关于鉴定结论可诉性问题

第一篇：关于鉴定结论可诉性问题

案情

2005年5月，徐某认为在某医院输血而感染“丙肝”，向某区卫生局申请行政处理，该局遂将该病例移交区医学会组织进行医疗事故技术鉴定。2005年9月，区医学会作出鉴定书，认为徐某的病例不属于医疗事故。2005年9月28日，该区卫生局作出《医疗事故技术鉴定审核表》。审核结论认为鉴定程序合法，认定鉴定结论，拟向患者发放《鉴定书》。徐某向其上一级医学会提出再次鉴定申请，但因其不能提供有关材料，该上级医学会向徐某作出《终止医疗事故鉴定通知书》。此后徐某诉至法院，认为该区卫生局未依照《医疗事故处理条例》的规定，对鉴定结论进行认真严格审核，所作出最终审核意见的具体行政行为严重违法，侵犯了徐某的合法权益，故诉请法院要求确认被告某区卫生局作出的医疗事故技术鉴定违法。

分歧

当事人对行政机关作出的鉴定结论不服，可否提起行政诉讼。第一种意见认为，法院可以受理；第二种意见认为，医疗事故技术鉴定结论审核行为不属于可诉的具体行政行为，原告徐某起诉不符合法定起诉条件，应裁定不予受理。

评析

对于该问题，目前司法界及司法实践存在不同认识。行政机关或者法律法规授权的组织作出的鉴定结论分为未外化的、外化的鉴定结论两种情形，实际上对这两种情形应区别对待。

一种情形是未外化的鉴定结论。未外化的鉴定结论是指行政机关或者法律法规授权的组织所作出的鉴定结论未向社会公开，而是作为其作出具体行政行为的证据使用。徐某鉴定书就属于此种情形。根据《医疗事故处理条例》之规定，卫生行政主管部门具有对医疗事故争议进行行政处理的法定职责。在此过程中，卫生行政部门在必要时可以委托医学会组织进行医疗事故技术鉴定。医疗事故争议当事人也依法享有对鉴定结论提出异议，并申请再次鉴定的权利。由此可见，医疗事故技术鉴定结论的性质属于卫生行政部门对医疗事故争议进行行政处理的依据之一，对这种鉴定结论的审核行为不属于可诉的具体行政行为。原告对医疗事故鉴定结论持异议，可依法定的方式途径寻求救济。未外化的鉴定结论是否对当事人的权益产生实际影响，取决于行政机关最终作出的有关行政行为。如果行政机关未将该鉴定结论作为行政行为认定事实的依据，对当事人的权益不会产生任何影响，如果行政机关将鉴定结论作为认定事实的依据，对当事人权益才发生影响，但是这种影响是非常间接的，最终产生实际影响的是行政行为，所以未外化的鉴定结论不具有可诉性。

另一种情形是外化的鉴定结论。外化的鉴定结论是指行政机关或者法律、法规授权的组织所作出的鉴定结论已向社会或者一定人群公开，并对当事人产生某种不利或者有利的后果。如果该当事人对此不服提起行政诉讼，人民法院应当受理。

第二篇：信访答复的可诉性问题

关于信访答复的可诉性问题的探讨

根据行政诉讼法的相关规定，在法律、法规没有特别规定的情况下，公民法人或者其他组织只能针对可能侵犯其人身权、财产权的具体行政行为不服提起行政诉讼。

关于信访答复是否属于行政诉讼的受案范围的，应当根据行政诉讼法的规定来确定。根据行政诉讼法第11条的规定，信访答复是否属于具体行政行为。

如果不属于具体行政行为，则信访答复不属于受案范围。如果信访答复属于具体行政行为，且可能侵犯信访人的人身权或者财产权，则信访答复行为属于行政诉讼的受案范围。

信访答复，对信访答复不可简单地从形式上判定其可否受理，而当具体分析。即看信访答复对当事人的合法权益是否产生实际影响。但2005年5月1日后，各级信访部门严格按照信访条例规定程序操作、仅仅为释疑的信访答复，不影响当事人权利义务的.不能进入复议、诉讼程序。（参见：浙江省国土资源厅政策法规处：《国土资源信访答复可复议性、可诉性咨询论证会综述》）

