三权分置体制内涵与存在问题

第一篇：三权分置体制内涵与存在问题

三权分置体制内涵与存在问题 一、三权分置的基本内涵

所谓的三权分置，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，放活经营权，促其在更大范围内流转，赋予农地经营权抵押、担保权能，破解农地经营主体融资的困局

二、存在问题 1.土地非农化、非粮化风险。许多从事非农产业的工商户进入农村土地流转市场后，因违法成本低，从而将大量农地非农用。虽然有部流转农地用于农业生产，但由于粮食种植的收益较低，农地经营者更趋向于将土地用于发展非粮作物的高效农业。

2.农地无限流转风险。对于工商资本者而言，成为农地经营者的目的更多地在于将土地置于市场中进行资本化，通过流转获得市场溢价，不断地转手流转，使土地陷入无限的流转之中，炮制新一轮的 “土地流转热潮”，使农业生产处于不稳定的因素之中。

3.农地经营权物权化风险。在农地三权分置框架中，配置的农地所有权是最弱的，一旦将土地经营权物权化改造以后，其在法律关系上更具有强势地位，很有可能反过来侵犯土地承包权和土地所有权，存在吞噬承包权和所有权的风险，导致农民权益受到侵害。

4.流转违约与农地过度集中的风险。流转后的土地过度集中，超过了农业企业、家庭农场、农民合作社等不同主体的风险承担能力，在此情况下极易发生违约风险，危及产业和社会的安全，导致原本的农业生产能力受损。

5.农地“确权不确地”风险，容易导致个体农户享有的承包经营权中承包权与经营权不能自然分离，将不能由农户自由决定是否流转，其收益取决于集体流转的收益。

6.村民回乡务农生活保障存在风险。进城务工的农民会将土地长期进行流转经营，若其日后打算回乡务农，则会因经营权流转期限未满而无法收回承包地，从而导致其短期内无法获取收益而生活困难。

二、农村土地产权“三权分置”制度实施的多重难题

1.理论困惑：分离后承包权、经营权的属性和权能如何确定

“三权分置”下农地经营权从承包经营权分离后经营权、承包权的权属是什么？当前，存在很大争议。

对于承包权，存在“成员权”和“物权”两种观点。一种观点认为，承包权是成员权的一种，是成员获得承包土地的资格，还不是一种实实在在的财产权；另一种观点认为，“三权分置”和农地流转情况下，承包权仍属于物权，并且与农地未流转条件下的原土地承包经营权一样，是集体成员基于特定身份而享有的权利。

对于经营权，也存在“债权说”和“物权说”两种观点。一种观点认为，土地经营权的性质是债权；另一种观点认为，土地经营权来自承包权，也是一种“物权”。依循多层权利客体的法理，经营权乃是土地承包经营权人设定的、以土地承包经营权为标的的权利用益物权，其与土地承包经营权属于不同层次客体上存在的用益物权，可以同时成立而并不冲突。

由以上学术争议可以看出，对于“三权分置”下的承包权和经营权的权属定位的困难和矛盾。如果“三权分置”后的承包权是一种物权，按理就需要对承包权单独确权颁证并且可以流转和抵押，但与承包权只有集体经济组织成员才有资格获得发生冲突。如果“三权分置”后的土地经营权是债权，那么经营权难以对抗承包权，不仅可能造成经营权不稳定、短期行为，也难以抵押，因为根据我国《物权法》的规定债权只能设立权利质权；如果土地经营权是物权，虽然可以用作抵押，但在同一块土地上既有土地承包经营权作为物权，又有经营权作为物权，违背同一物上只能有一个物权的原则，可能造成权利的重叠，引发承包权人和经营权人的利益冲突。

2.法律缺失：承包权、经营权的权能如何在法律上解释和体现

我国现行相关法律法规主要针对的是农村土地“两权分离”下承包经营权的有关规定，并且还没有规定家庭承包经营权可以抵押。《农村土地承包法》只规定了不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，并通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，没有对家庭承包经营权是否可以抵押做出规定。但是，《担保法》第37条第2款直接规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得纳入抵押的财产范围。此后的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条更是进一步规定此类承包经营权抵押无效。可见，家庭承包的土地承包经营权抵押的政策将遭遇现行法律法规的障碍。更重要的是，虽然“三权分置”的制度设计在政策层面上已经给予确定，但还没有上升到法律层面。我国已存在的《物权法》《农村土地承包法》《担保法》《土地管理法》等相关法律法规均没有针对承包权、经营权的性质、权利、流转、抵押、保护等做出相应的解释和体现。难点在于，目前对“三权分置”下的承包权和经营权的属性与权能在学术上存在争议，在法律解释上存在难题，在实践上还不成熟，使得对“三权分置”的制度设计做出法律规定还十分困难，这又将进一步影响“三权分置”制度改革的实践，尤其是经营权流转和抵押相关权利的实现面临缺乏法律依据的困境。

