宅基地“三权分置”面临的问题和对策

第一篇：宅基地“三权分置”面临的问题和对策

宅基地“三权分置”是继农村承包土地“三权分置”后，我国农村土地制度的又一次重大理论和制度创新，将对农村经济社会发展产生深远影响。那么，农村承包地和宅基地“三权分置”有什么区别与联系？宅基地“三权分置”改革目前面临怎样的挑战？应该如何健全宅基地“三权分置”制度？详情见下文。

一、农村承包地和宅基地“三权分置”的异同

农村承包地和农村宅基地在所有权层面上，均属于公有制中的集体所有。但在使用管理上承包地为农用地，而宅基地则是建设用地，不同用途的土地管制办法也不相同。因此，承包地与宅基地的“三权分置”相比，既有共性，也有个性。

1、要求不同

农村承包地的“三权分置”是在集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权；农村宅基地“三权分置”要求探索宅基地所有权、资格权、使用权的“分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

2、问题针对性不同

农村承包地“三权分置”是在分田到户解决农民吃饭问题后，再解决农民如何致富的问题；宅基地“三权分置”是要解决城乡建设用地“双增长”和农村大量住宅用地闲置的问题，以及有效显化宅基地财产价值。

3、实施难易程度不同

农村承包地改革早、实践基础好、制度形成较为规范。随着国家经济的快速发展，农村人地关系发生了变化，原承包经营农户对土地经营的收益和就业依赖度逐步减弱，出现既不愿丧失承包经营权、又不愿自己耕种的两难困境，影响了农地市场发展和农业产业竞争，甚至自发出现了经营主体多元化现象。实施承包地“三权分置”，可让承包者安心流转，让经营者安心经营。这有利于建立适应农村劳动力向城市转移、人地分离，为城乡融合和农业现代化提供可持续的制度基础。

农村宅基地“三权分置”提出的时间较晚，且演进过程较为复杂，制度政策变化多。改革开放以来，农村的房地捆绑模式一直没有突破，社会各方面的认知始终不清晰，就连《物权法》中确定的宅基地用益物权，也只规定具有占有、使用权，与建设用地使用权和承包经营权相比也少了收益权，更没有明确出租、转用权，且规定宅基地使用权不得抵押等，这些限制无疑制约了农民土地财产权益的实现。

4、权利关系不同

在两个“三权分置”中，对农村承包地的要求是“坚持农村土地农民集体所有”，即集体对承包土地有发包权、处置权、收益权；但在对农村宅基地的要求则是“落实宅基地集体所有权”,目的是防止农户宅基地使用权成为事实上的私有权，并在此基础上进一步明确处分权和收益权。

二、宅基地“三权分置”面临的挑战

宅基地“三权分置”作为我国农村土地制度的重大制度创新，虽然目前宅基地制度改革试点取得了一定的进展，但在实践中还面临一些困惑，须进一步对政策供给予以明确。

1、如何落实集体的土地所有权

农村土地农民集体所有制是一种比较特殊的土地所有制，从宅基地来看，享有无偿取得宅基地是集体成员的重要资格权之一，宅基地使用权流转后，集体是否分享收益，还是全部归农民享有，也是实践中的新问题。

2、如何界定农民资格权

在现实条件下，确定集体成员资格，可能涉及农民的家庭关系、户口关系、出生死亡关系、男女性别关系、婚姻嫁娶关系等。这些权利什么情况下取得、什么情况下灭失、什么情况下恢复、能否继承可否转让等，所有这些关系的厘清和界定，都是落实“三权分置”的关键环节。

3、如何建构“一地三权”之间关系

宅基地“三权分置”后，农村宅基地使用主体将不再限定在集体范围内，使用主体将多元化和复杂化，如何在法律和政策上划定所有权、资格权、使用权的权利边界，如何落实所有权对资格权，尤其是使用权的监管，农民的宅基地抵押融资权与土地使用者的土地抵押融资权怎样区分，抵押权怎样实现，权利之间能否让渡等，这些还都需要相关法律进行调整和进一步明确。

4、如何规定宅基地使用权年限

除土地所有权外，宅基地使用权的最高年限与资格权的关系是一个重要问题。国家对宅基地没有规定使用年限，由于房屋所有权可以继承，实际上存在着随同房屋继承而发生的宅基地继承。

5、如何完善不动产登记制度

随着农村土地“三权分置”改革的推进，不动产登记制度需要积极跟进，如产权证的式样和内容需要相应的增加和变化，特别是土地的权属、权益、年限等要适应土地产权的不同而进行全面的登记。

三、健全宅基地“三权分置”制度对策

1加强农村土地“三权分置”制度供给

围绕农村土地制度的创新，加快《物权法》《土地管理法》《担保法》《合同法》等法律法规的修订，对相关配套法规进行“立、改、废”，形成相对完整的制度体系。特别是资格权的设定，可考虑建立政府相关部门备案审查制度，强化对农民利益的保护和宅基地流转秩序的维护。

2做好土地确权工作

坚持确权之后再“分权”原则，确权要准确把握法律法规政策规定，查清权利来源，不能让违法违规者通过“三权分置”获取超额利益，侵害合法权利人的权益。

3处理好利益平衡和权利保障问题

不论是承包地还是宅基地，在处理流转农户利益时，不仅要考虑流转时的利益分享，更要关注其利益的动态调整和持续保障。

具体包括：宅基地资格权的合理界定、宅基地资格权的权能问题、宅基地使用权的年限确定、确定宅基地使用权流转范围以及宅基地使用权的权能问题。

4进一步夯实农村村民自治基础

从全国土地确权和农村土地制度改革试点实践来看，与包括“三权分置”在内的农村系列改革相适应的基层治理体系还有待完善。当务之急，是在国家立法划定底线的基础上，建立完善村民自治体系，做实做强集体经济组织，真正发挥村民自治组织作用。

