因此，行政机关在认定时对于一些事实和法律模糊地带的自由裁量行为，法院保持了应有的克制，尽量尊重行政机关的选择，除非被诉行为不合理情形属于以下情况之一的，法院才考虑予以撤销：一是行政机关实施自由裁量行为是出于非法目的；二是行政机关的自由裁量行为过于主观武断，或显著缺乏合理性，充分体现了行政权与司法权之间的关系。

六、审理工伤认定行政案件中需要解决的部分疑难问题

（一）关于复议前置的问题劳动部门作出的关于工伤认定的行政行为一般有四种模式:一是既不受理，也不答复；二是超过60日未作认定；三是作出不予受理的通知；四是作出认定和不认定工伤的决定。根据《工伤保险条例》第五十三条的规定，只有第四种情形才需要复议前置，前三种情形则可以直接向法院起诉。劳社厅函（2004）123号《劳动和社会保障部办公厅关于当事人对工伤认定不服申请行政复议问题的复函》中也认为，当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，即这种情况下行政复议不是前置程序。最高人民法院行政审判庭《关于如何适用〈工伤保险条例〉第五十三条有关问题的答复》（［2005］行他字第19号）亦作了类似的规定，因此，人民法院在受理工伤认定行政案件时，应当注意区分不同的情形，对于当事人起诉行政机关不作为的，可以不经复议程序，直接予以受理。

（二）当事人的确定问题

1.原告的确定。职工作为原告起诉的，若职工尚未死亡的，以职工作为原告，职工已经死亡的，以直系亲属作为原告。用人单位作为原告起诉的，若用人单位是个体工商户的，根据最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》

（二）第九条的规定，应当以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号业主的自然情况。

2.被告的确定。一般以工伤认定机构为被告。《工伤保险条例》第十七条规定，作出工伤认定主体的机构是统筹地区劳动保障行政部门。《广东省工伤保险条例》第十二、十三条亦作了相应的规定。在设区的市中，由于工伤保险是由市级统筹，因此实践中对“统筹地区劳动保障部门”如何理解出现了争议，有的法院认为仅能由市级劳动保障部门作出认定，有的法院则认为区级劳动保障部门亦可。对于该问题，广东省人大法制委员会在粤人法函（2005）137号答复中已经明确，“统筹地区劳动保障部门”应当理解为“统筹地区的县级以上劳动保障行政部门”。由于不少地区工伤认定案件数量较大，若只能由市级劳动保障部门受理，将使得行政部门不堪重负，也使得市级劳动保障部门所在地的基层法院案件受理量激增，不利于司法资源的合理分配。因此，对于县、区级劳动保障行政部门作出的工伤认定结论的，不宜以主体不适格为由予以撤销。

我省有些地区由于机构改革等原因，由社会保险基金中心进行工伤认定的工作。由于社会保险基金中心的性质是劳动保障行政部门的下属部门，属于事业单位，相关法律、法规、规章并未赋予其进行工伤认定的行政职能，即使社会保险基金中心实际从事工伤认定工作，亦只能视为受委托组织，对外仍应以劳动保障行政部门的名义作出，最终的行政责任仍应由劳动保障行政部门承担。对于没有以劳动保障行政部门名义作出工伤认定结论的地区，法院应当及时向有关机关提出司法建议，督促其及时纠正。

3.第三人的确定。职工或其直系亲属起诉的，一般列用人单位为第三人，用人单位起诉的，一般列职工为第三人。另外，出于诉讼效率的原则,在没有特殊的情况下,不宜将劳动者的其他亲属列为第三人。

（三）举证责任的分配问题

在工伤认定的过程中，负主要举证责任的是用人单位，但劳动者也不是完全免除举证责任。《工伤保险条例》第十八条规定了劳动者的举证责任，即劳动者应当提供符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定认定条件的初步证据，包括：（1）证明与用人单位之间存在劳动关系；（2）存在事故伤亡事实，包括事故发生时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况；（3）伤害部位等。与此同时，《工伤保险条例》第十九条第二款还规定了用人单位的举证责任，即用人单位认为不是工伤的，应当由用人单位举证，提供证据证明职工受伤的情形不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的情况，不应当认定为工伤；同时还规定了用人单位拒不举证的，劳动保障行政部门可以根据受伤职工提供的证据依法作出工伤认定结论。劳动保障行政部门在工伤认定时应当审查劳动者提供的证据材料，根据《工伤保险条例》确定的证据规则对是否构成工伤进行举证责任分配，并根据需要对事实进行调查核实，最后在对双方提供的证据和调查的情况进行综合分析的基础上认定事实，最后依法作出工伤认定。

在行政诉讼中，根据《行政诉讼法》第三十二条的规定，作为被告的劳动保障行政机关对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和依据的规范性文件。由于工伤认定是一种行政确认行为，而工伤事故是不能还原的，因此行政机关主要依据是劳动者、用人单位提供的证据和劳动和社会保障部门根据审核需要调查核实的有关材料来作出认定结论。因此在工伤认定行政诉讼案件中，法院不能片面遵循被告负举证责任的原则，而应当将审查的重点放在行政机关是否作必要的调查核实，按照证据规则来分配举证责任，是否依据证据规则来作出认定结论，认定的程序是否合法等方面。但是，对于其他方面的反证，行政机关应当在调查过程中予以考虑，并且在最终的认定决定中有所体现。若有证据证明行政机关确实明显忽略了相关证据的，法院可以考虑撤销。实践中，由于个别行政机关执法程序上的不完善，在调查过程中行政机关要求用人单位举证时，没有采用书面形式告知用人单位不举证的法律后果，导致用人单位没有及时举证，行政机关根据劳动者提供的证据认定为工伤，用人单位不服，引发行政诉讼案件。我们认为，由于用人单位是否举证直接关系到工伤能否成立，因此行政机关在调查核实时，应当履行书面告知的职责，这是程序正当性原则的体现。对于行政机关存在上述程序问题的，当地法院应当及时发出司法建议，督促其改正。

（四）劳动关系的认定问题

双方当事人之间存在劳动法意义上的劳动关系，是劳动者能够享受工伤待遇的前提条件。实践中，不少工伤争议的争议焦点就集中在双方当事人是否存在劳动关系这一问题上。尤其在我国目前劳动力市场尚不完善，劳动合同制度没有全面建立，劳动者尚处于弱势的背景下，劳动关系的争议往往成为许多工伤认定行政案件争议的焦点。

1.劳动关系的确定标准。我们认为，首先，订立书面劳动合同的，一般视为具有劳动关系。其次，没有订立书面合同的，就涉及事实劳动关系如何确定的问题。根据劳动法、劳社部发（2005）12号《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》以及相关的劳动法理论，同时具备以下三个标准的，可以认为事实劳动关系已经成立：

（a）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格（也即合法标准）；（b）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动（也即控制标准）；

（c）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分（也即组成标准）。法院在审理工伤认定行政案件的过程中，判断事实劳动关系是否成立时，可以参考下列凭证：一是工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；二是用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件；三是劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录；四是考勤记录；五是其他劳动者的证言，等等。

2.劳动关系与其他关系的区别。要正确认定劳动关系，还应当将劳动关系与其他关系进行对比区分，才能在审判实践中作出正确的判断。

第一，劳动关系与承揽关系。承揽关系是根据承揽合同确定的，由承揽人按照定作人的要求完成工作，交付劳动成果，定作人支付报酬的一种民事合同关系。承揽包括加工、定作、修理、复制、测试、检验等。其与劳动关系的区别在于：(a)劳动关系目的是提供劳务，其标的在于劳务本身，承揽关系虽然也涉及劳务，但目的不在劳务本身，而在于劳动成果，劳动只是获得劳动成果的手段；(b)劳动关系中，不管劳动有无成果，都可以获得报酬，而承揽关系中如果没有劳动成果，则不能获得报酬；(c)劳动关系中劳动者的工作有从属性，而承揽关系中承揽人的工作有独立性；(d)劳动关系中由用人单位承担风险，而承揽关系中由承揽人承担风险。

第二，劳动关系与劳务关系。在劳动关系认定的问题上，区分劳动关系与劳务关系，是一个难点。尤其是当劳务关系的主体一方是单位，另一方是自然人时，与劳动关系很相近，从现象上看都是一方提供劳动力，另一方支付劳动报酬，因此两者很容易混淆。从理论上讲，劳动关系是劳动力提供者（即劳动者）与劳动力使用者（即用人单位）之间在实现社会劳动过程中产生的关系，具有隶属性；劳务关系是劳动者与用工者之间在提供一次性的或者是特定的劳动服务过程中发生的关系，是平等主体之间的一种关系。另外,事实劳动关系反映的是一种相对稳定、相对持续、生产诸要素相结合的关系。而劳务关系所反映的一般都是一次性商品交换关系。这在形态构成上形成另一种差别。还有,事实劳动关系以工资名义定期给付为分配方式,除工资以外,还享有奖金等其他福利待遇,而劳务关系以劳务费名义即时支付为分配方式,除劳务费以外没有其他辅助待遇。二者在交换方式和报酬质量上也形成差别。

第三，劳动关系与雇佣关系。雇佣关系是指劳动者在一定或不定的期限内为他方服务，他方支付劳动报酬的一种社会关系，属于劳务关系的一种。雇佣关系本质上是一种债的关系,属民事法律关系的范畴，尽管佣工和雇主之间产生的劳务关系相对稳定也相对紧密,但佣工最终不能成为雇主的成员,这也是有别于劳动关系的本质所在。

3.几种特殊关系的认定问题。尽管劳动关系的认定有理论上种种依据，但在工伤认定行政案件的审理实践中，仍然存在一些较为常见的难以认定的情形。现将我省审判实践中出现的有关劳动关系认定过程中出现的疑难问题作一梳理，并提出解决的思路。

第一，离退休人员再次聘用后与用人单位之间是否构成劳动关系的问题。我们认为，用人单位与离退休人员之间存在事实劳动关系，理由主要有以下三点：一是是否形成劳动关系应看劳动者是否事实上已成为企业、个体经济组织的成员，并且为其提供有偿劳动。离退休人员与现在工作单位之间签订的聘用合同实际上就是用人单位与劳动者之间订立的劳动合同，不能因其名称不同就排除在《劳动法》的规定之外。二是从社会保险政策的因素来看，虽然离退休人员已经享受了养老保险待遇，但其并不能弥补其遭受工伤后所带来的损失，如果不将离退休人员与现在单位之间的聘用关系认定为劳动关系，相关行政机关不强制用人单位按规定缴纳工伤保险费，劳动者的权益将得不到保障。三是中央组织部、宣传部、统战部、人事部、科技部、劳动保障部、解放军总政治部、中国科协《关于进一步发挥离退休专业技术人员作用的意见》（中办发［2005］9号文）第四点规定：“离退休人员受聘工作期间，因工作发生职业伤害的，应由聘用单位参照工伤保险的相关待遇标准妥善处理；因工作发生职业伤害与用人单位发生争议的，可通过民事诉讼处理；与聘用单位之间因履行聘用合同发生争议的，可通过人事或劳动争议渠道解决。”该规定并未明确将离退休人员排除在劳动关系之外。为此，最高人民法院行政审判庭《关于退休人员与现工作单位之间是否构成劳动关系以及工作时间内受伤是否适用〈工伤保险条例〉问题的批复》［（2007）行他字第6号］中亦指出：“根据《工伤保险条例》第二条、第六十一条等有关规定，离退休人员受聘于现工作单位，现工作单位已经为其缴纳了工伤保险费，其在受聘期间因工作受到事故伤害的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定处理。” 第二，过了法定退休年龄但没有办理退休手续的农民工问题。由于农民工并无固定的退休年龄，也不可能办理退休手续，而且，劳动法只规定了劳动年龄的下限，并未规定上限，即使超过了一定的年龄，仍然可以将其视为劳动者。因此若农民工超过了法定退休年龄，但仍然与企业签订劳动或聘用合同的，视为具有事实劳动关系。

