铁道部改革方案：剥离职能 划一为三

第一篇：铁道部改革方案：剥离职能 划一为三

中编办王峰解读铁道部改革方案：剥离职能 划一为三 来源：中国广播网

中广网北京3月10日消息《国务院机构改革和职能转变方案》的主要起草者、中央机构编制委员会办公室副主任王峰接受中央台记者采访，详细介绍了本次机构改革和职能转变中，铁道部改革的相关内容。

王峰说，这次改革中，铁道部撤销了，实际上是一分为三：一部分企业职能剥离出来，成立总公司；一部分属于综合性管理职能，和综合交通运输体系有关的部分职能，比如规划、政策，制定一些法规等，这部分职能剥离出来，划给交通运输部；一部分安全生产监管的职能，专门成立国家铁路局，这个机构是副部级机构，由交通运输部管理。

王峰介绍，通过这次改革，就形成了新的交通运输管理的新格局，由交通运输部统筹各种交通运输方式，加快形成综合交通运输体系。铁路局，集中精力考虑安全监管，行使政府的安全监管责任，使企业能够真正地落实它的主体责任，也要想办法怎样建立一种机制，让企业的安全主体责任落到实处。大量的铁路运营、铁路建设、铁路安全生产主体责任，包括铁路的统一指挥调度，都由新组建的铁路总公司承担，这个是国家的独资公司。

第二篇：县政府职能转变和机构改革方案

县政府职能转变和机构改革方案

根据中共**市委、**市人民政府《关于县级政府职能转变和机构改革的意见》（邯发〔20**〕5 号）和中共**市委办公厅、**市人民政府办公厅关于印发《**县人民政府职能转变和机构改革方案》的通知（**字〔20**〕26 号）要求，结合**县实际，制定本方案。

一、着力推进政府职能转变，建设法治政府和服务型政府

以行政审批制度改革为突破口，进一步转变政府职能，坚持依法行政，强化对行政权力的制约监督。加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，切实提高政府管理科学化水平。

（一）推进简政放权，激发市场、社会和基层活力

1.减少行政审批事项。承接和落实好上级政府取消、下放的行政审批事项，全面清理本级行政审批事项。制定并公开行政审批事项目录，简化审批程序，优化审批流程，接受社会监督，对没有进入目录的一律停止审批。

2.减少资质资格许可和认定。清理各类资质资格许可事项，除依照《行政许可法》要求具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业需要设立资质资格许可外，其他资质资格许可一律予以取消。国务院和省、市政府确定改由行业协会、学会具体认定的，要将相关工作交给有关行业协会、学会。对现有的达标、评比、表彰、评估事项和相关检查活动进行全面清理，除法律法规或国务院和省政府有明确规定的外，全部取消。

3.清理规范各类收费和政府性基金项目。建立健全政府非税收入管理制度，清理规范各类行政事业性收费和政府性基金项目，取消不合法不合理的收费基金

项目，进一步完善收费公示制度，合理确定征收标准，严格征收管理，把所有非税收入全部纳入预算。清理规范经营服务性收费。

4.改革工商登记制度。放宽登记条件，降低市场准入门槛，实行投资主体“零限制”、注册资本认缴制，放宽工商登记其他条件，推进工商注册制度便利化。清理工商登记前置审批项目，落实国家取消的前置审批项目和改为后置审批的项目。

5.激发社会组织活力。加大向社会组织放权力度，更好发挥其在管理社会事务中的积极作用。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加快实现行业协会商会与行政机关脱钩，探索一业多会，强化行业自律，加强能力建设，完善内部治理结构，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。健全社会组织监管体制，强化监管能力，严格依法监管。推进社会信用体系建设，建立健全各类社会主体自律机制。

（二）改善政府管理，加强事中事后监管和服务

1.明确监管责任。行政执法机关主要负责与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动。清理和整合行政执法队伍，继续推进相对集中行政处罚权和跨部门、跨行业的综合执法，建立健全行政执法争议协调机制，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题。理顺执法机构与相关监管部门职责关系，加强部门日常监管与综合执法工作相衔接，实现管理职能有机统一和全面覆盖。

2.改进监管方式。推进简政放权、减少行政审批等事项后，县政府有关部门要转变管理理念，完善监管制度，改进监管方式，加强事中事后监管，避免管理缺位。严格执行法律法规、发展规划和产业政策，加强对投资活动中土地使用、能源消耗、污染排放等方面的管理。加强对市场主体和市场行为的监督管理，着力规范市场秩序。

3.建立健全服务体系。强化政务服务，加强县政务服务中心、乡（镇）街道、村便民服务站（室）建设，大力推行电子政务，为群众和企业提供更加便捷、周到的服务。加强基本公共服务保障功能，改进和创新公共服务提供方式，鼓励和公平对待社会力量提供公共服务。因地制宜、积极稳妥推进政府向社会力量购买服务工作，建立健全政府购买服务的制度体系、工作机制和绩效管理，加快形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系。

（三）严格依法行政，规范行政权力运行

1.推进法治政府建设。完善依法行政各项制度，坚持用制度管权管事管人，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，提高政府公信力和执行力。梳理政府部门的行政职权，明确责任主体和权力运行流程，公布权责清单，建立实施行政处罚自由裁量权基准制度，细化、量化行政裁量权，规范行政处罚行为，严格依照法定权限和程序履行职责。

2.深化政务公开。严格执行政府信息公开条例，进一步完善行政权力公开透明运行制度和措施，推进行政权力行使依据、过程和结果公开。主动公开县政府和各部门财政预决算，以及重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息。逐步公开因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费、公务接待费等“三公”经费支出，接受群众监督。

3.加强基础制度建设。加快推进政府机关标准化和绩效管理体系建设，建立覆盖各项工作、各个环节的制度体系，明确岗位职责、工作目标、管理流程和评价标准。建立健全规范性文件监督管理制度，严格规范性文件制定权限和发布程序，完善规范性文件备案制度，建立规范性文件定期清理制度。进一步治理“庸、懒、散、拖”现象，规范行政行为，提高工作效能。

4.强化行政问责和责任追究。加强政府内部层级监督和专门监督，强化上级政府对下级政府的督导督查，加大对影响发展环境、生态环境和城乡规划、食品

药品安全、安全生产事故等重要领域违规违纪行为的查处力度。严格落实依法行政考核制度，完善行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，做到有令必行、有禁必止。

二、深化政府机构改革，调整优化组织结构

按照精简统一效能的原则，结合我县实际，稳步推进改革，强化机构和职责整合，规范机构设置，理顺职责关系，完善体制机制，加快形成精干高效的县级政府组织体系。

（一）与市政府机构改革相衔接，优化县政府机构设置

县政府机构设置要体现本级政府的功能特点。从严管理和规范设置合署办公机构、政府派出机构、开发区管理机构、挂牌机构、议事协调机构和临时机构，挂牌机构不设为实体机构，议事协调机构不单设办事机构，具体工作由相关职能部门承担。进一步综合设置政府部门内设机构，机构规格和名称要规范。

具体调整和设置如下：

1.组建县卫生和计划生育局。整合县卫生局、县人口和计划生育局的机构和职责，组建卫生和计划生育局，为县政府工作部门。不再保留县卫生局、县人口和计划生育局。要优化配置基层医疗卫生和计划生育服务资源。