3.政策两难：承包农户与经营者的利益关系难以处理

长期以来，我国农村土地承担着社会保障和生产要素的双重功能，政府关于农村土地改革的政策目标取向，就是既要发挥土地最大的要素配置和财产功能，又要重视土地对农民的就业和生活保障功能，试图做到二者兼顾、左右平衡。例如，在农地抵押问题上，党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确赋予了承包经营权“抵押、担保权能”，但由于担忧农民失去承包地，在之后的中央一号文件中提法就发生了转变，改成了“承包土地的经营权抵押”。2015年中央出台的《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》中虽然允许土地经营权抵押，但设置了“承认方同意”“承包方已明确告知发包方”等限定条件，兼顾了农民和集体经济组织的利益，这就是说，目前的政策文件对于土地的改革，还难以摆脱农村土地双重功能的“窠臼”。问题在于，兼顾农村土地双重功能的政策取向在实际运行中存在突出矛盾：如果重视土地的社会保障功能，需要在政策上对土地流转和抵押上做出更加严格的限制；如果注重土地的要素配置和财产功能，需要在政策上鼓励土地经营权的流转和抵押，这就给实践操作造成了一定困难。

农村土地双重功能的关系处理，在“三权分置”下很大程度上转化为承包权人和第三方经营权人利益关系的处理，如果这个关系处理不好，将直接影响“三权分置”的实施效果。长期以来，我国农业政策体系制定的基点是建立在“两权分离”的制度框架内的，例如对粮食直补政策、农资综合补贴政策，主要针对的是承包农户，在实践中又基本上是按照承包农户承包土地面积的多少进行补贴的。然而，在“三权分置”的制度设计下，农地经营权流转的行为越来越多，农业支持政策的瞄准对象是承包农户还是第三方经营主体呢？如果继续瞄准承包农户，将存在承包农户因劳动力转移并没有实际耕种土地而享有补贴政策的现象，从而发挥不了政策的激励作用；如果把政策支持的对象调整为实际农业经营主体，又会出现广大承包农户利益受损而引起农民的不满。因此，国家政策体系如何调整适应于“三权分离”的产权状态，做到实际经营主体与承包农户的利益平衡，就成为一个亟须解决的突出问题。

4.路径制约：土地流转的具体方式对经营权抵押的影响

土地流转是产生承包权与经营权分离的必要条件。农地承包权与经营权要想真正实现分置的经济效果，也必须通过实际的农地流动才能完成，否则，通过简单颁发农地承包权与经营权两个证件文本，虽然可以实现法律界定上的“三权分置”，但这具经济意义的呈现最终还是需要借助农地的流动，才能最终体现权属证书的价值。⑨但是，不是所有的土地流转方式都可以产生经营权的分离。目前，我国农地的流转方式主要有互换、转让、转包、出租、入股等五种。在土地经营权进行互换、转让的流转方式下，由于改变了土地承包关系，是农地承包权和经营权一起流转，这时流转的土地经营权就是承包经营权，并没有形成承包权和经营权分离的状况，是一种物权性流转，但不存在“三权分置”的状况。当土地经营权进行转包、出租方式流转时，流入方（第三经营者）通过合同形式，请求流出方将其土地经营权“让出”，并以支付相当的土地租金为对价，流入方只是“借用”了流出方的土地占有、使用等权能，合同期满就得将这些权能归还于流出方，虽然承包权没有一起流转而发生了承包权与经营权的分离状况，但是一种债权性流转。土地入股建立土地股份合作社没有改变土地承包关系，入股的承包户拥有承包地的股权，经营权集中在股份合作社，既实现了承包权与经营权的分离，又是一种物权性流转。

由此可见，目前转让、互换的流转方式虽然是一种物权性流转，但并没有发生承包权与经营权分离的状况；只有转包、出租、入股的流转方式才发生了土地承包权与经营权的分离，但只有入股才是一种物权性流转，而转包、出租是一种债权性流转。由于债权流转方式不发生物权变动效力，并未为受让人创设物权（高圣平，2014），而当前我国农地流转形式最多的是转包和出租（2014年转包占46.6%，出租占33.1%）⑩，并且出租和转包采取的支付方式主要是年租制，承包农户一般不会同意租赁方用土地经营权去银行抵押贷款（除非在租赁期限内一次性付清租金），也一般不会同意当土地经营权面临处置时按照银行与租赁方的贷款协议处置和转让土地经营权，这就造成了农地流转方式的局限与经营权需要抵押功能的严重冲突。