投诉、举报类信访(即与信访人利益相关)及公益性信访(激于义愤.代表公众进行信访)这两类不同性质的信访。

最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法

院是否受理的批复

（（2005）行立他字第4号）

湖北省高级人民法院：

你院鄂高法（2005）210号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：

一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信

访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

二○○五年十二月十二日

第三篇：信访答复可诉性

在《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》相关法条中并没有明确规定信访答复不能提起行政诉讼，况且《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼。”此处行政诉讼的受案范围已经扩大，将过去的“具体行政行为”扩大到“行政行为”。根据有利于公民的原则和法不禁止皆可为的原则，行政机关的信访答复应当是可以提起行政诉讼的。所以，本案被告作出的行政处理决定的性质无论是具体行政行为还是信访答复，都可以提起行政诉讼。

另外，需要注意的是可诉的信访答复应当同时具备以下条件：由行政机关作出、信访答复损害当事人利益以及诉讼时效期内。

第一，关于信访行为的性质。现行的信访条例第二条规定，“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。由此可见，信访的主要功能是保障人民群众的政治参与、对行政的监督和权利救济。在国家的政治框架内，信访机关处理信访事项是党和政府与人民群众加强密切联系的重要途径，与行政诉讼的一般法律意义不同，政治意义更强。

第二，信访与行政诉讼的关系。一般认为，公民信访的权利来源于宪法。我国宪法第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。因此，公民的信访权，与美国、德国、日本等许多国家的宪法条文所规定的请愿权，以及与我国台湾地区行政的陈情权相似，而与行政诉讼法规定的诉权是不同的。现行的信访条例第十四条第二款对此进行了明确规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。信访是人民群众在行政复议、行政诉讼等法定途径之外的解决问题的方式之一，信访与行政复议、行政诉讼等是并行的，行政机关对信访问题的处理行为，不同于行政诉讼法中的可诉行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。

第三，行政机关处理信访的行为不属于具体行政行为。表面上看起来，行政机关办理信访与行政机关处理举报行为相似，很容易产生混淆。但在实质上，两者存在很大差异，主要体现在以下几个方面：一是功能不同。信访的主要功能是政府通过受理群众来信来访，进一步地了解社情民意、发现问题，着重于从源头和制度上进行自我纠正与自我改进，及时化解社会矛盾，从而密切政府与人民群众的联系。行政机关处理举报行为，是行政机关通过行政执法，制止危害他人利益和公共利益的违法行为，维护行政管理秩序，维护社会和公共利益；二是法律根据不同。信访人向行政机关提出信访事项，依据的是信访条例。而公民、法人或者其他组织向行政机关举报其管辖权范围内的违法行为，往往依据的是涉及特定行政管理领域的法律、法规或者规章；三是受理机关不同。信访条例第二十一条规定，县级以上人民政府信访工作机构均有权受理信访事项，受理后可以按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关。相反，受理举报的行政行为，必须遵照正当程序原则的约束，只能由具有法定职责的机关受理，而且具有法定职责的机关具有唯一性，不是其他平行的行政机关，也不是上级机关，受理信访事项则明显不同；四是受理机关处理依据不同。对信访人的信访事项，有权受理信访的机关应当根据信访条例的规定，依法履行职责；而公民、法人或者其他组织向行政机关举报其管辖权范围内的违法行为，该行政机关应当依据反映问题所涉及的相关行政法律、法规或者规章，依法履行其行政职责。

综上所述，行政机关处理信访的行为不同于举报行为，行政机关举报后的查处行为属于可诉的具体行政行为，行政机关处理信访事项则不属于行政诉讼中的具体行政行为。否则的话，信访无时间、次数等程序性要求，对信访事项的处理都纳入诉讼，则必然也破坏了行政行为和司法行为的程序性这一根本特质。