2.组建县市场监督管理局。将县工商行政管理局和县质量技术监督局由垂直管理改为县政府管理。将县工商行政管理局、县质量技术监督局、县食品安全委员会办公室、县食品药品监督管理局的职责进行整合，组建县市场监督管理局，为县政府工作部门。不再保留县工商行政管理局、县质量技术监督局、县食品安全委员会办公室、县食品药品监督管理局。在县市场监督管理局挂县政府食品安全委员会办公室、县工商行政管理局、县食品药品监督管理局、县质量技术监督局牌子。

3.撤销县政府直属事业机构林业局，将其职责划入县农牧局，在县农牧局挂林业局牌子。

4.撤销县政府直属事业机构粮食局，将其职责划入县发展改革局，在发展改革局挂粮食局牌子。

5.组建县城区管理局，由在住房和城乡建设局挂牌改为单独设置，为政府工作部门。

经上述调整，**县人民政府设置工作部门 22 个，直属事业机构 1 个。

（二）减少职责交叉分散，理顺部门职责关系

1.全面清理解决部门间职责交叉和分散事项。按照同一件事情由一个部门负责的原则，最大限度地解决部门职责交叉和分散问题，在更大范围、更多领域综合设置机构。特别是在市场监管、农业农村管理、城市规划建设和市政管理等领域，加大机构和职责整合力度。积极推进机关事务的统一管理，整合重复设置的机构，统筹配置资源。

2.建立公共资源交易平台。按照“政府主导、管办分离，集中交易、规范运行，部门监管、行政监察”的原则，进一步理顺公共资源交易管理体制，依托现有的服务平台，整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台。建立健全公共资源交易管理体制和运行机制，有关部门依照法定职责分工加强监督管理，确保公共资源交易市场建设有序推进。

（三）完善管理体制，统筹推进相关改革

1.积极稳妥推进事业单位分类改革。政府机构改革要与事业单位分类改革相协调，对承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和行政编制总额，抓紧拟

定人事、收入分配、社会保险、财政等事业单位改革配套政策，并做好与教育、科技、文化、卫生等行业体制改革的衔接。

2.深化乡镇行政体制改革。加强乡镇政权建设，完善乡镇政府功能。理顺县乡关系，进一步明确乡镇政府职责，属县级政府范围内工作和责任，不得以属地管理为由转移给乡镇政府。凡能下放给乡镇的，要坚决下放，赋予乡镇履行职能必要的事权和财权。探索适合小城镇发展特点的行政管理体制，为城镇化发展提供有力保障。

三、严格控制机构编制，优化执政资源配置

按照财政供养人员只减不增的要求，加强机构编制管理创新，强化制度建设，严肃机构编制纪律，解决机构庞杂、人员臃肿、人浮于事等现象。严格控制政府规模，努力降低行政成本，把更多财力用于改善民生。

（一）严格控制人员编制，确保财政供养人员只减不增

上级核定的行政编制总额和专项编制员额不得突破，在核定的编制数额内配备人员。要通过深化事业单位改革，进一步规范事业单位机构编制管理，严格控制人员编制。事业编制总额以 2012 年底统计数为基数，实行总量控制，并在总量内有所减少。严禁超编进人，机关、事业单位在编制内的增人事项要按照从严从紧的原则，留有适当机动编制，已超编的单位要消化超编人员，确保财政供养人员只减不增。严格控制参照公务员法管理事业单位和经费自理事业单位的机构编制，严格控制经费自理事业编制转为财政补助事业编制。减少领导职数，非领导职务严格按规定配备。对现有机构和人员编制情况进行全面核查。党政机关必须清理编外人员，其直属事业单位也要采取有效措施解决编外用人问题。深入开展“吃空饷”专项治理工作，对“吃空饷”问题严重的单位，在依纪依规严肃处理的同时，重新从严核定编制，严格控制新进人员。

（二）创新管理方式，提高机构编制效用

围绕县委、县政府中心工作，加大机构编制管理创新力度，提高机构编制工作科学化、规范化、法制化水平。向改革要编制，向管理要编制，向信息技术要编制，不断提高机构编制资源效用。按照严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡的要求，加大机构编制动态调整力度。采取有效措施，核减职能减少、工作任务不饱满的单位人员编制，加强事关中心工作、全局工作和重大民生保障方面的人员力量。行政机构要通过撤一建一的办法动态调整，撤并整合职责相近、设置重复分散、规模过小的各类事业单位。探索在总量内跨部门、跨层级调剂使用编制，结合简政放权、重心下移，推动编制资源向基层和一线倾斜，防止挤占、挪用乡镇基层和一线人员编制。进一步完善机构编制和组织人事、财政等部门的协调配合机制，全面实行机构编制实名制管理。加大政府购买服务力度，对可由市场提供、社会承担的公共服务，逐步通过政府购买服务或由政府设立公益岗位的方式完成。

（三）加强监督检查，严肃机构编制和干部人事纪律

任何组织、单位和个人都必须严格遵守机构编制和干部人事各项法律法规和政策。严禁行政编制和事业编制混用。严格执行干部退休制度，不得随意或变相降低退休年龄。上级部门不能以会议、文件、领导讲话、项目经费和评比达标等形式，干预下级的机构编制事项。要将机构编制政策规定执行情况纳入党委、政府督查工作范围和审计内容，健全机构编制和干部人事监督检查协调机制，加大对机构编制违纪违法行为的查处力度，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。对超限额设置机构或者变相增设机构，违反规定增加编制或者超出编制限额进人，擅自超职数配备干部，以及以虚报人数等方式占用编制并冒用财政资金等违规违纪行为的责任人员，要按照有关党纪政纪规定严肃处理，维护机构编制管理的严肃性和权威性。

四、切实加强领导，精心组织实施

各部门要深刻认识政府职能转变和机构改革的重大意义，进一步解放思想，坚持因地制宜、积极稳妥的原则，采取有力措施，加快工作进度，精细抓好落实，切实将各项改革举措落到实处，圆满完成改革任务，用改革成效取信于民。

（一）加强组织领导，确保政令畅通

要按照**市委、市政府统一部署，把政府职能转变和机构改革作为当前和今后一项重要工作，摆上议事日程。县政府职能转变和机构改革在县委、县政府的统一领导下进行，由县政府机构改革和职能转变工作领导小组负责组织实施。按照总体安排，精心制定方案，抓好落实。要严明政治纪律，加强思想政治工作，确保政令畅通。县编委办要充分发挥职能作用，认真做好县政府职能转变和机构改革相关工作。

（二）加强协调配合，形成工作合力

县编委办会同县政府有关部门做好机构和职责调整工作。县政府各部门要把职能转变和机构改革作为重要任务，按照县政府的统一部署，做好思想政治工作，切实抓好各环节工作的落实。根据县政府职能转变工作方案任务分工，牵头部门要切实负起责任，加强组织协调，主动与相关部门加强沟通；其他部门要各负其责、密切配合，确保规范有序、及时到位。

（三）按照时间节点，做好工作衔接

各部门要按照全县机构改革的总体安排和时间节点，扎实推进职能转变各项工作。力争用 3—5 年时间，基本形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法制保障的县政府机构职能体系。县政府机构改革工作于 20**年 7 月底前完成。工商、质监行政管理体制调整工作同期完成。

（四）切实落实责任，严明各项纪律

县政府办公室、县监察局和县编委办负责对各部门落实情况跟踪了解、督促检查。县有关部门要做好改革涉及的人员编制、经费划转、档案移交、财务资产

调整、保密管理等工作，做到无缝衔接，确保各项工作正常运转。重视研究解决改革中出现的新情况，正确引导舆论，扩大社会参与，增强改革动力。认真贯彻执行党中央、国务院和省、市两级党委、政府的有关规定要求，严格执行各项改革纪律，严禁突击提拔干部，突击进人，严防国有资产流失，确保改革顺利进行。