第二篇：2018广东事业单位考试公共基础知识：宅基地“三权分置”

2018广东事业单位考试公共基础知识：宅基地“三权

分置”

2018年一号文件正式提出了宅基地“三权分置”的说法，这是继农用地“三权分置”后农村土地改革的又一重要改革。今天为大家带来的就是宅基地“三权分置”这个考点的重要内容。

一、宅基地“三权分置”的提出

2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

需要注意的是，适度放活的是宅基地的使用权。宅基地所有权为集体所有这一法律地位从未改变。同时资格权也仅限于本村的农户。同时，这一概念需要同农用地“三权分置”(所有权、承包权、经营权)区别记忆。

二、宅基地“三权分置”的意义

“三权分置”统筹解决了稳定与放活的矛盾，有利于重塑城乡土地权利关系。相比于过去的严格限制，适度放活宅基地使用权，有效破解了宅基地流转一律限定在集体经济组织内部的制度障碍，农户在更大范围内流转宅基地，这也将促进宅基地有偿退出和有偿流转，增加农民财产性收入。

三、其他相关考点

1.农村土地改革“三条底线”：必须坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损不动摇。

2.宅基地的特点：严格的身份性、无偿使用性、永久使用性、从属性、范围的严格限制性。

3.宅基地的申请坚持一户一宅的原则。村民在出卖，出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

四、习题练习

1.(单选)2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”的观点。其中，不属于宅基地“三权分置”的是：

A.所有权 B.承包权 C.资格权 D.使用权

1.【答案】B。解析：宅基地“三权分置”指所有权，资格权，使用权。故本题答案为B。

第三篇：三权分置体制内涵与存在问题

三权分置体制内涵与存在问题 一、三权分置的基本内涵

所谓的三权分置，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，放活经营权，促其在更大范围内流转，赋予农地经营权抵押、担保权能，破解农地经营主体融资的困局

二、存在问题 1.土地非农化、非粮化风险。许多从事非农产业的工商户进入农村土地流转市场后，因违法成本低，从而将大量农地非农用。虽然有部流转农地用于农业生产，但由于粮食种植的收益较低，农地经营者更趋向于将土地用于发展非粮作物的高效农业。

2.农地无限流转风险。对于工商资本者而言，成为农地经营者的目的更多地在于将土地置于市场中进行资本化，通过流转获得市场溢价，不断地转手流转，使土地陷入无限的流转之中，炮制新一轮的 “土地流转热潮”，使农业生产处于不稳定的因素之中。

3.农地经营权物权化风险。在农地三权分置框架中，配置的农地所有权是最弱的，一旦将土地经营权物权化改造以后，其在法律关系上更具有强势地位，很有可能反过来侵犯土地承包权和土地所有权，存在吞噬承包权和所有权的风险，导致农民权益受到侵害。

4.流转违约与农地过度集中的风险。流转后的土地过度集中，超过了农业企业、家庭农场、农民合作社等不同主体的风险承担能力，在此情况下极易发生违约风险，危及产业和社会的安全，导致原本的农业生产能力受损。

5.农地“确权不确地”风险，容易导致个体农户享有的承包经营权中承包权与经营权不能自然分离，将不能由农户自由决定是否流转，其收益取决于集体流转的收益。

6.村民回乡务农生活保障存在风险。进城务工的农民会将土地长期进行流转经营，若其日后打算回乡务农，则会因经营权流转期限未满而无法收回承包地，从而导致其短期内无法获取收益而生活困难。

二、农村土地产权“三权分置”制度实施的多重难题

1.理论困惑：分离后承包权、经营权的属性和权能如何确定

“三权分置”下农地经营权从承包经营权分离后经营权、承包权的权属是什么？当前，存在很大争议。

对于承包权，存在“成员权”和“物权”两种观点。一种观点认为，承包权是成员权的一种，是成员获得承包土地的资格，还不是一种实实在在的财产权；另一种观点认为，“三权分置”和农地流转情况下，承包权仍属于物权，并且与农地未流转条件下的原土地承包经营权一样，是集体成员基于特定身份而享有的权利。

对于经营权，也存在“债权说”和“物权说”两种观点。一种观点认为，土地经营权的性质是债权；另一种观点认为，土地经营权来自承包权，也是一种“物权”。依循多层权利客体的法理，经营权乃是土地承包经营权人设定的、以土地承包经营权为标的的权利用益物权，其与土地承包经营权属于不同层次客体上存在的用益物权，可以同时成立而并不冲突。

由以上学术争议可以看出，对于“三权分置”下的承包权和经营权的权属定位的困难和矛盾。如果“三权分置”后的承包权是一种物权，按理就需要对承包权单独确权颁证并且可以流转和抵押，但与承包权只有集体经济组织成员才有资格获得发生冲突。如果“三权分置”后的土地经营权是债权，那么经营权难以对抗承包权，不仅可能造成经营权不稳定、短期行为，也难以抵押，因为根据我国《物权法》的规定债权只能设立权利质权；如果土地经营权是物权，虽然可以用作抵押，但在同一块土地上既有土地承包经营权作为物权，又有经营权作为物权，违背同一物上只能有一个物权的原则，可能造成权利的重叠，引发承包权人和经营权人的利益冲突。