一、信访回复（答复）的性质

2005年5月1日起施行的《信访条例》第二条明确规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”从上述界定不难看出，信访是一种互动、双向的活动过程，包含行政管理相对人为了实现某种目的和需要提出信访事项的活动和行政机关依法处理行政管理相对人提出的信访事项的活动。⑥信访回复（答复）即是行政机关依法受理、办理信访事项，对建议、意见或者投诉请求作出采纳或者不采纳、支持或者不支持的决定，依法解决信访问题的一种处理方式。

《信访条例》第十四条一款明确规定了信访事项的针对主体及涉访内容，仅限于五类组织及其人员的职务行为：一是行政机关及其工作人员；二是法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；三是提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；四是社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；五是村民委员会、居民委员会及其成员。所谓职务行为，即是指履行本机关或者单位职责、法定或者约定义务的行为，或者代表本机关或者单位，以机关、单位名义履行职责所做出的行为，而非以个人名义做出的行为。按照职权法定和权责相一致原则，各级人民政府及其工作部门对属于本机关法定职权范围的信访事项应当受理并作出处理。行政法学理论中的一种观点，行政机关在实施行政管理活动，行使行政职权过程中所作的一切在行政管理方面有法律意义的行为是行政行为。⑦行政机关为履行行政管理职能而作出的信访回复（答复），带有从属法律性、单方意志性、裁量性、政策性等行政行为特征，因而具有行政行为的性质。

二、信访回复（答复）内容的几种表现形式：

本文所探讨的信访回复（答复）的主体仅限于行政主体。这里的行政主体不仅限于行政机关，包括行政法律法规授权的组织。它与实施行政行为的主体是一致的，即只能是具有国家行政职权的机关或授权的组织。

行政主体针对信访人提出的具有不同内容的信访活动，其作出的信访回复（答复）的内容与形式也具有多样性和复杂性。《信访条例》对行政主体收到信访事项规定了以下几种处理方式及相关程序：

（一）、对属于《信访条例》第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。

（二）、对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议、行政诉讼等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、法规规定程序向有关机关提出。

（三）、对依照法定职责属于本行政主体法定职权范围的信访事项，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告之信访人。

（四）、对反映情况、建议、意见类信访事项，有利于行政机关改进工作、促进国民经济发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳。

（五）、对信访人提出的投诉请求，经调查核实，依法分别作出以下处理：一是请求事实清楚，符合相关法律规定的，予以支持；二是请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；三是请求缺乏事实根据或不符合相关法律规定的，不予支持。

此外，有的信访回复（答复）只是对当事人的一般咨询问题给予的告知，而更多的是针对当事人要求该行政机关履行某个行为作出的答复，也就是前面所提到的第五种处理方式，这种信访回复（答复）所引发的行政争议，在司法实践中比较常见。

三、信访回复（答复）行政行为可诉性审查标准

行政诉讼受案范围是指行政管理相对人对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。《行政诉讼法》第二条、第十一条明确规定，行政相对人提起行政诉讼的首要条件是认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益。

为了更好地体现行政诉讼法关于保护行政管理相对人合法权益的立法宗旨，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条第一款，取消了原制定《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》时对受案范围的一些不适当限制，恢复了《行政诉讼法》所确定的受案范围的立法本意，将《行政诉讼法》受案范围所指的“具体行政行为”恢复到“行政行为”，同时在第二款中，对不属于人民法院行政诉讼受案范围的六种事项作出了具体排除。该解释所指行政行为，是指行政主体及其工作人员，与行使国家行政职权有关的，对行政管理相对人权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。⑧因此，不是所有的行政行为都是可诉的。

本文所说的信访回复（答复）具有行政行为性质是一个广义的概念，具体到每一件信访答复是否可诉，应看它是否具备《行政诉讼法》上所指行政行为的基本特征。可从以下几个方面进行判断：