第三篇：政协三职能

政治协商，民主监督，参政议政是中国人民政治协商会议的基本职能。政治协商一词出现较早，在中国人民政协成立前后，就已经开始使用。民主监督一词是在１９８０年中共中央转发的《全国统战部长座谈会纪要》首次明确提出的：“政协是我国政治体制中贯彻社会主义民主，实行互相监督的重要形式，它的主要任务应当是实行政治协商和民主监督。”在这里已经把政治协商和民主监督并提，但它是作为人民政协的主要任务提出来的。把政治协商、民主监督作为人民政协的主要职能完整地提出来，是在１９８２年１２月１１日中国人民政治协商会议第五届全国委员会第五次会议通过的第三部中国人民政治协商会议章程中完成的。在这部章程中增加了“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”，“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督”等内容，并在政治协商、民主监督主要职能后面加上“组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”这一对于协商监督职能的延伸说明。１９９４年３月，政协第八届全国委员会第二次会议通过了《中国人民政治协商会议章程》（修正案），把参政议政列入政协的主要职能，政治协商、民主监督以国家和地方的大政方针、重大问题为中心议题，以各级领导机关为具体对象，以会议为主要形式，并依据一定的程序和规则进行。参政议政则不完全受上述条件的局限，对象更加广泛，内容更加丰富，形式更加多样，方法更加灵活。把参政议政列入政协的主要职能，拓宽了政协工作的渠道和领域，为广大政协委员及其所联系的各界人士参与国事、发挥专长提供了更多的机会。全国政协八届二次会议以后，同新修订的政协章程相衔接，常委会又修改和完善了与之相配套的有关规定和条例，将《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》修订为《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，并于１９９５年１月１４日政协第八届全国委员会常务委员会第九次会议上正式通过施行。

第四篇：国企去社会化改革10年后再启幕 需剥离三供一业职能

国企去社会化改革10年后再启幕 需剥离三供一业职能

一场72万人剥离后的二次出发 国企去社会化改革启幕

它可能是中国新一轮国企改革中最复杂、涉及面最大、同时也是最棘手的一个问题，以至于，它在已经改革了1.1万个国企职能机构、分离72.24万人近10年后，需要再次重启。

它可能是新一轮国企改革中最容易被人忽视，但却最容易引发内部争议的问题，以至于，它需要除了国资委之外，更多的部门和层级、更多社会资本和更有技巧的参与。

它可能是目前“拖累”国企盈利水平最大的一个因素，以至于，根据国务院研究中心的研究分析，它需要一些央企每年拿出至少一半的盈利收入来解决。

在中国国资委今年2月公布的国企“十项改革试点”中，它排在第十位，被定名为“关于剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点”。按照国资委的计划，从2016年开始，国资委将选择2-3户中央企业推进所办教育机构深化改革试点，选择2-3个城市开展国有企业退休人员社会化管理试点。

经济观察报获悉，早在2014年，国资委和国务院研究中心几乎的同时对国有企业的企业办社会职能进行过调研摸底，其结果整体一致。根据国务院研究中心的调查，中央企业大致拥有企业办社会职能机构约8000多个，需要费用约800亿元，需要地方费用超1000亿元。据称，截至目前，此前的调研数据尚未出现特别明显的缩减。

国资委相关人士称，800亿的费用，主要是指中央企业为了解决企业社会办职能和历史遗留问题，每年需要从企业的盈利收入中拿出进行补贴的部分，也有很少的一部分是政府对一些困难央企的财政补贴。这800亿绝大多数都来自企业利润，大概占到了总体利润的50%。而1000亿的地方费用，则是指地方国有企业为解决办社会职能需要进行的来自企业和政府的补贴。

据介绍，国企企业办社会职能，主要是指由于历史原因导致国企自身建立的医院、学校、供水、供电、供气以及物业等，其中医院和的学校的改革，自上世纪90年代到2007年，已经进行过改革，而此轮改革的重点是指：供水、供电、供气以及物业，统称“三供一业”。而国企历史遗留问题，则主要是国有企业退休人员的社会化管理。

2015年12月9日召开的国务院常务会议明确，2016年在全国全面推开供水、供电、供热和物业管理分离移交，启动剥离医疗、教育等公共服务机构试点。

如今，面临转型脱困、去库存、去产能等艰巨任务的国有企业，经济增速与企业利润都有不小回落，同时，结构转型的紧迫让去杠杆、淘汰过剩产能的力度继续加大。在这样的背景下，一场10年未竟的改革再次出发。

“三供一业”千亿费用

此轮国企的企业办社会职能改革的涉及面究竟有多大？

全国人大财经委员会副主任委员邵宁在其《国有企业改革实录》一书中曾提到，根据2006年的数据统计，全国国有企业有自办供水、供电、供暖、供气等机构2827个，在职职工近22万人，经费补贴为119.5亿元，年末资产总额为299.8亿元。邵宁曾任国资委副主任。

2014年国务院发展研究中心曾就“国有资本管理体制改革研究”这一课题，专门深入全国多地区基层展开研究。国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明参与了此次调查研究。他以黑龙江龙煤集团为例说，两年前，黑龙江龙煤集团“三供一业”职工人数近8000人，年现金负担7000多万元。而其离退休人员管理负担更重，龙煤集团有23万多离退休职工，管理人员多达3300多人，每年费用高达1.8亿元。

袁东明估计说，截至目前，龙煤集团的离退休人员及“三供一业”社会改造移交费用并没有特别明显的缩减。尽管近几年黑龙江省和龙煤集团采取了很多措施，但效果并不显著。

根据国务院发展研究中心2014年那次调研的课题组调研估算，仅央企层面，目前有“三供一业”、离退休人员管理、承办教育机构、医疗机构和消防市政等五类社会职能机构约8000多个，费用约800亿元；地方国有企业费用超过1000亿元。据称，这与同年国资委的摸底结果大体一致。

按照国资委的预期，分离国有企业办社会负担的最终目标是：按照政企分开和社会主义市场经济体制的要求，明确企业与政府各自不同的定位，将社会职能交给政府和社会，彻底解决企业办社会负担，使国有企业回归到完全的市场主体地位，与其他市场主体处在平等竞争位置。

袁东明对经济观察报表示，改革开放已经快40年了，《劳动合同法》正式实施也快十年，国企职工身份意识正在淡化，从上世纪80、90年代开始筹建的社保体制也在不断完善，计划经济体制遗留下来的问题已经不是很多了。像„三供一业‟、企业办教育医疗等过去遗留下来的问题，还需要中央、地方和企业共同来解决。但是，对于新发生的企业办社会职能，肯定要通过市场机制来解决。现在面临的问题是，对遗留的问题没有一个斩断，如果不斩断，新的就会越来越多，即便原来的企业办社会职能帮你解决了，又会有新的企业办社会职能进来，成为企业未来的负担。解决企业办社会职能问题，根本上还是要通过推进国企改革来完成。

2016年2月，国资委提出了国有企业“十项改革”重点任务，第十项是“剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点”，国资委称，要对“三供一业”企业办教育医疗等继续动刀，为建立市场化优胜劣汰的公平机制铺路。

对企业而言，企业办社会职能和历史遗留问题的解决并非易事。今年3月10日，武钢集团董事长马国强对经济观察报称，国有企业的企业办社会职能问题在上一轮改革中已经解决了一部分，主要是学校和医院，这两部分目前已经基本实现社会化管理，目前要进行的改革重点是“三供一业”；历史遗留问题主要包括国企房改以及离退休人员的医疗养老等问题。这是新一轮改革的重点，涉及面比较多，一些问题也比较敏感，需要达成多方面的统一认同。

