第一章
绪论
第一节
组织与行政组织
一、组织与行政组织
1.组织的含义
<1>组织是人类生存的基本方式，是社会的细胞、社会的基本单元，是人们实现共同目标的工具，产生于人类的生产斗争和社会斗争之中，最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落，以后逐渐产生了阶级。
<2>组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而意识建立起来的人类群体。
<3>组织是两个人、目标和特定的人际关系三种要素构成的一种特殊的人群体系。
2.行政组织的含义
<1>广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。
<2>狭义的行政组织是指国家的行政机关，即依法建立、体现统治阶级意志、执掌行政权力、履行行政职能、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。
3.行政组织的构成要素
<1>物质要素：人员（是行政组织的主体、核心，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定）、经费（是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。）、物质条件（是行政组织赖以生存和发展的物质基础）。
<2>精神要素：目标（从本质上反映了组织的基本功能，分为总目标、分目标和工作目标）、责权结构、人际关系。
二、行政组织的性质
1.一般性质：
<1>静态的组织结构；<2>动态的组织过程；<3>生态的组织环境；<4>心态的组织意识。
2.特殊性质：行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型，表现的特性：
<1>阶级性，是行政组织的核心，行政组织建立及运行的根本目的就是维护统治阶级的利益、贯彻统治阶级的意志。
<2>社会性，是行政组织的基础。
<3>权威性，行政组织是国家权力的具体实行者、体现者，强制服从是行政组织权威的突出特征。
<4>法制性，是行政组织权威性的基础，行政组织的任务、责任、权力是由宪法和法律赋予的，必须以法律为基本依据。
<5>系统性，行政组织从纵向看，主要以分层管理的方式开展工作；横向看，横向职能部门划分，分工领导和管理各有关的事务。
<6>主动性，是现代行政组织的特征。
3.行政组织与其他社会组织的区别
<1>管理对象不同；<2>服务内容不同；<3>活动依据不同；<4>活动目的不同。
三、行政组织在行政管理中的作用
1.行政组织是国家对社会事务进行管理的主体；
2.行政组织是行政人员发挥作用的物质基础，具体表现在行政管理中：
<1>行政组织是行政人员载体；<2>行政组织关系到每个行政人员能否发挥积极性、创造性，更有效开展工作。<3>行政组织将孤立的个体结合成一个能动的整体，发挥出巨大的力量。
四、行政组织的功能
1.行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用；反映着国家行政管理活动的基本内容与行为方向，是国家本质的具体表现。
2.国家功能是国家本质的外在表现，行政组织与立法组织、司法组织一起，共同构成了国家机器的组织体系，与此对应，行政（是国家意志的执行）组织的功能、立法（是国家意志的表达）组织的功能、司法（运用国家法律审判具体的诉讼案件，保证法律公平、正确地施行）组织的功能是整个国家机器功能的一个组成部分。
3.行政组织功能的内容：
<1>政治功能，最集中体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。<2>经济功能，组织经济建设成为行政组织最主要、最基本的功能。<3>文化功能，主要包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育和进行科学文化教育。<4>社会功能，主要包括（1）提供社会保障（2）促进公证的收入分配（3）控制人口增长（4）环境保护。
4.行政组织功能的特点：
<1>广泛性与有限性，行政组织的功能涉及国家政治与社会生活的各个方面，但又是有限的，表现在：
（1）行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。（2）私人生活领域，只要不触犯法律，行政组织就不干预。（3）行政组织功能发挥要以法律为依据。（4）行政组织自身的能力也有限。
<2>稳定性与变异性。第二节
行政组织理论的研究内容
一、行政组织理论的研究内容
行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科，其内容包括：
1.行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历史发展和理论发展。
2.行政组织的静态研究，包括行政组织的结构、混合制、类型。
3.行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部环境。
4.行政组织的动态研究，包括行政组织的建立与管理、变革。
二、行政组织理论的学科性质
行政组织具有双重性质，既是统治阶级实现对社会统治的工具，又是国家政权对社会公共事务进行管理的主体，决定了行政组织既有特殊的阶级性，又有各个不同国家共有的社会性。
1.行政组织的阶级性，决定了各个阶级出于自身利益的不同而对同一种行政组织现象持有不同的看法和评价。
2.行政组织的社会性，决定了各个阶级对同一种行政组织又有着某些相同的评价。
三、行政组织理论与相关学科的关系
1.行政组织理论与政治学的关系
政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想，是行政管理学的专业基础理论；行政管理学又是行政组织理论的专业基础理论。
2.行政组织理论与管理学的关系
<1>管理学研究主要局限于组织自身，管理学研究是全面的。<2>组织学是管理学的分支。
3.行政组织理论与行政管理学的关系
<1>行政管理学先于行政组织理论而产生，行政组织理论是从行政管理学中分离饿独立出来的。
<2>行政组织理论是行政管理学的一个分支学科。
4.行政组织理论与心理学的关系：心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用。
第三节
1、行政组织理论的研究方法：
马克思主义的世界观、方法论是我们研究一切社会问题的基本方法，也是研究行政组织理论的基本方法，它是开展行政组织理论研究的总的理论基础和指导思想。为此，我们在研究行政组织理论的过程中、必须遵循以下方法：（1）阶级分析的方法。行政组织是国际政权中的重要组成部分，是统治阶级管理全社会的工具，因此研究行政组织理论时必须从各个时期国家的阶级性出发。（2）系统分析的方法。用系统分析的方法来观察行政组织，行政组织本身不仅是一个有机的完整系统，而且还是社会大系统中的一个子系统。只有把握行政组织的系统性，才能获得对它的完整认识。（3）理论联系的方法。行政组织理论作为一门应用科学，具有直接的实践性，必须从实践中寻找其自身的规律性。（4）静态与动态相结合的方法。静态的研究方法是早期西方行政组织理论者经常采用的一种研究方法。它侧重于对行政组织结构、制度、规章和权力分配的研究，因而又被称为结构的研究方法。动态的研究方法则不拘泥于组织法规、结构、制度的静态考察，而是着眼于组织中的行为主体——人的因素以及组织环境条件对组织发展的影响，进行动态的研究。在行政组织的学习和研究中，我们既要把握作为静态行政组织，又要考察和分析动态行政组织，考虑行政组织环境和人的能动因素。只有这样才会不失于片面。（5）纵向与横向结合的方法。既要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织起源与发展，又要横向地考察和比较各国行政组织的现状及特点，确定各种因素的异同关系，从而将对行政组织发展规律的探索建立在全面、客观和现实的基础上。
2、行政组织理论研究的意义：（1）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系。（2）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。（3）研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。（4）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要
第二章
行政组织的发展史
一、外国行政组织的发展
1、奴隶制时期的外国行政组织
国家（或地区）
要
点
古代埃及
法老、五权、宰相、州长、祭司
古代巴比伦
汉莫拉比
古代印度
1.婆罗门、2.刹帝利、3.吠舍、4.首陀罗
古代希腊
雅典
民主政体、执政官院、元老院、民众大会、400人会议、500人会议、10将军委员会
斯巴达
双王、监察官院、长老会议、民众大会
古代罗马
共和国
长老院、民众大会、高级长官、元首、执政官、监察官、市政官、独裁官
帝国
五权集于一身的皇帝
外国古代行政组织特点
（1）行政组织职能简单且未明确分化。行政职能的内容多限于宫廷内部的管理。（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工。（3）中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一。（4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。
2、封建制时期的外国行政组织
法国
贵族君主制
1、行政组织按由宫廷到领地的系统分别建立；
2、封建领主在自己的领地内享有行政全权；
3、国王的行政组织是宫廷内务组织,仅管理国王领地和宫廷事务。
等级代表君主制
1、设立三级会议，出现中央集权的趋向，同时也意味着行政与立法的相对分离；
2、国王的行政机关开始由家臣机关向全国性的官僚机构转变。
专制君主制
1、国家各项权力集中于国王手中；
2、国王的宫廷内务组织变成全国性的官僚机构；
3、按中央集权原则设置地方行政组织。
英国
御前会议、枢密院
德意志
奥地利、普鲁士
阿拉伯
政教合一、哈里发
3、资本主义时期的外国行政组织
1、法国实行的是半总统半议会制，这种体制的特点是：
（1）强化了总统的权力，总统无需对议会负责；（2）提高了政府地位，国民议会无权要求总统下台和解散议会；（3）议会的作用有所下降，但仍然拥有立法、监督政府和批准政府财政预算三大职能。
17、封建制时期英法行政组织的特点
①立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。②中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。③地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。④王权与教权的关系十分密切，他们之间既有斗争又有合作。
2、美国现代的独立政府管理机构具有如下特点：
（1）专业性强，管理职能单一。其首长通常是某一方面的专家；（2）具有独立性。由于专业技术较强，其法律、政策不因政府的政策＼变动而变动，故在法律范围内他们自行决定执行中的政策权利。（3）行使混合权力。独立行政机构不仅有行政权，而且有准立法权、司法权。（4）办事效率高。由于权力集中，办事程序简化了，再加上管理职能单一，管理者对同类问题具有丰厚经验，因而办事效率大大提高。（5）独立行政机构的组织形式一般为各种专门委员会，如中央情报局、民权委员会、人事管理局、证券交易委员会、联邦储蓄系统等。
3、简述资本主义时期外国行政组织发展的特点。
（1）行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。行政组织越来越专业化，越来越科学化。（2）近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅扩大，而且也发生了较大的变化，已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。这表现在近年来各国行政组织机构中负责管理经济和解决社会问题的部门所占的比例越来越大。
（3）行政权力越来越大。虽然资本主义国家都把三权分立作为政府体制运行的基础，但行政权力在国家权力体系中的地位逐步上升，却是一个明显的趋势。（4）在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权（如英国）；有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力（如法国）。如此看来，中央适度集权与地方适度分权是市场经济下各国的共同要求。
二、中国的行政组织
1、中国古代的行政组织
◇
.夏、商、西周时期：
夏：王位世袭制；开始设官
商：按照职能设官定制：司徒（主力役之征）、司空（主工）、司寇（主刑）
西周：三司——司徒（农业）、司马（军事）、司空（工程）；
六太——宰、宗、士、史、祝、卜
◇。秦、汉时期：
秦：三公九卿制——丞相、太尉、御史大夫（集体宰相）；丞相下设九卿：
太常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府
汉光武帝以后：尚书权力越来越大，成为三省六部制的雏形。
◇。隋、唐时期：
三省六部制——三省：中书、门下、尚书（尚书省是全国的行政核心）
六部：（在尚书省下）吏、户、礼、兵、刑、工
◇。宋、元时期：
三省向一省过渡，中书省逐渐成为最高的行政机关
◇。明、清时期：
明朝——明初，废宰相，六部成为最高的中央行政机关；但中期以后，内阁的权力日重。
清朝——设军机处；地方大官直接听命于皇帝
◇。中国古代行政组织发展的特点：
（1）强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者。（2）中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到内阁的演变。（3）中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代的行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。
2、中国近代行政组织
◇。南京临时政府时期（1912－1913）：
先是总统制；后实行内阁制。
◇。北洋军阀时期（1913－1928）：
在内阁制、总统制、帝制中变动。
◇。国民政府时期（1927－1949）：
三大原则：直接党制；委员会制；五权分立。
行政院是国民政府的行政机关。
◇。中华民国的行政组织特点（1）中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。行政权、立法权、司法权分别执掌，设参众两院，建立议会制度和内阁制度，行政组织的设置也开始初具现代特征。（2）孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义，但孙中山逝世以后，这一体制并未得到真正实现，因为实际上国民大会所拥有的权力很小，而总统的权力很大。（3）从法律上确立了国民党***的政治体制。法律规定政府主要长官都由国民党中央执行委员会任命。（4）在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山先生的军权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。
3、中华人民共和国行政组织的几个阶段：
◇。第一阶段：建国初期（1949－1954）：
《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》是新中国行政组织诞生的标志。
中国人民政治协商会议；中央人民政府委员会；政务院；政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个委员会。
◇。第二阶段：54年宪法体制时期（1955－1966）：