第一、主体标准。可诉性信访回复（答复）行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人实施的行为。

第二、内容标准。可诉性信访回复（答复）行政行为必须是行使与国家行政管理职权有关的行为。

第三、结果标准。可诉性信访回复（答复）行政行为是针对特定的人和事所采取的具体措施的行为，其结果将直接或间接影响某一个人或组织的权益。即对行政管理相对人权益产生实际影响。所谓实际影响是指行政管理相对人的权利义务关系已经发生了变化。有的信访回复（答复）行政行为虽还没有执行，但该行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可采取相应的强制措施，对当事人的权利义务产生影响。

第四、必要性标准。行政诉讼的一个重要目的就是消除违法行政行为对行政管理相对人权利义务的不利影响。根据“有权利必有救济”的基本原则，可诉性信访回复（答复）行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径，将可能对相对人造成更大损害，故必须赋予这类行政行为可诉，才能从根本上保护公民、法人和其它组织的合法权益。

第五、可能性标准。司法监督的实质是对行政行为的合法性进行审查。根据法律、法规的规定，人民法院能够对信访回复（答复）行政行为的合法性作出明确判断。否则，势必会造成审查上的无所适从，使下判成为难题。

上述标准表明，同属行政行为范畴，可诉的信访回复（答复）较之不可诉的信访回复（答复）有着本质的不同，关键在于信访回复（答复）的理由和结果是否实际影响了当事人的权益。如果信访回复（答复）内容涉及对当事人权益的处理，还要进一步审查行政主体是新作出的行为还是一种重复处理行为，既该回复（答复）内容是对原处理行为的重复还是对原处理结果的改变。对于当事人就某些问题向行政机关提出意见、建议或进行咨询的，行政机关以书面形式作出的解释、说明等，应属一种单纯的回复（答复）行为，因其欠缺完整意义上的行政行为的全部特征，不实际影响或设立行政相对人的权利义务，故就其性质而言不具有可诉性。信访部门对当事人的申请事项作出具有处分当事人权利义务的行政行为，因其对当事人的权益产生实际影响，就是可诉的信访回复（答复）。

四、对信访回复（答复）提起诉讼的程序性审查应注意的问题

1、对信访回复（答复）不服的起诉能否直接受理的问题

笔者认为，对属于人民法院受案范围的信访回复（答复），人民法院是否可以直接受理不能一概而论。《行政诉讼法》第三十七条第二款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规规定。《信访条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。第三十五条规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。由此不难看出，信访人对属于《信访条例》第十四条第一款规定的信访事项答复不服的，其通过“复查”、“复核”行政救济途径是解决问题的必经程序。而“复核意见”是有权行政机关作出的信访终局意见。一种观点认为，《信访条例》规定了信访人的行政救济途径并授权相关行政机关享有行政终局处理权，因此，人民法院对行政管理相对人对各级信访回复（答复）意见不服提起诉讼的均应裁定不予受理。笔者不完全赞同该观点。其一，《信访条例》作为行政法规，虽然其三十四条、三十五条所规定的“复查”、“复核”救济程序与《行政诉讼法》所提的“行政复议”救济程序用语上有区别，但《信访条例》作为处理信访事项的特别法规，其行政程序设计的立法本意与《行政诉讼法》的规定是一致的，应理解为“复查”“复核”程序系《行政诉讼法》第三十七条第二款所规定的提起行政诉讼的前置程序。但该前置程序仅适用于行政主体针对《信访条例》第十四条一款规定的信访事项作出的信访回复（答复）。对该类具有可诉性的信访回复（答复），人民法院应运用释明权告知起诉人通过行政“复查”、“复核”程序先行解决，如起诉人坚持起诉，则依法裁定不予受理。其二，《行政诉讼法》第十二条

（四）项规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为人民法院不予受理。《信访条例》仅是行政法规，所授权的行政终局裁决行为并未排除在行政诉讼受案范围之外，该终局裁决行为仅表明行政救济途径已完结。因此，如果该“复核意见”仍属于法律规定的复议、诉讼受理范围，仍不影响信访人行使这些救济权利。其三，《信访条例》第十四条二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。司法实践中，有的行政机关及其工作人员因规范化管理及自身素质等方面的原因，对相对人通过信访方式提出的投诉请求，不进行认真审查，把法律、行政法规已有明确规定的不属于信访事项内容的投诉请求，也按照信访程序用信访回复（答复）形式作出处理，如案例