2.法律缺失：承包权、经营权的权能如何在法律上解释和体现

我国现行相关法律法规主要针对的是农村土地“两权分离”下承包经营权的有关规定，并且还没有规定家庭承包经营权可以抵押。《农村土地承包法》只规定了不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，并通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，没有对家庭承包经营权是否可以抵押做出规定。但是，《担保法》第37条第2款直接规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得纳入抵押的财产范围。此后的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条更是进一步规定此类承包经营权抵押无效。可见，家庭承包的土地承包经营权抵押的政策将遭遇现行法律法规的障碍。更重要的是，虽然“三权分置”的制度设计在政策层面上已经给予确定，但还没有上升到法律层面。我国已存在的《物权法》《农村土地承包法》《担保法》《土地管理法》等相关法律法规均没有针对承包权、经营权的性质、权利、流转、抵押、保护等做出相应的解释和体现。难点在于，目前对“三权分置”下的承包权和经营权的属性与权能在学术上存在争议，在法律解释上存在难题，在实践上还不成熟，使得对“三权分置”的制度设计做出法律规定还十分困难，这又将进一步影响“三权分置”制度改革的实践，尤其是经营权流转和抵押相关权利的实现面临缺乏法律依据的困境。

3.政策两难：承包农户与经营者的利益关系难以处理

长期以来，我国农村土地承担着社会保障和生产要素的双重功能，政府关于农村土地改革的政策目标取向，就是既要发挥土地最大的要素配置和财产功能，又要重视土地对农民的就业和生活保障功能，试图做到二者兼顾、左右平衡。例如，在农地抵押问题上，党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确赋予了承包经营权“抵押、担保权能”，但由于担忧农民失去承包地，在之后的中央一号文件中提法就发生了转变，改成了“承包土地的经营权抵押”。2015年中央出台的《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》中虽然允许土地经营权抵押，但设置了“承认方同意”“承包方已明确告知发包方”等限定条件，兼顾了农民和集体经济组织的利益，这就是说，目前的政策文件对于土地的改革，还难以摆脱农村土地双重功能的“窠臼”。问题在于，兼顾农村土地双重功能的政策取向在实际运行中存在突出矛盾：如果重视土地的社会保障功能，需要在政策上对土地流转和抵押上做出更加严格的限制；如果注重土地的要素配置和财产功能，需要在政策上鼓励土地经营权的流转和抵押，这就给实践操作造成了一定困难。

农村土地双重功能的关系处理，在“三权分置”下很大程度上转化为承包权人和第三方经营权人利益关系的处理，如果这个关系处理不好，将直接影响“三权分置”的实施效果。长期以来，我国农业政策体系制定的基点是建立在“两权分离”的制度框架内的，例如对粮食直补政策、农资综合补贴政策，主要针对的是承包农户，在实践中又基本上是按照承包农户承包土地面积的多少进行补贴的。然而，在“三权分置”的制度设计下，农地经营权流转的行为越来越多，农业支持政策的瞄准对象是承包农户还是第三方经营主体呢？如果继续瞄准承包农户，将存在承包农户因劳动力转移并没有实际耕种土地而享有补贴政策的现象，从而发挥不了政策的激励作用；如果把政策支持的对象调整为实际农业经营主体，又会出现广大承包农户利益受损而引起农民的不满。因此，国家政策体系如何调整适应于“三权分离”的产权状态，做到实际经营主体与承包农户的利益平衡，就成为一个亟须解决的突出问题。

4.路径制约：土地流转的具体方式对经营权抵押的影响

土地流转是产生承包权与经营权分离的必要条件。农地承包权与经营权要想真正实现分置的经济效果，也必须通过实际的农地流动才能完成，否则，通过简单颁发农地承包权与经营权两个证件文本，虽然可以实现法律界定上的“三权分置”，但这具经济意义的呈现最终还是需要借助农地的流动，才能最终体现权属证书的价值。⑨但是，不是所有的土地流转方式都可以产生经营权的分离。目前，我国农地的流转方式主要有互换、转让、转包、出租、入股等五种。在土地经营权进行互换、转让的流转方式下，由于改变了土地承包关系，是农地承包权和经营权一起流转，这时流转的土地经营权就是承包经营权，并没有形成承包权和经营权分离的状况，是一种物权性流转，但不存在“三权分置”的状况。当土地经营权进行转包、出租方式流转时，流入方（第三经营者）通过合同形式，请求流出方将其土地经营权“让出”，并以支付相当的土地租金为对价，流入方只是“借用”了流出方的土地占有、使用等权能，合同期满就得将这些权能归还于流出方，虽然承包权没有一起流转而发生了承包权与经营权的分离状况，但是一种债权性流转。土地入股建立土地股份合作社没有改变土地承包关系，入股的承包户拥有承包地的股权，经营权集中在股份合作社，既实现了承包权与经营权的分离，又是一种物权性流转。

由此可见，目前转让、互换的流转方式虽然是一种物权性流转，但并没有发生承包权与经营权分离的状况；只有转包、出租、入股的流转方式才发生了土地承包权与经营权的分离，但只有入股才是一种物权性流转，而转包、出租是一种债权性流转。由于债权流转方式不发生物权变动效力，并未为受让人创设物权（高圣平，2014），而当前我国农地流转形式最多的是转包和出租（2014年转包占46.6%，出租占33.1%）⑩，并且出租和转包采取的支付方式主要是年租制，承包农户一般不会同意租赁方用土地经营权去银行抵押贷款（除非在租赁期限内一次性付清租金），也一般不会同意当土地经营权面临处置时按照银行与租赁方的贷款协议处置和转让土地经营权，这就造成了农地流转方式的局限与经营权需要抵押功能的严重冲突。