全国人民代表大会——最高国家权力机关；
国务院——（地位）
最高国家权力机关的执行机关、最高国家行政机关。（组成）
总理、副总理、部长、主任、秘书长。
（领导体制）
集体领导（通过全体会议和常务会议进行工作）。（组织结构）
职能机构、直属机构、办公机构、秘书机构。
（总理产生）
国家主席提名、全国人大决定、然后国家主席任命。
◇。第三阶段：文革及拨乱反正时期（1967－1974）：
军管会、革命委员会（先是四权合一、后成为党委领导下的政府机构）、75年宪法（国务院总理由全国人大根据中共中央的提议任免）。
1979年的《地方政府组织法》：县级以上地方人民代表大会设立常务委员会，从此县级以上地方人民政府专司行政。
1979年起，各地方革命委员会改称人民政府。
◇。第四阶段：1982年宪法体制（1975－1982）：
国务院——（领导体制）
总理负责制。（总理产生）
国家主席根据全国人大的决定任免。
22、中华人民共和国行政组织的特点
（1）新中国行政组织具有充分的人民性。各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。（2）新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。它为经济的发展注入了活力。（3）在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。这是通过人民代表大会这一制度来保证的。（4）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端：由于分工过细，造成机构臃肿，职责不清；由于过分强调对口管理，造成了上下级或中央与地方之间权责不清，从而导致人浮于事，效率低下。虽然过去已经进行了几次大的改革，但往往都陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。就我国的实际情况分析，高度集权管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是导致这两个怪圈的根本原因。所以改革开放后，我们在进行由计划经济体制转入社会主义市场经济体制过程中就认识到，转变政府职能是我国行政组织改革前提和基础。
第三章行政组织理论的发展史
一、外国早期的行政组织思想
◇。古希腊、古罗马的行政组织思想：
1、柏拉图的行政组织思想
柏拉图是古希腊著名的哲学家和政治家，他的行政组织思想体现在其代表作《理想国》与《政治家篇》里。他的主要观点包括如下几个方面：（1）社会分工是国家行政组织存在的基础人们在分工的基础上合作，从而产生了国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、五十保卫国家、工匠从事物质生产。（2）“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。（3）治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。（4）柏拉图晚年提出了依法行政的思想，因为他感到要实现德才兼备的好人治国十分困难。
2、亚里士多德的行政组织思想
亚里士多德是一位百科全书式的大学者，在他的《政治学》里，他表达了其行政组织思想：（1）他提出了三权分立的雏形，即无论那种整体的国家都应该包括三中机构：议事机构、行政机构、审判机构。（2）设置行政机构的依据在于：城邦事务管理的实际需要；行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；不同的政体有不同的行政机构与之相适应。（3）提出了行政组织应当具有一定的职能，如城邦监护职能、公共财政、军事职能等。（4）行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备。（5）建立行政监督机构对行政人员进行监督。（6）他主张以法治国。
二、中世纪时期西欧的行政组织思想
1、马基雅维利的行政组织思想。
主要体现在他的《君主论》与《讲话集》里。他是世界上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。这些原则主要有四项：群众支持原则；组织内聚力原则；领导者必须具有超出常人能力（决策能力、用人能力、应变能力）的原则；存在下去的原则。
2、官房学派的行政组织思想。
官方学派是指16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革学家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。他们的行政组织思想包括：（1）建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；（2）主张选用优秀的人才来治理国家；（3）主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理；（4）加强国家及政府的权利。
◇。资产阶级革命时期的行政组织思想
汉密尔顿的行政组织思想
1、主要体现在《联邦党人文集》里。他的主要观点为：（1）主张扩大行政部门的权力；（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）。
2、密尔的行政组织思想
主要体现在《代议制政府》里。他的主要观点为：（1）衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长；（2）政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提；（3）行政组织合理分工，实行个人负责制；（4）政府的全部工作都要由有特殊专业性的人才来担任。
三、传统时期的行政组织理论
1、独立的、系统的行政组织理论（传统行政理论）产生的背景
（1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化（2）民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。（3）政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：①行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。②西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱，③由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。
2、威尔逊的行政组织思想
威尔逊是独立的行政科学的创始人，他在1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文，提出了其关于行政组织的思想：要求首先明白行政组织的职能、范围、任务；倡导改进政府机关的组织机构与工作方法；强调行政组织应成为公众信赖的机关。
3、泰罗的组织科学原理
美国工程师泰罗被称为“科学管理之父”，他于1911年出版了其代表作《科学管理原理》。他主要以企业组织为研究对象，在他的作品中涉及到的组织思想有四点：主张将管理职能与作业职能分离开来；强调组织管理职能的专门化；强调组织工作要计划化、标准化、程序化；强调组织管理中的例外原理，即高层管理人员应当适当放权。
4、法约尔的一般组织理论与原则
法约尔试图提出一种适合于很多领域的一半组织理论。他他1916年出版的《工业管理与一般管理》中表达了其组织思想：组织与管理密切相关；任何切实有用的理论应当能够应用于所有的各类组织；他探讨了组织的层级机构，主张保持比较小的管理幅度；提出了管理的五要素：计划、组织、指挥、协调、控制，并提出了14条组织管理原则。
5、韦伯的官僚制行政组织理论：韦伯被称为“组织理论之父”，他提出了官僚制理论。他认为组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性。法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。官僚制组织的特征主要有：第一、组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位；第二、组织内成员享受的待遇相对固定，并取决于个人的能力和表现；第三、组织内层级节制，强调隶属关系；第四、强调组织的专门化；第五、组织靠规章制度来加强管理；第六、组织管理以书面文件“档案”为基础。
6、古立克、厄威克的组织理论
（1）他们的主要贡献，在于首次提出了“组织理论”这一学科名称。（2）古立克总结出了管理的七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。这七项的英文首字母架在拼成：POSDCRB.（3）古立克与厄威克共同整理出了管理的八条原则：目标原则、权责一致原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。
7、传统行政组织理论有什么特点？
答案：首先，由于理论家所处的国度，以及自身的经历与专长上的差异，是科学管理的行政组织理论、行政管理的行政组织理论与官僚制的行政组织理论无论在思考问题的着眼点，还是在研究与论证问题的方法上都存在明显差别。其次，由于理论家处在一个相同的经济、政治时代，其基本价值观又有相同的取向，所以其理论也有相同之处：第一，都追求组织效率；第二，认为行政组织就是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备的体系；第三，对人性持悲观态度；第四，采用静态、机械和理想化的研究和分析方法。这一时期的理论既有突出的贡献，又有明显的片面性，其主要表现是：第一，他们在强调行政组织的制度、法规、程序重要性时，没有看见制度、法规之繁荣可能对组织目标毫无用处；第二，提出的一般组织原则包含了许多合理的基本思想，但过分追求原则的普遍适用性与完美性；第三，强调行政组织非人格化和理性化的同时，忽视了人的主观能动性及多方面的要求；第四，只看到行政组织的内部各环节的协调而没有看到正式组织与非正式组织、组织与外部环境之间的互动关系。
8、对传统行政组织理论的评价：
1）各有侧重。
2）有四点相同、或相似处：
①都试图通过对管理过程的专业化、合理化、标准化，求得效率的提高；
②都认为理想的行政组织就是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、协调一致、法制完备的体系；
③都对人性持悲观的看法：
④研究方法都是静态的、结构的、封闭的、理想化的。
3）提出的一些结论奠定了组织理论进一步发展的基础，至今仍有意义。
4）存在的缺陷：
①注重制度、规范，只看到其积极作用，看不到其可能产生的消极作用；
②提出的原则过于理想化，难以实现；
③在强调组织的非人格化的同时，忽视了人的主观能动性和需求的多样性；
④没有注意到非正式组织以及组织所处组织的影响
四、行为科学的行政组织理论
1、梅奥的人际关系组织理论
梅奥是早期行为科学组织理论的代表人物，是人际关系学说也是行为科学的创始人，代表作是《工业文明里的人的问题》。梅奥与其合作者为研究人际关系，于1923-1926和1927-1932两次实施了有名的“霍桑实验”。梅奥的基本思想是：一是提出了“社会人”理论，认为人除了要求获得劳动收入以外，还希望获得安定、友谊和归属感；二是提出了“非正式组织”的说法，非正式组织以感情逻辑作为价值标准，妥善对待非正式组织有助于提高劳动效率；三是作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织成员的满足度来激励人的“士气”，以提高组织效率。
2、西蒙的决策组织理论
西蒙是美国著名的行政学家，他以巴纳德思想作为出发点，建立起一个更加系统、全面、成熟的现代组织理论体系，尤其主要从行为科学的角度探讨了组织决策理论。他是决策理论学派的创始人。其代表作为《管理行为》（或《行政行为》）。西蒙的行政组织四项主要包括：①组织是一个决策系统，组织的功能就是决策。②组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段；由于任何组织和个人在手段和目的上都不可能达到完全的整合，因而职能追求在当时条件下令人满意的决策。③他发展了巴纳德的组织平衡理论，认为组织是由人组成的集体平衡，一方面，组织要为个人根据其贡献提供一定报酬，另一方面组织成员同时又必须对组织做出贡献。④他提出了组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为；影响决策行为的因素有：权威、组织认同、信息沟通、培训、效率。⑤他提出了组织设计论，认为组织设计要有利于组织决策和为决策所必需的信息传递、信息处理工作；要进行合理的组织设计，应当：建立组织的目标体系、进行分工、确立组织的工作中心、进行组织的权力配置。
3、巴纳德的组织要素与平衡理论
巴纳德是美国公共行政和组织方面的理论家，他的组织理论事实上已经超出了行为科学的框架，是西方现代组织理论中社会系统学派的创始人。他对组织理论的贡献是：其一，指出组织的本质特征在于，它是一个协作系统；其二，提出了组织作为一个协作系统，必须具备三要素：共同的目标、协作的议员、信息；其三，提出了权威来自于下级接受的思想；其四，提出了组织平衡的思想，他认为组织能否持续村砸，取决于其内外部是否平衡；其五，阐述了非正式组织理论：非正式组织具有传递信息的功能，能够激发和影响组织成员的整体愿望，同时能够避免正式组织的过多、过滥，非正式组织也需要被正确引导。
4、对行为科学行政组织理论的评价
1）行为科学的行政组织理论有两个特点：一是重视组织中的人，并认为人是社会人和自我实现人；二是注重实验和实证的方法。
2）其提出的组织观有以下7点：
（1）组织与人员是互动关系；
（2）组织不仅有经济、技术的一面，还有社会、心理的一面；
（3）组织中存在非正式组织，它对成员的行为有很大影响；
（4）权威的基础在于下级的认可；
（5）个人不仅受经济因素，而且受社会、心理、文化因素的激励；
（6）组织中的互相沟通和成员的参与管理非常重要；
（7）组织中存在着角色冲突。
3）行为科学的组织理论揭示了组织的社会心理特征，批判了传统行政组织理论在这方面的不足，为行政组织理论的发展作出了贡献。
4）主要缺陷：
（1）过分偏重对人的研究，贬低了结构、制度研究的重要性；
（2）过分强调价值中立和客观性，忽视了行政组织具有阶级性特点，同时也使得研究缺乏理论指导；
（3）没有深入探讨环境对组织的影响。
五、现代行政组织理论
1、卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论（系统权变理论）
他们是美国华盛顿大学的管理学教授，继柏森斯之后，于1970年合著《组织与管理——系统方法与权变方法》。其主要观点是：（1）组织是一个开放系统，任何一个组织都必须接受足够的投入，以维持其正常运转，同时提供足够的产出给外部环境，以便保持组织与社会环境的动态平衡关系。（2）组织是一个整体系统，一般由这样五个分系统构成：目标与价值分系统；技术分系统；社会心理分系统；结构分系统；管理分系统。（3）提出了组织的权变观念，认为权变观点所要研究的是组织与外部环境之间的相互关系和各分系统之间的相互关系。权变组织理论所持的基本观点是：权变理论强调如下思想：①组织具有多变量性，应当具体地研究组织和它所处的环境之间的关系；②每个组织的外部环境和内部分系统都处在动态的变化之中，因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法。③权变理论致力于谋求组织与外部环境及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性。
2、柏森斯的行政组织理论