第三，在校学生与用人单位之间是否属于劳动关系的问题。由于就业压力的增大，许多在校的学生利用业余时间在实习单位实习或者勤工助学，对于他们与用人单位的关系，我们认为不宜认定为劳动关系。理由有以下两点：一是劳动和社会保障部（1995）309号文《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第12条规定：“在校生利用业余时间勤工助学，不视为就业，未建立劳动关系，可以不签订劳动合同。”实习的性质与勤工助学的性质亦相同，因此之间并未产生劳动关系；二是从劳动关系的行政分析，实习或勤工助学的学生并未与用人单位建立隶属关系，其实际的管理方仍在学校，其也未和用人单位就实习或勤工助学期满后能否成为用人单位的一员达成一致的意见，与试用期的劳动者存有区别。当然，鉴于目前读书和就业形式的多样性，对于在校学生的范围应作合理的限定，一般应指全日制脱产的学生。对于企业为培养其所需的专门技术工人而自办学校的在校生，从事企业安排的工作而受到伤害的，由于这类学生具有学徒的性质，因此可以比照劳动关系处理。另外，如果学生暂停了学业，虽然关系仍在学校，但已经通过工作领取与其他员工一样的报酬，亦可视为建立了劳动关系。

第四，其他不属于劳动关系的几种情形。根据2006年10月1日生效的最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释

（二）》第七条规定，家庭或者个人与家政服务人员之间的纠纷、个体工匠与帮工、学徒之间的纠纷、农村承包经营户与受雇人之间的纠纷不属于劳动争议，因此，上述当事人之间的关系也不属于劳动关系，申请工伤认定的，人民法院可以依法不予受理。

（五）承包人雇佣的劳动者工伤责任的承担问题

在建筑施工、货物和旅客运输、餐饮等领域，承包和挂靠的情况非常普遍，而且承包人或挂靠人一般不具备用工资质（通常为个人）。若承包人或挂靠人又另行聘用劳动者，劳动者发生了工伤，承包人或挂靠人一般没有经济能力，劳动者就会以发包人或被挂靠人为用人单位申请工伤认定。如何认定承包人雇佣的劳动者与发包人之间的关系是否属于劳动关系，就成为能否作出工伤认定的前提。针对不同情况，上述劳动关系的认定可以分为以下几种情形：

一是用人单位实行承包经营的，根据《工伤保险条例》第四十一条和《广东省工伤保险条例》第三十五条的规定，由职工劳动关系所在单位承担，使用劳动者的承包方不具备用人单位资格的，由具备用人单位资格的发包方承担工伤保险责任。此处所指的承包经营，应是指企业全部或部分经营权的承包，如工厂、学校、企事业单位、国家机关内部食堂的承包、快递公司将某一区域的快递业务发包给个人、企业将工作任务分解后将一部分工作分包给个人等。

二是针对建筑行业的特殊性，《广东省工伤保险条例》第三十五条第二款特别对建设工程领域的非法承包问题作出了规定，即非法承包建筑工程发生工伤事故，劳动者的工伤待遇应当由分包方或者承包方承担，分包方或者承包方承担工伤保险责任后有权向发包方追偿。根据劳动部办公厅《关于如何确认临时工用工主体的复函》（劳办发［1994］109号）规定，对不按国家规定实行无效承包活动的单位，劳动监察机构应按规定予以处罚，用人单位非法用工的，工人的工伤待遇应由该单位负责，包工负责人非法用工的，工人的工伤待遇应由包工负责人承担，如其确实无力承担，由发包方的单位承担。因此，如果承包方是无资质的，由有资质的发包方承担，否则由承包方承担。三是对于运输企业的挂靠问题，如果挂靠人是以被挂靠方的名义从事对外经营，且被挂靠方收取挂靠费的，包括挂靠在客运公司名下对某一条线路进行运营、挂靠在出租车公司名下进行出租车营运的等等，如果挂靠人为个人，无论被挂靠方是否对挂靠人雇佣的劳动者是否知情，雇佣的劳动者是否在被挂靠方处备案，一般均认为该劳动者与被挂靠方具备了事实劳动关系。理由有以下两点：第一，挂靠的形式是不合法的，对于不合法的行为本应禁止，但是鉴于现状无法完全禁止的，就要对被挂靠方赋以更多的义务；第二，被挂靠方既然收取了挂靠费，就要对挂靠人的经营管理行为负责，包括其雇佣的人员也要承担相应的管理和安全保障责任，不能因被挂靠方疏于管理，而将责任推到劳动者的身上。最高人民法院行政审判庭《关于车辆挂靠其他单位经营车辆实际所有人聘用的司机工作中伤亡能否认定为工伤问题的答复》［（2006）行他字第17号］中亦指出：“个人购买的车辆挂靠其他单位且以挂靠单位的名义对外经营的，其聘用的司机与挂靠单位之间形成了事实劳动关系，在车辆运营中伤亡的，应当适用《劳动法》和《工伤保险条例》的有关规定认定是否构成工伤。”

在这一问题上，一定要区分是承包经营还是一般的民事承揽合同，承揽合同中承揽人又雇请他人的，即使承揽人没有资质，也不能追到发包方头上。承包经营关系与民事承揽关系的最主要区别在于是否以发包人的名义对外，若以发包人名义对外的为承包经营关系，否则为民事承揽关系。

（六）非法用工单位伤亡人员的认定问题

非法用工关系指不符合《劳动法》规定要件的劳动关系，主要包括没有依法登记备案、领取营业执照的用工企业使用工人，或者合法用工企业使用童工等。非法用工单位与不需要登记备案的用人主体，如个体工匠、农村承包人等不同，前者是应当登记而没有依法登记。

原则上，工伤的概念只针对合法用工单位，因此，非法用工单位职工发生事故伤害后，认定是否是因为工作时间、工作地点、工作原因而发生的事故产生争议如何处理，《工伤保险条例》未作出明确规定，即是否是因工伤亡，由谁认定为因工伤亡没有明确规定。审判实践中，认定是进行劳动能力鉴定及确定一次性赔偿数额的前提。由于非法用工单位无用工权或者雇工不是适格的劳动法主体，故在此类用工关系中发生的伤亡，虽与法律意义上的工伤有所不同，但其本质属性并无区别。对此类人员同样存在一个是否因工伤亡认定的问题。我们认为，对此类类似工伤的因工伤亡的认定，不能局限于合法用工单位工伤认定的方式和方法，考察相关立法规定，应当认为劳动保障行政部门、劳动争议仲裁委员会及人民法院在处理纠纷的过程中均有权直接作出认定。具体而言，根据劳动保障部《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第8 条规定，单位拒不支付一次性赔偿的，伤残职工或死亡职工的直系亲属、伤残童工或者死亡童工的直系亲属可以向劳动保障行政部门举报。经查证属实的，劳动保障行政部门应责令该单位限期改正。这里的查证属实、责令限期改正意味着劳动保障行政部门既可以根据当事人的申请作出是否因工伤亡的认定，也可在依据该第8 条规定作出责令限期支付一次性赔偿金时一并认定是否因工伤亡。对此认定或者限期支付决定不服的，当事人可以提起行政诉讼。根据《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第9 条规定，伤残职工或死亡职工的直系亲属、伤残童工或者死亡童工的直系亲属就赔偿数额与单位发生争议的，按照劳动争议处理的有关规定处理。因此，劳动争议仲裁委员会可以在作出仲裁裁决时作出是否因工伤亡的认定，并计算具体的赔偿数额。人民法院在民事诉讼中，也可直接对此类案件中的伤亡是否因工伤亡作出认定并确定具体的赔偿数额。在行政诉讼中，人民法院也应对劳动保障行政部门的是否因工伤亡认定能否成立进行审查。江苏省高级人民法院行政审判庭：《工伤保险行政案件审理若干问题研究》，载《法律适用》，2005年第10期。

（七）申请工伤认定的期限

《工伤保险条例》第十七条规定了用人单位和劳动者申请工伤认定的期限，如果超过此期限提出工伤认定申请，因时过境迁，调查取证难度较大，事实难以认定，劳动保障部门一般不予受理。但在实践中，由于一些职工自我保护意识不强，或者不可抗力等因素，导致超过了申请时间，若一律以超期申请为由不予受理，将会使劳动者的合法权益受到损害，因此有必要允许在某些特定条件下超期申请工伤认定亦可受理。国务院法制办（国法秘函［2005］39号）《对〈关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示〉的复函》中明确，申请工伤认定时限应扣除因不可抗力耽误的时间。除了不可抗力可以扣除之外，参照最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释

（二）》第十二、十三条有关申请仲裁期间中止、中断的规定，以及天津市高级人民法院《关于审理工伤认定行政案件若干问题座谈会纪要》第十四条关于申请工伤认定期间延长的规定，我们认为，若职工因其他客观原因无法申请工伤认定的，如遭遇意外伤害丧失行为能力，又无法找到直系亲属的，或者劳动行政机关指引劳动者走劳动仲裁程序，因此导致错过了工伤认定期限等等，职工申请工伤认定的期间也可以延长。

（八）工伤认定的实质要件理解问题

《工伤保险条例》第十四、十五条规定了工伤认定应具备的情形，第十六条则作出了排除的规定，《广东省工伤保险条例》对“视同工伤”的增加了几种情形。上述条款构成了工伤认定的实质要件。我们认为，对这三条关系的准确理解应当是：存在十四或十五条情形，但不存在十六条情形的，属于工伤。法院在进行审查时，应当将上述三个条款综合起来看待，不能仅仅因为不存在第十六条规定的情形，就得出其属于第十四条或十五条情形的结论。由于工伤事故的复杂性和多样性，上述三个条款每一项在实践中都存有争议。以下将分而述之： 1.“工作时间”的理解。工作时间一般是劳动合同规定的工作时间或者用人单位规定的工作时间。除此之外，企业班组长、工作负责人以上的单位领导同意和安排的临时加班加点工作时间、固定的加班加点时间、单位违法延长的时间、职工为完成本职工作在经过单位同意的情况下而自觉延长的时间或者主动加班的时间，一般应认定为工作时间，单位能够证明职工系从事私人事务的除外。对于工间休息时间的，若职工并未离开工作场所，仍应当认定为工作时间，若离开工作场所的，则以不认定在工作时间内为宜。

2.“工作场所”的理解。工作场所一般指用人单位能够对从事日常生产经营活动进行有效管理的区域和职工为完成某项特定生产经营活动所涉及的相关区域。工作场所的范围应比操作区域的范围大，包括单位提供的工间休息的场所、工作场所内的卫生间、茶水间等。因此，对工作场所的理解不能过于狭窄，要根据职工的工作职责、工作性质、工作需要以及工作纪律等方面综合考虑。如一般职工以车间作为工作场所，但工厂管理人员或者保安是负责厂区的管理和保卫工作，其工作场所就可以以整个厂区为限。但在作出工作场所认定时，也应注意不能无限扩大化，如员工宿舍、食堂、绿地等生活场所，由于与工作并无直接关联，因此即使其在厂区内，对于一般职工而言也不宜认定为工作场所。