5.操作难题：土地经营权抵押权属复杂、价值评估难、处置变现难

土地经营权的价值评估多少决定了可抵押融资的额度。然而，由土地经营权的权属关系所决定，不仅建立一套统一的价值评估体系十分困难，而且实践操作也十分困难，主要在于：一是农地由于受区位、地形地貌、土壤等自然条件甚至地上农作物种植种类的不同，其价值的差异极大，客观、准确核定本身的价值不仅很难，而且支付的成本极高。二是土地经营权集中的一块规模化农地，因流转方式、期限、租金支付方式的不同和权属关系的复杂，增加了土地经营权准确评估价值的难度。如：在经营权集中的一块土地上，往往集中了若干个分散承包农户的经营权，有的可能是出租、转包方式的流转，有的是转让、互换方式的流转；有的是物权性流转，有的是债权性流转；有的流转期限长（如10―20年）、有的流转期限短（如3―5年）；有的是一年支付一次租金，有的是根据流转的期限一次性支付租金，这些因素均对经营权的价值产生非常大的影响。加之土地经营权评估的公益强、收益低、要求高，一般的专业评估机构和人员大多不愿意介入此领域，造成评估机构和人员的缺乏，从而影响土地经营权抵押贷款的实施。

当抵押人到期不能归还贷款而发生抵押物处置情况时，应该如何处置变现土地经营权也是实践操作中的难题。抵押人在用土地经营权向金融机构申请贷款时，金融机构获得的只是土地一定期限的经营权，由于金融机构不具备农地生产经营的技能，一旦出现抵押违约情况时，只能通过经营权的再流转进行变现清偿贷款。抵押担保资产的共同特征就是易于流通变现，农地经营权作为抵押担保物也应当符合这个特征。然而，目前的现实情况是，我国并没有建立起完善的土地产权流转交易市场，金融机构在进行土地经营权变现时需要花费大量的时间和精力去寻找流转对象，并且在短期内还很难找到与之匹配的农户或者经营主体，无疑使金融机构处置抵押物的成本极高。另一方面，土地经营权的再流转或变现还涉及与承包农户的关系，如果承包农户有不同意见，处理起来难度更大。由于这些操作上的难点，目前金融机构参与土地经营权抵押的积极性并不高。

6.经济风险：鼓励土地经营权流转抵押与可能出现的新问题

在“三权分置”中，与土地承包权的获得有严格的资格审核、只有集体经济组织内部的成员才有资格获得不一样，土地经营权人具有开放性和多元性，可以是集体经济组织内部的成员，也可以是集体经济组织以外的单位或个人，只要有耕种农地的意愿，遵守土地的农业用途性质，就可以通过各种土地流转方式获得土地经营权，因而在“三权分置”下土地经营权人可以不是农民身份的城市人、工商资本、外来业主等。但是，工商资本、外来业主进入农村流转土地的现象越来越多，更容易导致农地非农化和非粮化乃至不开发闲置、“囤地”，利用土地经营权证投机、骗贷、套利等行为。据央视近期报道，云南、四川等地已发生大面积收购林农林权证套取银行抵押贷款的案例。福建、浙江等地商人在鹤庆县注册公司（如鹤庆县森工林业有限公司），打着发展林业的幌子，采取给予中间人每亩林地20元的好处费，并在宣传上欺骗农民只需把林权证转让出来，“林子还是自己的，还可以继续打柴”等方式，将林农林权证大量收集在手中，使数千林农的林权证以每亩每年3―5元的低价把30年承包期一次性出租给福建客商，造成既成事实，通过地方政府办理流转手续，然后拿林权证到福建当地银行套取抵押贷款，贷款后到期不能归还，从而出现了福建银行公告拍卖这批林权证以收回贷款的现象。在这个过程中，所有手续都符合现有政策和法律规定，正如所在乡的一位林业站站长说“上面有政策，我们卡住不准流转给他们，我们没有依据”，但实际存在着将林权证倒来倒去，林农的林地实际得不到开发、当地林农利益受损的情况。虽然这是林权证流转和抵押出现的问题，但农地经营权证也可能出现类似的问题。

三、农村土地产权“三权分置”难题的 破解路径与制度设计 1.科学合理界定承包权和经营权权能

“三权分置”的最大特色是承包权与经营权的分离，因而处理这二者的权利关系是“三权分置”的核心和关键。经营权从承包经营权分离后，承包权主体与集体经济组织的关系没有发生变化，仍然享有作为集体经济组织成员获得承包地的权利，承包地的经营权在流转过程中可以获得租金等收益，并对经营权主体在生产经营过程中的行为进行有效监督，根据土地流转期限的多少到期收回承包地并重新转包给新的经营者。当土地被政府征收时，承包权人有权获得承包土地的补偿；当承包人去世时，其子女等继承人可以对承包土地进行继承；当承包权主体选择到城市生活时，既有权继续保留承包地、带着土地财产权进城，也有权退出承包权，但这种退出必须是自愿和有偿的。因此，“三权分置”下土地承包权的权能包括承包地位维持权、经营权分离时的对价请求权、土地征收补偿获取权、监督流转土地使用权、到期收回承包地、再次转包权、继承权、有偿退出权等，是一种物权。

“三权分置”下的土地经营权的性质是债权还是物权，要根据农地流转方式来确定。但是，当土地经营权是一种债权性质时，对抗土地所有者的效力较弱、占有的期限可能较短且具有不稳定性。在许多国家，为了对抗土地所有者对土地租赁者权利的侵害，推进土地经营权的物权化是通行做法。我国农村土地制度虽然与国外不一样，但为了农地经营者对土地进行长期投资和适度规模经营，应当推进土地经营权的物权化。在物权化的条件下，农地经营权人对农户承包土地不仅享有继受间接占有、自主有偿使用、全额农作物处置收益、享受相关农业政策补贴、土地征收地上物补偿等权利，而且对农地具有在承包方同意下的再流转与抵押担保权。应当指出的是，经营权只有在土地流转并且承包权与经营权分离的情况下，才能独立发挥作用。