二、案例五即属于此种情形。虽然上述相对人形式上都是通过给相关行政机关写信的方式而不是直接提出某某申请，但实质上在信中都有非常明确的请求：要求审批宅基地、要求确认土地使用权等。相关法律法规对该类投诉请求均有明确的处理程序规定。作为负有相关审批、确认行政职责的机关，上述行政机关无一例外地以一般信访形式作出了回复（答复）。因此，对不服该类信访回复（答复）的起诉，人民法院不能把是否经过“复查”、“复核”程序作为受理案件的前置条件，依法应直接受理或通过行政复议程序后受理。

2、对行政主体在受理信访事项过程中不履行法定职责的可诉性

本文所探讨的受理，是指行政主体针对信访人依照《信访条例》第十四条一款所规定的信访事项通过书信等信访形式，反映情况，提出建议、意见或投诉请求，在程序上作出接受的行政行为。

《信访条例》第二十二条明确规定，有关行政机关对符合《信访条例》第十四条一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。因此，受理属于本机关法定职权范围的信访事项，是行政主体的法定职责。

行政程序公开原则要求行政主体行使行政管理职权过程时应当公开、透明。行政主体对于信访人提出的信访事项应当进行处理并给予答复。如果行政主体对信访人提出的信访事项请求明确表示拒绝受理或不予答复、拖延答复等，都属于不履行法定职责的行为。

行政主体如果以推诿、拖延等理由拒绝受理申请，或者受理后拖延、退回请求等表现形式作出的行政行为，产生的法律后果是：相对人面临程序阻隔，被挡在解决问题的“门槛”之外，从而彻底丧失实现实体利益的可能。显然，拒绝或拖延“受理”行为，虽不直接影响相对人实体权益，但无疑将起到间接影响作用。正因为如此，行政主体不履行法定职责的行为属于人民法院行政诉讼受案范围已无争议。但《信访条例》对行政主体受理并办结信访事项作出了明确的程序规定并设计了严格的制度保障。一是督办。第三十六条规定，县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；办理信访事项推诿、敷衍、拖延的„„，应当及时督办，并提出改进建议。二是信访处分建议。第三十八条规定，县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。三是对不作为行为的处理。第四十二条规定，负有受理信访事项职责的行政机关在受理信访过程中对收到信访事项不按规定登记的；对属于其法定职权范围的信访事项不予受理的；行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。据此，相对人对行政主体不履行法定职责受理信访事项的行为直接向人民法院起诉的，人民法院应不予受理，告知其通过行政救济程序解决。如果上级行政机关接到信访人要求其履行政监督职能而怠于履行的，对相对人的该类起诉，人民法院可以直接受理。