一家煤炭企业管理人员对经济观察报表示，“三供一业”的问题解决起来的确值得商榷，他以自己所在企业为例：“剥离之前得有一个标准吧，哪些算需要剥离的“三供一业”，哪个区域的需要移交改造，这些问题目前在我们企业还没有达成共识，骨干人员平时都在生活区吃饭，少一顿电都不行啊，你说这怎么改？”

不仅仅是上述煤炭企业，在老工业基地，企业自办的供水供电供暖等生产生活服务设施，更是改革的难点之一，加上三供设施长期缺乏投入，设备陈旧破损，改造负担较重，很多地方政府限于财力不愿接收。

一位国资委人士对经济观察报表示，原本已经负担沉重的国有企业不得不寻找“接盘手”。“我们想做去职能的改革，但是找不到接盘的人。”3月23日，一家省属资源型企业负责人对经济观察报表示，现在的状况是地方财政吃紧难以接盘。

这还不是困难的全部。国务院发展研究中心的调研结果表明，“三供一业”问题的核心是社会移交所需改造费用巨大。国务院发展研究中心相关课题组曾在调研中对一些地方国企做过估算：四川省属国企“三供一业”改造移交费用需14亿元，黑龙江龙煤集团移交费用高达43亿元，是每年现金补贴的数倍甚至数十倍。从全国来看，这笔费用就可能会达到上万亿元。

新旧改革模式

国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明所说的市场化机制协调解决，在一些地方国企中已经可以找到端倪。

经济观察报获悉，东北地区的一家机械工业骨干企业，在几年前为了完成企业办社会职能的剥离改革，自寻出路，与中央企业形成对接，顺利被中央企业接盘，进入正轨，甚至一度发展状况非常好。

但是，随着经济大环境的形势转变，该机械工业骨干企业开始面临新的挑战，他们这次同样没有坐以待毙，该企业有职工主动向上级中央企业提出，可以放手让该企业自己搏一搏，比如可以尝试让民营企业参与进来，共同发展，通过股权多元化改革的方式来探索新的方向。

相关央企人士对经济观察报表示：“这一点，其实可以从混合所有制改革的角度上去想，去打开思路，除了员工持股，混合所有制还有更大的发展空间，比如在剥离企业办社会职能这一点上。”

事实上，上述机械工业骨干企业的探索并不是尝鲜，在2000年左右，国资委曾在探索国有企业办社会机构多种分离方式时，尝试过这种方式。实践例子有，中国石化、兵器装备集团、原中国南车等企业都曾利用国有企业主辅分离、辅业改制政策对企业所办的医疗机构进行改制，尤为重要的是，在当时引入了社会投资者，实现了产权多元化的公司改革，成为面向市场自负盈亏的经营型医疗机构，同样符合中国医疗体制改革的方向。

但是，除了上述探索，问题的复杂性在于，不是所有企业办社会职能都能有除了地方政府之外的第三方接盘手，大部分企业办社会职能的剥离改革，由于属地化管理，还是依靠地方政府。而政府一方又是多层次、多部门的众多主体。例如，一个中等城市中学的办学主体可能是市教育部门，小学的办学主体一般是区县级教育部门等。每一个部门、层级都有自己的利益考量。

在上一轮关于国企剥离学校和医院的社会职能时，武钢集团也曾采取过类似的措施。2013年2月，武钢集团引入华润医疗集团将成立55年的武钢总医院兼并重组，华润武钢(湖北)医院管理有限公司，更名为华润武钢总医院。目前，这是武汉市青山区唯一的三甲综合医院。当时，通过类似的办法将武钢的一些学校和医院职能逐步交给了社会。武钢集团董事长马国强对此评价称，“取得了不错的效果，解决了一部分历史遗留问题”。

这种引入专业社会资本对国企的企业办社会职能接手改造的做法，是从上世纪90年代持续到2007年的上一轮改革中，国有企业普遍的做法。不过，邵宁在上一轮改革结束后，在《国有企业改革实录》中这样评价：由国有企业就分离社会职能与众多政府部门谈判基本上没有太强操作性，而由同级财政对各类接收主体进行转移支付是必不可少的。

而在当下，在去产能、高负债、结构调整和人员分流安置等多重压力和矛盾交织局面下，国有企业要解决的企业办社会职能问题似乎更为棘手，一些企业开始尝试另一类更为大胆的方式进行改革尝试。

河北钢铁集团下属唐钢集团，从2010年开始就开始部署一场2.2万职工从钢铁主业向非钢业务的大转移。唐钢将自己原有的供气、供暖、物业等业务，全部视为一场向非钢领域创业的项目，在“三供一业”原有的职工和业务基础上，分别成立了唐钢气体公司、物流公司、新事业公司、煤化工公司、房地产公司等超过20多家子公司，从事业务实际服务与教育培训、化工、房地产、水务等六大类产业。

在唐钢有一种说法是，2.2万人对于唐钢来说，意味着25亿的成本。但河北钢铁集团董事长于勇曾在唐钢集团内部表示，选择非钢产业，对于唐钢来说，是一个战略性转移。这场战略性大转移，帮助唐钢比现在绝大部分国有企业提早5年实现了主辅剥离、人员安置和企业办社会职能的改革。

再次出发

此轮“三供一业”为重点的企业办社会职能和历史遗留问题的改革，其实是上一轮改革的再次出发。

对于上一轮改革的成绩，邵宁主编的《国有企业改革实录》中采用的数据显示，早在2002-2007年，全国国有企业就已经分离办社会职能机构11044个，分离办社会职能机构人员72.24万人，特别是国有企业办普通中小学和公检法机构基本实现了分离，国有企业办中小学等成为历史，为企业减轻了大量社会负担。

“减轻国有企业办社会负担”的提法最早出现于1993年的十四届三中全会。作为计划经济体制下政企合一的特殊产物，国企办社会职能的存在曾一度对当时的企业、经济发展有过贡献。随着市场化改革的推进，去企业办社会职能已成为国企改革进程中不得不逾越的一道坎。

中国石化2000年左右在对下属企业所办社会职能进行统计后，曾得出结论：“一个人从生到死所涉及的社会职能，中国石化全有，从医院、幼儿园、学校、就业到火葬场。”职工社会生活的复杂性导致国有企业办社会的种类繁杂。

根据国务院发展研究中心此前的调研，袁东明对经济观察报表示，从机构数量上来看，中央企业遗留的办社会职能机构数量相对较多。主要原因是地方上比较容易解决接盘问题，比如地方上可以采取直接并轨，退休职工移交给社会等办法，但如果是央企，地方政府一般不愿意接盘，因为没有属地化，在机构管理等对接问题上较难达成一致。

但随着经营收入压力的增大、市场环境和政策环境的变化，越来越多的国有企业在企业办社会职能方面，已经难以为继。据了解，目前一家交通运输工具制造行业的国有企业承担着棚户区改造，涉及594户职工，职工生活区水电改造、离退休人员医药费、分离厂办大集体等社会包袱，资金缺口近2亿元。

而一家船舶制造企业紧密相关的设计研究院，在转制后由原事业单位职工福利分房转为单位自管房，房屋维修和生活配套仍需自行解决，维修成本巨大，该院已经无力承担。此外，该院转制前是差额预算(单位首先用自己的收入抵补支出，收不抵支的差额部分再由财政拨款弥补)事业单位，不属于公费医疗，国家无政策明确该项经费来源。目前，该院有215名转制前的离退休人员，每年需要100多万元医疗费需要该院承担，还需要承担这些人员住房补贴近300万元，严重影响到该院的效益和市场竞争能力。