3.“工作原因”的理解。因工作原因受到事故伤害，是指职工在工作时间和工作场所内，因从事生产经营活动直接导致的伤害。对于那些在工作过程中临时解决生理需要（如喝水、方便、短暂休息）时，由于单位提供的附属实施存在不安全因素、单位的设施和设备不完善、劳动条件或劳动环境不良、管理不善等原因造成职工伤害的，也应当认定为工伤。

4.“与工作有关的预备性或收尾性工作”的理解。与工作有关的预备性或者收尾性工作是指所从事的工作虽非直接的本职工作，但是为开展正常工作所必需的行为，包括工作时间以外但与生产工作过程相连续的有关的运输、清理、备料、安全、储存、收拾工具和衣物等预备性和收尾性的工作;也包括因工作必需而进行的更衣、清洗等行为。

5.“因履行工作职责受到暴力等意外伤害”的理解。因履行工作职责受到暴力等意外伤害是指第三人因认为职工行使本职范围内的工作影响或阻碍了其达到一定的目的，为了实现该目的或者因未能达到该目的而迁怒于职工，对其实施暴力侵害。该伤害应当是排除私人恩怨的，并有企业或公安、司法等部门的证明。履行工作职责可以包括以下两种情况：一是职工因履行分内工作而受到的暴力伤害，该伤害可以是在履行职务过程中的，也可以是事后因报复而引发的，但是必须注意该伤害是在工作时间和工作场所内发生的。二是第三人因对职工所在单位不满，发泄私愤，而针对该单位设施或不特定对象所实施的暴力伤害。6.“职业病”的理解。将职业病认定为工伤，应符合几个条件：一是该职业病属于法定的职业病，法定职业病的判断标准应根据卫生部、劳动和社会保障部2002年颁发的《职业病目录》为准，不属于法定职业病的，如过劳死、精神病、颈椎病、腰椎病、肩周炎、高血压等，一般不宜认定为工伤；二是工作的环境有职业危害的因素；三是该危害的因素可以是过去，也可以是现在，对于时间并无严格的限制；四是若职工的伤害分不清是由职业病还是非职业病引起的，那么只有职业病引起的可能性大于非职业病引起的可能性的情况下，才能认定为职业病；四是必须经法定的卫生部门确诊。对异地医疗机构未按法定程序作出的职业病认定，劳动保障行政部门可以不予采纳。

7.“因公外出期间由于工作原因造成伤害或下落不明”的理解。《工伤保险条例》第14条规定，因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的，应当认定为工伤。此处的因工外出期间既包括职工受单位指派离开本职岗位到本地其他地方，也包括出差到外地、境外。此处因工作原因造成伤害既包括与工作直接有关而形成的伤害，也包括为了开展工作过程中所发生的伤害。如外出途中发生的交通事故伤害、非本人原因引起的第三人的暴力伤害，因住宿、餐饮等场所不安全因素所引发的伤害等等。但对于实施违法行为或者完全是个人目的的行为，如在外出期间探亲访友、旅游、购物等而发生伤害除外。在对该条的理解上，还要注意以下几种特殊情形：

一是职工属于单位常年派驻外地的，在外地的期间不宜认定为“因公外出”期间，职工受到的伤害，应比照本地职工受到的伤害处理，即认定工伤的时间仅局限于工作时间或上下班时间对于下班之后在吃饭、住宿过程中受到伤害不宜认定为工伤。

二是单位组织出外旅游的，除非该旅游属于强制性的活动，即若不参加旅游会对工作产生直接影响的，在期间受到的伤害可以认定为工伤，否则一般不予认定。

三是对于参加同事聚餐、团年饭等单位内部的联谊活动的，由于与本职工作并无直接关联，期间受到的伤害一般不认定为工伤，但是对于司机受单位领导指派开车往返聚餐途中所受到的伤害，由于司机职业的特殊性，对于司机可以认定为工伤。

四是根据国务院法制办国法密函（2005）311号文的规定，作为单位的工作安排，职工参加体育训练活动而受伤的，应当认定为工伤，因此，参加单位组织的，以单位名义进行的文体活动，如体育训练、比赛、文艺排练、演出等，可以认定为工伤。

五是根据最高人民法院行政审判庭《关于职工外出学习休息期间受到他人伤害应否认定为工伤问题的答复》［（2007）行他字第9号］的精神，职工受单位指派外出学习期间，在学习单位安排的休息场所休息时受到他人伤害的，应当认定为工伤。

8.“上下班途中受到机动车事故伤害”的理解。“在上下班途中，受到机动车事故伤害”是《条例》规定的工伤情形之一。在这个工伤情形中，存在两个比较难以明确的因素：“上下班途中”和“机动车事故”。

“上下班途中”包括职工正常工作的上下班途中，也包括职工加班的上下班途中，对于提前下班的，还要区分两种情形：经过批准的，应当视为上下班，没经过批准擅自离岗回家的，不视为上下班。对于“上下班途中”的确切含义，应当结合上下班的时间、路线以及目的地三者之间的合理性来解释。上下班的时间、路线以及目的地的合理性，主要表现为上下班行为与其时间、路线以及目的地之间的密切联系。如果上下班的时间、路线以及目的地不合理，如从单位到住宿地所使用的时间超长，或者选择了南辕北辙的路线等，则可能直接否定其上下班行为。如果上下班时间以及目的地趋于合理，则直接支持其为上下班行为。因此，对“上下班途中”工伤情形的认定，不能失去合理性的基础。但是，该合理性不能作过于扩张的解释。在判断上下班途中的过程中，德国的相关规定可以作为参考：上下班交通事故是指发生于上下班直接道路上或必须绕道道路上的交通事故，包括：a.上下班交通事故；b.上下班接送小孩途中所发生的事故（排除工作期间）；c.同他人共搭车上下班而绕道，在这期间所发生的事故；d.为更快到达工作单位而绕道（较正常更远的路线），在这期间所发生的事故；e.因修路等原因交通改道，在这期间发生的事故。

针对我省的审判实践，“上下班途中”还具有以下一些特殊的情形：一是住所的确定问题。要注意区分上班和下班的区别，下班应是指从工作地点或单位到居住地，居住地应当指通常居住地，包括单位提供的居住地或本人购买、租赁的常住地，但通常只能有一个居住地。但是对于上班的，只要其直接目的地是单位，则从何处到单位一般在所不问。二是路线确定问题，路线应当有规律性，是经常上下班的路线，且从事其他活动的时间不能过长，对于从事其他活动超过合理时间的，不视为在上下班途中。

机动车事故应当严格把握是由机动车引起的事故，机动车的范围确认上有两种意见：一是认为所有由机械驱动的车辆都是机动车，包括火车、助动车等；另一种意见认为应当根据《道路交通安全法》所规定的机动车范畴来确定，火车、飞机、船舶、助动车、三轮车、自行车不视为机动车。我们认为后一种意见较为符合立法原意。步行或骑自行车时不慎被高空坠物伤害、道路不平整等因素而造成的非机动车事故伤害，或者上下班途中被第三人抢劫、暴力伤害等，也不属于机动车事故的范围。对于在机动车事故个人负主要责任的，根据2006年3月1日实施的《治安管理法》，违反交通管理法规的不属于违反治安管理行为，《道路交通安全法》亦作了类似的规定，因此即使个人在机动车交通事故中负全责，亦可以认定为工伤。

9.“突发疾病死亡或者在48小时内经抢救无效死亡”的理解。对于适用此条认定为工伤的，一定要注意前提条件是在工作时间和工作岗位上突发的疾病，根据劳动和社会保障部2004年颁发的劳社部函（2004）256号《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第三条的规定，这里所指的突发疾病包括各类疾病，48小时起算时间应当以医疗诊断的初次诊断时间作为突发疾病的起算时间。在适用该条时，应当把握的原则是“突发”二字，即该疾病的症状应当在工作岗位上即被发现，并立即送往医院抢救，抢救无效死亡的，才能视为工伤。10.“抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动”的理解。对于理解维护国家利益、公共利益活动的范围不能过于狭窄，一般职工出于维护企业合法利益的目的，虽然不属于其本职工作范围，仍然自觉协助或者主动从事相关的工作，而受到伤害或者突发疾病死亡的，亦可以认定为工伤。

11.“因犯罪或者违反治安管理伤亡”的理解。我们认为，对此条应当作全面理解，必须严格区分伤亡的发生与犯罪行为、违反治安管理行为有无直接因果关系。在司法实践中，应当强调必须是职工自身的犯罪、违反治安管理的行为本身直接导致的自身伤害才不认定为工伤。

12.“因醉酒导致伤亡”的理解。在对该条的理解上，应注意醉酒与饮酒不同，醉酒是指没有节制饮酒后，饮酒人思想意识失控、不能控制的自己行为，因此对于饮酒后尚未达到醉酒程度的，造成的伤害仍应认定为工伤。对于醉酒的认定，可以参考交通管理部门制定的醉酒认定标准进行判断。如何判断伤害是否因醉酒引起，一般应有相关的医学证明或有效证明，缺乏此类证明的，则要根据当时的相关证据进行判断。

七、相关意见与建议

（一）推动产业升级

据统计，2005年我省受理工伤认定数158488宗，其中认定为工伤或视同工伤的有155906宗，不予认定工伤的2190宗，可见，工伤事故的数量十分巨大。从工伤事故的发生情况来看，工伤事故大多发生在技术落后的劳动密集型企业，企业的机器设备简陋，大多需要人工操作，人机直接互动，稍有不慎就会发生工伤。当前我省正面临工业的转型期，实现产业升级，提高企业的技术含量，不仅是提升我省经济竞争实力的需要，也是减少工伤事故，保护职工合法权益的需要。因此，推动产业升级，逐步淘汰技术落后的企业是减少工伤事故的根本途径。另外，我省在实行产业升级的同时，也在实行产业转移战略，逐渐将珠三角技术落后的企业向粤西、粤东和粤北转移，上述地区的工伤事故也必然将随之增加。因此相关部门一定要加大宣传和监管力度，认真做好工伤保险征缴和工伤认定工作，防止工伤事故在珠三角地区大量发生的情况在上述地区重现。

（二）加大工伤预防的工作力度

对于工伤事故，固然需要进一步完善行政救济和民事救济等事后救济措施,但预防问题更为重要。如何加大工伤预防的力度，我们认为可以从以下几方面着手：

第一，转变工伤保险立法的指导思想，将现行工伤保险制度的消极、被动经济补偿的指导思想，转变为积极主动预防为主的指导思想。这样既可以有效地保障劳动者权益，也可以降低社会成本，减少工伤保险支出，减轻企业的负担。第二，加大对企业安全生产检查的力度，对企业进行定期或不定期的安全生产检查，促使企业加大对安全生产的投入,采取强有力的安全防范措施,改善工作环境和工作条件,要求企业建立安全生产的各项规章制度并将督促落到实处,对于出现工伤事故较多的企业，直接追究其负责人的行政责任甚至刑事责任，同时在制度上对安全生产条件达标的企业给予一定的激励。

第三，加强对职工安全生产意识的培训工作，提高职工的自我保护的意识,加强职工的安全学习,确保持证上岗,按章操作,最大限度地降低工伤事故的发生率。

第四，切实保护劳动者的休息权利。我们在调研中发现，相当部分的工伤事故是由于劳动者疲劳操作造成的，因此，确保八小时工作制的落实，严格限制超时加班，保证劳动者合理的休息权。