5.操作难题：土地经营权抵押权属复杂、价值评估难、处置变现难

土地经营权的价值评估多少决定了可抵押融资的额度。然而，由土地经营权的权属关系所决定，不仅建立一套统一的价值评估体系十分困难，而且实践操作也十分困难，主要在于：一是农地由于受区位、地形地貌、土壤等自然条件甚至地上农作物种植种类的不同，其价值的差异极大，客观、准确核定本身的价值不仅很难，而且支付的成本极高。二是土地经营权集中的一块规模化农地，因流转方式、期限、租金支付方式的不同和权属关系的复杂，增加了土地经营权准确评估价值的难度。如：在经营权集中的一块土地上，往往集中了若干个分散承包农户的经营权，有的可能是出租、转包方式的流转，有的是转让、互换方式的流转；有的是物权性流转，有的是债权性流转；有的流转期限长（如10―20年）、有的流转期限短（如3―5年）；有的是一年支付一次租金，有的是根据流转的期限一次性支付租金，这些因素均对经营权的价值产生非常大的影响。加之土地经营权评估的公益强、收益低、要求高，一般的专业评估机构和人员大多不愿意介入此领域，造成评估机构和人员的缺乏，从而影响土地经营权抵押贷款的实施。

当抵押人到期不能归还贷款而发生抵押物处置情况时，应该如何处置变现土地经营权也是实践操作中的难题。抵押人在用土地经营权向金融机构申请贷款时，金融机构获得的只是土地一定期限的经营权，由于金融机构不具备农地生产经营的技能，一旦出现抵押违约情况时，只能通过经营权的再流转进行变现清偿贷款。抵押担保资产的共同特征就是易于流通变现，农地经营权作为抵押担保物也应当符合这个特征。然而，目前的现实情况是，我国并没有建立起完善的土地产权流转交易市场，金融机构在进行土地经营权变现时需要花费大量的时间和精力去寻找流转对象，并且在短期内还很难找到与之匹配的农户或者经营主体，无疑使金融机构处置抵押物的成本极高。另一方面，土地经营权的再流转或变现还涉及与承包农户的关系，如果承包农户有不同意见，处理起来难度更大。由于这些操作上的难点，目前金融机构参与土地经营权抵押的积极性并不高。

6.经济风险：鼓励土地经营权流转抵押与可能出现的新问题

在“三权分置”中，与土地承包权的获得有严格的资格审核、只有集体经济组织内部的成员才有资格获得不一样，土地经营权人具有开放性和多元性，可以是集体经济组织内部的成员，也可以是集体经济组织以外的单位或个人，只要有耕种农地的意愿，遵守土地的农业用途性质，就可以通过各种土地流转方式获得土地经营权，因而在“三权分置”下土地经营权人可以不是农民身份的城市人、工商资本、外来业主等。但是，工商资本、外来业主进入农村流转土地的现象越来越多，更容易导致农地非农化和非粮化乃至不开发闲置、“囤地”，利用土地经营权证投机、骗贷、套利等行为。据央视近期报道，云南、四川等地已发生大面积收购林农林权证套取银行抵押贷款的案例。福建、浙江等地商人在鹤庆县注册公司（如鹤庆县森工林业有限公司），打着发展林业的幌子，采取给予中间人每亩林地20元的好处费，并在宣传上欺骗农民只需把林权证转让出来，“林子还是自己的，还可以继续打柴”等方式，将林农林权证大量收集在手中，使数千林农的林权证以每亩每年3―5元的低价把30年承包期一次性出租给福建客商，造成既成事实，通过地方政府办理流转手续，然后拿林权证到福建当地银行套取抵押贷款，贷款后到期不能归还，从而出现了福建银行公告拍卖这批林权证以收回贷款的现象。在这个过程中，所有手续都符合现有政策和法律规定，正如所在乡的一位林业站站长说“上面有政策，我们卡住不准流转给他们，我们没有依据”，但实际存在着将林权证倒来倒去，林农的林地实际得不到开发、当地林农利益受损的情况。虽然这是林权证流转和抵押出现的问题，但农地经营权证也可能出现类似的问题。