面对上述历史遗留问题，上述两家单位目前除了自己“兜着”，并无更好的办法。

而在一些地方，在严峻的现实面前，一些国有企业选择了风险隐患更大的“甩包袱”方式来处理企业办社会职能和历史遗留问题。经济观察报获悉，在西南地区，有一些企业在剥离企业办社会职能时，许多企业为了尽快适应市场，在改革重组中将富余人员和办社会职能资产率先剥离出来，留在原母体企业，形成一个空壳企业继续承接旧体制留下的这些负担，而将优良资产改制上市。这种一个企业双重体制交叉运行的状况，增大了企业改革中体制和机制创新的难度，使得企业改革极不彻底，难以通过实现规范的市场化运作。

同时，留在原母体企业的社会职能，需要母集团持续不断的输血，为了维持社会职能的正常运转，每年需要支付超过亿元的补贴费用，占据企业年均利润总额的50%以上，类似这种成本费用负担直接降低了企业的经济效益。

不过，仅就医院和学校而言，上一轮改革也不彻底。因此，在2016年国资委的“十项改革”计划表中，将选择2—3户中央企业推进所办教育机构深化改革试点。

国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明表示，2016年的所办教育机构试点改革，落点很可能是针对资源型企业，尤其在偏远地区，面临困难比较多的特大型企业当中，从行业角度看，包括矿产、煤炭、钢铁、石油石化等。

一名央企内部人士说：“现在这种形势，我们也想甩掉历史包袱，但很难，肯定要花费一定的代价，而且还牵涉到人的问题，如果是单纯的东西还好办些，牵涉到人就要考虑多方沟通，不能鲁莽行事。”

十年之后再次启动的这场剥离企业办社会职能改革，看起来困难重重。这场改革所面对的是几十年来国有体制日积月累逐渐固化的独特现实环境，它想要解决的问题是“三供一业”职能的剥离，而这却是衡量国企能否在新一轮改革中能否脱胎换骨的根本参照。

2016年，在国有企业新旧矛盾交织、新旧场景转换的背景下，改革再次出发。

第五篇：曝2013年大部制改革方案：铁道部与交通部有望整合

媒体曝2013年大部制改革方案:铁道部与交通部有望整合

《财经》记者 李其谚 左林 贺涛 刘琦琳 许竞 由曦 王晓璐

即将在**十八届二中全会上提交中央讨论的新“大部制”改革方案，包括民政部扩大社会管理等方面的权责；食品安全监管部门整合，成立专门的市场秩序监管部门；国家海洋局扩权，强化海洋综合管理权限；铁道部与交通运输部有望整合；而此前广为流传的“大能源”、“大文化”、“大金融”等部门的改革，暂未列入改革重点。

自2008年启动至今的上轮“大部制”改革，重点不在整合归并、加减计算，难点始终在于打破政府部门自身利益倾向，转变政府职能。改革开放30多年来，已经到了必须面对和解决实质性、深层次问题的时刻，因此，各界高度寄望新一轮“大部制”改革中重新设立类似国家体改委的实体性改革协调机构，超越部门利益，系统性、整体性地推动经济体制改革。令人遗憾的是，“新体改委”未列入此轮改革的方案。

相较于上一轮“大部制”改革大刀阔斧地跨部门整合，本轮改革重在局部“手术”，这体现了十八大报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则，也显示改革仍掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，未来任务依然艰巨。

——编者

闻楼梯响，终见人下来。

经历了五年的探索、总结、反思与争论，中国的“大部制”改革终于再度提上日程。2月下旬，《财经》记者从多个渠道获悉，新一轮“大部制”方案起草已基本完成，并会在即将召开的**十八届二中全会上提交讨论。

“大部制”又称大部门体制，是指对职能相同或相近的政府机构进行整合归并，实行综合设置，以减少机构重叠、职责交叉，从而提高政府效能。

2008年的“大部制”改革改变了中国以往数十年来机构改革中简单的“加减法逻辑”，尝试组建“大部制”为基本框架的政府机构。一位参与本轮“大部制”改革方案讨论的专家表示，新的“大部制”方案将在总结上一轮改革经验的基础上，按照明确的政府机构改革的方向和目标“再进一步”，“改革方向不会逆转”。

据《财经》记者了解，新一轮的“大部制”改革草案的重点在于：强化市场监管，改善民生，整合完善交通运输、市场监管等重要领域的管理体制。

其中，民政部将扩大社会管理等方面的权责；国务院食品安全委员会办公室与国家食品药品监督管理局等部门的食品安全监管职能进行整合，成立专门的市场秩序监管部门；国家海洋局亦将扩权，强化海洋综合管理权限；各界呼吁最多的铁道部与交通运输部将有望整合。而此前广为流传的“大能源”“大文化”“大金融”“大体改委”等部门的改革，暂未列入此轮“大部制”改革的重点。

相较于上一轮“大部制”改革大刀阔斧地实施多个部门的整合，本轮改革进行“手术”的仅有少数部委，更多的则是着眼于部委职能“微调”，这也体现了十八大报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则。

“虽然草案已经基本完成，但在提交讨论之前，仍存在变化的可能。”上述接近方案讨论的专家透露，在二中全会之后，“大部制”改革方案才有望“定盘”。

2013年1月，国家行政学院党委书记、常务副院长李建华在《求是》杂志撰文谈及“大部制”改革时提出，“要稳步推进大部门制改革，对职能相近、管理分散的机构进行合并；对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行调整；对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，逐步建成科学合理、顺畅高效的大部门制行政机构体系。”

然而，形成方案仅仅是新一轮“大部制”改革的开始，未来改革能否成功，并最终实现政府职能转变，仍面临诸多挑战。

“无论是现有大部门的完善，还是新大部门的增设，都应从外延式转轨到内涵式，否则就会成为五年一次的新瓶装旧酒。”中国行政管理协会副秘书长沈荣华表示：“如果行政管理体制内部存在的深层次问题依然没有解决，那(„大部制‟改革)就毫无意义了。”

民政扩权

据《财经》记者了解，此轮“大部制”改革中，一向冷门的民政部将会扩充职权，其社会组织管理、社会建设职能将被强化，并成为新亮点。

在之前的历次国务院机构改革中，民政部始终没有进行大的调整，其基本职能亦变动不大。

1988年和1993年国务院两次机构改革都确定，“民政部是国务院主管社会行政事务的职能部门”。1998年的“大部制”改革中，民政部的职能定位得以延续，但在政府部门序列上将其列入“国家政务部门”，以进一步加强它的行政管理职能。同时，民政部的部分权限也得到调整。比如，农村社会养老保险职能被划出，并入当时的劳动和社会保障部；承接民办非企业单位登记管理、抗灾救灾、退伍军人和离退休干部安置、勘界等职能。此后，民政部职能再无大规模调整。

目前，除社会组织管理外，民政部承担的优抚、救灾、社会救助、社会福利、婚姻、殡葬管理等职能，多为国家对社会底层的救助帮扶，职能较为局限。

近十年来，社会建设被提到重要地位。十八大报告中更明确指出，加强社会建设要在改善民生和创新社会管理的进程中实现。而在社会管理创新中，对社会组织管理的改革是重要内容。2006年10月召开的**十六届六中全会中，“民间组织”的表述首次变更为“社会组织”，具体包括社会团体、基金会、民办非企业单位三类，其登记管理职能归属民政部门。

