三权分置改革是重大制度创新

第一篇：三权分置改革是重大制度创新

三权分置改革是重大制度创新 韩长赋: 既保护农户承包权益，又放活土地经营权

在中央农村工作会议召开前夕，本报记者就中办、国办前不久印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中的相关政策，独家采访了农业部部长韩长赋。他说，《意见》阐述的“三权分置”改革是我国土地制度改革的重大制度创新、理论创新和实践创新。领会《意见》精神，通俗地讲，就是准确把握32个字：“三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。”

从“两权分置”过渡到“三权分置”，是巨大的政策飞跃

韩长赋介绍，三权分置，就是要在坚持农村土地集体所有的前提下，实现土地所有权、承包权、经营权分置。

十一届三中全会以后，我国实行农户承包经营，土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”，这是我国农村改革的重大创新。当前，工业化、城镇化快速发展，大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。

韩长赋表示，从“两权分置”过渡到“三权分置”是巨大的政策飞跃。“‘三权分置’是引导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地所有者权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应二三产业快速发展的需要，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成。”

承包地确权登记和有序流转，是保护农民利益和提高农业效率的制度性安排

确权登记，就是要稳定土地承包关系。韩长赋说：“只有稳定土地承包关系，农民的土地承包经营权得到充分保障，他们才能放心长期流转土地，流入方才能获得稳定的经营预期。”目前，农户承包地仍然存在面积不准、空间位置不明、登记簿不健全等问题，这使许多农民心里不够踏实，总担心土地流转出去自己的权益无法保障。解决这一问题，关键是要搞好承包地确权登记颁证工作，颁发权属证书，强化物权保护，为土地经营权流转奠定坚实的产权基础，真正让农民吃上“定心丸”。

有序流转，就是要确保土地经营权流转规范有序进行。《意见》一方面强调鼓励土地流转，另一方面强调土地流转要有序。什么是有序？韩长赋表示，就是要遵循经济发展规律，不超越阶段；尊重农民的意愿，不强迫命令；保护经营者权益，不随意毁约；遵守法制规范，不留隐患漏洞。“我们要顺其自然、因势利导，不能人还没有出去，就强行把地给流转了，那会影响土地流转健康发展的基础。土地流转一定要坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，政府主要是搞好管理和服务，严禁下指标、定任务，防止欲速不达。”

适度规模，就是要把握好规模经营的度。发展规模经营势在必行，但规模要适度，要与农业劳动力和人口流出相适应，要兼顾效率与公平、发展与稳定，不能脱离人多地少的基本国情。到底多少算“适度”，需要根据区域特征、土地条件、作物品种以及经济社会发展水平等多种因素来确定。各地可依据农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。确权登记、有序流转，在依法保护农民利益的同时，激发农村土地要素活力，提高农业效率。

坚持家庭经营的基础性地位，土地流转的前提是农民自愿

家庭基础，是指要在稳定家庭经营基础上培育新型经营主体。韩长赋说：“坚持家庭经营在农业生产中的基础性地位，是由农业自身特性所决定的。家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。也就是说，我们在支持各类农业新型经营主体发展的同时，不能忘了仍占大多数的普通农户。”在此基础上，国家鼓励土地经营权向种田能手流转，大力培育家庭农场、农民合作社，打造传统承包农户的“升级版”，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。农民自愿，就是要充分尊重农民意愿。农民是承包地的主人，搞好土地流转，必须尊重农民的主体地位，不能为了追求农业规模的快速扩大，而侵害农民权益。制定出台促进土地流转和规模经营发展的政策措施，一定要在政策“引导”上而不是行政“推动”上下功夫。“要切记土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。”韩长赋表示。

坚持农地农用的底线，鼓励种粮保障国家粮食安全

农地农用，就是要坚守农地农用的底线。韩长赋说，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制。改造传统农业、发展现代农业，工商资本进入农业是必要的，也是鼓励和欢迎的。但工商企业进入农业，应主要在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，把一般种养环节留给农民，与农民形成利益共同体，不一定都要大面积直接租种农户承包地，尤其不能触碰土地“非农化”的底线。“老板下乡，应是带动老乡，而不是代替老乡。”韩长赋指出，要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。