三、农村土地产权“三权分置”难题的 破解路径与制度设计 1.科学合理界定承包权和经营权权能

“三权分置”的最大特色是承包权与经营权的分离，因而处理这二者的权利关系是“三权分置”的核心和关键。经营权从承包经营权分离后，承包权主体与集体经济组织的关系没有发生变化，仍然享有作为集体经济组织成员获得承包地的权利，承包地的经营权在流转过程中可以获得租金等收益，并对经营权主体在生产经营过程中的行为进行有效监督，根据土地流转期限的多少到期收回承包地并重新转包给新的经营者。当土地被政府征收时，承包权人有权获得承包土地的补偿；当承包人去世时，其子女等继承人可以对承包土地进行继承；当承包权主体选择到城市生活时，既有权继续保留承包地、带着土地财产权进城，也有权退出承包权，但这种退出必须是自愿和有偿的。因此，“三权分置”下土地承包权的权能包括承包地位维持权、经营权分离时的对价请求权、土地征收补偿获取权、监督流转土地使用权、到期收回承包地、再次转包权、继承权、有偿退出权等，是一种物权。

“三权分置”下的土地经营权的性质是债权还是物权，要根据农地流转方式来确定。但是，当土地经营权是一种债权性质时，对抗土地所有者的效力较弱、占有的期限可能较短且具有不稳定性。在许多国家，为了对抗土地所有者对土地租赁者权利的侵害，推进土地经营权的物权化是通行做法。我国农村土地制度虽然与国外不一样，但为了农地经营者对土地进行长期投资和适度规模经营，应当推进土地经营权的物权化。在物权化的条件下，农地经营权人对农户承包土地不仅享有继受间接占有、自主有偿使用、全额农作物处置收益、享受相关农业政策补贴、土地征收地上物补偿等权利，而且对农地具有在承包方同意下的再流转与抵押担保权。应当指出的是，经营权只有在土地流转并且承包权与经营权分离的情况下，才能独立发挥作用。

2.适时修改相关法律

为保障分离后承包权与经营权各自发挥功能，需要适时修改《物权法》《担保法》《土地管理法》《农村土地承包法》等相关法律法规，明确承包权和经营权的属性和法律地位，规定“三权”在占有、使用、收益和处置方面的权利边界、权利内容和应承担的责任；增加承包权与经营权为新的权利种类，对承包权与经营权的取得、权利内容、行使权利的条件、权利丧失和保护等进行法律设计。制定专门的《土地经营权法》，规定土地经营权的性质、权能，土地经营权确权方式和登记，土地经营者的范围和条件、权利和义务，土地经营权的流转方式，土地经营权的价值评估、抵押与处置，土地经营权的监管和管理等。同时，对于工商资本获得土地经营权的资格、条件、流转土地的面积和规模、土地经营的用途、再次流转的最低期限和最高期限等做出专门规定。在当前修改相关法律还需要一定时间的情况下，要允许农村综合改革试点地区在权力机关授权的情况下，突破现有法律进行相关试验，尽快取得实践经验，为修订相关法律提供依据。

3.调整农业补贴和土地征收等政策

调整现行农业补贴政策和土地征收等政策，平衡土地承包人和第三方经营者的利益关系。国家农业补贴项目应进行明确分类，对于农业综合补贴等与农地经营直接相关的补贴项目，应逐步落实到实际经营者身上，确保补贴政策最大程度地发挥激励作用；调整现行耕地征收补偿政策，将补偿项目进行明确分类，涉及被征收土地本身、造成承包权丧失的补偿项目，应落实到承包权主体；涉及征收土地地上附着物的补偿，应落实到农地经营权主体，确保征地补偿的合理公平。农民的态度和意愿对土地流转、土地经营权抵押融资起着决定性的作用，只有逐步淡化农村土地的社会保障性功能，才能提高农民流转土地的意愿。为促进土地经营权在更大范围内流转和抵押融资，应站在城乡经济社会一体化的角度，完善农村社会保障体系，尽快实现城乡统筹接轨，以健全的农村社会保障体系来替代土地的基本生活保障功能。同时，要制定农户土地承包经营权有偿退出的机制和补偿政策，鼓励在城镇有稳定就业和收入的农民退出承包经营权。从长远来看，逐步减少享有承包权的农户，这是破解“三权分置”实施过程中许多难题的最终解决办法。