（三）加大工伤保险金的征缴力度

目前我省工伤保险参保人数已占全国的五分之一，参保面有了很大的扩展，应当说企业对于缴纳工伤保险的重要性已经有了一定的认识。但在现实中企业采用不主动进行工伤保险登记、隐瞒职工人数等手段拒交工伤保险的情况仍然存在，一旦工伤事故发生，极不利于职工权益的保障。因此劳动保障行政部门应当进一步加大工伤保险金的收缴力度,确保用人单位按时、足额地为职工交纳工伤保险金,使工伤保险救济能切实兑现。

（四）完善有关法律规定,统一处理标准

法律规定的不完善是导致工伤认定行政案件诸多争议问题产生的根源,因此,要从根本上解决处理工伤认定案件遇到的各种问题,必须完善有关法律规定,统一人们的认识。特别是关于工伤认定的条件问题,它是处理工伤案件最核心、最关键的部分,也是各方争议和分歧最大的部分。而《工伤保险条例》对此规定得比较简单、抽象,使案件的处理有较大的灵活性和自由裁量空间。针对这一现状，可以考虑采取以下两个措施：第一，在全省范围内收集工伤认定行政案件的生效裁判，对于具有典型意义或者新类型的工伤认定案件，将裁判文书汇编成册，并作出评析，公开发行；第二，在经过认真分析和充分论证的基础上，由有关部门制定指导性意见，进一步对工伤认定的争议问题作明确的阐述,统一各方认识,规范处理标准,指导行政执法与司法审判实践。

（五）建立工伤认定的听证程序

在工伤认定行政案件中，行政机关败诉的原因一部分是由于证据调查核实的不完整而引起的。而工伤是否构成，直接影响到劳动者的切身利益，因此，为了保证工伤认定决定的公正性，有必要参照行政处罚法和行政许可法的相关规定，在工伤认定过程中引入听证程序。而且，听证程序的引入，能使用人单位和职工充分发表各自的意见，公开的法律程序能够让双方更容易认可最终的结果，一定程度上可以避免日后的复议和诉讼，从而达到高效的目的。当然，为了维护行政效率，并非所有的工伤案件均要进行听证，对于一方没有争议的，或者证据确凿明显的工伤案件，劳动保障行政部门可以直接作出认定，只有对于双方争议较大，证据冲突明显的案件，才有必要引入听证程序。

（六）及早介入，引导职工通过法律途径解决纠纷

在发生工伤事故后，由于部分劳动者的法律素质不高、证据意识不强，导致其超出了工伤认定申请期限，或者无法证明发生了工伤事故，因此行政机关和法院无法对其工伤申请予以支持。在这种情况下，劳动者采取过激的手段寻求救济的情况时有发生，造成极其不良的社会影响。为此，相关部门应当建立应急机制，尽早主动介入，发现企业经营不善的，及早进行风险提示，引导劳动者及时作出判断。对于工伤事故出现较多的企业，定期予以公示企业名称，提醒劳动者慎重选择。同时，要引导劳动者收集保留相关证据，通过法律途径解决工伤争议，避免过激行为的发生。

（七）规范劳动力市场的管理，确保劳动合同的签订率

工伤认定的前提是劳动关系的存在。现阶段由于劳动力市场不规范，许多企业与劳动者并未签订劳动合同，发生纠纷后，给劳动关系的认定带来很大的困难，直接影响了工伤认定的正确性。因此，从源头出发，劳动行政部门应当充分履行监察职责，监督企业与职工劳动合同的签订率，规范企业行为，将劳动力市场纳入法制化的轨道。

（八）加大劳动保障行政部门的行政责任追究制度

完善的制度需要充分的落实，提高执法人员的监管效率和水平是减少工伤事故的有效途径。因此，可以以工伤事故的发生率作为标准，制定科学的考核机制，对于某个地区内频繁出现工伤事故的，追究相应执法人员监管不力的行政责任，可以大大提高监管的有效性。

第二篇：工伤行政案件若干争议问题最新法律适用探析

工伤行政案件若干争议问题最新法律适用探析

发表时间：2010-3-30 10:03:04 阅读：4837次

由于我国劳动保障立法呈现法律空白、严重滞后、时有冲突的特点，因此，劳动保障的法治化程度较低，受害职工、用人单位与劳动保障行政部门之间的纠纷呈高发的态势，且容易矛盾激化，群体性事件、恶性事件频繁发生。据统计，近年来法院一审劳动和社会保障类行政案件一直位居一审行政案件的前三位，且占人民法院行政案件的比重保持上升的态势。建筑业是工伤事故高发的行业，而在全部的劳动和社会保障类行政案件中，数量最多、法律适用问题最棘手的是工伤认定行政案件。目前法院审理劳动保障行政案件面临很大难度，由于法律条文本身的模糊性以及伤亡原因的复杂性，在是否能认定工伤的问题上经常存在重大分歧。且以工伤认定为代表的劳动和社会保障类行政案件直接涉及社会弱势群体的权益保护问题，因此需要法官在审判实践中遵循劳动法倾斜保护的法律意识；通过裁判规则的确立来引导并规范劳动行政关系，保障社会和谐、稳定、协调发展。

一、《工伤保险条例》关于工伤认定的有关规定

《工伤保险条例》第十四条规定的可以认定为工伤情形：

(一)在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；

(二)工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；

(三)在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到意外伤害的；

(四)患职业病的；

(五)因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；

(六)在上下班途中，受到机动车事故伤害的；

(七)法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。

另外，《工伤保险条例》第十五条还规定了视同工伤的三个情形：

(一)在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；

(二)在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；

(三)职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。

不能认定为工伤的情形《工伤保险条例》第十六条：

(一)因犯罪或者违反治安管理伤亡的；

(二)醉酒导致伤亡的；

(三)自残或者自杀的。

二、关于工伤保障的覆盖范围界定

从立法层面看，《工伤保险条例》确定工伤保险覆盖范围标准有两项：一是用人单位标准；二是劳动者标准。但从现实层面分析，用人单位标准和劳动者标准已突破立法的规定。

(一)童工是否可以被认定为工伤保障的合格劳动者

不能因为用人单位的非法用工而让童工失去享受工伤待遇的权利。

我国相关法律规定童工是指未满16周岁，与用人单位或个人发生劳动关系从事有经济收入的劳动或者从事个体劳动的少年、儿童。我国劳动保障部2003年9月23日发布的《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》和劳动保障部等八部委发布的《关于贯彻落实(禁止使用童工规定)的通知》(劳社部发[2003]9号)作了有别于《工伤保险条例》的专门性规定，在工作期间伤残的人，不需要工伤认定，可直接申请伤残鉴定，并根据劳动能力伤残鉴定的等级，依据特殊赔偿标准获得赔偿。

(二)超过退休年龄的人是否可以被认定为工伤保障的合格劳动者

达到退休年龄是劳动关系终止的法定事由，一般情况下，超过退休年龄不可以被认定为工伤保障的合格劳动者。但审判实践中出现了退休人员被聘用的，构成特殊劳动关系，工作时受伤属工伤的审判案例。

(三)实习生实习期间因工受伤，是否可以被认定为工伤

如果名义上是实习生，但实际上其提供的劳动与其他在职人员没有本质区别，可以认定其为工伤。目前，世界上许多国家都将实习生纳入到工伤保障范畴，只有将其纳入，才能更好地缓解用人单位接受实习生的心理压力，从而鼓励用人单位给实习生提供更多的实习机会。

实习生实习期间，因工发生事故是否应认定为工伤，不应局限于实习生的身份，而应从实习生和用人单位的关系来判断，如果实习生提供的劳动与其他在职人员没有本质区别，已成为用工单位用工的组成部分，就应认定为工伤。我国原先的《企业职工工伤保险办法》明确赋予了实习生享受工伤保险待遇的权利，但后来出台的《工伤保险条例》取消了这一规定。有专家学者呼吁，在今后修改《工伤保险条例》时恢复这一制度。

(四)用人单位与受伤职工私下达成和解协议后，受伤职工又依法申请工伤认定是否受理 用人单位与受伤职工私下达成和解协议后，受伤职工又依法申请工伤认定的，劳动保障部门应当依法受理。

三、关于工伤保障义务主体的确认

(—)关于实习生因工受伤，实习单位是否应当承担工伤补偿责任的问题。实习生因实习原因受伤，原则上不应认定为工伤，但名义上是实习生，其从事的劳动已实际成为用人单位用工的组成部分的，可以由用人单位承担工伤补偿责任。

(二)关于建筑工程层层转包，工人在建筑工地上因工受伤，应当由谁承担工伤补偿责任的问题。如果最终承包工程的主体有用工资质，则由其承担责任。否则由具备用工资质的转包方承担责任。

(三)关于承包制经营的企业，劳动者发生工伤事故由谁承担工伤补偿责任的问题。如果承包人具有合法的用工资质，则由承包人承担工伤补偿责任。否则由发包人承担工伤补偿责任。

(四)关于劳动关系的异议，工伤认定部门如何处理的问题。劳动关系的确定是工伤认定的前提条件，劳动部门具有认定劳动关系存在与否的法定职权。

四、关于工作时间、工作场所和工作原因的认定

《工伤保险条例》第14条第l项规定：“在工作时间和工作场所内因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。”这一规定是从工伤概念的最基本含义，即“工伤”是由于工作直接或间接引起的伤害。这是应当认定为工伤的一种最基本情形。

这里的“工作时间”是指法律规定的或者单位要求职工工作的时间。例如国务院1995年3月颁布的《关于修改(国务院关于职工工作时间的规定)的决定》规定，劳动者每日工作时间不超过8小时，平均每周工作时间不超过40小时。这段时间就属于职工的工作时间。但是，如果单

位在合法的前提下对其职工的工作时间有特殊要求，比如对那些实行不定时工作制的职工来说，单位确定的工作时间，属于该职工的工作时间。

此外，合法的加班期间以及单位违法延长工时的期间也属于职工的工作时间，职工在此期间受到事故伤害，属于应当认定为工伤情形的，应按规定将其认定为工伤。

根据国际劳工组织《1981年职业安全和卫生及工作环境公约》(第155号)第3条的规定，工作场所是指覆盖工人因工作而需在场或前往，并在雇主直接或间接控制之下的一切地点。

这里的“工作场所”也应按照这一解释的基本精神去把握。这里的“事故伤害”主要是指职工在工作过程中发生的人身伤害和急性中毒等事故。

需要指出的是，职工虽不在本岗位劳动，但由于单位的设施和设备不完善、劳动条件或劳动环境不良、管理不善等原因造成职工伤害的，也应当认定为工伤。例如，由于单位锅炉房的开水管安装不牢固，导致职工在打开水的过程中被开水烫伤，职工的这种伤害应认定为工伤。

五、关于“因履行职责受到暴力等意外伤害”的理解

《工伤保险条例》第14条第3项规定：“在工作时间和工作场所内因履行工作职责而受到暴力等意外伤害的，应当认定为工伤。”这里所称“工作时间”，是指法律规定的或者单位依法要求的职工应当工作的时间，以及在工作时间前后所做的预备性或收尾性工作所占据的时间。