柏森斯代表作是《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》。他认为任何一种组织，其本身就是一个处在各个社会系统中的社会分系统，在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统。处在社会系统中的组织，必须具备这样几个特质：适应环境；达成目标；统一协调；形态维持。这四个方面的特质主要通过组织的三个层级来维持：①决策层级，负责决策和组织方向；②管理层级，负责组织内部各单位的活动和组织与外部团体之间的接触；③技术层级，这是组织目标的直接完成者。这三个层级有着明确的界限。
3、雷格斯的生态行政组织理论
1947年，美国哈佛大学教授高斯发表《政府生态学》，认为政府组织与行政行为必须考虑到生态环境的因素。1957年，夏威夷大学东西文化研究中心教授雷格斯发表了《农业型与工业型行政模式》一文，1961年出版《行政生态学》一书。其基本思想如下：
（1）提出了三种行政组织模式：融合型——传统农业社会的行政组织与其他立法、司法组织混同，行政组织内部分化也很低；棱柱型——由农业社会向工业社会过渡的行政组织，既有现代的因素，又有传统的因素；衍射型——高度发达的工业社会的行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工也很清楚，各司其职。（2）雷格斯重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织。雷格斯指出：棱柱型行政模式有三种特征：①异质性并存，即在同一社会中呈现不同的制度、不同的行为规范与观点。②形式主义，即法律与现实的严重脱节。③重叠性，即传统与现代社会的结构彼此重叠。一方面有国会、行政机构、选举制度，另一方面又有影响很大的家族、宗教团体等。（3）考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共形态之间的制约关系。只有与生态环境相适应，并根据这些生态环境的变化适时地做出调整的行政组织，才有可能健康地发展。
4、如何认识系统权变组织理论的特点？
综合与批判过去的各种组织思想与理论方面取得了突破性的进展。以前看似对立或矛盾的各种理论与方法在系统的框架中、权变的方式下取得了统一协调，从而使人们得以更广泛、更全面，同时也更深刻地理解组织问题。在这一时期，行政组织被认为是一个开放的，具有新陈代谢功能的系统，其内部又由于不同的子系统构成，系统与环境具有某种界限并与之进行物质、能量、信息的交换。系统权变理论的最大贡献就是综合，但他们并没有超越片面性。因而行政组织理论的发展没有达到也不可能达到顶点，随着历史的发展，它必须有更丰富、更全面的内容，有更新、更科学的方法。
5、对系统权变行政组织理论的评价
1）在综合与批判以往各种组织思想和理论方面取得了突破性的进展。
2）这一理论，将行政组织视为一个开放的具有新陈代谢功能的系统，其内部又由不同的子系统构成，系统与环境具有某种界限并与之进行交换。这一理论认为，没有无条件的最佳组织设计和管理方法，组织设计和管理的关键在于在环境和组织之间保持动态平衡。
6、行政组织中的帕金森定律与彼得原理
（1）帕金森定律
帕金森是1909年出生的英国著名的历史学家和行政学理论家。他在1958年出版《帕金森定律》（或为《官场病》），剖析了英国行政部门的种种弊病，其中所反映的这些“弊病”带有很大的普遍性，在各国引起反响。他认为官场通病主要有三种：其一，职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀；其二，现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低；其三，组织的低效源于自发的嫉妒病；其四，豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。
（2）彼得原理 美国管理组织学者彼得与记者霍尔在1969年合作出版《彼得原理》（或《升官病》），作者认为，每个组织都充塞着不称职者，每个人都想晋升到他不能胜任的职位。如果每个人都降一级，做他能胜任的工作，就会使组织效率大大提高。人类任何有组织的事业都受到彼得原理的支配，行政组织也不例外。
7、新公共行政学组织理论
新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。（1）对传统公共行政学
“效率至上”的反思与批判 公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开，过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革行政组织变革的终极目标，是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；应变灵活。（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程 ①分配过程，这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整个过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间（比如立法机构、利益团体）建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多地参与，其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具。功过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力。
8、企业家政府组织理论
企业家政府理论也是美国近年来最为流行的行政学派，是美国学者奥斯本和盖不勒在1992年合著的《重新创造政府》中首先提出来的，其基本思想是把企业经营的一些成功经验运用到政府中来，使政府能够注重投入，提高行政效率，以重新塑造政府形象。这种理论主张从根本上改变政府的行为方式，希望政府能向企业一样充满活力，参与竞争，树立顾客意识，简政放权，放松规制，从而建立一个花钱少，办事效率高的政府。他们认为企业局应当具备十大特征：
9、对现代行政组织理论的评述
（1）通过对传统行政组织理论和行为科学组织理论的批判，现代组织理论提出要建立具有综合性、开放性、有机性和总体性特征的新型政府主张。他们注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究，把组织看作是一个系统，并且是与内外环境密不可分的一个开放系统。
（2）现代组织理论也有不足：一是强调被动地适应环境，而非主动地促进环境的改变；二是过分强调组织的变数，忽略了对组织的基本原则和运行规律的研究。
（3）目前，现代行政组织理论不断倡导变革，要求政府放松规制、下放权力、重视民主参与、提高应变能力、重视服务对象。
第四章：中国行政组织理论
一、中国古代行政思想
1、儒家的行政组织思想（1）孔子的行政组织思想。孔子是儒家学派的创始人，他提出了以“礼”为核心的行政组织思想。他的主要观点是：维护严格的等级秩序；强调组织内的和谐；如果选拔正直的人来参与管理，百姓就能服从统治。
（2）孟子的行政组织思想。孟子发展了儒家的思想，其主要的行政组织思想表现在：①主张以人为本的行政组织思想，认为“仁”是国家行政的目标，又是行政组织内部的组织原则 ②主张举贤任能的用人原则，对于贤能的人，一要尊重，二要给与优厚的生活待遇，要重用；③他提出了专业化分工的思想，指出有的人从事脑力劳动，是管理者，有人从事体力劳动，是被管理者。
（3）荀子的行政组织思想。荀子是儒家行政组织思想的集大成者，其行政组织思想主要是：他主张礼法结合的行政组织思想，认为礼法结合，就能治理好国家；论述了社会分工与组织的重要性，认为“分”是组织管理的手段，是社会有序化的标志；指出“义”是人类组织的行为规范，是组织存在的基础，有了义，才能使组织团结一致，战胜自然，并使组织生存和发展；他也提出了选闲任能的用人思想，认为应当把选贤任能放在提高行政组织效率和国家安危的高度来认识。
2、法家（商鞅和韩非）的行政组织思想
（1）商鞅的行政组织思想。其主要观点是：以法为本，特别重视法，认为法是行政组织活动的准绳；强调组织领导的统一性，认为领导权应该为君主所独揽。
（2）韩非的行政组织思想。韩非是法家思想的集大成者，他对早期法家的“法、术、势”的思想兼收并蓄，完善了以法为中心的法家行政组织思想。他的主要思想是：他分析了法、术、势各自的含义，认为法就是行政组织规定的一系列行为准则，术是统治术（即君主根据行政任务授予臣下一定职位，并进行考核），势是君主的绝对权威；他主张用法、术、势兼用的手段治理国家和行政组织自身，他强调势是法和术的前提，强调君主的绝对权威，强调中央集权；他强调组织分级管理与监督原则，认为君主责任是考察和监督，而不是直接去治民。
3、道家的行政组织思想
老子是道家学派的创始人，其主要思想包括：崇尚“无为而治”，主张管理者不要过多干预；提出善下的用人思想，善于用人的人应当对人才谦和，以把人才吸引在自己周围；
4、道家的“无为而治”行政组织思想与今天的“有限政府论”有何联系与区别？
（1）两者的共同点在于，都主张管理者不要过多干预，上层管理者应当尽量按客观规律办事。（2）两者之间有着很大的区别：老子的“无为而治”行政组织思想从本质上看还是一种比较消极的管理方式，它采取的是一种听之任之，完全顺其自然的方式，这样的管理最终既不会有很高的效率，更不会获得大的效益。今天人们所提倡的“有限政府论”与老子的“无为而治”行政组织思想相比有着很大差别。它从根本上而言，不是让政府不管，而是要尽量少管一些具体的、业务上的事情；它采取了分权的思想，在中央和地方之间，在政府部门与企业、社会团体或社会中介组织之间进行了有效的分工，各司其职。政府从一些具体事务上脱身出来，可以集中力量抓好宏观管理，集中力量办好一些事关全局的大事。“有限政府”最终追求的是一种高效率和高效益。
5、墨家的行政组织思想
墨子是墨家学派的创始人，其行政组织思想主要内容是：提出了尚同的组织原则，认为应当政令统一，实施自上而下管理；主张尚贤用人原则，贤人一旦被录用，就应当使他们有职有权；强调组织中上下沟通必要性；认识到组织中参谋、智囊人员的重要性，主张领导人员应当博采众长；提出了“节用”“非乐”的组织经济原则。
6、对中国古代行政组织思想的评述
中国古代行政组织思想源远流长，其内容比外国同时期的行政组织思想更为丰富和深刻。其中，有很多在今天仍然值得借鉴，例如政令统一的思想、权责统一的思想、组织和谐与内聚力思想、组织与效率思想等等。同时，中国古代行政组织思想也存在一些不足：当时的行政组织思想大多是片断地、不系统的，而且没有对行政组织专门论述，更多的是隐藏在古代思想家的治国方略之中。
二、中国近代行政组织思想
1、孙中山行政组织思想（1）创五权分立原则，谋求“万能政府” ①孙中山主张按五院制形式构建一个高效率的“万能政府”。提出立法、行政、司法、监察、考试五权分立原则，并主张按五权分立原则采取五院制形式来构建中华民国政府，即立法院、行政院、司法院、监察院和考试院。②他认为为了保证选拔官员的公正性，应当由独立与行政部门的考试院来选拔人才。同时，用来监督和裁判官吏的监察机关也应当独立，以保证行政机关公正行事。③孙中山“五权分立”思想的理论依据是权能分立学说，他主张人民掌握“政权”，政府实施“治权”。他的“五权分立”是对西方三权分立思想的重大发展，目的是要把中华民国建成世界上最完善、最健全的资产阶级民主共和国。
（2）倡导地方自治，提出均权制主张 ①孙中山认为，应当使人民直接在基层行使民权，这是民主制度的基础，也是国家的希望。同时，他在倡导地方自治的同时，也强调国家的集中统一。②关于中央与地方的权限，孙中山提出了“均权主义”的思想。将国家的集中统一与地方的自治相结合，凡是全国性事务由中央管理，适合因地制宜的地方事务则由地方政府惯例。
（3）重视人才培养与合理使用，强调人尽其才。
2、孙中山行政组织思想对我国当代行政组织发展有何借鉴意义？
（1）孙中山主张五权应当在民意的基础上集中，在集中的基础上由政府来管理。这对于我国更好地坚持和发展民主集中制颇有现实意义。（2）他提出中央和地方适当分权，这种思想有利于进一步完善我国的行政组织体制。（3）他重视人才，主张量才使用，反对人浮于事，任人唯亲。这也是现代人力资源开发的一项重要思想。
3、毛泽东行政组织思想：
是以马克思主义行政组织思想为渊源的。它是在马克思主义行政组织理论的指导下，经过根据地政权建设和新中国国家行政管理实践的长期探索而逐步形成中国社会主义行政组织理论。
（1）关于社会主义国家行政组织的性质
①我国行政组织是人民自己的政府，必须以为人民服务为宗旨。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是社会事务管理的主体，这是区别于资本主义国家行政组织的根本标志。②我国行政组织必须对人民代表大会负责。③我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导。这是我国社会主义行政组织的一条基本原则。
（2）关于社会主义国家行政组织的职能
包括社会职能和政治职能两个方面。总的趋势是：政治职能逐渐减弱，社会管理职能逐渐增强。
（3）关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则
①社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。②反对官僚主义。必须将反对官僚主义作为社会主义国家行政组织建设的一项重要的原则。
（4）关于中央政府和地方政府的权力分配
主要提出了要调动中央和地方两个积极性和统一领导、分级管理的思想。既要维护中央的集中统一领导，又要充分调动地方的积极性。着重强调的是，在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。
4、邓小平行政组织思想
邓小平行政组织思想，是邓小平理论的重要组成部分，是邓小平对马列主义、毛泽东行政组织理论的继承和发展。邓小平的行政组织思想体现在他的《党和国家领导制度的改革》。邓小平的主要行政思想有：
（1）行政组织应以经济职能为中心，强调我国政府工作必须以经济建设为中心，大力发展社会生产力。
（2）行政组织必须进行改革（比较重要）
①行政组织改革的必要性。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，应该“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。要达到这一目的，必须进行行政组织改革。②要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系。在中央与地方的关系上，邓小平一面强调“中央要有权为”，另一方面也主张让地方有更多的自主权，强调应该有计划的大胆地下放权力，而且地方个政府也有一个权力下放的问题。③要改革党政不分的问题，理顺党政关系。④
要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。⑤要进行机构改革。机构改革是行政体制改革的重要内容，精简机构是一场革命。党的十一届三中全会以来，我国先后进行了四次较大的政府机构改革，四次改革都要转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。特别是1998年的国务院机构改革成绩斐然。
（3）行政组织必须克服官僚主义，提高行政效率：邓小平指出，“克服官僚主义是摆在我们面前的一个大问题”，克服官僚主义斯行政组织体制改革的目标。
（4）行政组织必须加强法制建设
①必须加强组织制度建设。必须制定一系列的法规，使政府做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。②重视组织机构的编制立法。邓小平坚持主张用法规的形式来控制机构设置和人员编制。
③主张建立严格的工作责任制。一是要扩大管理人员的权限，责任到人就要权力到人；二是要善于选用人员，量才授予职责；三是要严格考核，赏罚分明。只有这样，才能提高工作效率。④
强调建立科学的干部人事管理制度：第一，建立老干部离退休制度，废除实际上存在的干部领导职务终身制。第二，实现干部队伍的“四化”，即革命化、年轻化、知识化、专业化。第三，加强对干部的任职任期惯例，健全干部的招考、任免等各项制度。第四，把竞争机制引入干部人事制度，严格监督管理，注重能力。