鼓励种粮，就是要重点支持粮食规模化生产。怎样才能端牢饭碗？怎样保障国家粮食安全？韩长赋认为，一方面，要严守耕地红线，确保农地农用；另一方面，要提高种粮效益，保护和调动农民种粮积极性。种粮效益怎么提高？既要靠政策、靠科技、靠投入，也要靠适度规模经营，提高比较效益。要采取扶持措施，鼓励和引导流转土地种粮食，重点支持发展粮食规模化生产。

工商企业租地“非农化”较突出

近年来我国农村土地流转呈加快趋势。截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%。对于社会关注的工商资本流转土地情况，农业部的数据显示，到2014年6月底，流入企业的承包地面积已达到3864.7万亩，呈逐年上升趋势。从总体上看，我国农村土地流转平稳健康，但也存在一些需要重视的问题。比如，有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”“非农化”问题比较突出。

作者系农业部部长

第二篇：农业部部长韩长赋 “三权分置”是重大制度创新

农业部部长韩长赋 “三权分置”是重大制度创新

中办、国办前不久印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中的相关政策，采访了农业部部长韩长赋。他说，《意见》阐述的“三权分置”改革是我国土地制度改革的重大制度创新、理论创新和实践创新。领会《意见》精神，通俗地讲，就是准确把握32个字：“三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。”

从“两权分置”过渡到“三权分置”，是巨大的政策飞跃。韩长赋介绍，三权分置，就是要在坚持农村土地集体所有的前提下，实现土地所有权、承包权、经营权分置。

我国实行农户承包经营，土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”，这是我国农村改革的重大创新。当前，工业化、城镇化快速发展，大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。

韩长赋表示，从“两权分置”过渡到“三权分置”是巨大的政策飞跃。“‘三权分置’是引导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地所有者权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应二三产业快速发展的需要，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成。”

坚持家庭经营的基础性地位，土地流转的前提是农民自愿

家庭基础，是指要在稳定家庭经营基础上培育新型经营主体。韩长赋说：“坚持家庭经营在农业生产中的基础性地位，是由农业自身特性所决定的。家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。也就是说，我们在支持各类农业新型经营主体发展的同时，不能忘了仍占大多数的普通农户。”在此基础上，国家鼓励土地经营权向种田能手流转，大力培育家庭农场、农民合作社，打造传统承包农户的“升级版”，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

坚持家庭经营的基础性地位，土地流转的前提是农民自愿

农民自愿，就是要充分尊重农民意愿。农民是承包地的主人，搞好土地流转，必须尊重农民的主体地位，不能为了追求农业规模的快速扩大，而侵害农民权益。制定出台促进土地流转和规模经营发展的政策措施，一定要在政策“引导”上而不是行政“推动”上下功夫。“要切记土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。”韩长赋表示。

坚持农地农用的底线，鼓励种粮保障国家粮食安全

农地农用，就是要坚守农地农用的底线。韩长赋说，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制。改造传统农业、发展现代农业，工商资本进入农业是必要的，也是鼓励和欢迎的。但工商企业进入农业，应主要在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，把一般种养环节留给农民，与农民形成利益共同体，不一定都要大面积直接租种农户承包地，尤其不能触碰土地“非农化”的底线。“老板下乡，应是带动老乡，而不是代替老乡。”韩长赋指出，要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。

鼓励种粮，就是要重点支持粮食规模化生产。怎样才能端牢饭碗？怎样保障国家粮食安全？韩长赋认为，一方面，要严守耕地红线，确保农地农用；另一方面，要提高种粮效益，保护和调动农民种粮积极性。

第三篇：三权分置热点解读

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》主要内容如下。

为进一步健全农村土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，现就完善农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）办法提出以下意见。

一、重要意义

现阶段深化农村土地制度改革，所有权归集体，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

二、总体要求

围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

（二）基本原则

——尊重农民意愿。坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。

——守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。

考查点：

1、三权分置的理论依据 第四课生产与基本经济制度

（1）公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。（2）集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，体现了共同富裕的原则。国家支持、鼓励和帮助集体经济发展。发展和壮大集体经济，对发挥公有制的主体作用具有重大意义，对实现共同富裕具有重要作用。

（3）生产力决定生产关系，生产关系要适应生产力发展要求。三权分置解有利于放和发展农村生产力，巩固和发展公有制主体地位，增强农村集体经济的活力和竞争力。第七课 个人收入分配

（4）坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，把按劳分配和按生产要素分配结合起来。第九课 走进社会主义市场经济