2.适时修改相关法律

为保障分离后承包权与经营权各自发挥功能，需要适时修改《物权法》《担保法》《土地管理法》《农村土地承包法》等相关法律法规，明确承包权和经营权的属性和法律地位，规定“三权”在占有、使用、收益和处置方面的权利边界、权利内容和应承担的责任；增加承包权与经营权为新的权利种类，对承包权与经营权的取得、权利内容、行使权利的条件、权利丧失和保护等进行法律设计。制定专门的《土地经营权法》，规定土地经营权的性质、权能，土地经营权确权方式和登记，土地经营者的范围和条件、权利和义务，土地经营权的流转方式，土地经营权的价值评估、抵押与处置，土地经营权的监管和管理等。同时，对于工商资本获得土地经营权的资格、条件、流转土地的面积和规模、土地经营的用途、再次流转的最低期限和最高期限等做出专门规定。在当前修改相关法律还需要一定时间的情况下，要允许农村综合改革试点地区在权力机关授权的情况下，突破现有法律进行相关试验，尽快取得实践经验，为修订相关法律提供依据。

3.调整农业补贴和土地征收等政策

调整现行农业补贴政策和土地征收等政策，平衡土地承包人和第三方经营者的利益关系。国家农业补贴项目应进行明确分类，对于农业综合补贴等与农地经营直接相关的补贴项目，应逐步落实到实际经营者身上，确保补贴政策最大程度地发挥激励作用；调整现行耕地征收补偿政策，将补偿项目进行明确分类，涉及被征收土地本身、造成承包权丧失的补偿项目，应落实到承包权主体；涉及征收土地地上附着物的补偿，应落实到农地经营权主体，确保征地补偿的合理公平。农民的态度和意愿对土地流转、土地经营权抵押融资起着决定性的作用，只有逐步淡化农村土地的社会保障性功能，才能提高农民流转土地的意愿。为促进土地经营权在更大范围内流转和抵押融资，应站在城乡经济社会一体化的角度，完善农村社会保障体系，尽快实现城乡统筹接轨，以健全的农村社会保障体系来替代土地的基本生活保障功能。同时，要制定农户土地承包经营权有偿退出的机制和补偿政策，鼓励在城镇有稳定就业和收入的农民退出承包经营权。从长远来看，逐步减少享有承包权的农户，这是破解“三权分置”实施过程中许多难题的最终解决办法。

4.大力发展土地股份合作社

在我国农地细碎化、使用权高度分散而土地产权市场极不完善的现实下，通过农户直接的出租、转包等自发交易，都会导致农地流转的交易成本太高，不仅导致农地使用权难以集中连片，而且这种转包、出租的债权式流转方式，也对农地抵押功能的实现产生了不利影响。根据契约理论，引入一个交易的中间组织，以要素契约的间接定价费用可以有效取代并降低商品契约的直接定价费用。由此出发，通过承包农户的土地经营权入股而建立的土地股份合作社，是一种典型的中间组织，可以有效降低农地使用权集中与整理的交易成本，促进农业规模化、产业化发展。同时，土地股份合作社既没有改变承包农户与集体经济组织的承包关系，又能够实现承包权与经营权的有效分离，还是一种物权性的流转，可以有效解决土地流转方式与抵押的相容问题，是“三权分置”的有效实现形式。虽然目前通过土地入股而实现土地流转的比重还比较低，但在我国一些地方建立的土地股份合作社已经展示出这一经济组织治理的有效性。随着各项制度的不断完善，土地股份合作社具有较大的发展前景，应在政策上大力支持其发展，并规范其内部治理机制，有效维护股东权益。

5.破解土地经营权抵押评估和处置难题

土地经营权的可抵押性，是农户承包权与经营权分离之后经营权的一项重要权能，但需要破解经营权抵押的难题：一是建立土地经营权抵押价值评估机制。由政府给予一定支持，建立专业的土地经营权价值评估机构。构建土地经营权的价值评估方法，可根据土地承包经营权流转类型、租金缴纳方式、流转市场发育等情况，选用适当的评估方法进行评估测算。为了使操作简化，对于贷款金额大的由专业的评估机构确定抵押物的价值，对于贷款金额较小的贷款，可由抵押双方相互协商确定抵押物的价值。二是建立土地经营抵押权的处置机制。实现抵押权或者说行使优先受偿权是抵押权人的主要权利，在债务人债务履行期限届满不履行债务或符合法律规定的提前实现抵押权的情形，应该通过处置抵押权，保护债权人的利益。基于我国土地产权交易市场发育的不成熟性，比较现实的做法是抵押双方经协商达成一致意见后，优先收取土地经营权上的地上附着物的收益权，再通过对抵押的土地进行再流转以土地租金清偿贷款；或者由当地集体经济组织、农村产权抵押融资风险基金按基准价格对抵押的土地进行收购以清偿贷款。如果抵押双方没有达成一致协商意见，可根据抵押合同约定，向仲裁机构或人民法院提起诉讼。处置抵押的土地经营权所得价款，抵押权人优先受偿，超过债权数额部分归抵押人所有，不足部分由借款人继续清偿。土地经营权抵押权的转让应当尊重市场经济原则，通过加强土地产权交易市场的建设，扩大经营权受让范围，让农地经营权真正作为交易财产进入市场按照市场价格自由转让。