5、邓小平行政组织思想对于当前我国行政组织改革指导意义
邓小平关于行政组织思想的很多论述，都是我国现阶段行政组织改革的行动指南：他指出，行政组织应该以经济职能为中心，行政组织必须克服官僚主义，提高工作效率，行政组织必须进行改革，行政组织必须加强法制建设。这些是我国进行行政组织建立所应当时时依据的指导方针。对于行政组织改革，邓小平强调了很多重点，这些已经成为我国现阶段行政组织改革的重要指导方针。（1）邓小平指出了行政组织改革的必要性：只有改革行政组织中机构重叠，效率低下的现象，才会更加有力地推进我国的社会主义现代化建设。（2）他指出，要改革行政权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织的职权关系。应当把中央的统一领导和地方积极性、主动性的发挥很好地结合起来。（3）要着力于改革党政关系，实现“党管干部”、“党管大事”。（4）要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。这是针对长期以来，政府对企业牢牢控制，管得过多过死，导致其缺乏合理的路线而提出的。（5）必须进行机构改革，建立廉洁高效的政府。
6、对中国近现代行政组织思想的评述
（1）孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊地位，有着承前启后的作用。他将中国古代的治国经验与西方的治国之规结合起来，梦想建立一个“万能”的政府。尽管他的许多主张在今天看来是有局限的，但是其中的不少主张在今天也有很大借鉴意义。
（2）毛泽东、邓小平的行政组织思想，构成了当代中国的行政组织理论，是我国当前行政组织建设和改革的带根本性的指导思想，是马克思行政组织理论的重要组成部分。以毛泽东为代表的新中国第一代领导集体，在领导根据地建设和新中国的行政管理的实践中，提出了一系列关于行政组织建设与管理的思想。这为我国行政组织的建设与官吏奠定了理论基础。以邓小平为核心的新中国第二代领导集体，明确提出了改革行政管理体制的一系列原则、方针。改革是邓小平行政组织思想的核心内容。邓小平的行政组织思想，实际上是对毛泽东行政组织思想的继承和发展。
第五章
行政组织结构
一节：1、行政组织结构的含义和构成组织结构
定义
行政组织结构即行政组织各要素的排列组合方式。构成行政组织基本框架的实质是分工；职位是构成行政组织结构的基本要素；整个框架由四个层次组成。
构成职位是构成行政组织结构的基本要素。
在职位的基础上，有四个层级：工作单位→工作部门→工作层级→整个国家。
2、行政组织结构的功能
在行政机构的运行中，良好的行政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的物质基础，它有着重要的行政功能。（1）合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。（2）合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。（3）合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系。（4）合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。
3、合理的行政组织结构的标准：
（1）任务与组织平衡（2）按比例设置单位和人员（3）分工明确、合作良好（4）适应环境、具有弹性。
二节、行政组织的纵向结构的定义
1、行政组织的宏观纵向分工
行政组织的宏观纵向分工是反映不同层级政府之间的分工，是以层级制为基础的垂直分工。它是指政府为了有效地发挥行政组织的功能，首先要将国家所管辖地域分成许多块，由不同的行政组织进行管理。为此，除了设置管理全国社会事务的中央行政组织外，还设有管理局部地区的地方行政组织。
宏观纵向分工的特点是：层级越高，管辖的范围越广，但组织的数量越少；层级越低，管辖的范围越小，但组织的数量越多。不同层行政组织之间管辖的职能，既有相同的一面，即都要管理社会、经济、文化等事务；又有不同的一面，一般而言，凡是属于全国性的宏观问题，归中央行政组织管理，凡是属于本地方的事务，归地方行政组织管理。由于行政组织的多少与层级成反比关系，故从总体结构上看，它呈现一个金字塔形的结构。
2、行政组织的微观纵向分工
（1）行政组织的微观纵向分工，是指各级政府或各个部门内部层级的分工。（2）微观纵向分工的原因：各级政府或各个部门承担本辖区范围内或本部门的行政任务，为完成任务，达到目标，就必须将任务层层分解，直至落实到每一个职位。（3）微观纵向分工的特点是：它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为标准。由于各系统的职能可以分解为许多子系统，故它们之间的领导也呈现出金字塔式的垂直领导关系。
3、行政组织纵向分工的职责分配关系
最高层次的行政组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策，最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。最高层次的行政组织是一个开放的、面向社会的行政组织。
中层行政组织为协调指挥层，负责执行本部门最高行政组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等工作。因此，中层行政组织为半开放半封闭系统。
基层行政组织为技术操作层，其任务是执行中层行政组织的实施方案。它基本为封闭型。
4、行政组织纵向结构的优缺点
（1）优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；②行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地实施；③、能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性；④、各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型管理人才；
（2）缺点：①、行政首长管辖的事务过多，难以事事精通；②容易形成地方政府的条块分割；不利于各地经济和文化的交流与发展。③、容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制
三节、行政组织横向分工的定义
1、行政组织的横向分工就是行政组织的部门分工。
2、横向分工有两种：
（1）
宏观的横向分工（即一级政府内的部门分工）；（2）
微观的横向分工（即一个部门内的结构和职位的划分）。
3、行政组织横向分工的必要性
（1）适应行政管理有效性的需要；（2）适应行政管理专业化的需要；（3）适应行政管理综合协调、宏观管理的需要；（4）适应行政管理程序化的需要。
4、行政组织横向分工（或横向划分）种类
按业务性质分工
定义：指根据行政管理的业务性质的异同设置行政组织。
优点：⑴符合专业分工的原则；
⑵有利于政策、法规的统一；
⑶事权统一，便于协调
缺点：⑴如业务事权过于集中，易造成条条分割；
⑵如分割过细，易造成部门林立；
⑶如业务性质不清，易产生组织冲突。
按管理程序分工
定义：指根据行政管理工作过程的程序设置行政组织。
优点：⑴有利于提高行政人员的专业技术水平；
⑵有利于降低物质投入；
⑶有利于提高行政管理的整体效能。
缺点：⑴容易产重技术、轻政策，重手段、轻目的的倾向；
⑵多数工作程序无法独立出来，在使用上有一定的局限性。
按管理对象分工
定义：指根据行政组织服务的人群、物品为对象，设置行政部门。
优点：⑴可使行政工作专业化，有利于提高行政效率；
⑵使政民关系简单化，易于沟通民政关系。
缺点：⑴随着管理对象的增加，会导致行政组织部门林立；
⑵容易割裂对象之间的相互联系，导致综合性工作无人负责
⑶容易造成行业的本位主义；
⑷容易与按业务性质划分部门发生重复、交叉。
按行政区划分工
定义：指根据不同的行政区划设置行政部门。
优点：⑴便于地方政府因地制宜地制定政策；
⑵便于一个地区内各项工作的协调、配合；
⑶能分担上级政府的工作，有利于提高上级政府的行政效率。
缺点：⑴划分行政区划的标准难以掌握；
⑵容易导致地方主义，妨碍国家、民族整体事业的发展。
5、行政组织横向结构的优缺点
（1）优点：①使行政组织成员在专的基础上精通业务；②从上到下形成条条，易于形成统一的方针政策；③各个部门分工负责，使各个层级的行政首长能够集中精力考虑全局的大问题。
（2）缺点：①易于形成各个部门条条分割，各个不同的业务部门之间难以相互沟通和协调；②自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，抑制了地方的积极性。
1、管理层次与管理幅度的反比例关系
（1）①行政组织的纵向结构形成行政组织的层级制，横向结构形成行政组织的职能制。②层级制形成管理层次，管理层次体现着决策者与执行者之间的距离。距离越近，上下级之间沟通越及时，执行决策就能更加及时、准确；反之相反。因此，为了提高行政效率，行政层次越少越好。③职能制形成管理幅度。它包括各级政府的分部化，以及各级政府所管辖地区分部化所产生的下级政府的数目。管理幅度越窄，行政首长对其管理的效率越高；管理幅度越宽，行政首长对其管理的效率越低。
（2）在同一个行政组织中，管理层次和管理幅度之间的关系表现为：在一定的被管理工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即幅度越大，层次就越少；反之，管理幅度越小，则管理层级就越多，这就是行政管理层次和幅度相互关系规律。
（3）对实际的行政管理的启示。根据上述规律，当管理幅度能够增大时，就可以减少管理层次，精简行政组织机构，使行政领导接近基层，有利于及时处理问题，提高行政效率。但是当管理幅度过大时，上级机关及领导者超负荷运行时，就会影响管理工作的有效性，这时应当适当增加管理层次，缩小管理幅度。才能使行政管理工作正常运行。这种选择的科学性体现着管理的艺术，关健在于必须根据国情和行政管理的需求加以确定，根据各管理因素的变量关系来确定其最佳的适度点。
2、决定管理层次和管理幅度比例关系的主要因素包括哪些？
1）、领导者所在的纵向层次；2）下属工作的性质及难易程度； 3）领导者个人的水平和能力的高低；
4）被管理者的素质的高低；5）集权、分权与授权的程度；6）下级单位所在的位置，以及交通、通讯状况；
7)技术装备和工作条件。第六章：行政组织体制
一、定义、地位（作用）和种类
定义
体制是指一个组织的制度及运行方式，行政组织的体制指的是其制度化的权力分配关系，以及运行方式。
地位
行政组织的权力关系是行政组织结构的灵魂和核心，也是整个组织运行的动力。行政组织权力分配关系科学与否，关系行政组织能否完成阶级职能和社会职能，关系到其效率的高低。
类型
按中央政府与地方政府关系划分
集权制、分权制、均权制
按决策权的归属来划分
首长制、委员制、混合制
按层级制与部门的关系来划分
完整制、分离制
按新出现的城市首长的权力关系来划分
名誉市长制、市经理制
二、行政组织体制的地位与作用
（1）行政组织体制与行政组织结构的关系 行政组织结构是行政组织的载体，而行政组织权力分配关系则是行政组织结构的灵魂和核心，也是整个行政组织运行的动力。没有权力的分配，也就没有结构的分工；没有权力中服从与被服从、指挥与被指挥的关系，行政组织就无法有共同的目标和共同的行动。
（2）研究行政组织体制的意义 行政权力分配科学与否，关系着行政组织阶级职能和社会职能完成的好坏，关系到行政组织效率的高低，因此，必须加紧研究行政组织体制，以促进行政权力分配的科学化。（3）行政组织体制的分类从中央与地方政府的关系看，有集权制、分权制和均权制；从决策权归属来看，又首长制、委员会制、混合制；从层级与部门关系看，有完整制、分离制。
三、集权制、分权制、均权制的定义、优点和缺点
根据中央与地方的权力关系划分
集权制
定义
优点
（1）政令统一，防止政出多门；（2）层级节制，指挥灵便，有利于提高效率。（3）集中力量办大事，防止盲目建设和资源浪费。
缺点
（1）、事事听从中央安排，不利于发挥地方积极性、主动性。（2）容易导致中央独裁。（3）层次繁多，不能及时果断地处理政务。（4）下级对上级过分依赖，不利于调动员工的工作责任心。
分权制
定义
优点
（1）政府能够因地制宜、更加灵活机动地处理本地事务。（2）分权分工，可以防止上级专断与个人独裁。（3）分级治事，符合民主原则则，可以发挥员工的主动性，激发其责任心，培养其独立工作的能力。
缺点
（1）地方权力过大，容易形成地方主义，甚至导致国家分裂。（2）分权过度，必导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。（3）地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法规难以得到有效贯彻。
均权制
定义
优点
既可保证中央的政令统一，又能发挥地方的积极性和创造性。
缺点
若均权制不当，则会扬集权制和分权制之短。
四、集权制、分权制与均权制的正确运用（中央政府与地方政府权力分配关系）
（1）制约中央政府与地方政府权力分配关系的两个因素：
①社会的需要，特别是经济上的需要。②国家的结构形式：单一制国家多实行集权制；凡实行联邦制的国家，多实行分权制。
（2）我国社会主义市场经济条件下，如何分配中央政府与地方政府的权力关系。
①市场经济对政府职能的总体要求。决定了政府具有调控宏观经济发展的方向、维持市场秩序、保障公共产品以及服务提供的职能。这三大职能如何在中央政府和地方政府之间进行分配，这是当今市场经济条件下，中央与地方权力分配关系的基本内容。②市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。③市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能。④中央适度集权与地方适度分权即均权制具有很大的优越性。
凡是属于宏观的经济及社会事务，由中央政府及其在各地的分支机构管理，地方政府不得染指；凡是属于地方事务，在中央政府的统一法制规范下，由地方政府自主决策、独立经办，中央政府不加干涉。只有少数事项，由中央和地方共同负责。这种按事权的性质进行的分工体制有两大优点：第一，它们之间是按职能分工的，不是按管理程序分工的，两者各管一块，不会出现职能不清的问题；第二，按职能分工基本上不会造成中央集权过多或地方分权过多的问题。它们之间的权力界限基本上是清楚的，因而也能稳定，不会造成一放就乱、一收就死的现象。
五、首长制、委员会制、混合制的定义、优点和缺点
根据掌握最高决策权人数划分
首长制
定义
优点
①事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，利于行政效率的提高；③责任明确，权责利统一，可避免职责不清、互相推诿，无人负责等弊端的发生；③易于保密，减少扯皮。
缺点
①首长个人独揽全权，易形成个人专制；②若无有效的监督，首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊③首长一人智力、精力有限，若不充分发挥民主，易陷于短见，对问题的考虑难以周详。
委员会制
定义
优点
①能够集思广益，容纳各方面的意见，集中多人的智慧，考虑问题比较全面；①集体承担责任，利于协调一致地推行计划；①互相监督，不徇私舞弊。
缺点：
缺点
①责任分散，且很不明确，对决策后果易出现争功逶过现象；①议而不决，决而不行，浪费时间；①委员之间地位平等，权责相同，难于彼此协调，人多嘴杂，也难以保守国家秘密。
混合制
定义
优点
①可同时兼顾首长制和委员会制的优点，而避免二者的弊端，既有利于权责集中统一，又便于集思广益。既可避免个人独裁，又可避免无人负责。
缺点
若运用不当，则会同时兼有首长制与委员会制之弊，一方面是个人专断，以权谋私，另一方面是权责不清，争功逶过。
六、首长制、委员会制与混合制的正确运用