第四篇：抽象行政行为可诉案例

案例：

刘工超诉北京市环保局抽象行政行为案

[案情] 原告刘工超于1998年2月购买了一台化油器捷达轿车。1998年12月，他为了响应北京市人民政府治理汽车尾气污染、改善大气质量的号召，自费安装了韩国生产的“马哥马一3000'尾气净化器。经检测，其尾气排放明显低于北京市技术监督局发布的DBlI／044--1999《汽油双怠速污染物排放标准》(以下简称044标准)。但北京市环保局、市交通局、公安交通管理局联合发布《关于对具备治理条件的轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》(513通告)规定：1995年1月1日以后领取牌照的桑塔纳、富康、捷达等小客车必须安装电控补气和三元催化器，经验收达标并取得绿色环保标志后，方准予年检。显然，原告私车如未安装通告指定的产品，无论采取何种尾气治理措施、无论治理是否达标，市环保局都不予尾气复检，也不准许参加年检。也不准许参加年检。自1998年8月起，原告就上述通告相关规定的合法性，向北京市环保局提出 质疑，并多次与其联系参加当年年检事宜。该办答复：不安装电控补气和三元催化 器就不能年检。原告不服，于同年12月24日依法申请行政复议。国家环保总局子 2000年2月对本案作出行政复议决定后，原告对其有关内容仍不服，故向法院起诉。关于被告发布通告的合法性，被告辩称，北京市人民政府关于发布《本市第二阶段控制大气污染措施的通告》(京政发C1999]8号)明确要求，“对1995年以后领取牌照并具备治理条件的轻型轿车进行治理。安装电喷或电控补气加三元催化转 换装置并达到新的排放标准的，发给„绿色环境标志‟；未进行治理或不能达到新 的排放标准的，到2000年一律不予年检。”被告市环保局根据市政府通告的要求，发布具体检测程序，认定有资格进行机动车排放检测的检测厂。因此，被告依照市政府规章行事，其合法性无可置疑。被告指出国家环保总局、科技部、国家机械局《关于发布(机动车排放污染技术政策)的通知》(环发11999]134号)文件：“在用车排放检测方法及要求应该与新车排放标准相对应。除采用的怠速法或自由加速法控制外，对安装了闭环控制和三元催化净化系统，达到更加严格的排放标准的车辆，应采取双怠速法控制，并逐步以简易工况法(如ASM加速模拟工况)法代替。”“有排放性能耐久性要求的车型，在规定的耐久性期限内，应以工况法排放检测结果作为是否达标的最终判定依据。”“针对要改造的车型，必须进行系统的匹配研究和一定规模的改造示范，并经整车工况法检测确可达到明显的有效性或更严格的排放标准，经国家环境行政主 管部门会同有关部门进行技术认证后，方可由该车型的原生产厂或其指定的代表，进行一定规模的推广改造。”因此，市环保局与有关部门联合发文与国家有关汽车排污技术改造规范性文件是一致的，因而是合法有效的。同时被告指出该通告不针对特定对象，而且能够反复适用，是具有普遍约束力的抽象行政行为。依照《行政 诉讼法》第12条规定，原告该请求没有法律根据。

分析：

抽象行政行为是行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件 的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。抽象行政行为有三个方面的特征：(1)抽象行政行为是针对不特定对象作出的。这是区别具体行政行为的重要特征。(2)抽象行政行为能反复适用，而具体行政行为则只能适用一次。

(3)抽象行政行为通常表现为具有普遍约束力的规范性文件。

抽象行政行为还具有其他一些特征。从效力的时间性看，抽象行政行为只对将来的行为有约束力，具体行政行为则只对相对人过去的行为有约束力；从效力的溯及力上看，抽象行政行为被撤销后，不溯及既往。而具体行政行为被撤销后，自始无效。

在本案中，由于“513通告”是针对所有1995年1月1日以后领取牌证的桑塔纳、富康、捷达等化油器小客车的车主和使用者，显然行为的对象是不特定的。而且，“513通告”是可以反复适用的行为，无论什么人，购买几辆车，都必须按照上述标准执行。所以，在这个案件中，原告要求法院审查的是行政机关制定发布具有普遍约束力文件的抽象行政行为，不是具体行政行为。

在我国现行体制下，对抽象行政行为的监督主要是通过非诉讼方式进行的。首先是人大和上级行政机关的监督。根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；„县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和各级人民政府的不适当的决定、命令。其次是备案审查、法规清理监督。国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。第三，行政复议中对抽象行政行为的审查。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申；请：(1)国务院部门的规定；(2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(3)乡、镇人民政府的规定。”可见可以进行行政复议的仅仅是部门规章以下的抽象行政行为，其范围是有限的。而且作为行政系统内层级监督的行政复议制；度，是整个行政管理制度的一个组成部分，它必须遵循“下级服从上级、地方服从中央”的工作原则，这种上下级的关系是很难在行政复议中做到公正、公平的，正如鲁迅先生所说“要想拔着自己的头发离开地球，但不可能”。