（5）形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，发挥市场在资源配置中起决定性作用；同时实施科学的宏观调控，运用经济手段，培育新型农业经营主体，构建新型农业经营体系。（6）社会主义市场经济的基本特征：公有制为主体、共同富裕为目标、能够实行科学的宏观调控。充分发挥市场作用同时更好发挥政府作用。第十课科学发展观和小康社会的经济建设

（7）贯彻落实科学发展观，实现经济社会全面协调可持续发展。

（8）推动经济结构战略性调整。实行股份合作、农民专业合作社等集体经济的多种实现形式，推进农业适度规模化、农业产业化经营，优化产业结构，提高农村经济发展的质量与效益（促进农业提质增效），巩固农业基础地位。

（9）统筹城乡发展，推动城乡发展一体化。坚持走中国特色新型城镇化、农业现代化道路。

2、三权分置的意义。

（1）“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，有利于增强农村基本经营制度的持久活力。

（2）有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；（3）发挥市场在资源配置中的决定性作用，有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

（4）有利于巩固公有制的主体地位，完善我国基本经济制度。有利于实行科学的宏观调控，更好发挥社会主义制度的优越性。

（5）有利于实现共同富裕，提高农民生活水平，实现社会主义生产的目的。（6）有利于增加农民收入，扩大内需，拉动经济增长。政治生活 政府的知识点：

（1）履行组织社会主义经济建设的职能，加强宏观调控，推动农村经济、农业生产的发展，提高农民生活水平。

（2）政府在党的领导下，法治轨道上，正确履行职能，提高为经济发展服务的能力和水平。（3）政府坚持为人民服务的宗旨和对人民负责的原则，树立求真务实的工作作风，坚持从群众中来到群众中去的工作方法，尊重农民的主体地位，发挥农民的首创精神。（4）政府依法行政，法定职责必须为，要有责任和担当意识； 审慎行使权力，科学、民主、依法决策。党的知识点：

（1）党的地位和作用、执政方式（科学执政）、指导思想（科学发展观、代表先进生产力的发展方向）、执政理念（实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，党和国家一切工作的出发点和落脚点。尊重人民群众的主体地位、发挥首创精神。）

第四篇：农村土地三权分置实施方案

农村土地三权分置实施方案

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《实施方案》）。记者注意到，《实施方案》明确提出，深化农村土地制度改革，坚守“三条底线”，防止犯颠覆性错误，实行“三权分置”。

《实施方案》强调，以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。深化农村土地制度改革，要坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰；稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户；放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。

就深化农村土地制度改革，《实施方案》提出三方面要求：一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

二是深化农村土地承包经营制度改革。主要包括：在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见。在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。

三是健全耕地保护和补偿制度。严格实施土地利用总体规划，加强耕地保护，全面开展永久基本农田划定工作，实行特殊保护。完善土地复垦制度，盘活土地存量，建立土地复垦激励约束机制，落实生产建设毁损耕地的复垦责任。加大中低产田改造力度，以增加高产稳产基本农田、改善农业生产条件和生态环境为目标，完善农村土地整治办法。依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充耕地数量到位、质量到位。完善耕地和基本农田保护补偿机制。采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象，杜绝违规占用林地、湿地补充耕地。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。

第五篇：农地三权分置实现机制探析

农地三权分置实现机制探析

众所周知，大概我们父母一代，经过了人民公社时期，农村启动了轰轰烈烈的改革，家庭联产承包责任制开始全国推行。在82年到86年，中央连续出台了5个推动农村改革的一号文件，确立了家庭联产承包责任制的法律地位。

在2014年12月，新一轮农村土地制度改革试点春潮就已涌动。中央全面深化改革领导小组第七次会议让这个春潮更加激荡，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被广泛解读为农村土地改革“三箭齐发”，农地“三权分置”的实施是继家庭联产承包制后农村改革又一重大制度创新，为中国农民增收提供了制度保障。标志着新一轮土改大幕正在开启。

农地“三权分置”思想是指形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。“三权分置”下，所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又有各自功能。

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。根据“关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见”，农村土地三权的内涵和权能是：土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权力，发挥土地集体所有的优势和作用。

土地承包权人对承包土地依法享有占有使用和收益的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权力。承包农户有权占有、使用承包地，按照法律法规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租、入股或其他方式流转承包土地并获得收益，有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。经营主体再流转土地经营权或按照法律法规设定抵押，须经承包农户或委托人书面同意，并向农民集体书面备案。