长期以来，中国对社会组织实行登记管理与业务主管单位的“双重管理”，即在民政部门登记注册之前，社会组织须找到一个政府部门或其下属机构充当“业务主管单位”。这造成大量草根组织无法注册，游离在灰色地带。而登记在册的社会组织，多和政府部门有千丝万缕联系，部分异化为“二政府”，代为行使行政职能，甚至成为**重灾区。

民政部民间组织管理局副局长杨岳曾对《财经》记者表示，目前一些行业协会已沦为政府部门的“小金库”，政府部门不便收的钱由协会收，又回流到政府部门，从全国性行业协会到地方性行业协会概莫能外，以致中纪委把行业协会列为治理**的重点领域。

由于“双重管理”，不少全国性社会组织的实际管辖权分散于各部委，民政部门缺乏有效监管手段，只能在登记注册时进行资格审查，日常监管主要依靠年检，且往往流于形式。

民政部民间组织管理局内部人士对《财经》记者表示，此次“大部制”改革中，强化民政对社会组织的管理权，废除被诟病已久的“双重管理”，是最有可能的方向。

实际上，在此前的修法进程中，这一方向已露端倪。2011年3月，《基金会管理条例(修订草案送审稿)》中，即已明确基金会不再需要业务主管单位，民政部门成为唯一的登记管理机关，原有的分散管理模式向集中管理过渡。后来这一草案送审稿虽未公开征求意见，但了解修法进程的人士称，民政部门扩大监管权已成必然。

《基金会管理条例(修订草案送审稿)》中增加了大量对民政部门的授权条款。比如，登记管理机关履行监督检查职责时，可以采取现场检查、调查取证，以及查阅复印有关文件、证照、账簿、电子数据等方式，并可根据需要对印章和有关资料临时封存。

一些地方民政部门已经开始尝试行使行政执法权。2009年，吉林省组建民间组织执法监察局，并下发《社会组织登记管理机关行政执法程序规定》。江苏省为增加执法监察工作的权威性，不仅将主管机构名称改为“社会组织管理局”，还增挂了“社会组织执法监察局”牌子。

除去对社会组织管理的强化，在“社会建设”的大框架下，社区建设、社工建设等内容未来也可能被一并整合进民政部门，并得以强化。

但在清华大学公共管理学院教授王名看来，这一方案仍不够理想。民政部门要成为社会建设主体，应当整合国家发改委社会司以及人力资源和社会保障部的一部分职能，成立“大社会部”，从提供基本公共服务的角度展开社会管理改革。

不过王名也承认，这一方案难度很大，最主要是涉及各部门之间的利益博弈，“大部制改革，首先在部门层面就得取得共识”。

清华大学公共管理学院副教授贾西津则认为，民政部门要强化社会建设，应当理顺与各地社会工作委员会(下称社工委)的关系。按照目前各地的通行设置，社工委隶属党务系统，但在北京等地已出现职能化趋势，承担了政府购买公共服务、社区建设等具体工作，由于其部分职能与民政部门重合，两者在行使职权时经常“打架”。而社工委在中央层面并无相应设置，社会管理职能划归中央政法委、综治委，带有比较强烈的维稳色彩，“反而拖了民政改革的后腿”。贾西津认为，社会建设管理改革，必须让社会组织、社区、社工都成为建设主体，而非维稳对象。

食品监管“无缝化”尝试

在本轮“大部制”改革中，对食品安全监管职能的整合将成为重点之一。其目标是要建立“统一监管”的体制，这也符合大部门体制所确定的“一件事情由一个部门负责”的设想。

近年来频发的食品安全事件，让公众感到焦虑和担忧，也让分管食品安全监管相关机构焦头烂额，疲于应对。多头监管、分段管理的体制，已成为制约中国食品安全监管的最大障碍。

目前，中国的食品安全监管权分散在农业、质检、商务、工商、药监等系统中。以农牧业产品生产消费链为例，农业部门管理农产品种养环节，质检部门管理加工环节，流通环节则由工商部门监管，最后的餐饮环节由药监部门把关。由于涉及的监管部门和环节太多，且力量分散，分段监管体系难以避免缝隙和盲区，进而造成部门之间责任不明确、互相推诿，并使得食品安全事件一再发生。

2008年以来，“三聚氰胺奶粉”事件，沈阳“毒豆芽”事件和河南“瘦肉精”事件等，皆使现有体制之弊暴露无遗。

此外，中国现行体制也与国际食品安全监管的发展趋势相逆。以美国的食品安全监管制度为例，其按照产品种类进行职责分工，不同种类的食品由不同部门管理，农产品归农业部管理，农产品以外的其他食品由美国食品和药品管理局(FDA)负责，以此实现对产品流程的无缝监管，出现问题无法推诿。

实际上，中国一些地方尝试，已为进一步改革提供经验。比如，深圳和顺德进行的“大部制”改革试点，便在食品安全集中监管方面做出探索，学界大多持肯定态度。两地的改革模式大体相同，都将分散于原工商、质检、药监等部门的食品安全监管职能进行整合，划归给新设立的机构——深圳称为市场监督管理局，顺德则叫做市场安全监管局。

然而，深圳和顺德的做法，也受到了现有管理体制的挑战，最大的问题便是“一个媳妇要应付多个婆婆”。国家行政学院副教授王静举例说明这个问题，广东省工商局召集重要会议，希望下级单位认真对待，深圳市场监督管理局就要有一位副局长去参加会议，同样在质检、卫生方面，也要设置副职对应。王静认为，如果只在基层做部门合并，就会导致与上级机构对接时出现障碍，“中央层面应该首先理顺这个问题，地方才好做事”。

据《财经》记者了解，全国性的食品安全监管改革，最大可能是参照深圳和顺德的模式。一位接近国务院食品安全委员会的专家透露，一个名为市场秩序监管总局的机构可能会被设立。

从各系统的内部改革来看，新一轮的食品安全监管改革可见脉络。2011年，全国省级以下的工商和质检部门开始从垂直管理调整为地方政府分级管理。在此之前，省级以下药监部门也开始了分级管理调整。根据2009年实施的《食品安全法》规定，食品安全由地方政府负总责，减少中央政府的干预，可以方便地方政府行使权力。

但是，对于这种分级管理的调整，地方工商和质检系统的抵触情绪较大，最主要的担心是，在改成属地管理以后，未来在人员编制、经费支持上会处于弱势地位，部门的力量会被削弱。但在王静看来，这种担心并不必要，随着地方政府真正认识到食品安全的重要性，应会给予相关的保障。

然而，一旦涉及到部门整合，首先需要克服的障碍就是编制、人员和设备等矛盾。在2009年的调整中，地方药监局从卫生局接手餐饮服务监管职能，但相应的人员和检测设备并没有及时划转，用了两三年的时间才消化掉问题。湖南会同县药监局原副局长朱宝利也表示，一开始，基层药监系统对餐饮服务的管理审批并不适应，当时从卫生部门转来的人员大部分不是餐饮专业的，以预防医学的居多，专业不对口。“我们局去年才刚刚理顺餐饮服务的审批职能，人员扩编，也培训了(如果成立新的机构)，现在又要交出去。”朱宝利抱怨。

而对于本轮食品安全监管体制的调整，北京大学法学院教授姜明安持谨慎态度。他认为，实现食品安全无缝监管的改革趋势是正确的。不过，食品安全监管权力下放后，地方政府对于本地急性、重大食品安全事件势必更加关注，但出于保护本地税收和就业的考虑，可能会对产生长期、慢性危害的食品安全管理不够严格。