首长制、委员会制各有利弊，并无绝对优劣，应该视情况而灵活运用，不可偏于一隅。决策中最重要的是办事迅速，交给一人办比交给多人办更好；决策要深思熟虑，交给多人比交给一人办好。也就是说，首长制运用于行政、执行、技术、军事等性质的事务，委员会制则运用于顾问、讨论、立法、决策、调节等性质的工作。
七、完整制、分离制的定义、优点和缺点
根据同一层级部门隶属关系划分
完整制
定义
优点
①在一般政府内权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿；②各部门互相合作，协调配合，可减少单位间的摩擦与冲突，并避免单位间的工作重复。
缺点
①权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权；②易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的贯彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控制。
分离制
定义
优点
①领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专权；①实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。
缺点
①权力分散，易导致多头指挥，政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥不灵；①政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为自己服务。
八、完整制与分离制的正确运用
完整制与分离制各有利弊，主要应根据国家结构形式——单一制或联邦制的不同而加以灵活运用。凡联邦制国家，在联邦成员单位这一级政府内，实行完整制，该级政府部门只受本级政府领导，不受联邦政府领导；但在成员单位以下的地方政府，仍实行分离制，既受同级政府领导，又受成员单位政府同一部门的领导。在单一制国家，凡实行中央集权制的国家，各级地方政府的各部门均实行分离制，既受同级政府领导，又受上级政府的同一类部门领导；凡实行分权制的国家，高级地方政府的各个部门一般只受同级政府领导，基本上不受中央政府同一类部门领导。一般而言，在当今市场经济条件下，高级地方政府主要适宜采用完整制。
九、我国应当如何实行完整制与分离制？
（1）与计划经济体制相适应的我国是单一制国家，又是实行中央集权制的国家，故各级政府中各个行政部门均实行双重领导体制——分离制，既受同级政府领导，又受上级同类部门领导。这种领导体制是和我国当时的情况相适应的，对我国当时的社会主义建设起了很重要的推动作用。（2）自我国开始由计划经济体制转向市场经济体制的改革以后，在中央政府与地方政府之间逐渐实行了按事务的宏观、微观性质进行分工，凡属纯地方性的微观事务，就只属于地方政府领导，勿须向中央政府一一请示，因此对这些部门可实行完整制领导；而那些纯属宏观调控性的事务，则应由中央政府管理，地方政府不得染指，不存在对这些事务的双重领导问题。（3）只有需中央与地方共同管理的事务部门，则应实行分离制，既归本级政府首脑机关领导，又归中央政府同类部门领导。（4）至于地方政府之间的部门领导体制问题，按此类推，视不同情况分别采取分离制或完整制。只有这样，才能适应社会主义市场经济的需要，从而有利于提高行政效率。
十、名誉市长制、市经理制的定义、优点和缺点
根据城市首长产生的方式和职分
名誉市长制
定义
优点
权责集中，机构精简，可有效避免行政与立法机构之间的对立与冲突。
缺点
①没有一个统一负责的行政首长，各行政部门之间难以协调；①行政、立法职能由同一委员会行使，使行政失去了立法的控制与监督；①议会或与委员会的组成人员由选举产生，难以保证其能力和专长适宜于其所从事的行政工作。
市经理制制
定义
作为立法机关的市议会或市委员会由选民选举产生，专门负责制定各种政策和法律，并控制财权。市委员会根据市政管理的需要，聘请一位受过专门训练的市政专家为市经理，以专门负责领导与管理市政府的各项工作。
优点
①有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率；②行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平；③市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与民选的意志得以较好结合。
缺点
市经理制的弊端是它可能产生急于求成的短期行为。
第七章
行政组织类型
一、以行政职权大小分类
1、统率机关的职责（1）计划决策：统率机关及其首长根据党和国家制定的战略目标与总体规划，从实际出发，制订和负责审批本地区、本部门和本单位行政工作的发展规划，并负责在调查研究的基础上就行政工作的重大问题作出决策。（2）组织指挥：统率机关及其首长在行政管理过程中，负有组织指挥本机关一切行政活动之权，它负责对所辖区域的行政工作进行统一领导，并进行指挥、协调、监督与沟通，以理顺机关与机关、人与人、活动与活动之间的关系，使整个行政系统密切配合，和谐运转，有效地促进行政目标的实现。（3）选人用人：统率机关及其首长有人事任免及奖惩仅，它们本着用人与治事相一致及考核与奖惩相统一的原则，进贤任能，同时又根据下属人员的工作情况，奖优罚劣，以充分发挥全体工作人员的积极性与主动性。（4）编制财务预算：财为行政之母，一切行政均离不开财权，行政管理活动必须要有一定的财力、物力作保证，才能确保行政决策、计划的实现。（5）应有相应的行政责任：包括行政管理中应负的政治责任、法律责任和工作责任。
2、被统率机关的职责总的职责：忠实地贯彻执行行政首脑机关的决策与命令，圆满地完成行政首长所交办的任务。具体职责（1）依据国家法律与首脑机关的决策，制定具体的实施计划；（2）做好实施计划的思想、组织与物质的准备，并根据决策目标将所属人员按精干、效能、统一和权责分明的原则有效地组织起来；（3）在具体执行过程中，要做好指挥、协调、沟通与授权工作；（4）协助行政首长处理本机关内部各种日常事务。
二、以行政业务性质分类
3、业务机关的职责：在同级政府或上级同类部门的领导下，专门负责领导和管理某一方面行政事务。具体职责是：（1）计划。即根据决策目标，制定实施计划与措施。（2）执行。合理组织人力、物力与财力，有效进行指挥，以保证决策目标顺利实现。（3）考核。定期对本机关工作人员的工作能力、工作态度及工作绩效进行考核，并以次作为晋升与奖励依据。（4）报告。将工作进展情况及遇到的问题及时向上级汇报。
4、辅助机关的职责：（1）协助行政首长处理日常事务。辅助机关应根据行政首长要求，起草公文、组织会议，接待各种来访人员。（2）深入实际，收集研究信息。辅助机关应就本组织面临的复杂问题进行深入的社会调查，并在此基础上分析研究，而后提出研究报告，供首长决策时参考。同时，还应对本机关今后工作的发展方向进行超前性研究与分析。（3）上传下达，综合协调。辅助机关应将行政首长命令、指示及时传达给下级，又将群众及下级的要求与呼声及时向领导反映，以便首长随时掌握机关内外的情况。同时，辅助机关还应代表行政首长联系广大人民群众，协调机关内部的各种关系。（4）管理本机关的人、财、物。一方面要管理本机关工作人员的考核、培训及福利等具体事务，另一方面要负责本机关财务收支记录与保管，同时还要负责机关物资的购置、保管、房屋的建造、维修等工作。
5、综合性管理机关：
6、专门性管理机关的设置：应尽量将专业相近部门合并到一个部门管理，实行大部制。同时，应将政府对专业对象管理，从微观、宏观并重转为以宏观管理为主。
三、以行政活动程序分类，行政组织可以分为:（1）决策机关 它是指在行政活动中做出决定、制定规划、发布命令的机关。其职权同统率机关的职权基本相似。（2）执行机关:它是指对决策机关做出的指示、命令、决议等加以贯彻和实施的机关。其主要任务是执行决策中心的各项指令。（3）咨询机关 它是指为决策机关提供意见和建议的机关，（4）信息机关 它是指专门负责收集、加工、储存与传递有关人、财、物等各方面信息的机关。信息机关是一个技术性很强的组织，必须配备训练有素的专门人才。（5）监察机关 坚持机关分为两种：一是负责对整个行政机关、行政工作人员以及由国家行政机关任命的其他人员进行监督、检查的机关；二是负责对社会组织、企事业单位和公民遵守国家法律、执行首脑机关发布的决议与命令的情况进行监督、检查的机关。
四、以组织结构模式分类
1、传统领导模式：特点：行政首长直接指挥下级政府或下属职能机关，行政权力集中于首长，下级政府或下属职能机关在上级行政机关行政首长指挥下工作。优点：①权力集中，指挥统一；②决策迅速，执行快捷；③沟通直接，行政效率高。缺点：①行政首长无幕僚机关的咨询，仅有为首长处理日常事务的办公机关，因此，首长只能凭自已的智慧、经验进行决策和指挥，难免有失误差错之处；②权力集中于上级，下级事事请示汇报，费时误事；③下级行政机关不能因时因地独立自主地处理问题，妨碍下级行政机关积极性的发挥。
适用条件：适用于任务单一，且变化不大、比较稳定、组织规模较小的部门；同时首长个人对其领导的下属情况比较熟悉，且知识面较广，决策能力较强。
2、现代领导模式：特点：首长在幕僚机关咨询帮助下，指挥所属职能机关的行政运作，权力仍集中于首长，权力关系仍是上下链条关系。优点：首长能在集中幕僚机关人员智慧的条件下指挥下属工作，易于使决策正确，易于使决策走向科学化、民主化，同时又使权力集中于首长，统一指挥，行动迅速。缺点：权力仍集中于上级首长，下属单位不能因时因地自行处理事务，积极性不易发挥，层层请示汇报，自然可能费时误事，贻误工作。
适用条件：适用于一级政府或任务比较复杂的综合性较强部门，同时首长必须具有民主作风，使幕僚机关作用能得到充分发挥。
3、集权直线式：（1）特点：权力集中于中央政府或中央政府首脑，权力呈自上而下的链条关系。从政府系统看，上级政府管下一级政府，逐级管理；从部门系统看，上级职能部门管下级政府职能部门。（2）优点：权力集中，逐级控制，纪律严明，政令统一，指挥迅速。缺点：一切靠上级政府或首脑，下级单位积极性难以发挥，不能因地制宜地处理行政工作。（3）适用条件：适用于集权式的领导模式，因为直线式组织层次多，幅度小，便于集权。
4、分权扁平式：特点：各级首长管辖幅度较宽，减少了管理层次，各层次、各部门首长均有较多权力，在职权范围内独立处理行政事务，行政决策与行政执行距离较近，上下级之间沟通较快。优点：各级行政机关及行政首长的管理幅度较宽，因此下级政府或部门不能事无巨细都依赖上级的决定，必须要求上级向下级适度分权，凡下级政府或部门能自行处理的事务皆由下级处理。上级政府只管大政方针、工作目标、重大决策。故能充分发挥下级的积极性，使下级能因时因地制宜处理事务，不必层层请示费时误事，因此易于提高行政效率。适用条件：它要求各级行政首长及下属工作人员的素质高、民主意识强，同时具备交通便利、通讯快速等条件。
5、多向沟通式：特点：行政组织之间，除上下级领导隶属关系能直接交换意见外，平等部门之间、下级职能部门与非上级主管部门之间，均有工作协作关系，有交换意见的渠道。优点：各单位交换意见增多，便于行政机关互相了解。互相支持，互相协作，有利于提高各单位行政效率和整个行政组织的宏观行政效率。缺点：如不明确职能部门领导关系与沟通关系的区别，有可能因沟通关系削弱领导部门的领导权力。导致政令不一，造成行政的混乱。
适用条件：适用于综合职能部门与有关专业部门之间的关系，如国家发展计划委员会与各经济部门之间的关系。
五、以行政层级分类：
1、中央行政机关（国务院）的职权：①根据宪法与法津，制订行政法规、发布决定与命令②规定各部、委的职责，统一领导各部、委及地方各级行政机关的工作③向全国人大及其常委会提出议案④规定中央与省、自治区、直辖市的区域划分以及自治州、县、市的建置与区域划分⑤审查行政机构的编制，依法任免、培训与奖惩行政工作人员⑥领导和管理全国范围内的政治、经济、外交、国防、教育、科学、民政、公安等各项事务⑦改变或撤销各部委及地方各级行政机关不适当的命令、决议与决定。
2、地方行政机关的职权：地方行政机关是指活动范围仅涉及一定行政地域范围行政机关，地方行政机关负责管理特定行政区域内的政治、经济文化与社会事务。我国地方行政机关是地方各级人民政府，它们根椐“双重负责制的原则开展工作，其职权主要包括：①执行本级人大及其常委会的决议与命令，完成上级政府交办的各项任务；②发布决议与命令，制订行政措施；③管理本行政区域内的经济、文化、教育、公安等事务，依法任免与奖惩行政工作人员。④保护社会全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产以及公民个人拥有的合法财产；⑤市以上人民政府可以改变或撤销所属各部门及下级政府不适当的决议、命令。
六、以行政组织设置的久暂分类：常设机关与临时机关
七、以行政组织的特殊性分类：
1、派出机关：2、分支机关：3、合署办公机关：
第八章：行政组织与外部环境
一、行政组织与外部环境的互动分析
1、行政组织外部环境的含义：2、行政组织外部环境的构成：①自然环境：②社会环境：
3、行政组织与外部环境的互依性：（1）行政组织对外部环境的依赖：①行政组织是适应外部环境的需要而产生的；②外部环境的需要不仅决定行政组织的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；③行政组织的物质要素和非物质要素都从外部环境输入。
（2）行政组织对外部环境的选择与塑造：这是行政组织与外部环境互依性的又一表现，具体包括：
①行政组织作为一个开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的输入。但它不可能接受外部环境所有的投入，而是应当有所侧重。②行政组织不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境，从而使外部环境得到优化，使其按照行政组织的要球发展。
总之，行政组织与外部环境的关系是辩证统一的关系。外部环境创造了行政组织，而行政组织反过来又改变了外部环境。行政组织首先从其外部社会环境中吸取物质、信息与能量，接受社会环境的要求或支持。然后，又经过自身的加工，将其转换为路线、方针政策与具体的行政行为，输出给社会环境，以满足社会环境的需要，并推动社会的发展。
二、经济环境对行政组织的影响：
1、物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响：（1）生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质：生产力发展状况决定生产资料所有制形式，而生产资料所有制的形式又决定行政组织的阶级性。因此，生产力的发展变化是行政组织阶级性质发展变化的最后根源。（2）生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。（受到生产力发展状况明显影响）（3）生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础（4）人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。① 人口的发展制约着一国经济和社会发展战略制定与实现；②人口的多少也直接决定着行政组织的人口管理政策及部门设置。③人口的多少还影响着行政组织的编制多少及改革难易。
2、生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响:
（1）基本的生产关系直接决定着行政组织性质和变化。经济基础决定上层建筑，行政组织属于上层建筑，其性质与变化是由其经济基础的质和变化所决定。（2）具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式 ①自然经济体制建立在小生产的基础之上，决定了自然经济社会中行政组织政治功能、社会治安功能较为突出，而经济功能、社会服务功能较为微弱。②市场经济体制建立在社会化大生产基础之上，经济资源主要是通过市场进行配置。但是，由市场也有失灵时候，这就需要政府积极干预加以弥补。为此，政府需要设置大量相应管理部门，综合运用经济、法律、行政等手段进行管理。③计划经济体制中行政组织功能配置和运行模式。计划经济体制建立在公有制基础之上，政府行政组织对社会经济活动实行全面、直接指令管理，设置大量经济管理部门。在计划经济体制中，行政组织的功能配置和运行模式具有特征：①直接而广泛；②命令强制，层级节制；③企业被动适应，完全没有自主权。