这里所称的“工作场所”，既应包括本单位内的工作场所，也应包括因工作需要或者领导指派到本单位以外去工作的工作场所。

这里所称的“因履行工作职责受到暴力等意外伤害的”有两层含义：一是指在工作时间和工作场所内，职工因履行工作职责受到的暴力伤害；二是指职工在工作时间和工作场所内由于意外因素导致的人身伤害。例如，在施工工地上因高处落物受到的伤害等，在这种情况下，无论从法理的角度还是从工伤保险的基本精神来讲，都应将其纳入工伤的范围。

对于职工在工作时间和工作场所内受到的暴力等意外伤害，是否属于履行工作职责所致，应由劳动保障部门根据具体情况作出判断。在工伤认定工作中，应对各方面情况进行综合分析，没有证据否定职工所受到的伤害与履行工作职责有必然联系的，在排除其他非履行工作职责的因素后，应认定为工伤。

判断的核心标准在于伤害是否属于履行职责所引发。履行职责必须是伤害发生的原因。

六、关于工伤认定的申请期限

申请工伤的主体与时限：所在单位应当自事故发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30目内，向统筹地区(一般为企业注册所在地)劳动保障行政部门提出工伤认定申请，遇有特殊情况，报请劳动保障行政部门适当延长申请时限；用人单位未在规定的期限内提出工伤认定申请的，受伤害职工或者直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，向统筹地区劳动行政部门提出工伤认定申请。(注意：这里劳动者没有延长申请时限权利，也没有中断、中止的法律情形)，过了1年申请期限，劳动行政部门将不予以受理工伤申请。除非所在单位愿意协商此事，否则很难通过其他途径获得赔偿。

七、关于工伤行政案件的举证责任和查证责任分配

《工伤保险条例》第19条第2款规定：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。这是关于劳资双方对所发生事故是否属于工伤事故产生争议时应由谁承担证明责任的明确法律规定。对此条规定之内容，一般理解为工伤事故赔偿纠

纷案件的“举证责任倒置”，即劳动者一方只须对双方劳动关系的有效成立、事故的发生经过、事故所造成的损害后果加以证明即可，当单位方认为事故不属工伤事故时，则由单位方提供证据加以证明。作为劳动者一方，往往无法与具有雄厚财力之单位相抗衡，在双方的劳务对立关系中相对处于弱势—方，因此，这条规定对于减轻劳动者的举证负担极其有益。

对于传统的工伤事故，在工伤认定标准上适度从宽；对于基于扩大劳动保障的需要而纳入工伤保障范畴的通勤事故以及视同工伤的认定，在工伤认定标准上应当适度从严。这种从宽从严的导向，在举证责任的分配上应当有所体现。

八、关于工伤补偿中的多重赔付

当第三人侵权导致工伤事故时，同时满足了工伤责任与侵权责任的构成要件。先寻求民事赔偿还是工伤补偿，应当由受伤职工选择。

第三方肇事发生的工伤事故，往往存在“多重”或“双重”赔付问题。工伤保险在本质上不同于一般商业保险。工伤保险的目的，在于给因工受伤的职工补偿，以解决其康复、生活需要。当工伤系第三方侵权造成时，受伤职工本应向第三方主张赔偿责任，为保障受伤职工的利益，工伤保障部门应当先以工伤补偿的方式对其予以补偿。但这些损失本应由侵权第三方承担，故补偿机关补偿后，在补偿范围内就拥有了向侵权第三方的代位追偿权。

有关专家和法官建议，在《工伤保险条例》修改时明确规定，因第三方责任造成工伤事故的，工伤保障部门在支付工伤补偿后，在其支付的工伤补偿范围内享有代位追偿权，有权向第三方追偿。受伤职工得到工伤补偿后，有权就未经补偿的损失，向侵权的第三方主张赔偿责任。据了解，目前我国有些省份已经在这个问题上统一裁量和赔付尺度。

第三篇：工伤认定行政案件存在的若干问题及对策思考

近年来，随着市场经济的发展，到各类企业务工的人员增多，因务工人员的伤亡问题不服劳动保障行政部门工伤认定的行政诉讼案件也呈上升趋势。由于目前对工伤认定问题仅有国务院颁布的《工伤保险条例》作为依据，而其规定较为原则、抽象，缺乏一定的操作性，不能适应日益复杂的工伤认定司法审查的需要，给劳动保障行政部门对工伤事故的处理和法院对工伤案件的审理造成了混乱和不协调，也一定程度上阻却了伤亡职工的权利救济。为最大限度地保护伤亡职工的合法权益，及时、有效地实现伤亡职工的权利救济，本文试从当前工伤认定行政案件存在的主要问题入手，进行粗浅分析，并提出拙见与同仁商榷。

一、审理工伤认定行政案件涉及的主要问题及思考

（一）关于劳动关系主体资格的司法审查问题

在审理工伤认定行政案件时，首先要审查申请工伤认定的主体是否属于《工伤保险条例》的调整范围。根据《工伤保险条例》有关规定，工伤认定的对象必须是中华人民共和国境内各类企业的职工和个体工商户的雇工，这就说明对工伤认定决定不服提起行政诉讼的既可能是工伤职工或其直系亲属，也可能是工伤职工所在用人单位，用人单位只限于境内各类企业和个体工商户。但是审判实践中还存在比较模糊的问题：

1、职工退休后返聘原单位工作或在新的单位工作发生伤亡事故是否适用《工伤保险条例》。

2、与国家机关、事业单位、社会团体等组织建立劳动关系的职工因公受伤是否属于工伤认定调整的范围。

3、没有进行工商登记的用工主体的雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整的范围。

4、在租赁、承包关系中，出租、发包人为企业或个体工商户，而承租、承包者为个人时，其雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整的范围等等。在法律尚未作出明确具体的指导性规定之前，笔者认为，审查申请工伤认定的主体应主要掌握以下标准：一是用人单位是否为依法核准登记的各类企业或有雇工的个体工商户，二是职工是否为符合法律、法规规定的劳动者。

首先，由于《工伤保险条例》只规定了各类企业的职工与个体工商户的雇工才可以享受工伤保险待遇，那么，对于非企业性质的国家机关、事业单位、社会团体等组织所雇佣的人员在工作中受伤应不属于工伤认定调整的范围，其工伤保险问题只能按照《工伤保险条例》第六十二条的规定，由有关部门另行规定。其次，无营业执照或者未经依法登记、备案的用工主体不是真正法律意义上的企业和个体工商户，其只是以个人身份在雇佣人员，不属于用人单位。因此其雇工在工作中受伤，亦不能适用工伤认定。以上伤亡事故的人身损害赔偿可以通过民事诉讼途径来解决。关于退休职工受伤问题，笔者认为，劳动和社会保障部发（1995）309号《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见概述》中规定“中国境内的企业、个体经济组织与劳动者之间，只要形成劳动关系，即劳动者事实上已成为企业、个体经济组织的成员，并为其提供有偿劳动，适用劳动法”。该规定中的“劳动者”是指劳动法律意义上形成劳动关系的劳动者，并不包括已经办理正式退休手续并享受养老保险待遇的职工。因此，退休职工在享受了职工养老保险待遇的情况下，重新参加工作后与返聘的单位或新单位所形成的是雇佣与被雇佣的民事法律关系，不属于《中华人民共和国劳动法》意义上的劳动关系。一旦发生伤亡事故，不应适用工伤认定程序，再由社会工伤保险基金承担伤残保险义务，应当通过民事诉讼程序，按民事侵权法律关系的有关规定予以救济，由用人单位作为赔偿义务人承担法律责任。关于实践中大量存在的企业租赁、承包，工程转包、分包等情况，一旦发生工伤事故，企业的租赁方和承租方、发包方和承包方、建筑工程的转包分包方和承揽方往往互相推诿，以自己不属于受伤职工的用人单位为由拒绝承担责任，法院应当审查用人单位是否具有用工主体资格，即是否为依法核准登记的各类企业或有雇工的个体工商户。据此，实行租赁、承包的企业发生工伤事故的，如果承租方或承包方无用工主体资格，应以出租方或发包方为用人单位；建筑施工企业将建设工程转包或分包给不具备用工主体资格的组织或自然人，造成农民工因工伤亡的，应以该建筑施工企业为用人单位。

（二）关于工伤认定举证责任的分配和认定问题

关于工伤认定行政案件中的举证责任，主要涉及以下两方面问题：一是当事人诉劳动保障行政部门不予受理工伤认定申请的举证责任如何分配；二是对劳动保障行政部门是否依据《工伤保险条例》关于举证责任的规定进行工伤认定的审查。

关于行政机关不作为的举证责任问题，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款有明确规定：即“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：……

（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。根据上述规定，当事人诉劳动保障行政部门不予受理工伤认定申请的，当事人应当提供相关书面凭证或证明其提出申请的其他材料。但因劳动保障行政部门受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，原告不负举证责任。关于对劳动保障行政部门是否依据《工伤保险条例》关于举证责任的规定作工伤认定的司法审查问题，这是审理工伤认定案件的重点之一。因为工伤认定案件中当事人最主要的争议焦点就是职工所受伤害是否因工作造成的。《工伤保险条例》考虑到职工在企业处于弱势地位、举证相对困难的情况，明确将该举证责任分配给用人单位，即第十九条第二款规定：“用人单位不认为是工伤的，用人单位应承担不构成工伤的举证责任”。因此，劳动保障行政部门在进行工伤认定时，如果用人单位否认工伤的，不能强求职工负举证责任，而应由用人单位举证证明伤者是基于其他事由引起的受伤或该项工作不存在引起伤害的危险性，如果举证不能，应认定工伤。

人民法院在审理中也应把审查的重点放在劳动保障行政部门是否遵循了上述举证责任的规定。但是，强调用人单位负举证责任，并非说原告不承担任何举证责任，原告应当提供其与用人单位存在劳动关系、存在事故伤亡事实等基本证据，因为这些证据是工伤认定的前提。用人单位如否认职工与其存在事实上劳动关系的，也要举出否定劳动关系存在的证据。关于劳动者是否与用人单位存在劳动关系问题，实践中争议较多的是有些劳动者没有以书面形式与用人单位签订劳动合同，用人单位往往以不存在劳动关系为由拒绝承担工伤责任，这就存在对事实劳动关系的确认问题。笔者认为，在事实劳动关系中，劳动者虽然没有与用工单位签订劳动合同，但事实上已成为企业或个体经济组织的成员，为其提供有偿劳动，与用人单位客观上存在着管理与被管理的关系。因此，法院应当从以下四个方面综合鉴别是否存在事实劳动关系：一是劳动者与用人单位之间是否存在从属关系，接受用人单位的管理、指挥和监督；二是用人单位是否根据某种分配原则，组织工资分配，劳动者按照一定方式领取劳动报酬；三是劳动者提供的劳动是否为用人单位业务的组成部分；四是劳动者是否在用人单位提供的工作场所、使用用人单位提供的生产工具。