“大海洋”格局期待

在过去的一年之中，从渤海溢油事件，到南海、东海主权之争，海洋管理的地位从中央决策层面到民众层面都得到了前所未有的重视。业内多位专家表示，这很有可能成为海洋管理体制改革的契机。

1964年，中国已设立国家海洋局。但直到1989年的国务院机构改革中，国家海洋局才被明确为管理全国海洋事务的职能部门，同时原有分散的海洋行业管理得以保留。至此，“海洋综合管理与分部门分级管理相结合”的体制确立，并延续至今。但海洋局一直被认为是“弱势部门”，海洋的实际管理职能分散于海洋、渔政、海事、公安边防、海关、国土、文物、旅游以及石化、石油企业等各部门和行业。

随着时间的推移，这一体制已经日渐成为中国海洋经济发展和海洋权益维护的掣肘。

2003年国务院印发的《全国海洋经济发展规划纲要》是中国首个指导全国海洋经济发展的纲领性文件。该纲要涵盖了海运、船舶工业、港口开发等多个领域，涉及多个职能部门。在中国海洋大学海洋经济学院教授刘曙光看来，该纲要在实施过程中首先暴露出来的问题便是实施主体不明确。

此外，目前中国的海洋执法权同样分散在海监、渔政、海关、海事、公安边防等多个部门手中。一位基层渔业监督管理站站长表示，海洋执法的现状是，各个执法队伍皆遵照各个主管部门颁布的法规进行执法。“比如渔政主要遵守的是《渔业法》，渔政的船出去只能管捕鱼的，其他的不能管，因为没有执法权。”

现实中高度分散的行业管理，使得国家海洋局无论是在海洋经济的发展或是海上突发事件的处置中，处境都颇为尴尬。

实际上，海洋管理体制改革多年呼声不断。早在上世纪90年代末，时任国家海洋局管理司司长鹿守本就开始呼吁对海洋的综合管理。《全国海洋经济发展规划纲要》，更明确表达了逐步理顺海洋管理体制的方向。

在2012年3月召开的十一届全国人大第五次会议上，全国人大代表、国家海洋局党组成员、纪委书记吕滨总结海洋管理体质存在的弊端主要包括，缺乏高层次的统筹决策机制，海洋行政主管部门的权威性不够，海上执法力量分散，效能发挥不足。

吕滨还向全国人大提交了《关于改革完善我国海洋管理体制的建议》(下称《建议》)。这份《建议》可视为国家海洋局对未来海洋管理体质改革的预期。

《建议》分别从以下三个层面展开阐述。一是在决策层面，成立中央海洋工作领导小组，成员由中央、军队和国务院有关部门相关负责人组成。领导小组主要负责向中央提出事关国家海洋事业发展的大政方针和政策建议，处置海上突发事件。二是在管理层面，成立国务院直属海洋主管部门，涉海有关职能由该部门实施综合管理。三是在执法层面，组建中国海洋执法监察总队。整合海洋执法力量，建立一支统一的海上执法队伍。

目前，在中央决策层面加强对海洋领域直接管理已无悬念，已经成立的中央海权办成员即包括海洋局、外交部、公安部、军方相关部门等。

然而，在管理层面和执法层面的整合，则不得不囿于多部门利益的协调，以及权责的划分，一直难有动作。

比如，上世纪80年代以前海洋局仅设于国家层面，并未向省市县一级延伸。为了能够调动国家和地方双向管理，中国开始向地方赋予海洋管理权责。但是，到底选择单成立一个系统，还是在原有的基础上扩增，却是一个问题。

反复权衡后的结果是，在省市县一级渔业局增设了海洋管理职责，合并成海洋与渔业局(厅)。一位退休的省级海洋与渔业厅副厅长就表示，同样一件事情，在国家海洋局开完会汇报后，还要去渔业局汇报。

海洋管理体制改革迟迟没有启动的另一个原因在于，究竟是将国家海洋局交由国务院直接管理，还是成立一个类似于能源管理委员会的协调机构，决策层意见尚未统一。

而在新一轮“大部制”改革中，有望从中央层面理顺海洋管理体制。一位接近国家海洋局的人士透露，中编办和中组部都已经到海洋部门和省市做过调研，可以说这方面的基础工作已经做了多年，“这次应该能上两会”。

“大金融委”难产

新一轮改革的调研之中，金融界人士一直在呼吁“大金融委”现身。

在1993年以前，中国由央行统一实施金融监管。1993年的机构改革中，证监会、保监会、银监会陆续成立，“一行三会”的监管架构成形，并由此确立了分业监管的体制。

但随着金融业的发展，特别是混业经营的深入，监管真空和监管重复的问题在金融领域日益突出，“一行三会”之间缺乏协调的问题为业界关注。

2008年8月，国务院曾下发通知，要求央行会同银行业、证券业、保险业的监管机构共同建立金融监管协调机制。但是，由于缺乏正式的制度保障，协调机制并没有发挥实际效果。目前，“一行三会”之间协调的主要渠道是每十天一次的、由主管副总理主持的工作会。而在高层交流之外，司局级中层的沟通较少。“尤其在涉及到利益、地盘等问题时，部际协调异常困难。”中国银行国际金融研究所高级分析师周景彤表示。

在2012年发布的《金融业发展和改革“十二五”规划》中，再次提及要积极完善金融监管协调机制，加强金融监管协调合作，减少监管套利，避免监管缺位和错位。

出于政策要求和现实情况，是否采取将“一行三会”合并，或者建立高于“三会”的金融监管协调机构等屡被业界论及。

然而，各方消息显示，“大金融委”并未被列入新一轮“大部制”改革方案。

“我们没有听说任何这方面的消息。”一位银监会权威人士表示。他认为，目前“一行三会”合并可能性不大。

一位前任银监会高层人士也指出，改革如果使政府瘦身、功能高效的话，那没有问题，但如果只追求形式的话，并不解决根本问题，现实的路径依然是在目前的监管格局下加强协调。

社科院金融研究所研究员胡滨曾撰文表示，中国应建立实体化、法治化的监管协调机构。他认为，在中国目前的分业监管格局中，监管部门之间的协调机制缺乏正式的制度保障。

加强金融监管协调之外，对于国有金融资产的管理也是改革的重点。

早在2010年，财政部会同中组部、中编办、人民银行、法制办、国研室、银监会、证监会、保监会、中投公司等单位成立了加强国有金融资产管理课题小组，并起草了《加强国有金融资产管理课题调研报告》(下称《调研报告》)。

《财经》记者获知，《调研报告》初拟了两种方案。

方案一是依托现有管理部门和机构，明确财政部的国有金融资产管理和出资人代表的权利和义务，实现权责对等。在资产管理层面，可在财政部现有职能基础上，增加制定并组织实施国有金融资产战略**等职能。在人事管理层面，对国有金融机构领导班子的管理体制维持不变，即由中组部和监管机构任命。

方案二是成立专门的国有金融资产管理机构，行使国有金融资产管理和出资人代表职责，承担制定和组织实施国有金融资产战略**等职权，并将财政部和汇金公司管理的国有金融资产及相关职能划转至特设机构。同时，在特设机构下成立国有金融股权管理公司，重点国有金融机构股权管理由特设机构负责，非重点国有金融机构股权管理由国有金融股权管理公司负责。在人事管理方面，国有金融股权管理公司领导班子由中组部管理，将中投公司和金融监管部门的“管人”职责划转至特设机构。

当时，课题的成员单位提出了各自的倾向性意见：中组部、法制办、证监会、中投公司倾向于方案二；国研室、银监会倾向于方案一；保监会倾向于目前选择方案一，待时机成熟后适时启动方案二；中编办、财政部、人民银行倾向于将两种方案一并上报国务院。