三、政治环境对行政组织的重大影响有：（1）基本的政治制度直接决定行政组织的基本性质，而且决定着行政组织性质的变化。（2）政权组织形式决定行政组织的具体形式及在国家政权系统中的地位。（3）政治生活的民主与平等程度制约行政决策与执行的平民化、科学化程度。（4）政党制度影响行政组织的稳定性和完善程度，（5）政治形势的**与稳定直接影响行政组织现行的状态与秩序；（6）法律制度规定和保障着行政组织在整个国家系统中的地位和权力关系。（7）法律的完善化、科学化的程度制约着行政组织协调化、法制化和科学化水平。
四、文化、民族和宗教对行政组织的影响
1、文化环境对行政组织的影响：行政文化，是整个社会文化的一部分。它是人们关于行政组织系统的价值观念，以及这个观念所要求的行政组织及其成员所应具的行为模式。
（1）关于行政组织一般行为的期望观念对行政组织的影响：①从人类社会发展的早期到现在，不同国家行使对行政组织的管理范围有着不同期望。②不同的国家对行政组织输入、输出的期望是不一致。如果政府的输出不能与公民的输入保持必要的一致，就会导致公民对政府政策的冷漠与抵制，甚至导致对行政组织不信任，危及其稳定。③人民对行政组织系统的认同感不同，特别是对中央人民政府认同感程度，在很大程度上决定着群众参与行政输入方式。
（2）关于行政组织首脑权力的观念对行政组织的影响；不同的行政文化，具有不同的行政组织权力观念，而权力观念上的不同，又将直接导致不同行政权力的行为模式，决定人们的行政参与意识与状况。血统论、唯意志论、法治论
（3）关于行政组织内部人际关系观念对行政组织的影响：行政组织内部人际关系的观念，随着社会历史条件的变化而具有不同内容。
（4）关于行政组织运行方式的观念对行政组织的影响：一种是以人为主的人治观念；一种是以法为主的法治观念。
（5）关于行政道德的观念对行政组织的影响：它对行政组织的影响有以下几个方面：①它指导行政组织成员的政治方向；②它制约着行政组织成员个人利益的欲望；③它制约着行政组织成员的社会地位。
2、民族环境对行政组织的影响：（1）行政组织的民族环境。行政组织的民族环境是由民族的人口与分布、民族语言、民族经济、民族文化与传统、民族的矛盾与斗争以及统治阶级所采取的民族政策等要素所构成，这些要素相互结合，就形成了影响一个国家行政组织民族环境。（2）民族环境对行政组织的影响主要有：①民族环境影响到国家对民族的管理政策及其相应的行政组织的设置，②民族环境影响着行政组织体制，即行政组织结构中各层级、各部门之间的权力分配关系；③民族环境制约着行政组织权力行使；④民族环境关系到行政组织对人民群众是否具有凝聚力。
3、宗教环境对行政组织的影响：（1）宗教制约着行政组织的机构设置和职权行使（2）宗教推动或妨碍着行政组织的管理活动（3）在新的历史时期，宗教仍然具有一定的积极作用：①动员教徒们参加国家建设，有利于行政组织目标的达到；②宗教宣扬惩恶扬善，在客观上起到了调节人际关系的作用，有利于社会的团结和行政组织的稳定。从消极方面看，宗教使人们安于现状，不思进取，从而影响行政组织的效率；同时，宗教活动过多会造成不必要的浪费；特别应当反对，利用宗教活动引起教徒与行政组织对抗的活动。
五、自然环境和国际社会环境对行政组织的影响
1、自然环境对行政组织的影响：（1）地球环境影响着人类社会文明的形成与发展，从而制约着各国行政组织的发展模式。（2）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力基础与功能发挥。（3）自然资源环境影响着各国经济发展的方向与结构，从而制约着行政组织的部门设置与功能体系。（4）地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政组织稳定状况。（5）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。
2、国际社会环境对行政组织的影响：行政组织的国际社会环境不仅影响国家行政组织的设立、行政组织地位的高低，而且还制约着行政组织权力的行使。国际社会环境对行政组织的影响：（1）国家之间的密切交往，影响各国行政组织的职能、政策及机构。（2）重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时性机构。（3）国际社会中的共同问题，使各国政府都相应设置了解决这些问题的职能及机构。（4）国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构。（5）国家行政组织的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。
六、创造良好的外部环境
1、创建良好的经济环境：经济环境有其自身发展的规律，经济环境决定行政组织，行政组织对经济环境具有反作用。要创建良好经济环境，就应当：（1）作为建立在一定基本经济结构之上的上层建筑，行政组织要巩固、发展和完善社会的基本经济结构。（2）建立、健全符合本国国情的经济体制。（3）充分调动一切人力、财力、物力，发展生产力，提高人民生活水平。这需要：①充分、合理地开发利用自然资源；②合理开发与利用人力资源；③建立科学微观控制基础，将个人、企业积极性与提高社会生产率紧密地结合起来；④建立科学宏观调控机制，保证国民经济稳定、持续、健康地发展。
2、创建良好的政治环境：
3、创建良好的民族、宗教和文化环境：
（1）创建良好的文化环境 行政文化环境是受多种因素制约的，但行政组织对行政文化也具有积极的影响作用：①树立民主意识。②树立法律意识。法律要反映民意，人民要服从法律。③树立双向沟通意识。社会大众、政府
了解和支持政府。④树立政绩意识。以个人成就及政绩作为行政职权分配的标准。⑤树立新的行政道德意识。与民主行政相适应的行政道德标准，应该是爱国、民主、服务、创新、廉洁。（2）创建良好的民族环境 民族环境的好坏，可以影响到行政组织的结构、权责关系及运行行为，进而影响行政组织的稳定与否。为此，需要：①坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字乃至风俗习惯。②加强民族团结，培养国家民族意识。③在多民族国家，解决民族问题的最好方式就是实行民族区域自治。④积极帮助各少数民族发展经济文化事业，逐步缩小各民族之间事实上的不平等。
（3）创建良好的宗教环境 任何行政组织既要尊重和保护宗教信仰的自由，又要限制宗教自由的泛滥。所谓宗教信仰自由，是指一个国家的公民有信仰或不信仰宗教的平等权利，即公民有选择信仰任何宗教和拒绝信仰任何宗教的自由权利，任何组织和个人都不得强制、干预人们的自由选择。为此，必须做到：①实行政教分离，因为在政教合一的国家，人们没有信仰别的宗教的自由；②保护宗教活动的正当场所；③加强行政组织与宗教界的双向沟通，取得教徒对政府工作的支持和理解；④宗教信仰自由与其他民主权利一样，都要受到法律的约束，宗教活动不得妨碍公共秩序和损害国家、人民的利益。
4、创建良好的国际社会环境：促进国际社会环境的良性发展，目的是为了巩固和加强本国政府在国际事务中的地位与活动效能，为本国经济、社会的全面发展创造良好的和平环境。为此，需要：（1）培养行政组织成员的国际意识，即人们关于国际问题的知识、观点、立场及理论体系的总和。（2）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境。（3）坚持独立自主的外交政策。（4）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系。（5）坚持对外开放，加强与国家社会的全方位交流。
第九章：行政组织的内部条件
1、物质条件对行政组织的影响
行政组织物质条件是指行政组织赖以构成的人员、物资设备、经费和图书资料等实体性客观要素的总和①人员决定行政组织的生存、结构与活动效率。②物资设备制约行政组织的活动及其效率。③经费是影响行政组织全部活动的命脉。④图书资料影响行政人员素质及行政工作效率。
2、制度条件对行政组织的影响
①制度使行政组织具有相对稳定性② 制度使行政组织具有统一性③ 制度促进行政组织活动的法制化，有利于克服行政组织中的官僚主义。④ 制度的健全、完善与否，影响行政组织的工作效率。⑤ 制度的优劣影响行政组织的生存与发展。
3、人际关系对行政组织的影响
人际关系是指①人际关系影响行政组织成员的素质与能力的发展。②人际关系影响行政组织的内聚力。③人际关系影响行政组织的工作效率。
4、群团及群团关系对行政组织的影响
行政组织内部的群团，无论是正式群团还是非正式群团，根据其功能发挥的情况，都可以划分为有效群团和无效群团。有效群团、无效群团队行政组织有不同的影响。有效权团，由于其利益和目标与行政组织的利益和目标相一致，由于其良好的群团关系使各个群团成员能够积极工作，因而有助于组织目标的实现和行政效率的提高。无效群团则由于其利益和目标与行政组织的利益和目标不一致，或不完全一致，由于其不良的群团关系妨碍群团成员的工作热情与态度，因而它妨碍行政组织目标的实现和行政效率的提高。
5、非正式群团对行政组织的影响
（1）积极影响有三个方面：①非正式组织能帮助行政领导全面及时地掌握情报、信息。②非正式群团可以增强行政组织的团结，增强行政组织的内聚力。③非正式群团可以弥补正式群团的不足，促进行政组织各层级、各部门以及整个组织系统工作效率的提高。（2）消极影响主要也有三个方面：①当正式群团的任务与目标妨碍正式群团成员的利益与需求时，它们有可能抵制正式群团的目标和政策，妨碍行政组织目标的实现。②反对变革和创新，妨碍行政组织的自我发展与完善。③破坏行政组织内部的团结与纪律。
6、组织摩擦产生的原因
行政组织摩擦是行政组织发展运动的必然产物，导致组织摩擦的原因是多方面的，主要有主观和客观两个方面：客观方面有：①组织结构与组织体制的不合理；②角色冲突；③信息沟通的渠道受阻；④分配资源的有限。主观方面有：①利益、目标上的不同；②价值观念的不同；③性格爱好的不同。
7、正确处理组织摩擦
所谓正确对待组织摩擦，就是要在正确处理组织摩擦两重性的基础之上，采取科学的方法，妥善地处理组织摩擦。其方法有：（1）订立一个能尽量满足各群团合理需要的平衡目标和方法，使摩擦双方利益的合理部分都能得到满足。（2）增加沟通机会，消除误解和分歧，解决一些摩擦。（3）设立共同而合理的竞争目标与规范，以把摩擦双方的注意力和竞争的矛头转向共同的竞争目标，将彼此阻碍对方的言行除掉，从而使双方的行动成为并行不悖的竞赛。（4）强调组织的整体效率和群团、个人对组织的贡献，引导群团顾全大局，讲求团结，克服本位主义、个人主义。
8、创建良好的物质条件
所谓良好的物质条件，是指数量充足，质量优良，能确保行政组织顺利、有效地开展共活动，并能维持其自身生存与发展的各种物质条件的总和。改善行政组织物质条件的方法，主要有四种：
（1）科学选任、严格培训、合理调配人员。（2）按需适时购置、统一分配使用、及时维修和更新物质设备。（3）发展国民经济，增加行政经费。（4）大力节约行政开支。要
9、创建良好的人际关系
为了在行政组织内部创建良好的人际关系，应当遵循行之有效的原则与方法：（1）平等民主的原则与方法。①坚持平等的原则。平等的实质是人们在社会、经济、政治和法律上的机会均等，人格平等。只有坚持平等原则，才能激发人们的工作热情，形成健康向上的人际关系。②坚持民主的原则。它要求行政组织成员作为行政组织的平等主体，都应该享有管理行政组织的权利和义务。（2）利益共享的原则和方法。（3）意见沟通的原则和方法。（4）激励强化的原则和方法。
10、创建良好的群团关系
良好的群团关系，是指群团内部各成员之间、各群团相互之间，以及群团与其所从属的组织之间关系的和谐一致。建立良好的群团关系的方法有：（1）使群团目标与组织目标保持一致。当两者目标一致时，群团将成为行政组织的动力与助力；反之，就会成为障碍与阻力。为了达成两者目标的一致，最重要的是要使决策民主化，坚持决策中领导与群众相结合的方法。（2）增强群团的内聚力。群团的内聚力，是促使群团的成员在群团内部积极活动，并拒绝离开团体的一种力量。要增强群团的内聚力，行政组织需要设法引导群团做到：
①维持群团的适度规模；②尽可能满足群团成员的合理需要；③加强群团成员之间的意见沟通，平衡群团成员的价值观，以形成正确的共识；④促使群团实现其预期的正确目标。
第十章：行政组织的建立与自身管理
1、行政组织建立原则的指导思想：（1）主观与客观性的对立统一。（2）科学性和阶级性的对立统一。（3）稳定性与变动性的对立统一。
2、传统理论时期的行政组织建立的原则
（1）组织目标原则。任何行政组织必须具有明确的目标，并围绕目标来设计结构，配置成员。（2）指挥统一原则。一个下级一般只有一个上级。（3）层级节制与幅度适中原则。行（4）权责相称原则。组织成员所享有的职权与职责保持一致，法定事权与实际事权应保持一致。（5）授权原则。行政领导要把某些事情的执行权与补充决策权下放给下级。（6）专业分工的原则。（7）精简节约原则。
3、行为科学时期的行政组织建立原则
（1）以人为本原则。（2）人与组织平行原则。（3）参与、沟通、激励原则。（4）正式组织与非正式组织互动的原则。
4、系统权变时期的行政组织建立的原则
（1）系统原则。行政组织是一个由各子系统所构成的系统，处于环境的包围中，受环境多方面的影响与制约。（2）整体原则。行政组织作为一个整体，结构合理，则整体功能大于部分之和，反之，则小于部分之和。（3）开放原则。行政组织系统要存在与发展，必须与环境实现信息与能量的交换，否则便会走向分化、瓦解和灭亡。（4）封闭回路原则。行政组织系统信息的输入、处理、输出与反馈形成一个完整的封闭回路，各环节相互联系，缺一不可。（5）权变原则。当行政组织系统的外部或内部环境发生改变时，其组织原则与管理方法必须随之调整，一个有生命力的行政组织系统必定是一个善于适应性调节的系统。
5、行政组织原则建立的作用
（1）有助于设计与建立科学、合理的行政组织结构。（2）有助于指导与规范行政组织的日常管理。（3）有助于改革与完善行政组织。一方面，行政组织原则可以指导行政组织机构的再设计；另一方面，在日常的管理中，行政组织原则根据内外部的变化对行政组织进行微小调整。
6、符合中国国情的社会主义行政组织建立的原则有哪些
（1）服务原则 为人民服务是我国行政组织设置的根本宗旨，一切行政组织的设置都要把为人民谋利益作为组织建立和组织全部活动的出发点和归宿。
（2）职能原则 组织职能是行政组织所要达到的目标或结果。职能原则有如下含义：①要根据组织职能设立相应的机构。②要围绕组织职能安排组织结构，形成用总职能指导分职能，用分职能支持总职能的良性循环，达到以职能为中心的既分工又合作的优良组织结构。③根据职能的发展、变化或消亡我国行政机构的设置也应相应的增加、调查或撤销。
（3）法治原则 其含义是：主要政府机构的设置及其体制要有法律上的根据；机构的设置与变更要依照法定的程序进行。
（4）统一原则 在目标法制统一的基础上，我国行政组织建立的统一原则的含义是：①领导指挥要统一。一个下级组织或人员只应听命于一个上级组织或领导，一个上级组织或领导也应只指挥命令它的下一个层次的组织人员。②机构设置要统一。这有助于国家政令的统一而迅速地实施。③职责与职权要统一。每一个职位所应享受的行政权力与所应承担的行政及法律责任应保持一致，职权与职责应有法律明确的说明。
（5）系统原则 首先保持整体功能。其次要坚持开放，还要坚持平衡，（6）效能原则 专业化、明确化、具体化、简炼化。
7、行政组织自身管理的方法的含义、依据和意义
（1）行政组织自身管理方法的含义：行政组织自身管理方法是指行政领导和行政成员、行政组织为保障行政目标的实现，对行政组织及其成员和领导进行控制和管理的方法、措施和手段的总和。
（2）确立行政组织自身管理方法的依据：①经济上的根据，行政组织作为上层建筑的一个重要组成部分，其管理方法的发展变化自然要受制于经济发展的性质与水平。②政治上的根据。政体对行政组织管理方法具有直接的影响。③理论上的根据。组织理论中对人的认识直接影响到管理方法的选择与运用。此外，文化因素-领导者个人的素质与作风等对组织管理方法的选择与应用有重大的影响。
（3）行政组织自身管理方法的意义：①它是行政领导控制与管理行政组织的工具。②做好行政组织的自身管理是行政组织有效实施对社会事务管理的前提。
