检察机关内部监督机制建设存在的问题及对策建议思考

检察机关内部监督机制建设存在的问题及对策建议思考

随着司法责任制改革的不断深入，检察机关执行检察官员额制以后，检察官按照权力清单履行职责。检察官的办案独立性和权力大大增强。以刑事检察办案为例，案件的批捕、起诉均由检察官独立完成。如何防止司法体制改革背景下检察权的滥用，完善监督制约机制，增强检察权运行的公开透明和促进检察权规范运行，显得尤为重要。因此，笔者对检察机关内部监督的现状、存在的不足进行简要分析，并提出对策建议，以期对完善检察机关内部监督机制有所裨益。

一、检察机关内部监督的现状

长期以来，检察机关不断加强队伍管理，强化内部监督，各项检察工作积极稳定向前发展，群众满意度大大提高。司法体制改革后，内部监督制约也随着形势的发展不断改变，力度进一步加大。当前检察机关内部监督方式主要有以下几个方面：

一是上级检察机关的监督与指导。

依据宪法和人民检察院组织法的规定，检察机关是双重领导体制关系，上级检察院与下级检察院是领导与被领导的关系，上级检察院对下级检察院有指挥监督权和决定权，下级检察院具有相应的服从和报告义务。上级检察院日常的检务督察工作或者下级检察院的工作汇报就是上级检察院对下级检察院的一种监督方式。

二是检察官联席会议制度的监督。

检察官联席会议制度是检察机关司法责任制改革的重要配套制度之一。这项制度为检察官办理疑难复杂案件提供了决策辅助，对检察官依法独立行使办案权进行适度监督制约。

三是检察委员会的业务监督。

检察委员会是人民检察院在检察长主持下的业务决策机构，是检察机关实行民主集中制，坚持集体领导的司法组织形式，在检察机关内部监督制约机制中具有重要的作用。

四是案件管理办公室的管理与监督。

根据工作职能，案件管理办公室负责对办理的案件实行统一受理，开展流程监控、案件评查等，是对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督和预警的有效方式。

五是检察机关内设政治监察的监督。

各级人民检察院内部都设立有政治部，对检察人员进行管理与监督，是队伍管理的职能部门。工作职责之一就是对检察人员的工作进行业绩评价，落实奖惩制度，建立检察官司法档案，实行终身负责制。

六是检察院内设各部门之间监督。

在检察机关内部，各部门都有独立的工作职能。部门之间的工作具有一定的监督与被监督关系。比如，对司法工作人员的立案侦查权、批捕起诉权分属不同的部门行使，这本身是一种制衡机制。

七是办案纪律的监督制约。

司法责任制下，检察官的权力清单明确了检察官职权范围，规定了检察官做什么、如何做的问题。检察官必须在权力清单规定范围内行使职权，同时必须严格遵守各项办案纪律和规定，确保依法、规范履行职务。

二、检察机关内部监督存在的不足

（一）突出检察官的权力，行政监督弱化，难免发生案件质量问题

司法责任制改革前，基本上每办一个案，都要由承办人提出意见，部门负责人审批，分管检察长、检察长审批或检委会讨论决定。这样的办案模式突出了行政管理权，对于办案质量而言，有一定的把关作用，最大限度地杜绝错案的发生。实行入额检察官办案责任制后，这种行政化管理监督模式已不存在，案件的决定和把关全部由承办案件的检察官一人完成。而检察官的素质有高有低，如果没有审批权的监督，难免发生个别案件出现无罪、撤回起诉、捕后不诉等质量问题。

（二）内设部门的监督职能虚化

检察机关内设部门的监督大多是对案件结果的监督。政治部的业绩考评及案件管理办公室的案件评查、流程监控等大多是对结果的监督，是发生后的“亡羊补牢”，缺乏对执法办案全过程的监督。