（三）工伤认定的法律适用问题

1、关于法无明文规定情形的处理。《工伤保险条例》第十四条、十五条列举了十种可认定为工伤或视同工伤的情形，第十六条列举了三种不能作工伤认定的情形。一般来说，绝大多数的职工伤亡情形要么符合第十四条、十五条的肯定性规定，且不在第十六条排除性规定之列，可认定为工伤；要么虽然符合第十四条、十五条的肯定性规定，但在第十六条排除性规定之列，则不认定为工伤；要么不符合第十四条、十五条的肯定性规定，却符合第十六条排除性规定，则亦不认定为工伤。但是，现实生活纷繁复杂，伤亡情形多种多样，《工伤保险条例》所列未能穷尽职工伤亡的各种情形，比如职工在下班途中不小心跌倒摔伤，当其申请工伤认定时，劳动保障行政部门就找不到法律规定的对应之情形，因为该职工的受伤情形既不符合第十四、十五条的肯定性规定，也不属于第十六条的排除情形，那么对该事故究竟作何认定以及适用哪一法律条款就成为困扰行政机关的问题。大多数劳动保障行政部门认为，既然职工的伤亡事故不符合条例第十四、十五条规定的情形，则不论其是否符合第十六条的规定，都应认定为非工伤。另一种观点认为，认定为工伤或认定为非工伤都必须有相应的法律条文来适用，如果职工的伤亡事故既不符合认定为工伤的肯定性规定，也不符合认定为非工伤的排除性规定，那么劳动保障行政部门不妨作出驳回当事人工伤认定申请的处理决定为宜。笔者赞同后一种观点。

2、关于应当认定为工伤或视同工伤的法条理解。《工伤保险条例》第十四条、十五条规定的认定工伤和视同工伤的情形中，工作原因、工作场所、工作时间成为工伤认定条件的三大要素，但由于这些规定过于原则，受伤职工、用人单位以及劳动保障行政部门对此理解不一，乃至法院内部以及不同法院之间对这几个词的法律理解分歧也很大，成为审理工伤认定案件中最难把握同时也是最为关键的问题。笔者认为，职工伤亡情形千变万化，原因也复杂多样，有的是在私自加班过程中受伤，有的是在厕所或去车间的通道上受伤，有的是在自行帮助别人或从事有利于用人单位但并非其职责的事务中受伤等等，如果我们对工作时间、工作场所、工作原因作狭义理解的话，很多伤亡职工将得不到工伤认定和保险救济，这对作为社会弱势群体的他们是很不公平的。

我国工伤认定的立法精神就是最大可能地保障主观上无恶意的劳动者因工作或与工作相关活动中遭受事故伤害或者患职业病后能获得医疗就治、经济补偿和职业康复的权利，因此，在工伤认定的有关法律条文规定笼统、原则、列举不明的情况下，审理工伤认定案件应尽可能地朝着有利于劳动者利益的角度理解。对于事故伤害发生的工作场所的认定，一般应根据职工的工作职责、工作性质、工作需要、工作纪律等方面综合考虑，凡与职工工作职责相关的区域以及自然延伸的合理区域如单位提供的工间休息场所、卫生间等均应视为工作场所。对于造成事故伤害的工作原因，一般应从是否属于本岗工作、是否属于单位临时指派的工作、是否属于单位重大紧急情况等方面考虑。而且，这种工作原因既应考虑职工本人的工作原因，也应考虑因单位设施或设备不完善、劳动条件或劳动环境不良、管理不善等原因。对于工作时间的认定，应当理解为既包括用人单位规定的工作时间和单位要求加班加点的时间，也包括为开展正常工作所必须的与工作有关的预备性或收尾性工作时间。同时，在外出开展工作过程中所发生的排除如个人休闲娱乐、游山玩水等因素而受到的伤害亦应当认定为工伤。

另外，关于职工在上下班途中受到机动车事故伤害是否认定工伤问题，实践中存在两方面问题，一是上下班途中如何理解？笔者认为，上下班途中不应作过于宽泛的理解，应指职工在合理的时间与路线上离开用人单位回到家中或离开家回到用人单位的过程，如果其在中途去了其他地方办理其他事务，而该事务与其工作或回家没有必然联系的话，则该过程就不应认定为上下班途中。比如职工下班后先与朋友聚会或去逛商场购物然后再回家，则其在去与朋友聚会或到商场途中以及之后的回家途中，就不属于上下班途中。当然，如果职工在上班途中先去吃早餐，或下班后顺便买菜回家等等，由于该事务是其日常工作生活的必须要求，而且符合一般常理，应作上下班途中理解。

值得注意的是，本条规定上下班途中受到机动车事故伤害才能认定为工伤，笔者认为只要事故各方当事人中有一方驾驶机动车，则该伤害就属于机动车事故伤害。二是在上下班途中，违反交通管理受到机动车事故伤害的，应否认定为工伤。对此存在两种观点，一种观点认为，职工只有在上下班途中发生的无本人责任的机动车伤害事故的情况下方能认定工伤。另一种观点认为，《工伤保险条例》取消了过去《企业职工工伤保险试行办法》中有关责任因素、上下班路线等条件限制，其立法本意是为了更加充分地保护职工的合法权益，放宽认定工伤的条件。特别是2006年3月1 日实施的《治安处罚法》所规定的违反治安管理的行为中已删除了交通管理部分，如果因职工在机动车事故中负有一定责任而以职工违反治安管理规定为由不予认定工伤则无任何法律、法规的依据。因此，职工在上下班途中受到机动车事故伤害时，无论受到伤害的职工在事故中是否承担责任，依法都应当认定为工伤。

3、关于不得认定为工伤或视同工伤的法条理解。《工伤保险条例》第十六条规定了三种不得认定为工伤或视同工伤的情形，首先，“因犯罪或者违反治安管理伤亡”应作何理解？笔者认为，这里的“因犯罪或者违反治安管理伤亡”是指伤亡职工自身存在犯罪或者违反治安管理的行为，且该行为：一是与职工的伤亡存在必然的联系或者是造成伤亡的直接原因，二是经职权部门作出明确的认定，两者必须同时具备，缺一不可，否则职工的伤亡只要符合《工伤保险条例》第十四条、十五条的规定，就应认定为工伤。至于职工是否存在犯罪或者违反治安管理的行为，劳动和社会保障行政部门在处理工伤案件时无权自行认定。第二，如何理解“醉酒导致伤亡”。现实生活中，由于人的个体差异，何种程度属于醉酒以及该醉酒行为在多大程度上导致了伤亡事故的发生往往因人而异，很难有统一的标准和尺度来把握与鉴别，即使可以进行酒精含量测试，但该测试多在伤亡事故发生之后，很难准确反映事故发生之时的真实情况。为了便于操作，笔者认为只要在发生事故时，其他知情人对伤亡职工是否喝了酒能明显的感知，则可认定为醉酒导致伤亡。第三，如何理解“自残或者自杀”。由于自残和自杀很大程度上是要靠对伤亡职工主观思想的判断来认定的，虽然主观思想可以从客观行为中反映，但一般来说很难准确认定，而且认定行为本身就是一种从外部行为到内心思想的主观推断。因此，笔者认为，除非有很充足、明显的证据表明伤亡职工存在自残或自杀行为，一般不宜适用该条款来认定非工伤。

（四）关于工伤认定申请时限的审查问题

根据《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防止法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日起３０日或者被诊断、鉴定为职业病之日起３０日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请；用人单位未按规定提出工伤认定申请的，职工在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起１年内可以直接向劳动保障行政部门提出工伤认定申请。如果超出此期限提出工伤认定申请，劳动保障部门一般不予受理。《工伤保险条例》之所以这样规定，可能是参照民法通则关于人身伤害诉讼时效一年的规定，但是，《工伤保险条例》却未同时规定工伤认定时效的延长、中止和中断，使在特殊情况下的伤亡职工丧失工伤认定申请权。如职工本人发生工伤事故后由于技术问题当时未能发现伤害，而是在一年后才被确定伤害，因此丧失工伤认定申请权显然是不公平的。另外，目前一些职工自我保护意识不强，发生事故后往往因用人单位为其支付了医疗费及病休期间的全额工资，而误以为其已享受工伤待遇，后因故与用人单位发生争议才发现并未认定工伤，此时才提出工伤认定申请已超过一年期限。再者，为了更好地保护劳动者合法权益得到充分救济，实践中，劳动保障部门对超期提出的工伤认定申请也有基于正当理由而受理的。对此，下列两种特殊情况下劳动保障部门受理超期申请的人民法院应予支持：一是劳动保障行政部门同意延长申请时限的；二是职工因用人单位承担了医疗费用并支付了病休期间的工资，而误认为已经得到工伤待遇，导致超过申请时限的。

二、几点建议

（一）把握《条例》立法原则，准确作出工伤认定

劳动保障行政部门是工伤认定的职能部门，要想及时、准确、合法地作出工伤认定结论，避免不必要的诉讼案件发生，劳动保障行政部门从事工伤认定的人员在认定过程中，应根据《工伤保险条例》的立法精神对千差万别的工伤情形作出综合判断，具体把握如下原则：

一是应以承担社会责任作为工伤认定的出发点，只要没有证据否定其是工伤，在排除其他非工伤的情形下，就应认定为工伤。不要轻易地把职工推出去。工伤保险从民事责任发展到雇主责任以至目前的社会责任，工伤保险作为一种强制的社会保险之所以能够存在，其承担起社会责任是一个重要原因。

二是准确把握《工伤保险条例》的规定，把“因工作原因”作为认定为工伤的核心。认定为工伤的情形在把握时应主要考虑是否因工作原因，视同工伤的情形在把握时应严格掌握法律的规定，在作出不得认定为工伤的决定时应有充分的证据。

三是对于职工在工作时间和工作场所内受到的伤害，是否属于履行工作职责所致，在工伤认定工作中，应对各方面情况进行综合分析，没有证据否定职工所受到的伤害与履行工作职责有必然联系的，在排除其他非履行工作职责的因素后，应认定为履行工作职责。

（二）发挥法院审判职能，维护职工合法权益

工伤职工或者用人单位不服劳动保障行政部门的工伤决定提起诉讼时，法院公正、高效地审理工伤认定行政案件，对于保护伤亡职工的合法权益，及时实现权利救济就显得尤为重要。在目前对有关工伤认定法律的理解分歧尚未有效地统一和规范之前，笔者认为，对工伤认定行政案件的处理应当把握一个原则，即在没有确凿、充分、明显的证据表明职工的伤亡属于非工伤时，一般应作工伤认定。这样有利于实现社会整体公平，减少不安定因素。当然，在把握这一原则时要注意正确处理两个矛盾：一是正确处理保护弱势群体利益和平等对待用人单位合法权益的矛盾。工伤事故的受害者多为来自贫困地区或农村的务工人员，是一个相对弱势的社会群体，保护他们的合法权益是法院落实司法为民的最好方式。但是，不能因为是弱势群体，就对他们的不合法、不合理要求予以支持或满足，而苛以用人单位过分的责任和义务。二是正确处理行使司法审查职能与支持劳动保障行政部门依法行政的矛盾。由于有关工伤认定的法律规定比较抽象、简单，而大家对法律理解的分歧又较大，不可避免行政机关的结论与法院的认定存在不同。一方面，法院要坚决纠正行政机关的错误认定，另一方面，也要进一步加强与他们的沟通，通过提出司法建议、召开座谈会、联合举办讲座等方式，达成法律理解的一致和案件处理的共识，使司法权与行政权和谐统一，发挥积极的社会功效，充分保护伤亡职工的合法权益。