8、行政组织自身管理的一般方法（规制型管理、情感型管理市场化管理方法）
（一）规制型管理
规制，即规章制度。规制型管理，是一种用严格的规章制度来约束行政组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。这种管理方法是工业革命的产物。
规制型管理方法的主要内容是：（1）组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，规制型管理在组织中推行标转化方法，以此提高工作绩效。它包括三各方面：①分工专业化。②工作指标化。③人员统一化。（2）工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。规制型管理方法强调在行政组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调、密切配合，形成了一个无障碍的工作流。（3）管理规范化。规制型管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。它包括：①组织成员之间的关系完全以理性原则为指导；②对所有人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感；③明确规定每一职员的职权范围和协作形式；④精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据公正地进行奖惩。
规制型管理的缺陷：①缺少灵活性；②标准化的管理忽视人的差异性；③成员容易墨守成规，不负责任；④机构不断膨胀，职能交叉重叠。
（二）情感型管理
情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入，满足组织成员的感情和心理需要，以提高组织绩效水平的管理方法。它是一种以人为本的管理方法。
情感管理的基本方法共有四个：（1）激励。就是对人进行某种刺激，以诱发其高亢情绪的过程。通过这种刺激，行政组织才能获得较高的效率。需求是激励中的主要因素。（2）沟通。情感型管理方法认为人与人之间由于出身、教育、地位、个性等因素的差异，对组织目标等问题的认识往往存在较大的差距与隔阂。为了消除这种差距与隔阂，就需要经常地进行纵向与横向、正式与非正式的沟通，从而产生强大的内聚力].（3）参与。参与管理的方法充分肯定人性的积极方面，认为只要让组织成员参与行政组织的管理，他们是乐于工作并寻求全面发展的。（4）协调。协调是指消除行政组织内、外部的矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐融洽的人际关系，使组织的整体功能得以实现的一种管理活动。
（三）市场化管理
市场化管理是与信息社会相适应的新型管理方法，它主张将市场机制引入到行政组织的管理之中，即在行政组织内部形成若干自主性较强的工作单元，创造一种竞争环境，从而激发组织成员的潜能，提高其效率。
市场化管理的具体内容是：
（1）行政组织内部管理的市场化。即在行政组织内部引进市场竞争机制，划分责任中心，形成一个个相对独立的自治性单位。其特点是：①权责明确，避免了管理中的模糊性；②结果导向，只注重工作的结果；③合同约束，可以减少上级的工作量，下级的自由度也加大了；④用户至上，组织成员的约束力主要来自用户。
（2）行政组织内部人事制度的市场化。传统的政府公务员制度在提高管理效率，适应信息社会需求等方面有很大局限，应当以市场化管理加以替代，具体包括：①实行合同雇佣制，这有助于政府对不确定的环境做出灵活、快捷的反应；②淡化职位分类，造就通才，增加灵活性；③简化管理规则，授予第一线人员以足够的自主权；④改革工资制，使公务员的劳动报酬与工作成绩直接挂钩。
（3）行政组织自我服务功能的市场化。即在行政组织内部的自我服务活动中引进市场机制，将政府与社会力量联结起来，通过多元竞争提高政府自我服务的能力，减少服务费用和成本。
9、我国行政组织自身管理的方法（民主集中制的方法、重人与重制度、目标管理方法）
我国经济、政治、社会与历史发展的特点，决定了我国行政组织自身管理的方法，应是民主集中制的方法、重人与重制度相结合的方法、目标管理方法的有机统一。具体来说：
（1）民主集中制的方法。在行政组织的自身管理中，坚持与贯彻民主集中制的方法主要有如下含义：①行政组织的自身管理要民主。②行政组织自身管理在高度民主的基础上应实行高度的集中。第三是指明确的个人负责制。
（2）重人与重制度相相结合的方法。
重制度的方法有：健全行政法规与制度；完善行政组织结构、方法与手段。将这两种方法相结合，就会出现既有纪律又有自由的生动活泼局面。
（3）目标管理方法。其管理方法主要包括；①制定目标、②执行目标、③检查成果、④反馈信息。⑤成功的目标管理必须是整体、单位、个人三位一体的目标网络；真正贯彻双向沟通、民主协商的精神，相信一般组织成员的思想觉悟与工作水平；必须使之与权责利相结合。
139、行政组织目标对行政组织管理具有意义和作用：
在行政组织的自身管理中，坚持民主与集中、重人与重制度相结合的方法，组织目标的顺利实现也就有了现实的保障和坚实的基础。行政组织目标对行政组织的管理具有重要的意义与作用，主要表现为：（1）规定行政组织前进的方向。（2）它激励行政组织成员的工作热情。（3）它提供组织与个人工作考核的依据。（4）它增进组织内各部门、各层次、各成员间的协调。（5）它影响行政组织结构的设计与调整，制约组织中人、财、物的具体配备。（6）它是行政领导对行政组织及其成员进行计划、协调、指挥与控制的前提和基础。
第十一章：行政组织的编制管理
1、行政组织编制的含义和种类
（1）行政组织编制：是指行政组织的结构表现形式。它的核心是行政人员的构成方式。狭义行政组织编制是指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。广义的编制还包括各级行政组织机构的设置、机构的大小以及各种机构配置的方式。
（2）我国行政编制类别：行政组织编制、国家权力机关司法机关的编制、中国共产党各级委员会的领导机关的编制、人民团体领导机关的编制、个人民团体的领导机关编制、中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关的编制、特殊编制：①专项编制（公检法既是行政编制又是专项编制）②单列编制（离休干部配备的秘书司机等）③临时编制④激动编制。
2、行政组织编制管理的内容
（1）职能管理 职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。
把职能管理作为编制管理管理的内容，是在1988年国务院机构改革时正式明确的。这次机构改革提出了定职能、定机构、定人员的“三定”方针。职能管理的内容有：①提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见；②合理配置各部门的职能；③协调各部门之间的职能分工；④协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与非政府部门之间的职责分工。
（2）机构管理 所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、规模等诸多内容的管理。
（3）人员管理 ①制定各级政府编制比例和编制标准，②核定各部门、单位的人员编制总额；③确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。
3、行政组织编制管理的性质和意义
（1）行政编制管理的性质
①政治性。编制管理是国家意志表达和执行的载体，反映了国家的政治意图，并为统治阶级的利益服务。②服务性。编制是组织形式的具体化，在我国它是为改善国家机关工作，为社会更好地全面发展服务。③系统性。必须用系统的整体观点和方法，正确处理好纵横之间的各种关系的编制配置，使整个国家机构编制形成一个科学的统一体系。
（2）行政组织编制管理的意义
①科学的编制管理有利于廉政、勤政、高效。②科学的编制管理有利于节省财政开支。③科学的编制管理有利于整个行政组织管理的法制化。
4、当代国外行政组织编制管理的概况（特点、主要趋势）有：
①行政编制管理范围和对象限于各级行政机构，不包括国家立法、司法机构，更不包括各党派和人民团体的机关编制。②在国家三大权力系统的政治结构中，编制管理由政府行使，但同时受到立法、司法机关的制约，重要编制法规主要由立法机关制定。③政府负责编制管理的机构规格级别高，直接对行政首脑负责。④重视和强调职位设置和职位分类的工作，将编制管理建立在职位结构体系的基础上。⑤努力修正和完善编制法规，包括编制立法、编制司法和行政性的编制法规，保证编制的权威性、法制性和有效性。⑥重视新方法、新手段的研究与运用。⑦对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严，均有法定文件规定，不得擅自突破。⑧以经济预算为手段，约束编制的膨胀。⑨加强编制管理的咨询、调研和反馈部门的配套建设。
5、行政组织编制设计的基本原则
（1）职能决定原则：职能必须依靠人来行使和发挥，职位的设置就是为了完成机构的职能。
（2）职位设置原则：只有赋予特定职位以相应的权力和责任，才能保证组织目标的落实，才能体现编制管理的作用。（3）协调平衡原则：编制的设计必须坚持行政组织内外协调平衡的原则。
（4）动态调整原则：兼顾编制的稳定性和变动性
（5）精简节约原则
（6）依法管理原则：必须使编制的确定、执行、监督和控制都以法律为依据，用法律手段管理编制，保证编制的规范化和权威性。
6、行政组织编制总体设计依据（即核编参数）：（1）职能的种类。职能的种类是确定各级行政组织机构多少、规模大小、员额多少的基本因素。
（2）人口数量。各级政府机关所辖人口的多少，决定了该政府机关工作量的大小。
（3）地域面积和地势面貌。
（4）经济发展水平。
（5）行政区划。
以上因素，以职能的种类为基本因素，由它决定的编制数为编制基数，其它各个因素所占比例，依次递减。
7、行政组织编制单元设计依据
行政编制单元设计依据是微观层次的定编，包括各个部门机构与机构内编制设计的依据。
①部门设计依据是根据各地实际业务需要设置机构；②要将业务性质的种类与数量大小相结合；③上下级业务对口，但机构不一定对口；④根据机关不同的性质核定编制。
机构内编制设计的依据是：①以最小的职位（精简精干）完成最大的工作量，既要事事有人做，又要人人工作满；②尽量将业务相同的工作任务交给一个具体单位或一个人去完成；③员额的结构要合理，避免人员之间的力量互相重复、干扰、抵消，从而使管理混乱，不能协调配合。
8、行政组织编制设计程序
编制方案从设计到批准实施的流程，应以调查研究为基础，自始至终均在调查研究的基础上进行。编制设计程序，一般而言有四个阶段：
（1）发现问题，确定目标。
（2）拟制方案，分析选优。
（3）试行实施，反馈调整。
（4）依法呈报，核定实施。在完成上述三个阶段后，编制设计方案工作基本结束。在最后完善的方案基础上，按照编制报批程序法规，上报给有关部门批准实施。上报的材料要全面，论证要充分，分析要准确，文字要简易。一般包括如下的资料：项目任务书、调查报告、原始资料整理、可行性分析报告、论证意见书。
9、行政组织编制审批程序
《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了行政机构设立的审批权限和具体程序。P26510、行政编制审批的要求是：
（1）依法进行审批。根据国家立法机关制定的编制法、编制审批程序法，以及辅助这些法规执行的方针政策，决定审批的内容是否合法合理。
（2）应该设置一个具有权威性的编制管理机构负责编制的执行，并将其纳入编制法规，任何其它首长个人都不能代替这个机构自行审批编制。
（3）审批工作应根据编制程序法严格执行。
（4）应严格执行编制程序法中有关编制管理的纪律。
11、行政组织编制管理的方法：
（1）编制管理工作的规范化：
①标准化。根据设计的原则和依据，制定出各个层级的行政组织人员编制的总额、机构总额、各种人员比例结构、动态调整幅度等四项编制标准。
②程序化。行政编制工作应该按照其客观的系统性，制定出一套相互衔接、相互协调、相互配合完整的编制工作程序。这个程序要简单、明确、具体，以达到科学、高效地完成编制工作的目的。
③制度化。编制管理的制度化，就是将编制工作的要求订成规章条例，使之规范化，成为一种人人都要遵守的严格的、统一的、稳定的制度。
（2）编制管理手段的全面化：法律、经济、行政手段
（3）编制管理技术的现代化
第十二章：行政组织变革的一般规律
一、行政组织变革的原因
1、行政组织变革的外部原因
（1）社会形态的变迁引发行政组织的变革。社会形态的变迁是指社会结构、社会政治制度等方面的变化与演进，它对行政组织的特征、规模和管理方式均会发生显著的影响。
美国学者雷格斯在《行政生态学》一书中比较系统地阐述了社会形态的变迁对行政组织制度和管理方式的影响。他认为人类一次经历了三个社会形态：农业社会、过渡社会、工业社会。
（2）经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革。（3）政治制度的更迭导致行政组织的变革。政治制度的质变（即新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本变化，它影响行政组织的质变）、政治制度的量变影响行政组织的具体职能和机构的变革、政党制度的变革对行政组织的职能及独立程度有很大影响。
（4）社会发展程度促进或制约行政组织的变革。①社会企业、事业组织的独立程度自主程度及其运行机制的变化，会引起行政组织的结构、职责、权力和管理方式的变革。②社会各种群体的独立程度变化引起行政组织的变革。③大众传播媒介现代化程度的变化引起行政组织的变革④公民素质，诸如政治意识、民主参与意识的强弱，对宪法、法律的尊重程度等的变化均会引起行政组织的变革。
（5）国际环境的重大变化影响行政组织的变革。①国际之间的交往日益密切，要求行政组织的政策、职能乃至机构进行变革。②各国面临的共同问题，要求行政组织的政策、职能、机构进行变革。③国际关系中的重大问题，如战争与和平，南北经济关系等，都要求各国政府做出相应的对策，调整相应的职能和机构。
2、行政组织变革的内部原因主要有
（1）组织的规模过度膨胀。
（2）行政组织人员的弱化、老化和臃肿。
3、行政组织变革的征兆
（1）行政组织职能的膨胀引起了与其他社会组织职能的冲突。（2）行政组织与国际政治系统其他组织的职责关系不顺。（3）行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难。（4）行政组织上下级的沟通困难，指挥不灵。（5）行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机和活力，空气沉闷。（6）行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行其职能，面对突发事件时缺乏快速的反应能力，提不出有效的应对措施。
二、行政组织变革的目标
行政组织变革的目标是：
（1）确定行政组织变革目标的重要性：一是定位作用，即指出组织变革的最终结果；二是定向作用，即指出组织变革的方向。
（2）行政组织变革的基本目标①提高行政组织对于外在环境的适应力、改造力。②加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其能稳定协调有序地工作。③在实现上述两点的过程中，必须处理好行政组织的变革性与稳定性的关系。
三、行政组织变革的主要内容
（1）行政组织职能的变革①从行政组织职能作用的领域来看，政府职能是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。②从行政组织职能作用的性质来看：政府职能是以保卫性、统治性的职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。③从行政组织职能分化的程度看，其变化趋势是以原来混浊不清的职能向高度分化的职能转变。④从行政组织职能的行使方式来看，其变化的趋势是由以人治为主、行政手段为主转为以法治为主、行政手段与法律手段、经济手段并重。⑤从行政组织职能作用的深度与广度来看，行政组织的职能作用正以宏观、微观并重——社会、组织、个人的各个方面无所不包、无所不管——转为主要控制宏观——主管对社会、经济、政治、文化有决定意义的重要事务，以及公民个人行为中涉及违法的事件。