（三）检察官联席会议制度的监督实效有待提高

当前的办案模式下，参加联席会议的检察官提出的意见只是起到“参考作用”，导致参会人员思想上不够重视、会前准备不足、发表意见“随意性”。监督效果有待进一步提升。

（四）发挥检察委员会监督职能的作用有限

检察委员会讨论案件和事项范围有一定的规定，讨论案件的重点范围主要是疑难复杂案件。检察委员会的监督方式主要属于事后监督，重点是业务监督和指导，对检察官办案过程的监督有限，无法保证监督的经常性和时效性。

（五）上级检察院对下级检察院的监督制约力不足

目前，上级检察院对下级检察院的监督面临以下突出问题：一方面，上级检察院如何对下级检察院进行监督，监督不当需要承担何种相应的法律责任，立法上没有规定；另一方面，上级检察院的领导与监督往往只限于业务上的指导，是个案的监督与指导，对于没有向上汇报的案件无法监督，对检察官的办案过程及检察官是否廉洁也无法监督到位。

三、完善检察机关内部监督机制的对策建议

检察权运行内部监督所表现出的不足，要求我们强化对检察官监督制约，进一步完善方式，合理解决检察权独立性与接受监督的矛盾，建立科学的监督制约机制。

（一）加强廉政教育，增强检察人员接受监督的意识

司法体制改革，特别是司法责任制、员额制改革，突出了检察官办案主体地位，检察官是基本办案组织的组织者、协调者和案件办理的决定者。没有监督的权力势必导致腐败。因此，必须加强对检察官办案的监督和教育，增强检察干警自觉接受监督的意识，防止检察权的滥用。

（二）发挥好检察官联席会议的作用

检察官联席会议制度应从四个方面进行完善。一是制定相关规则，完善联席会议制度顶层设计。二是规范会议程序。建议参照检委会子系统运行模式，在统一业务应用系统中增设检察官联席会议子系统，使检察官联席会议的启动、发言、记录、统计分析等环节全程留痕。三是确立联席会议考核评价标准。将检察官参会及发表意见情况纳入考核范围。四是拓宽职能定位。检察官联席会议的功能应相当于检委会的职能，应具有“决策辅助”和“类案指导”功能。这样才能真正发挥联席会议应有的作用。

（三）强化办案组织内部监督制约

检察机关各办案部门负责人负责本部门的司法办案管理工作，监督、检查、协调检察官及检察辅助人员的司法办案工作，通过案件评查、业绩考评、办案管理、案件回访等，加强对办案组工作的日常监督，全面掌握检察官行使职权和廉洁自律的情况。对检察官进行考核时，应当认真听取检察辅助人员的意见；对检察辅助人员进行考核时，应当把检察官的意见作为重要参考依据。

（四）深化检委会的监督职能

检委会是检察机关业务决策领导机构，具有较强的司法属性和专业性。加强检委会建设对于实现对检察权运行的内部监督和制约，确保检察权依法、独立、公正、廉洁、高效行使，具有十分重要的意义。要明确检委会议案启动和终结程序，提交讨论案件的范围和标准，增强委员对重大疑难要案和新型案件的专业指导性，实现将工作重心从案件讨论到业务指导转移。通过强化检委会对检察官事前和事中监督，有效防范检察官在利益驱动下滥用检察权。

（五）强化案件管理和流程监控

案件管理部门是检察机关对办案活动进行统一管理的部门。流程监控对于强化内部监督制约，有针对性地防范和纠正司法办案中存在的突出问题，保障检察权规范、公正、高效运行，保护当事人合法权益，具有重要作用。因此，必须进一步强化流程监控的作用和监督功能，促进检察人员公正、规范、文明执法。

（六）充分落实司法责任制

司法责任制是司法体制改革的重要内容，严格落实司法责任制，才能更好地提高办案质量。办案检察官应当对其履行职责的行为承担司法责任，在职责范围内对办案质量终身负责。

（七）完善考评考核

建立和完善业绩考评机制，定期或不定期对检察官履职行为进行监督，重点加强对检察官负责办理的案件实体处理、程序审查和廉洁自律监督。加强对检察官的年终综合评议、实绩考核，通过强化考评考核，增强执法办案责任意识，惩戒检察官办案不负责、把关不严格、程序不规范等行为。