（三）完善有关法律规定，统一工伤认定标准

审理工伤认定行政案件存在的各种问题，很大程度上源于有关工伤认定法律法规规定的不明确、不完善、不具体，不论是劳动保障行政部门在对工伤事故进行认定时，还是法院对工伤认定结论进行审查时都会产生对法律理解适用的分歧与混乱。因此，要从根本上解决处理工伤认定案件遇到的各种问题，必须完善有关法律规定，统一有关法律认识。特别是关于工伤认定的条件问题，它是处理工伤认定案件最核心、最关键的部分，也是目前争议和分歧最大的地方。而新的国务院《工伤保险条例》对此规定得比较简单、抽象，使案件的处理有较大的灵活性和自由裁量空间。建议在适当的时候，由有关部门制定相关补充规定、实施细则或司法解释，对工伤认定的争议问题作出明确的阐述，统一各方认识，规范处理标准，有效地指导行政执法与审判实践。笔者相信，随着我国民主法制建设的进一步推进，相关法律法规的不断完善，一定会进一步畅通伤亡职工的救济渠道，实现对伤亡职工权益的最大保护。

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房地产局开展移送涉嫌犯罪案件专项监督自查活动

为贯彻落实好检察院、公安局等四部门关于开展对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动的相关要求，我局精心组织，认真开展行政案件自查活动。

一是认真学习，理解精神实质。组织执法人员认真学习《中华人民共和国刑法》、《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《关于开展对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动的通知》等法律法规文件，进一步明确移送涉嫌犯罪案件的标准，让执法人员明确“专项监督活动”的重要意义，消除模糊认识，端正指导思想。

二是深入自查自纠，摸清案件状况。稽查分局办公室对2008年元月至2010年12月以来办理的270起质监行政处罚案件情况进行逐个自查、摸清底数，按市局要求按时上报了自查报告和3年的行政执法案件统计表。对发现的问题及时梳理、认真研究、主动解决，提出相关的意见和建议。

三是加强协调联系，形成工作共识。借此次“专项监督活动”为契机，对案件移送、行政执法等工作的开展情况、工作中存在的问题及意见和建议等，主动与当地检察、公安等部门进行沟通协调，达成共识，确保此项工作的有序开展。

四是完善长效机制，提供制度保障。进一步完善行政处罚案件中的查审分离制度、行政执法监督检查制度、案件移送制度等方面的工作机制，加强教育培训，规范行政执法行为，增强执法人员对司法移送等法律知识和工作机制的理解和认识，提高执法人员风险责任意识。

检察院、公安局等四部门关于开展对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动对我们质监部门行政执法起是一次有效的促进，我们将以此为契机，进一步完善了各项制度、健全普法长效工作机制，规范执法。

主任、副主任、秘书长、各位委员：

现在，我向人大常委会汇报市人民检察院侦查监督工作开展情况，请予审议。

一、侦查监督工作基本情况

对侦查机关的侦查活动是否合法实施法律监督是宪法和法律赋予检察机关的重要职责。2008年以来，全市检察机关在市委和上级检察院的领导下，在市人大及其常委会的监督和政府的支持下，以邓小平理论、分发挥侦查监督职能作用，促进国家法律的统一正确实施，作出了积极的贡献。

（一）充分发挥职能，全力维护社会和谐稳定。全市检察机关以敏锐的政治意识和责任意识，把维护社会和谐稳定作为首要任务，犯罪，切实保护人民群众生命财产安全。全市检察机关共受理审查逮捕案件受理公安机关提请批捕的各类刑事案件查批准逮捕2480件4177人，同比下降的贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件80人，同比上升5.5%、9.6%。在履行审查批捕职能过程中，全市检察机关坚持做到以下几点。

严厉打击严重刑事犯罪。全市检察机关始终保持打击严重暴力犯罪、毒品犯罪和严重影响群众安全感的多发性犯罪。斗争和打击整治“两抢”犯罪大会战，加快办案进度，增强打击力度和实效。共批捕爆炸、绑架、故意杀人、故意伤害、强奸、抢劫等严重暴力犯罪455件757人；盗窃、涉毒、抢夺等严重影响群众安全感的多发性犯罪1448件2330人。

从严惩治严重经济犯罪。全市检察机关侦查监督部门积极参与整顿和规范市场经济秩序工作，重点打击金融诈骗、非法集资、制假售假、侵犯知识产权、走私以及重大环境污染事

三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，充充分发挥侦查监督职能，2008年以来2631件4402人，批准或决定逮捕2556件43213.0 %、1.6 %81件84人，同比上升“全市检察机关结合实际，为维护社会稳定、2008年1月至8%、12%”高压态势，突出重点，继续严厉抽调精兵强将，促进社会和谐2009年4月，下同），2550件4253人。其中，2.4%、1.2%，经审77件整合人力资源，“依法严厉打击严重刑事（人，同比分别下降；受理检察机关自侦部门移送审查逮捕，经审查决定逮捕严打积极参与扫黑除恶专项故和破坏自然资源等严重危害国家经济安全、严重破坏市场经济秩序、严重危害人民群众利益和生命财产安全的犯罪案件，共批捕破坏市场经济秩序犯罪案件54件80人。

不断提高逮捕案件质量。始终把逮捕案件质量放在工作首位，严把案件事实关、证据关、程序关和法律适用关。2008年以来，全市检察机关批捕案件质量保持较好水平：一是无捕后判无罪发生；二是捕后撤案、不起诉12人，占批捕总数的0.28%；三是捕后判缓刑、免予刑事处罚、管制、拘役、单处罚金等轻刑案件共复核案件 7人，均维持原决定，占不捕总人数的 认真贯彻宽严相济的刑事政策。全市检察机关在工作中认真贯彻《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》结合，办案的法律效果与社会效果高度统一。逮捕强制措施，该严则严、当宽则宽，做到可捕可不捕的坚决不捕。依法作出不批捕决定77件141人，同比分别上升了社会的不和谐因素。

落实社会治安综合治理措施，参与岗建设，联合市教育局在全市中小学推行检察官导师制，学筑廉”活动，加大我市中小学生的法制教育和廉洁教育，培养中小学生正确的价值观念和高尚的道德情操，预防未成年人违法犯罪。加强信息收集上报、分析研判工作。坚持进行社会治安形势分析，密切关注本地治安动向，综合归纳突出的社会治安问题，同时，坚持重大事项、重大案件、重大情况报告制度。今年以来，市检察院要求各县区检察院办理涉企案件在作出决定前将有关情况上报，同相关的备案材料一并报送市检察院，助下级院解决在办理涉企案件中遇到的困难和问题，善处理涉企案件，服务经济持续平稳较快增长。

（二）强化刑事立案和侦查活动监督，促进严格执法和公正司法。全市检察机关坚持以

22.5％和8.5%“平安湖州提出有针对性的建议和措施，及时掌握全市办理涉企案件侦查监督的工作情况，593人，占5.03%，做到严格执行法律与执行刑事政策有机2008年以来，坚持慎捕原则，严格依法适用”建设。继续开展检察系统优秀青少年维权并在作出决定后加强对涉企案件的个案和类案指导，13.1%；四是受理不批捕复议检学共建”、“检学结对”和“检为领导提供科学决策依据。3日内填写备案登记表，连帮妥。，切实保障了诉讼当事人的合法权益，有效减少开展“ 维护司法公正和公平正义为着力点，以解决人民群众反映强烈的执法不严、司法不公问题为重点，做到有罪追究，无罪保护，严格依法，客观公正，切实加强刑事立案监督和侦查活动监督，取得了较好的法律效果和社会效果。

积极推进刑事立案监督工作。2008年以来，全市检察机关共办理刑事立案监督案件109件，同比上升21.1％。其中，对公安机关应当立案而不立案的案件，要求公安机关说明不立案理由84件 108正25件29人，已纠正 突出立案监督工作重点。全市检察机关把监督的重点放在社会危害大，人民群众反映强烈，严重影响社会和谐稳定的案件上，和效果。2008年以来，在监督公安机关立案的占40.5%；侵犯财产案 着力提高立案监督案件的质量和效果。市检察院引导全市县区院把质量、效果作为立案监督的核心，力求监督数量、质量和效果的统一。39人，分别占监督立案数的32.1%和65.7%。法院判决39.3%；判处10年以上有期徒刑的 不断完善侦查活动监督方式方法。运用口头纠正违法、书面纠正违法、检察建议等方式，通过办理批捕案件、径，会签规范性文件、启动调查机制等形式，全面、全程加强了对于侦查活动的监督，尤其加大对批捕、不捕、在逃、另案处理案件跟踪监督，防止侦查机关懈怠侦查或作其他处理。共向侦查机关提出书面纠正违法讨论66件167人，参加现场勘察充分地履行了侦查活动监督职责，了规范与促进作用，又维护了当事人的合法权益。

（三）围绕推进执法规范化建设，强化对检察机关立案侦查案件的监督。全市检察机关

20%和31.7%。对公安机关不应当立案而立案的，提出纠25件29人，纠正率达100%。

在确保一定案件数量基础上采取有效措施，84件案件中，妨害社会管理秩序案33件，占39.3%；侵犯公民人身权利、民主权利案2008年以来，监督立案后，共批捕26.2%和36.1%；移送起诉27件7161人，其中判处3年至10年有期徒刑6人，占法院判决数的9.8%。以及变更强制措施案件的备案审查、9次，侦查机关已纠正9件，纠正率7件7人。共办理延长羁押期限案件监督力度和效果均得以大幅增强，1124人，占法院判决数的100％。参与重大案件410人，同比下降既为侦查权的行使起到34件，13.1%。22件31.7％。人，同比上升提高质量件，占人，分别占监督立案数的

延长羁押期限案件，介入侦查等途认真贯彻落实中央、高检院有关规定，不断强化对自身查办贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪的监督，通过健全完善办案工作规章制度，严格依照法定程序履行职责，有效杜绝了超越职权办案、超期羁押、违规采取强制措施等侵犯诉讼当事人权益的现象，自侦办案质量得到稳步提高。

强化内部协调配合和监督制约。按照检察工作一体化的要求，努力探索建立良好的侦、捕、诉衔接机制。对自侦案件做到大要案主动提前介入，引导取证，及时作出逮捕决定，使侦、捕两个环节之间更加紧凑，向公诉部门征求意见，查逮捕环节容易忽略的问题，诉衔接机制既注重了协调配合，又加强了监督制约。自觉接受人民监督员监督。共16件16人全部进入人民监督员程序，定；同时主动接受人民监督员对自侦办案工作中是否存在应当立案而不立案等进行监督，从而有效加强了对自侦办案工作的外部监督。开制度，将人民监督员的姓名、人民监督员的公开信息申请约见人民监督员，当面向其反映情况。严格实行立案、逮捕报备和撤案、不起诉报批制度。对自侦案件实行立案、逮捕报上一级检察院备案和撤案、使。2008年以来，市检察院共按规定办理报送上级院备案的立案案件件80件83人，报经上级院审批后作出不起诉决定察机关职务犯罪案件不起诉公开审查制度务犯罪案件，应听取自侦部门、人的意见，并经人民监督员表决后，见在本院内部局域网公示，进一步确保自侦案件质量。

（四）积极改革创新，深入推进侦查监督工作机制建设。全市检察机关以强化侦查监督

大大提高了办案效率。2008年以来，对不服逮捕、拟撤案、拟不起诉三类自侦案件由人民监督员进行独立评议表决后依法作出处理决电话号码等信息上网、上墙，（试行）》被害人或者其近亲属及其诉讼代理人、报检委会审查，市检察院批复后，要求县区院对于拟作不起诉处理的职掌握案件在审侦、捕、“五种情形”83件88人、逮捕案涉案单位、署名举报还应将不起诉决定意对重大疑难案件在审查逮捕环节主动及时消除在事实认定、证据采信和法律适用上的分歧，及时查漏补缺加以完善，不断提高审查逮捕案件质量。长兴县院还推出人民监督员信息公犯罪嫌疑人或其家属可以按照