6.构建土地经营权流转抵押的风险防范机制

放活土地经营权、允许土地经营权抵押是“三权分置”改革的重要目的，但越是放活土地经营权流转和允许抵押，越要加强规范和监管，防止出现风险。一要健全程序规范、便民高效的农地使用监管体系。加强土地承包经营权的确权颁证登记，规范土地经营权流转程序，严格土地经营权的流转价格、期限、规模、用途监管和程序监管，加强甄别和警惕，堵住风险隐患。二要建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等制度，对工商资本流转土地后闲置浪费影响农业生产、恶意囤积农地和擅自改变农地用途行为要坚决制止，情节严重的要追究法律责任；对“炒地”和恶意囤积农地的行为，在具体操作中要做出明确的界定。三要选择好土地经营权抵押的试点地区。要选择已经完成土地确权颁证、经济条件相对较好、制度较为完善的地区作为土地经营权抵押的试点地区，减少土地抵押的区域性风险。四要对借款人的融资资格进行严格把关，防止利用土地经营权进行投机套利。需要把关的情形主要包括：借款人信用状况，是否拥有土地流转合同和土地经营权及权属证明，相关土地经营权的权属关系是否清晰，是否具有一定的种养经验和从事农业种植业和养殖业生产经营的一定时间，是否具有一定的自有资金等。五要构筑土地经营权抵押担保的风险缓释及补偿机制。通过建立土地经营权抵押担保风险基金、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、推进抵押担保模式多元化等途径，分散贷款风险。同时，进一步完善农业保险制度，大力推进农业保险工作，努力扩大农业政策性保险范围，支持商业性保险机构开展农业保险，充分发挥保险的风险保障作用。

第四篇：当前中国海权面临的主要问题及对策

当前中国海权面临的主要问题及对策

从维护和发展海权的本质来看，维护海权是确保一个沿海或海洋国家和民族的安全权、海洋空间活动自由权以及生存与发展权。如果一个国家在一定时间内、在一定海洋区域的活动享有自由权的话，在和平时期就能够自由地在海上进行商业航行、经济开发、科学考察等活动，使本国的领海主权、海洋权益不受侵犯。

当前中国的海上安全形势比较严峻，中国海洋国土受侵犯的情况日益严重，海洋权益和资源不断受到外国侵占。为扭转这种不利局面，就必须采取各种措施大力解决中国海权所面临的实际问题，为中国开发海洋、发展海洋经济以及走向海洋强国创造必要的前提条件。当前中国海权面临的主要问题

伟大航海家郑和曾经说过：“欲国家富强，不可置海洋于不顾。财富取之于海，危险亦来自海上。”当前中国海上形势极为严峻，岛礁被侵占，资源被掠夺，海道经常受到干扰，海上纠纷与争端不断，周边国家海上力量发展迅速，海洋大国又纷纷介入，向海方向成为对我安全的主要威胁。

第一，中国与周边国家海上划界任务艰巨复杂。《联合国海洋法公约》对领海的宽度做了明确的规定，并确定了由沿海国家管辖专属经济区和大陆架的法律制度，沿海国家的海上疆界由12海里领海扩大到了200-350海里宽度的专属经济区和大陆架的外缘，使世界上绝大多数沿海国家面临着与海岸相邻或相向国家海上划界问题。另外在利用海洋的过程中，由于国家之间利益的不同或由于对国际法的解释和适用的不同也会经常发生冲突，特别是开发大陆架自然资源巨大经济利益的诱惑更使海域划界问题变得复杂。因此海域划界是《联合国海洋法公约》生效后沿海国执行该公约时突出而又艰巨的任务之一，其特点是划分海上边界的潜在矛盾表面化。

中国濒临的渤海、黄海、东海、南海的自然面积总和约为470万平方公里。按照《联合国海洋法公约》的规定和历史上我国对有关海域的权利以及我国的一贯主张，我国可管辖的海域约为300万平方公里。其中除了渤海是我国内海外，其它海域受到地理条件的限制都与相邻、相向的周边国家存在着海域划界矛盾，同时与一些国家还存在着岛屿主权的争端。

第二，中国海洋国土屡遭侵犯。目前应归我国管辖的300万平方公里的海洋国土依托在我18000多公里的大陆海岸线和14000多公里的岛屿海岸线上，相当于我陆地面积的1/3或相当于我20个山东省或30个江苏省的面积。国家海防的范围由过去的38万平方公里一下扩大到300万平方公里，防御面积增大了8倍；防卫纵深从过去12海里延伸至200-350海里，一下子增大了近17倍，这是中国疆域史上前所未有的重大变化。这不仅是一个数量上的巨大变化，而且海防要比陆防复杂得多，“陆地国界是„硬‟边界，界碑分明，容易做到„封疆卫土‟；而海上国界是„软‟边界，远而开放，维护海洋权益不易”。[4]137因此对任何一国而言，“要想对广大海域作每天24小时的监控，并维持良好秩序，确保国家安全，包括阻止他国的侵权行为，以及制止走私、恐怖、海盗、盗采、污染等违法行为在内，那实在是一种相当沉重的负荷。”[5]8目前中国行政管辖和国防力量配置方面均难于适应这种海洋形势大幅度的急剧变化，中国海洋国土大部分尚处于失控状态，应当管辖而尚未依法管起来，导致外国势力乘机多方面、频繁地侵犯我海洋权益。