（2）行政组织结构的变革
行政组织横向部门结构的变革趋势是：①从行政管理过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，发展成重咨询、信息、监督部门，使其与决策、执行部门相平衡的趋势。②从行政管理职能来看，变革的趋势是精简、合并比较庞大、众多的对社会微观活动进行专业的直接管理部门，加强对社会宏观活动进行综合的间接管理部门。
（3）行政组织权力关系的变革
①行政组织向社会组织还权。②横向分权。逐步由单纯的直线型权力关系向直线型权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。③纵向分权。既有从集权走向分权的趋势，又有从分权走向集权的趋势。
1、行政组织变革的动力
行政组织变革是顺应社会发展而出现的现象，故它的变革会给人类带来新的利益，新的生机。在变革前，人们一般对其持支持的态度。行政组织变革动力具体来说有：①统治阶段为了完成行政管理的职能——政治职能、社会职能，需要行政组织变革。这是行政组织阶级性的需要。②社会经济的发展和生产方式的更替是行政组织变革的经济动力。③行政组织成员为自身全面发展的需要，要求行政组织变革。④社会的需要和人民群众的要求，⑤新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组织的变革提供了精神支柱、理论基础和指导思想。
2、行政组织变革的阻力
①行政组织变革的最大阻力来自行政组织自身的“经济人”特征。既得利益者不愿或不肯对既有的利益格局做出有损于自己的变动
②来自资历较高者、年长者的阻力。
③人际关系的阻力。成员们往往会因为害怕破坏现有平衡而反对变革。
④对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政的新作风不适应所产生的阻力。
⑤因害怕被精简，而反对或害怕变革。
⑥对陌生事物的疑虑，对变革后果不了解而产生的阻力。
3、克服阻力的基本方法
（1）广泛宣传和深入动员，造成变革的强大舆论，并有针对性地克服心理障碍。
（2）发动群众，民主参与变革。
（3）尽量减少损失代价，从而减少阻力，化消极因素为积极因素，（4）克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无畏的精神积极推进行政组织的变革。
（5）要建立专门研究行政组织变革工作，具有专家性、权威性、公开性、专门性的研究班子。
第十三章：当代中外行政组织的改革实践
一、当代美国行政组织改革：
1、美国行政组织改革的背景（案例）
（1）从战后到20世纪70年代末，美国政府行政职能的扩张引起公众的反感。其扩张有两方面的原因：一是为应付和摆脱20世纪30年代的经济危机，政府介入经济生活；二是第二次世界大战的战时动员体制，进一步强化了政府职能扩张的趋势。
（2）与此同时，美国政府管理的规章制度过多过滥已到了无以复加的程度。这在很大程度上压制了公务人员的积极性和创造性。其原因主要在于自1883年的《彭德尔顿法》颁布实施以来，美国政府为加强管理，制定了大量的行政规章、制度和条例，用以约束、规范行政机构、公务人员和民间组织公民，这些以规制管理为特征趋势又在后来历次行政变革和公务员制度改革中得到强化和补充。
2、美国行政组织改革的主要内容
（1）政府某些职能市场化，重塑政府角色，从而精简撤销了一些政府机构（2）放松了政府自我管理的规制，对下属行政组织充分放权。这表现在：①削减陈旧规制②改革预算制度③简化政府采购方式，④改革人事制度⑤授权于州与地方政府和授权给下级工作人员。（3）裁减冗余机构和工作人员。
3、对美国行政组织改革的简单评述
（1）美国行政组织改革以放松规制为最大特点。这对各国的行政改革有着重要的借鉴意义：放松规制改革的成本与效率观念、绩效观念、顾客至上与服务意识，在行政组织与管理中引进竞争与市场机制等，都为各国行政组织改革开拓了新的思路，提供了有力的理论和经验支持。（2）美国的放松规制改革既是信息时代的要求，又是美国规制泛滥的结果。（3）美国的放松规制并不是放松所有的规制，而是那些过细过滥的规制。
二、英国行政组织改革
1、英国行政组织改革的背景
英国当代的行政改革主要从1979年撒切尔夫人当政时开始。其改革的动因，源于人们对公共部门和“官僚”的怀疑与不信任，源于当时政府部门低效率、高浪费的现象与私营部门管理的高绩效之间的明显对比。为此，英国的现代保守主义坚信借用私营部门的管理原则、技术和方法，包括管理人员来改革政府会取得良好的效果。撒切尔政府改革的核心方式是以市场为取向的。
2、英国行政组织改革的主要内容
（1）重新界定和优化行政组织职能，将部分职能市场化。（2）调整中央政府与地方政府的关系。加强宏观控制，步入中央集权化时期。（3）以效率为中心，改革行政组织的内部管理体制。（4）以加强中央宏观调控为宗旨，以加强部长对部门工作的领导为目的，建立“部长管理信息系统”。（5）改革人事制度。短期合同制和重视工作结果的工资奖励制度的推行，私营组织的成员可以参与政府管理，这都从根本上动摇了传统的文官制度。
3、对英国行政组织改革的简单述评
（1）英国行政组织改革强调在政府职能和职能行使方式中引进市场机制，缩小政府职能和机构。（2）强调行政组织内部的效率，强调中央的宏观控制权。这些对各国行政改革都有借鉴意义。（3）注重学习私营企业的管理经验，较好地完成了改革的任务。（4）英国行政组织改革方案内容全面、激进，实施稳妥，针对性强，有利于行政改革目标的实现。
三、日本行政组织改革
1、日本行政组织改革的背景：（1）过度的规制抑制了民间的创新和活力。（2）随着经济增长速度的减慢，日本出现了持续的财政困难和财政赤字，它开始重新审视政府在社会和经济活动中的作用。（3）中央政府对地方政府干预较大，限制了地方自治和市民自治的健康发展。（4）国际化的进展、国际竞争的日趋激烈以及科学技术的飞速发展要求政府更有效率和效益、更加经济地运行。
2、日本行政组织改革的主要内容：（1）放松国家规制，调解官民关系，缩减政府职能及机构。
（2）推动地方分权，重新调整中央与地方的关系。主要措施是把一部分财政收入来源和权力下放到地方；重新划分地方自治事务，实行“道州制”，扩大地方政府的规模和管理范围，把中央影响控制在最小范围之内。（3）建立防止行政机构膨胀的机制。（4）建立公务员交流制度，纠正条条行政的弊端。
165、对日本行政组织改革的简单评述
（1）日本的行政组织改革同样是以分权化、放松规制为重要内容的。（2）日本在行政组织改革过程中强调民主参与和公开透明，赢得了全社会的理解和支持。（3）日本行政组织改革通过法规控制、财政手段严格控制了行政机构的膨胀，值得各国学习。（4）日本的公务员交流制度也很新颖。有利于减少部门的本位主义，又有利于公务员的全面发展。
四、当代中国行政组织改革
1、当代中国行政组织改革的背景
中国的行政组织改革自1978年开始进入了一个新阶段。改革所面临的社会背景是：（1）社会主义市场经济体制的逐步建立，要求行政组织进行相应的改革，以适应经济基础的要求。（2）民主化政治体制的改革为我国行政组织的改革提供了广阔的空间。经济体制改革的开展并取得成功，激发了人们改革政治体制的要求。党政关系、政企关系、人大与政府的关系都在不同程度地沿着民主化的方向做出了调整。这种调整促进了行政组织的改革，使得行政组织改革有一个广阔的背景。（3）传统的行政组织体制，使行政效率低下，导致社会公众不满，为行政组织改革提供了社会动力。传统体制下的人浮于事、官僚主义严重的现象，引起群众的极大不满，要求建立精干、高效、廉洁的行政组织体制。（4）国外行政组织改革的理论与实践给我国行政组织改革提供了有益的经验和借鉴。（5）知识经济时代到来，给我国的行政组织改革带了机遇和挑战。
2、中国行政组织改革的主要内容
（1）理顺行政组织与其他组织的职能关系
①理顺行政组织与人民代表大会的职能关系。长期以来，人民代表大会对行政机关的监督权、质询权和罢免权并未得到充分行使。其原因在于人大在组织上比较软弱、人大的监督权方面缺少必要的法律规定、政府工作人员观念上的问题。随着行政组织改革的深化和民主政治的发展，行政组织接受人大监督、质询的制度还应逐步加强和健全。②理顺行政组织与执政党的职能关系。一方面，党对政府要实行政治领导、组织领导和思想领导；另一方面，在此前提下，政府要独立地行使自己的职能，不能将自己的具体工作交由党委去办。③理顺行政组织与企业的关系。为了改变“以政代企”、“政企不分”等现象，政府必须在具体的经营管理方面向企业放权，以把企业建成一个产权明晰、权责明确、行为规范、科学管理的独立法人实体。④理顺行政组织与社会事业单位的职能关系。将以前管得过多过死的具体事务交给事业单位去办，同时将部分职责交给社会中介组织去办。⑤理顺社会中介组织与社会团体组织的职能关系。一是健全农村和城市的基层行政组织；二是大力发挥工青妇组织的作用，通过群众自治，推动我国民主政治向更高层的方向发展；三是改变政府过去对群众性团体多以行政手段为主的管理方式，尽量以法制手段来规范其活动和目标。
（2）理顺行政组织内部职能关系
①理顺纵向的中央政府与地方政府的职能关系。凡是宏观管理问题一律交由中央政府组织负责，反纯属地方性的事务交给地方政府自己去办，并开始尝试用法律的形式规范中央政府与地方政府的职责权限。②理顺横向的专业的微观管理部门和综合的宏观管理部门关系。在这方面，我国改革的着力点是，将行政组织的职能由对经济以及整个社会事务的微观管理为主，转向以宏观管理为主。加强综合的宏观管理职能及其部门，撤并专业的微观管理职能及部门，将专业部门合并为大行业部门，从以产品管理为主，改为以大行业管理的综合管理为主。③理顺横向的决策、执行部门与监督、信息部门之间的关系。改变过去那种决策执行部门强大，信息部门、监督部门弱小的状况，使几者的关系得到平衡。
（3）行政组织职能转变
行政组织职能的转变是摆脱机构不断膨胀这一怪圈的关键，机构改革必须与职能转变联系起来。职能转变的关键是政企分开，政府不再对企业进行微观管理。1998年国务院机构改革方案提出政府职能转变的三个努力方向，即宏观调控、社会管理和公共服务，从而更加明确了如何适应社会主义市场经济的要求。
（4）行政组织机构的改革
1978年以来，我国国务院和地方各级人民政府共进行了四次较大规模的机构改革。
①1982年的国务院机构改革。改革的主要内容是：①改革国务院领导体制，提高效率。②精简机构。③精干领导班子，一是按照革命化、专业化、年轻化、知识化的干部“四化”方针选贤任能；二是减少部、委、司、局级副职人数；三是规定正副部长和司长的任职年龄。④废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部离退休制度。⑤紧缩编制，轮训干部。
②1988年国务院机构改革。改革的主要内容有五项：①转变职能，按照政企分开的原则，弱化直接管理。②下放权力，主要是政府向企事业单位，中央向地方下放权力。③调整机构，调整当政重复设置的机构。④精简人员。⑤搞好配套改革，在改革政府机构的同时，推进干部人事制度改革，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度。
③1993年国务院机构改革。这次改革的指导思想是，把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，要求在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率等方面取得明显进展。这次改革的实际结果收效不大。
④1998年的国务院机构改革。这次机构改革的目标，是建立办事高效、运转协调、行为规范、管理科学的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质、专业化的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革的主要内容是：①精简人员编制50%左右。②强化宏观调控部门。国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，扩大了国家经贸委的职能。③精简专业经济管理部门，撤销机械部、冶金部等部门。④简化了某些文体部门，将国家体委、广播电影电视部降格成国务院直属局。
171、对中国行政组织改革的简单评述
（1）改革开放以来，我国行政组织在理顺与其他组织的职能关系上，总的方式是正确的。在理顺行政组织与人大、与党、与企业、与事业单位、与群众团体的关系及处理好行政组织内部的关系方面，都取得了很大的进步。
（2）从1988年开始的机构改革，提出了以转变职能为中心，这是非常正确的，它抓住了我国当前政府机构的根本问题。
（3）1998年以前的三次机构改革，总体而言，并未走出膨胀——精简——膨胀的怪圈，在职能转变上艰难而缓慢；精简人员难以安排，成为机构改革的一大障碍。1998年开始的机构改革，是一种体制上的革命，它是由适应计划经济转到适应市场经济的上层建筑的革命。
（4）1998年机构改革比起前三次机构改革有很大的进步，其进步主要表现在：①是抓住了如何才能转变政府职能的关键，撤销了大量的行使微观经济管理职能的专业经济主管部门。②是机构改革的力度大、范围广、配套措施全，对其他经济、社会事务部门也进行了合并、降格。对整个机构精简的人数达到50%，精简人数之多，是历来机构改革所没有的。③是机构改革沿着自上而下的顺序进行，有利于推进我国政府机构总体改革。这次改革纠正了过去几次机构改革的“下改上不改”、“下动上不动”的弊端。1998年开始的机构改革也存在一些问题：一是带有明显的过渡性，这主要表现在经济主管部门还没有按大行业组建，对社会事务管理的部门仍然有分工过细的问题。二是风险性较大。精简人数过多可能带能一系列社会问题；编制法规的滞后使改革方案、成果缺少必要的法律保障。1998年机构改革的目标：建立办事高效、运转协调、行为规范、管理科学的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质、专业化的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。（5）行政组织自身管理的法制尚待进一步加强。我国《宪法》、《国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对我国各级人民政府的权力、地位、体制等问题做出了原则规定。改革开放以来，又颁布了《行政诉讼法》、《国家公务员管理暂行条例》，这些对完善我国行政监督，促进我国依法行政，规范国家公务员的管理起着重要的作用。但是要看到，这些法制大多比较抽象，具体操作性不强；更为重要的是这些法规在满足需要上远远不够。
西方国家的行政组织改革对我国的改革有哪些借鉴意义？
答案：外国特别是西方国家的行政组织改革，是结合其自身历史背景对行政组织所作的各种调整，其改革措施中有许多带有普遍意义，值得我国行政组织改革加以借鉴。1、美国行政组织改革以放松规制为最大特点，这对我国的行政改革有着重要的借鉴意义。放松规制改革的成本与效率观念、绩效观念、顾客至上与服务意识，在行政组织与管理中引进竞争与市场机制等，这些行政组织管理中的全新做法，为我国行政组织改革开拓了新的思路，提供了有力的理论和经验支持。2、英国行政组织改革强调在政府职能和职能行使方式中引进市场机制，缩小政府职能和机构。强调行政组织内部的效率，强调中央的宏观控制权。对于正在建立与市场经济体制相适应的行政管理体制的中国来说，这些做法是很重要的参考。3、日本的行政组织改革同样是以分权化、放松规制为重要内容的。首先是政府向社会还权，以缩减政府职能和机构；其次是中央向地方分权，以减少重要对地方政府的过多干预。由此可以看出，放松规制是当代西方国家行政组织改革的一大趋势。我国在进行行政组织改革时，也应当将其作为一个重要的思考点，以便既适应我国现实状况的需要，又能与国家大趋势接轨。
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