“三权分置”顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿和继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求，有益于加快新型城镇化和农业现代化步伐。是家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新。

如今，国家提出“三权分置”，意味着原来的承包经营权一分为二了，承包权还是归农民，经营权可以流转给农户或非农户。

农村土地的“三权分置”，受到两个现实因素的推动，一个是城镇化，一个是农业现代化。从历史进程看，城镇化的推力更大一些，许多地方尚未实现农业现代化，农村就已经空心化了。然而，人的流动需要各个方面的社会体系作支撑，当前户籍、教育、医疗等方面的路障正在打开，但基础不够稳固，因此农村土地权益的调整，在很长的一个历史时期内还需要为农民留下退路。稳定现有土地承包关系并保持长久不变，允许农民进城落户不必退承包地，是正确而理性的选择。

从我国农业的长远发展来看，农业现代化将是推动农业发展最重要的力量。“三权分置”土地流转不是最终目的，农业现代化才是。这个过程很难很快完成。引导土地经营权合理流转、推进土地适度规模经营，对于完善“三权分置”办法的很重要，因为现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨，签订的流转合同期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，不敢做长期投入；需要的资金量大，而经营的土地又不能用于抵押融资。仍有必要把当前土地交易制度成本的问题，放到农业现代化的过程中来考虑。方向对了，慢一点问题不至于太大；太过于追求发展的话，恐怕就会有走弯路的风险。

那么农地“三权分置”有什么好处呢？

1.扩大种植规模，促进农业发展。农村土地承包权和经营权分离后，农村土地流转的速度将会加快，土地的生产规模将会扩大，想种地发展农业的农民能够获得更多的土地，进行规模化的农业生产，发展多元的新型农业经营。2.增加农民财产性收入。农村土地承包权和经营权分离后，农民享有土地承包权，而土地经营权流转后，农民能获得一定的流转收益，增加了农民的财产性收入。

3.土地不再成为农民的束缚，农民可以选择进城打工增加收入。三权分置后，农民可以选择不种地，把土地流转给其他人，自己外出打工赚钱。

4.减少土地纠纷。完善土地法律制度。农村土地“三权分置”将对我国农村土地制度相关的法律、法规、政策等制度产生连带作用，并经过相应的制度修改、制度调整、制度设计、制度完善等来满足农村土地制度的变革需求。

但是随着农地流转实践的全面进行，各流转阶段潜藏不同的风险，归结起来主要是“确权不确地”“非农化”“非粮化”以及合同违约、农地过度集中等危害土地安全、生态安全、产业安全与社会安全的风险。

跟据三权分置的思路，“确权”即确定农户的农地承包权，“不确地”则使与之对应的经营权只能在集体收归后予以统一流转落到实处，也就是“确权不确地”将导致个体农户享有的承包经营权中承包权与经营权不能自然分离，意味着“确权不确地”的农地将不能由农户自由决定是否流转，其收益取决于集体流转的收益。农地“确权不确地”实质上是使土地承包经营权的客体虚化不特定，易导致农用地的用途改变，使得非农化风险加大进而危及生态安全和土地安全。又因为“不确地”的“确权”，继而导致面积减少后的耕地仍承载着原面积大小的权利，短期看似没有损害农民权益的风险，但是耕地作为农业生产，特别是粮食生产的主要载体，其总量减少的非农化、非粮化风险不容忽视。

在农地实际流转过程中，由于单纯的农业投资收入较低，导致部分工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，农地用途“非粮化”“非农化”问题比较突出。如果不重视分散的普通农户的需求，而将主要资源、政策、话语都服务于所谓的新型经营主体，就可能在服务新型农业经营主体的过程中进一步削弱当前为普通农户提供的最低限度的生产服务，从而导致普通农户的破产。

许多工商资本开始进入农业领域，直接介入种植养殖环节。应该承认，工商资本带来了技术、资金、管理等先进的生产要素。但在缺乏必要约束和引导的条件下，工商企业直接进入土地、直接参与农业生产环节，容易造成土地“非农化”、“非粮化”，影响农民就业和增收。因此，对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度。在三权分置政策实施的过程中，农地农用，就是要坚守农地农用的底线。工商资本进入农业是必要的，也是鼓励和欢迎的。但工商企业进入农业，应主要在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，绝不能触碰耕地的底线。要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。