不起诉报上一级检察院批准的制度，以确保职务犯罪侦查权的正确行10人。市检察院制定下发了《湖州市检 职能为主线，认真落实各项检察改革措施，创新检察工作机制，保障严格、公正、文明执法，增强侦查监督工作的活力。

探索外来人员犯罪平等办理机制。在外来人员犯罪案件上升的形势下，对外来人员犯罪情况进行调研，探寻打击犯罪、保障人权与促进和谐相统一的对策。市检察院会同市公安局出台了《外来人员犯罪案件适用逮捕措施若干意见》，明确了外来人员逮捕必要性证据收集、逮捕必要性说理等六项办案制度，全市检察机关对外来人员犯罪案件作出无逮捕必要不捕的共的39.2%，无逮捕必要不捕外来人员诉讼均能正常进行。外来人员犯罪案件逮捕率下降，诉前羁押率下降，捕后轻刑率下降，切实维护外地犯罪嫌疑人的合法权益。深入推进行政执法与刑事执法相衔接工作机制。为服务与规范市场经济秩序，执法相衔接机制，制定了我市建立行政执法与刑事司法并通过召开联席会议、对成员单位进行走访等形式，主动加强与工商、国土、质监、税务等行政执法机关的沟通联系，进一步加强对行政执法领域刑事案件的监督，市共受理行政执法机关不按规定移送各类涉嫌犯罪的行政处罚案件料21件21案侦查21件 深化不捕说理工作机制。不批准逮捕说理是全面贯彻落实宽严相济刑事政策，提高案件质量的重要举措。同时，开展了不捕说理工作专项检查，通过自查、法和经验，提高了司法效率，起的涉检上访，对案件事实、证据和法律问题的深入思考和分析，从而提高了自身的办案能力和执法水平。试行分类办案工作机制。检察机关侦查监督部门人员少、案件多，案件办理时间紧，而督促行政执法机关依法行政，主动查询、查阅案卷21人。

全市检察机关坚持在办案中努力做好释法说理、进一步强化了公安机关与检察机关的协调配合；有效地化解了社会矛盾、市检察院积极建立健全行政执法与刑事9件9人，经审查，抽查等方式，认真总结不捕说理工作的做通过不捕说理，促进了和谐；29人，占无逮捕必要不捕总数”建设，积极参与整顿11息诉息访、减少了不必要的复议复核，减少了因审查逮捕工作引出台以来，”机制的方案，2008年以来，全人，审查备案材化解矛盾工作。建立外来人员犯罪案件平等办理机制。《意见》“法治湖州“网上衔接、信息共享件11人，建议行政执法机关移交侦查机关立查找存在的问题及原因，并提出对策。有效地促进了办案人员在工作中加强且新型犯罪时有发生。为提高案件质量，深入内部挖潜，向专业化要战斗力，市检察院试行分类办案工作机制，走在了全省的前列。工作中，将案件根据类别分类，办案人员按分类负责所承担案件范围内的审查逮捕、书面请示、复核、备案。对办案中存在的问题及时分析、提出解决意见，并每半年进行一次综合分析和轮换。相对专业化的分工，使办案人员对专业领域有更深入的研究，从而提升了整体办案水平。从目前运行情况看，建立专业化办案组将成为未来我市侦查监督工作又好又快发展的一个助推器。

二、当前侦查监督工作中存在的主要问题和困难

（一）执法观念有待于进一步转变。一些陈旧的执法理念仍然影响个别检察人员的执法行为，“先入为主”、“有罪推定”的惯性思维仍然存在，还没有真正树立起罪从无”的司法理念。个别检察人员在监督过程中一定程度上存在的思想，以至于在具体工体中出现“重配合协作、轻监督制约

（二）执法水平有待于进一步提高。突出表现在对逮捕条件的把握不够全面，往往只注重审查案件的事实证据，而忽视逮捕的刑罚条件和必要性条件，够准确。另外，对新型犯罪研究不够，案件跟踪监督机制不健全等。

（三）队伍力量有待于进一步加强。当前侦查监督队伍的力量仍然不完全适应新形势、新任务和新要求的需要，案多人少问题一直是制约侦查监督工作健康发展的瓶颈，机关现有侦查监督工作人员29人，2008年人均办案量急需加强。

（四）监督效果有待于进一步保障。检察机关纠正侦查活动中的违法行为的主要手段是口头或发出书面《纠正违法通知书》，没有法律赋予的强制手段作保证，有的侦查机关对纠正违法有抵触情绪，既不改正，也不予以回复，对其改正情况催问时，监督效果不理想。同时，对于久侦不结的情形，也缺乏解决手段。另外，由于落实行政执法与刑事执法相衔接工作机制还只停留在沟通、联系层面，案件线索渠道不畅，督促行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件比较少。对于以上问题和不足，我们将在推进检察改革和执法规范化建设的过程中，积极采取措

“无罪推定”、“疑“不愿监督”和“不敢监督””的情形。

导致有些逮捕措施的适用不

全市检察人，办案任务十分繁重，办案力推诿扯皮，拖着不办，没有建立信息共享平台，导致发现

122施加以解决。同时，也希望人大及其常委会在健全检察机关与相关执法部门衔接配合、改善侦查监督外部环境等方面，进一步给予大力支持。

三、进一步加强侦查监督工作的主要措施

根据我市经济社会发展要求和检察工作实际，当前和今后一个时期，全市检察机关要深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕市委“保增长、抓转型、增活力、重民生、促和谐、强保障”的工作主线和“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，以能力建设为重点，以实现公平正义为目标，扎实开展侦查监督工作，努力服务湖州保持经济持续平稳较快发展，并重点抓好以下五项工作。

（一）牢固树立以科学发展观统领侦查监督工作的观念。要牢固树立大局意识，依法全面履行侦查监督职责，主动为全市经济社会又好又快发展提供司法保障；要坚持把强化监督做为贯彻科学发展观、落实检察工作主题的具体体现；要坚持统筹兼顾，推动侦查监督职能全面协调发展；要坚持更新执法理念，创新工作机制，用改革的办法解决阻碍侦查监督工作发展的问题；要坚持办案力度、质量、效率和效果相互统一、符合科学发展的政绩观，努力实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

（二）促进社会和谐稳定。坚决打击各种敌对势力的渗透颠覆和破坏活动；严厉打击暴力恐怖犯罪、黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪和毒品犯罪；立足维护农村改革、农民利益和农业生产的需要，确保对“两抢一盗”、拐卖妇女儿童和涉农职务等犯罪活动的打击力度，全力维护社会和谐稳定。同时，要全面贯彻宽严相济的刑事司法政策。要坚持全面把握、区别对待、严格依法、注重效果的原则，做到打击犯罪，消除对抗,把侦查监督工作向化解社会矛盾、保障和改善民生延伸。要结合湖州实际进一步规范宽严相济刑事政策的适用标准和具体方式，防止在刑事政策的执行中出现片面从宽片面从严的倾向，完善外来人员适用逮捕措施平等办理机制。

（三）服务经济持续平稳较快发展。要围绕保持经济增长、保障改善民生的大局，发挥侦查监督职能，主动做好服务工作。要积极参加整顿和规范市场经济秩序工作，依法打击金融、证券、房地产等领域的犯罪，特别是非法集资、金融诈骗等涉众型经济犯罪，积极配合“质量和安全年”等专项整治行动，严厉打击侵害人民群众切身利益的制售有毒有害食品、药品等犯罪行为；要积极保障政府投资安全，严厉打击在民生工程、基础建设和生态环境建设项目资金使用中的犯罪，严厉打击侵犯知识产权、破坏环境资源和能源等方面的犯罪；要高度重视、依法妥善处理涉及企业的犯罪案件，慎重使用逮捕措施，加大对侦查机关办理涉企案件使用强制措施和强制性侦查措施的监督力度，最大限度地维护企业的合法权利，促进经济的发展。

（四）增强立案监督和侦查活动监督实效。要把立案监督的重点放在事关国计民生、社会危害性大、人民群众反映强烈、严重影响社会和谐稳定特别是涉及职务犯罪的案件上，同时要注重监督的效果，综合考虑案件的社会危害性、侦查终结的可能性以及是否有利于化解矛盾、节约司法成本等因素，不断提高监督立案率、有罪判决率和重刑率。要继续加强对逮捕执行情况的监督，逐案跟踪逮捕、不捕决定执行情况，坚决纠正滥用和随意变更逮捕等强制措施的现象，坚决杜绝超期提请批准延长侦查羁押期限的行为，防止严重违反法定诉讼程序、侵犯人权行为的发生。

（五）强化行政执法与刑事司法相衔接工作。要认真贯彻落实高检院、全国整规办等四部门《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等文件的要求，继续推进与各行政执法机关、公安机关、监察机关之间“网上衔接，信息共享”机制的建设；建立和完善案件移送备案程序、检察机关查询、查阅案件材料程序、情况通报和联席会议制度；强化内部配合，发现行政执法人员徇私舞弊不移送案件和负有立案侦查职责的人员徇私枉法的，及时移送反渎职侵权检察部门立案查处。

（六）加强侦查监督能力建设。要深入开展岗位练兵活动，实现岗位练兵活动经常化、制度化；加大业务培训力度，开展多层次、多形式的培训工作，尤其要抓好以执法办案一线人员为重点的专项业务培训，提升办案一线人员的案件分析能力、证据把握能力、不批捕说理能力、引导取证能力、案件汇报能力、诉讼监督能力及法律文书制作水平；积极探索运用信息化手段在侦查监督各个环节实行流程管理、过程控制和动态监督，提高工作效率，提高执法办案的规范化水平。要认真学习领会《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》精神，对职务犯罪案件的审查逮捕、内部制约及办案力量等情况进行调研，在人员配备、学习培训等方面做好准备，积极应对职务犯罪案件审查逮捕上提一级的工作。

主任、副主任、秘书长、各位委员，我们的侦查监督工作，在市委的领导和人大的监督下，较好地履行了法律监督职能，但与新时期检察工作的要求还有差距，全市检察机关将以这次市人大常委会专门听取侦查监督工作情况报告为契机，在市委及上级检察院的领导下，在市人大及其常委会的监督、支持下，进一步解放思想，深入贯彻落实科学发展观，更加注重维护社会和谐稳定，更加注重服务社会经济发展，更加注重维护司法公正和公平正义，深入开展侦查监督工作，为湖州努力保持经济持续平稳较快发展、加快建设现代化生态型滨湖大城市提供坚强的司法保障。

第五篇：授权委托书(行政案件)

授权委托书

委托人（单位）：

法定代表人（负责人）：

职务：

住址：

电话：

受委托人姓名：

性别：

年龄：

住址：

电话：

身份证号码：

现委托

在我（单位）

一案中，作为我（单位）的特别授权委托代理人，委托权限如下：

1、代表委托人（单位）接受行政机关的调查询问；

2、代委托人（单位）进行陈述、申辩或代为承认相关事实；

3、代签收相关法律文件。

受托人在上述权限范围内所签署的所有法律文书，我（单位）均予以承认。

委托期限：

****年**月**日至

****年**月**日。

受委托人（签章）：

委托人（签章）：

****年**月**日

****年**月**日

注：若有涂改，须加盖委托人印章。