其实，两种方案的利弊十分明显。方案一对现有格局触动不大，改革成本较低，但没有从根本上改变出资人职能相对分散的局面，且不利于财政部实现公共财政目标。方案二的好处在于，国有金融资产出资人代表单一，能够设定并实现更为明晰、具体的可操作目标。但其不足之处在于对现有格局有较大调整，改革震动过大。

业界一度猜测，“金融国资委”议题会在2012年的第四次全国金融监管工作会议上提交讨论，但是并未实现。据《财经》记者了解，部委缺乏统一的认识以及改革难度过大是主要原因。

据《财经》记者了解，新一轮“大部制”改革，“金融国资委”的组建仍未列入方案重点中，但对于其的可行性研究，仍在紧锣密鼓地推进。

“大能源部”再折戟

在上一轮国务院机构改革中，发改委能源局升格为国家能源局。两年后国家能源委成立，能源管理的格局开始趋向集中。去年以来，组建“大能源部”的讨论渐多。

2012年9月下旬，中国能源研究会公布了一份“能源大部制”的改革建议报告。

中国能源研究会是中国科学技术协会的组成单位，这里聚集了来自能源监管机构、能源企业的核心研究型官员和权威企业人士。中国能源研究会所发布的题为《健全与市场经济和低碳经济相适应的能源管理体制》的报告中称，中国成立能源部，统一制定能源政策，加强能源管理，更有利于能源发展目标的实现。

这份报告与此前流传的版本不同。报告中的能源部将不触及包括能源价格管理和项目审批权，而会将职能定位在能源战略规划和市场监管上，这或许会比其他方案降低改革的阻力。

尽管支持报告发布的专家一再声明，上述研究结论仅代表研究者的意见，而并不代表主管机构的看法，但这份报告还是引起了巨大的轰动。

“大能源部的成立是大势所趋。”中国能源研究会一位专家表示：“能源问题越来越重要，大能源部的管理体制，在国际上是一个趋势。”

不过，对于“大能源部”的反对意见，也从未停止。

原国家能源部部长黄毅诚在接受媒体采访时称，要借鉴之前的监管教训：“如果成立了能源部，却不给予其相应的权力，那么我就不赞成成立。”

然而一旦能源部强势，则必然陷入与国家发改委分权的斗争之中。“就像孙悟空怎么逃也逃不出如来佛祖的手掌心。”国家发改委系统的一位专家告诉记者，“打来打去，就变成国家发改委批大项目，能源部批小项目。两个强势部委一起来管能源行业，将是能源领域的一场灾难。”

“大文化部”缩水

在新一轮“大部制”改革中，各界一度认为“大文化部”将成为改革排头兵，此前中央调研组亦奔赴各地广电系统调查研究。然而，据《财经》记者获悉，目前，“大文化部”改革速度低于预期，或将在政府换届平稳之后渐次展开。

自2008年“大部制”改革以来，信息技术、文化事业、产业迅猛发展，这对文化部门的行政体制形成了挑战。中国人民大学新闻学院副院长喻国明对《财经》记者表示，文化、体育事业具有特殊性，近年来，文化事业、产业的管理体制与现实情况的发展已经出现了较大矛盾，现有的行政体制和管理方式也应该相应进行变革。

目前，在县市一级，多数广电系统、新闻出版单位、企业已经与文化部门合并，成立文化广电新闻出版局(下称文广新局)。在海南省，文化部门的“大部制”改革甚至已经包括了体育部门。正是因为此，业界认为，“大文化部”改革水到渠成。

关于此次“大文化部”的调整方案，此前流传较多的版本为：国家广播电影电视总局、新闻出版总署将与文化部合并为“大文化部”。而在另一版本中，除去上述三个部门，国家体育总局也将被并入大文化部。但中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯表示，具体合并方案目前并不明朗。

汪玉凯曾参与2008年的大部制改革方案设计，在他看来，从去年十八大召开到今年“两会”召开，时间间隔较短，短时间内，局部调整的可能性较大，大调整或许将在一两年后逐步展开。

汪玉凯认为，基于社会环境、现实的变化，此次大部制调整的初衷即在于对近年来突出的共识性问题，实现理顺职责、避免交叉的目标。以网络游戏监管为例，在过去几年，就曾出现文化部与新闻出版总署的交叉管理现象。

喻国明表示，随着互联网发展，决策层仍需进一步认识社会环境的变化，改变意识。在对文化事业的管理上，应该侧重边界而非执着于细节。关于“大部制”改革思路，他认为，可按照技术、内容、产业等方面划分，加强专业化。对于此轮改革的预期，汪玉凯表示，改革需要各部门做好思想准备及工作准备，“比起需要做什么，能做什么更为重要”。

“顶层设计”缺憾

长期以来，中国的改革掣肘于垄断利益、部门利益纠葛，全局性的经济体制改革十年逡巡不前。因此，经济学家们普遍寄望于“大部制”改革打破政府自身利益倾向，重新成立类似于国家体改委的实体性改革协调机构，牵头推进经济体制改革。

“这是最令人遗憾之处。”一位接近方案研讨的专家告诉记者，即将提交的“大部制”改革方案中，“新体改委”未列入其中，同时对国家发改委的审批权削弱亦有限。这意味着在“十二五”期间，仍由国家发改委同时主导“改革”与“发展”。

2003年的机构改革，国家经贸委部分职能与国家体改委并入国家计划委员会，并改组更名为国家发改委，在实际上是把短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等目标一致和彼此关联的宏观调控职能归为一体。国家发改委也因此有了“小国务院”之称。

发改委掌握宏观调控权、微观项目审批权，同时还在领衔体制改革。而每成立一个新的部委，都需要面临与国家发改委的职能交叉，不免陷入与发改委的分权纠葛。

国家发改委成立十年来，权力过于集中，既管“发展”又管“改革”等问题颇受争议。接近国家发改委的人士坦言，强化国家发改委并非真正“大部制”，“因为„大部制‟是基于市场经济，而国家发改委的超级部委模式是基于计划经济。”

“改革开放已经30多年，该解决的问题差不多都解决或者碰过了。今后的改革必然涉及到实质性的、深层的问题。改革必须是要自上而下的，有系统地整体进行。”中央党校教授王贵秀告诉《财经》记者：“中央对改革应该有专门研究的机构，然而现在没有。上一轮机构改革后，体改委并入发改委，但发改委首要职能是指挥经济运转的。”

在上一轮“大部制”改革之后，中央曾派出调查组，分析改革的成效和存在的问题。一位参与调研的专家透露，他们认为各个部门关系并没有理顺。“发改委管宏观，实际上也管到了各个行业部门，替代了行业部门的决策权和监督权。”这位专家透露：“其他部委负责行业政策、标准、规划，但是很大部分权力却在发改委、财政部，行业部门仍然权责脱节。”

纵然留有遗憾，但即将提交中央决策层的改革方案仍将“大部制”向前再推进了一步。十八大报告中提出，要“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。

新一轮“大部制”改革，在努力打破上一轮以“政府职能转移”为主的“外延式”改革模式，力争走“内涵式”发展道路。

“现在机构改革方案保密度很高，这是不对的。”接近方案制定的专家对《财经》记者指出：“„大部制‟改革方案如果真正科学地研究，应该公开讨论，听取各界不同声音，吸收地方和行业的改革经验——真正的改革应该兼有各种视角。”

本刊记者翁仕友、实习生王佳丽对此文亦有贡献 来源《财经》