第三，中国海上通道的安全受到各种因素干扰。海上通道各类安全隐患和威胁既有外力所为，也有内部因素所致；既有传统性质的安全威胁，也有非传统性质的安全威胁。外力引发的安全威胁包括海盗与海上武装的袭扰、海上的军事封锁、咽喉要道的关闭、国内**以及国家间对抗或战争向海洋的延伸等等。与内部元素相关的威胁有三类：一是海洋本身因素所致，如台风、飓风、海啸、雨雾、冰山、风浪等对海上通道安全的威胁；二是与海洋通道连成一体的还有港航配套设施的建设，如出海口、港口、船队等也是海上运输所必须依赖的关键环节；三是与海运当事者本身“操守”密切相关，这包括轮船事故与污染，海运管理混乱，海员素质低下等。传统安全威胁主要是指国家间或地区内的武装冲突、军事对峙乃至战争对海上安全构成的威胁以及国内**外溢海洋所形成的安全威胁。非传统安全威胁主要是日益猖獗的现代海盗活动与恐怖分子的武装袭扰活动以及海上走私、偷渡、贩卖毒品和人口、跨国有组织犯罪、大规模杀伤性武器和小武器扩散、沿海经济设施受到破坏等。

随着世界经济全球化和中国“走出去”战略的展开，我国对海外资源、能源及商品市场的依赖程度不断提高，海上通道日益成为国民经济发展的大动脉。目前中国远洋航线主要有东行、西行、南行、北行4条航线，其中西行航线对我国极为重要。因为这条航线在很大程度上能保障战略资源——尤其是能源的可获得性以及中国产品流入国际市场的顺畅性，是中国极为重要的海上“能源通道”和“贸易通道”。该航线从我国东部经马六甲海峡进入印度洋、红海，经苏伊士运河入地中海，进入大西洋，而这条海上大通道的特点是：地形复杂、沿线地区和国家关系不稳定因素丛生、存在诸多争端和“热点”问题、安全不确定性大、事故多发。特别是近年来，由于该区域局势复杂多变，加之非传统安全问题日益突出，使得这条海上通道安全形势日益严峻。

第四，中国海防面临着周边海上力量的威胁。冷战结束后裁军浪潮席卷世界，但在亚太地区军力却有增无减，出现了逆裁军的倾向，特别是各国竞相调整海上发展战略，多管齐下重点大力发展海军，反映了亚太形势的复杂性和军事热点已由陆地转向海洋，并对中国海防安全构成严重威胁和挑战。中国周边强大海上军事力量的存在及其军备竞赛，一方面增加了相关国家的危机感，并增大了相关国家爆发海上冲突的可能性，对地区整体安全构成严重威胁。另一方面对中国东部沿海一带的弧形区域形成了战略挤压，从而直接威胁到中国的海防安全。

三、中国维护和发展海权应遵循的基本原则

面对日益严峻的海上形势，我们必须采取相应措施应对挑战。首先是要认真研究中国与周边海洋国家海上划界问题，这是解决各种海洋纠纷与争端的一个前提条件。在争端未解决之前，可以按照“搁置争议、共同开发”的原则做出临时过渡性安排。当然解决所有问题的关键还是要不断增强我们自己维护和发展中国海权的实力和能力，只有这样才能真正确保中国海洋国土、海上国际通道以及海防安全等问题。

第一，要从战略的高度认识海权。经略海洋和维护国家海洋权益是一项重大的、长期的、艰巨的战略任务，对中国来说尤其如此，因此必须确立一个统揽海洋斗争与发展全局的海权发展战略。该战略应包括维持和控制岛屿的占有权、“海洋国土”归属权、海洋水域的管辖权、海洋资源开发权、海洋空间的利用权，海峡通道的控制权。它涉及到海洋的开发、利用、管理、安全、保护、防卫等问题，包含海洋经济、科技、政治、外交、军事等方面的方针、政策。总之，海权发展战略具有复杂性、广泛性、系统性、整体性、综合性和动态性的特点，不仅投资大、风险大、科技含量高，而且还要对海陆一体、军民结合、平战兼容等问题进行全方位构想。因此在确立国家海权发展战略时应当从国家海洋事业的发展方向、发展广度和发展深度三个方面进行考虑，切实做到面向海洋、面向世界、面向未来。

第二，要以科学的态度对待海权。“海权的得失勾勒出一个国家的历史发展轨迹，形成了强与弱、兴与衰的历史。”在反思中华海权史时我们会发现一连串发人深省的沉重问题：为什么中国古代海上的辉煌到郑和之后没有再继续发扬光大而与西方保持同步？为什么海洋在近代没有成为中国走向世界的通途却成为西方列强坚船利炮打开中国门户的捷径而致使国家海权沦丧？为什么近代中国建立的庞大舰队最后葬身海底而没有把中国引向繁荣与富强的航程？为什么新中国能够收回近代丧失的海权并在此基础上增强国家海上实力和发展中国海权？[Microsoft1] 那么，到底是海洋误国，还是海洋强国？海洋可以误国也可以强国，其关键在于如何去认识和利用它。“一般来说，一个国家或民族的海洋观念最集中地体现于其海权思想，即对是否开发与利用海洋、为什么开发利用海洋和如何开发利用海洋的基本认识和态度。”[2]2-7临海的国家如果能科学认识并用好海洋，其发展就快。反之，认识不到或认识错误，就会阻碍其发展。如中国历史上那种认为“吾国落后挨打，责之因靠海也”，规定“片板不许下海”，以这种心态对待海洋只能被历史的大潮所无情淘汰。