从实际情况来看，目前其他的监督机制很难有效发挥作用。随着抽象行政行为的数量越来越多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。为了有效监督抽象行政行为，及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围。这既是抽象行政行为本身的性质决定的，也是改变抽象行政行为违法现状，贯彻依法行政原则的需要。因为： 第一，抽象行政行为的危害性更严重。抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。从这个意义上讲，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力。第二，是由抽象行政行为的现实存在性所决定的。由于行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权，从而达到为私利、部门利益之违法目的。第三，是司法监督的需要。从我国司法机关的性质看，司法对行政的监督应当是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关，由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以，法院裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。现行行政诉讼法禁止对抽象行政行为提起诉讼，事实上只能放纵违法和不当的抽象行政行为，只能增加受到侵害的当事人纠正违法抽象行政行为的成本，因为要求所有人在适用了抽象行政行为并且等到损害结果发生后再通过行政诉讼的方式寻求救济是不公平的，因为在很多情况下，·具体行政行为是根据抽象行政行为作出的。正如美

国公益诉讼团体主任大卫·弗拉德克所说：如果法不良，同时又不让公民起诉这一不良之法，那么就要逼着公民先去违法，如此才能去起诉政府依据该法而实施的行为，这种做法就如同„逼良为娼”‟（2）。第四，是诉讼经济的要求。对具体行政行为进行救济只能是个别的，无法改变违法抽象行政行为对普遍人的侵害事实。所以，只有将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根本上扭转抽象行政行为违法，损害大众利益的混乱局面，才能维护法制统一，保障相对人的合法权益。最后，是WTO及我国加入议定书的相关规定的要求。WTO以及我国加人的议定书对抽象行政行为的司法审查进行了相关的规定，如朋艮务贸易总协定》第28 条定义中规定：“一成员的任何措施，无论是以法律、法规、规则、程序决定、行 政行为的形式还是以任何其他的形式”；

第6条第2款(A)项规定：“每个成员应 维持或按照实际可能，尽快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证 明合理时给予适当的补救。”也就是说政府在作出影响服务贸易的抽象行政行为时，应当接受司法审查。其他如反倾销协定以及补贴与反补贴措施协定等也有相似的规定。根据我国在加入议定书中所作的司法最终审查原则的承诺，因此我国行政诉讼 受案范围理应将相关协定中规定的对影响贸易的抽象行政行为纳入进来。

就本案来说，根据现行《行政诉讼法》第12条关于对行政机关抽象行政行为 不可诉的规定，法院不能直接审查“513通告”的合法性。但是，如果法院不审查 此类行为的合法性，就难以解决原被告之间的实质性争议。因为；第一，由于被告 发布的通告已经为原告等汽车用户设定了十分明确的法律义务，也就是所有1995 年以后购买的特定类型的车辆必须到生产厂家指定的地方安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检。第二，该通告同时规定了不执行上述义务的法律责任。如果该通告适用范围内的相对人不履行该义务，那么就，无法通过汽车的年检，而不经过年检的车辆在路上行驶，将受到交通管理部门的处 罚。第三，该通告已经对原告的财产权利产生实质性损害。对原告来说，尽管他为 ·了达到“513通告”关于减少尾气的要求采取了必要的治理方式，自费安装了1 200 多元的韩国产的马哥马一3000,~气净化器，尾气排放明显低于“双怠速标准‟‟地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的尾气检测标准，但由于未执行“513通告”中关于所指的车型必须到“各汽车制造厂家认定的特约维修站”安装电控补气和三元净化器的规定，所以无法通过汽车年检，“513通告”成为限制其使用交通 I具、影响其财产权利的行政行为。由此可见，法院不能对抽象行政行为进行审查的处理方式既不符合行政诉讼法监督行政机关依法行使职权，保障公民、法人或者；其他组织合法权益的诉讼目的，也难以解决已经发生的行政争议。‟但是由于存在现行法律的障碍，法院未对被告的抽象行政行为进行审查，本案以原告败诉告终。