第三，要以务实的精神发展海权。海权的获取在历史上曾经一度是一蹴而就的事情，一个国家通过一两次大海战的胜利就能获得海权，然而现在这种情况已经一去不复返了，而必须以综合国力为基础。旧中国国力衰竭，致使海权沦丧。新中国成立后，特别是改革开放以来，中国的综合国力有了很大提高，极大地增强了海上实力和捍卫海权的能力。但目前总的来看综合国力还不是很强大，为中国海权的巩固和发展所能提供的支撑作用还十分有限，而中国所面对的亚太地区“海洋擂台”上又强手如林，太平洋仍不太平，因此中国政府和人民捍卫国家海权的斗争依然任重道远，对此我们应该有清醒的认识。

第四，要从实现可持续发展的目的筹划海权。“一个沿海国家的生存与可持续发展能力，往往与这个国家是否拥有海权和拥有什么样的海权有着十分密切的联系。”海洋作为“蓝色宝库”、“第六大洲”，是人类未来的生存空间、发展空间和安全空间，是增强海权的重要源泉。同样经略海洋、发展海权也是实现中华民族伟大复兴的关键所在，正如宋健同志所说：“海洋开发是中华民族今天和明天的希望所在，牵涉到中华民族未来的发展，牵涉到我们子孙后代的长远利益”，“是具有战略意义的大问题，要作为一项重大国策来抓”。[6]138因此为了中华民族子孙后代的未来生存与可持续发展，中国必须拥有和发展海权。当然中国需要的海权不是攫取殖民地、掠夺他国财富、强制他国服从自己的意志的海上霸权，而是为中国的生存与可持续发展创造有利条件。拥有了海权，中国的生存与可持续发展就有了保障；中国的生存与可持续发展有了保障，就能够产生稳定；中国稳定了，世界各国的未来生存与可持续发展就具有了良好的环境。因此，“中国要拥有海权，不仅是中国生存与发展的客观需要，也是世界和平与发展的幸事！”[3]2-3

海洋世纪的太阳早已升起，抚今追昔，展望未来，我们坚信：中华民族奋起直追，走向海洋、走向世界，走向未来，就一定能够以海洋强国的形象屹立于世界民族之林，共铸蓝色的辉煌！

[本文为国家社科基金项目“中国远洋航线安全保障能力研究”（09BGJ007）部分成果] ———————————— 参考文献：

[1] [美]马汉著，安常荣译.海权对历史的影响[M].北京：解放军出版社，2006.[2] 秦天.中华海权史论[M].北京：国防大学出版社，2000.[3] 章示平.中国海权[M].北京：人民日报出版社，1998.[4] 陆儒德.爱我蓝色国土[M].大连：大连海事大学出版社，2005.[5] 中国现代国际关系研究院.海上通道安全与国际合作[M].北京：时事出版社，2005.[6] 陆儒德.中国走向海洋[M].北京：海潮出版社，1998.

第五篇：三权分置热点解读

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》主要内容如下。

为进一步健全农村土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，现就完善农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）办法提出以下意见。

一、重要意义

现阶段深化农村土地制度改革，所有权归集体，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

二、总体要求

围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

（二）基本原则

——尊重农民意愿。坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。

——守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。

考查点：

1、三权分置的理论依据 第四课生产与基本经济制度

（1）公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。（2）集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，体现了共同富裕的原则。国家支持、鼓励和帮助集体经济发展。发展和壮大集体经济，对发挥公有制的主体作用具有重大意义，对实现共同富裕具有重要作用。

（3）生产力决定生产关系，生产关系要适应生产力发展要求。三权分置解有利于放和发展农村生产力，巩固和发展公有制主体地位，增强农村集体经济的活力和竞争力。第七课 个人收入分配

（4）坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，把按劳分配和按生产要素分配结合起来。第九课 走进社会主义市场经济

（5）形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，发挥市场在资源配置中起决定性作用；同时实施科学的宏观调控，运用经济手段，培育新型农业经营主体，构建新型农业经营体系。（6）社会主义市场经济的基本特征：公有制为主体、共同富裕为目标、能够实行科学的宏观调控。充分发挥市场作用同时更好发挥政府作用。第十课科学发展观和小康社会的经济建设

（7）贯彻落实科学发展观，实现经济社会全面协调可持续发展。

（8）推动经济结构战略性调整。实行股份合作、农民专业合作社等集体经济的多种实现形式，推进农业适度规模化、农业产业化经营，优化产业结构，提高农村经济发展的质量与效益（促进农业提质增效），巩固农业基础地位。

（9）统筹城乡发展，推动城乡发展一体化。坚持走中国特色新型城镇化、农业现代化道路。

2、三权分置的意义。

（1）“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，有利于增强农村基本经营制度的持久活力。

（2）有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；（3）发挥市场在资源配置中的决定性作用，有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

（4）有利于巩固公有制的主体地位，完善我国基本经济制度。有利于实行科学的宏观调控，更好发挥社会主义制度的优越性。

（5）有利于实现共同富裕，提高农民生活水平，实现社会主义生产的目的。（6）有利于增加农民收入，扩大内需，拉动经济增长。政治生活 政府的知识点：

（1）履行组织社会主义经济建设的职能，加强宏观调控，推动农村经济、农业生产的发展，提高农民生活水平。

（2）政府在党的领导下，法治轨道上，正确履行职能，提高为经济发展服务的能力和水平。（3）政府坚持为人民服务的宗旨和对人民负责的原则，树立求真务实的工作作风，坚持从群众中来到群众中去的工作方法，尊重农民的主体地位，发挥农民的首创精神。（4）政府依法行政，法定职责必须为，要有责任和担当意识； 审慎行使权力，科学、民主、依法决策。党的知识点：

（1）党的地位和作用、执政方式（科学执政）、指导思想（科学发展观、代表先进生产力的发展方向）、执政理念（实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，党和国家一切工作的出发点和落脚点。尊重人民群众的主体地位、发挥首创精神。）