此外，对抽象行政行为的诉讼监督具有可行性。首先，作为解决行政争议的行政机关内部程序，行政复议制度的实践为审查抽象行政行为积累了经验，为今后诉讼审查抽象行政行为奠定了基础；其次，国外对抽象行政行为的司法审查制度为我们提供了有益的经验。根据美国《联邦行政程序法》第704条规定，法院不仅审查法律规定的可审查的行政行为，而且审查没有其他充分救济的行政机关的最终行为。救济以及相应的拒绝不作为等各种行为的一部分和全部。所以，在美国，规章是法院有权审查的一种行政行为之一。通过1967年的ABBOTT LABORATORIES V．GARDNER一案，最高法院确立了对尚未开始实施的规章进行审查的两项标准，即该规章是适于审查的；如果法院不予审查，将给申请审查的相对人造成于利结果；该案涉及联邦食品药品委员会发布的一个规章，该规章要求所有药品生产厂家都必须在其产品包装上标明药品的既定名称，否则将要受到民事和刑事处罚。而在查之前法律并没有作如此要求，药品生产厂家认为该规章违法，向法院提出司法审查的要求。最高法院认为该规章属于法院可以审查的范围。因为尽管该规章尚未具体适用于该厂家，但厂

家如果不遵守该规章，就会受到处罚，而要按照规章的要求制造药品，就会遭受一定的财产损失。所以，这一规章符合最高法院确定的两项标准。在法国等大陆法国家，法院同样有权对抽象行政行为进行审查。

在我国确立抽象行政行为为行政诉讼的受案范围将是立法上的一个重大突破。茁制定具体内容时，我们认为以下几个方面值得立法者斟酌： 1．被诉的抽象行政行为的范围。从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入诉讼范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系，我们认为将纳入行政诉讼范围的抽象行政行为界定为规章以下的规范性文件为宜。…，2．为防止滥用诉权，要严格规定起诉的条件。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人做出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为相对人。因此，在确定起诉主体资格时，不能随意扩大抽象行政行为相对人的范围，而应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围。此外，相对人提起诉讼，必须以合法权利受到影响为前提条件，抽象行政行为不同于具体行政行为，它是对未来发生法律效力的行为，做出之后并不立即对相对人产生直接的法律效力但在将来某一时间可能发生效力。因此，不能以相对人权利已经受到不利影响为条件．而应当以相对人权利可能受到影响为前提。”‟3．法院的管辖制度应作一定的调整。由于抽象行政行为可以分为不同的层次，所以，法院的管辖制度也应作相应的调整，尽可能使所有抽象行政行为都能得到客观公正的审查，为此，有必要提高抽象行为的法院管辖级别。4.法院半裁裁判的效力问题.法院对抽象行为的审查,通常有某种处理结果：第一，抽象行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法的，予以维持；第二，抽象行政行为违法或不当的，予以改变或撤销。后一种结果涉及较我多法律问题，如抽象行政行为被撤销或改变后，是否具有溯及既往的效力，据此做出的具体行政行为效力如何等问题，值得认真研究。

第五篇：公安局鉴定结论通知书

公安局鉴定结论通知书

______公安局

鉴定结论通知书

(存 根)

字[

]

号

案件名称：_____________ 案件编号：_____________ 犯罪嫌疑人：__男/女___岁 被害人：_____男/女____岁 鉴定内容：_____________ 鉴定结论：_____________ 批准人：_______________ 批准时间：_____________ 办案人：_______________ 办案单位：_____________ 填发时间：_____________ 填发人：_______________

______公安局

鉴定结论通知书

字[

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号

______：

我局指派/聘请有关人员对______进行了______ 鉴定，鉴定结论是 ______。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百二十一条之规定，如果你对该结论有异议，可以提出补充鉴定或者重新鉴定的申请。

本通知书已收到。

被害人或其家属

****年**月**日

______公安局

鉴定结论通知书

字[

]

号

_______：

我局指派/聘请有关人员对______进行了______ 鉴定，鉴定结论是 ______。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百二十一条之规定，如果你对该结论有异议，可以提出补充鉴定或者重新鉴定的申请。