4.大力发展土地股份合作社

在我国农地细碎化、使用权高度分散而土地产权市场极不完善的现实下，通过农户直接的出租、转包等自发交易，都会导致农地流转的交易成本太高，不仅导致农地使用权难以集中连片，而且这种转包、出租的债权式流转方式，也对农地抵押功能的实现产生了不利影响。根据契约理论，引入一个交易的中间组织，以要素契约的间接定价费用可以有效取代并降低商品契约的直接定价费用。由此出发，通过承包农户的土地经营权入股而建立的土地股份合作社，是一种典型的中间组织，可以有效降低农地使用权集中与整理的交易成本，促进农业规模化、产业化发展。同时，土地股份合作社既没有改变承包农户与集体经济组织的承包关系，又能够实现承包权与经营权的有效分离，还是一种物权性的流转，可以有效解决土地流转方式与抵押的相容问题，是“三权分置”的有效实现形式。虽然目前通过土地入股而实现土地流转的比重还比较低，但在我国一些地方建立的土地股份合作社已经展示出这一经济组织治理的有效性。随着各项制度的不断完善，土地股份合作社具有较大的发展前景，应在政策上大力支持其发展，并规范其内部治理机制，有效维护股东权益。

5.破解土地经营权抵押评估和处置难题

土地经营权的可抵押性，是农户承包权与经营权分离之后经营权的一项重要权能，但需要破解经营权抵押的难题：一是建立土地经营权抵押价值评估机制。由政府给予一定支持，建立专业的土地经营权价值评估机构。构建土地经营权的价值评估方法，可根据土地承包经营权流转类型、租金缴纳方式、流转市场发育等情况，选用适当的评估方法进行评估测算。为了使操作简化，对于贷款金额大的由专业的评估机构确定抵押物的价值，对于贷款金额较小的贷款，可由抵押双方相互协商确定抵押物的价值。二是建立土地经营抵押权的处置机制。实现抵押权或者说行使优先受偿权是抵押权人的主要权利，在债务人债务履行期限届满不履行债务或符合法律规定的提前实现抵押权的情形，应该通过处置抵押权，保护债权人的利益。基于我国土地产权交易市场发育的不成熟性，比较现实的做法是抵押双方经协商达成一致意见后，优先收取土地经营权上的地上附着物的收益权，再通过对抵押的土地进行再流转以土地租金清偿贷款；或者由当地集体经济组织、农村产权抵押融资风险基金按基准价格对抵押的土地进行收购以清偿贷款。如果抵押双方没有达成一致协商意见，可根据抵押合同约定，向仲裁机构或人民法院提起诉讼。处置抵押的土地经营权所得价款，抵押权人优先受偿，超过债权数额部分归抵押人所有，不足部分由借款人继续清偿。土地经营权抵押权的转让应当尊重市场经济原则，通过加强土地产权交易市场的建设，扩大经营权受让范围，让农地经营权真正作为交易财产进入市场按照市场价格自由转让。

6.构建土地经营权流转抵押的风险防范机制

放活土地经营权、允许土地经营权抵押是“三权分置”改革的重要目的，但越是放活土地经营权流转和允许抵押，越要加强规范和监管，防止出现风险。一要健全程序规范、便民高效的农地使用监管体系。加强土地承包经营权的确权颁证登记，规范土地经营权流转程序，严格土地经营权的流转价格、期限、规模、用途监管和程序监管，加强甄别和警惕，堵住风险隐患。二要建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等制度，对工商资本流转土地后闲置浪费影响农业生产、恶意囤积农地和擅自改变农地用途行为要坚决制止，情节严重的要追究法律责任；对“炒地”和恶意囤积农地的行为，在具体操作中要做出明确的界定。三要选择好土地经营权抵押的试点地区。要选择已经完成土地确权颁证、经济条件相对较好、制度较为完善的地区作为土地经营权抵押的试点地区，减少土地抵押的区域性风险。四要对借款人的融资资格进行严格把关，防止利用土地经营权进行投机套利。需要把关的情形主要包括：借款人信用状况，是否拥有土地流转合同和土地经营权及权属证明，相关土地经营权的权属关系是否清晰，是否具有一定的种养经验和从事农业种植业和养殖业生产经营的一定时间，是否具有一定的自有资金等。五要构筑土地经营权抵押担保的风险缓释及补偿机制。通过建立土地经营权抵押担保风险基金、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、推进抵押担保模式多元化等途径，分散贷款风险。同时，进一步完善农业保险制度，大力推进农业保险工作，努力扩大农业政策性保险范围，支持商业性保险机构开展农业保险，充分发挥保险的风险保障作用。

第二篇：宅基地“三权分置”面临的问题和对策

宅基地“三权分置”是继农村承包土地“三权分置”后，我国农村土地制度的又一次重大理论和制度创新，将对农村经济社会发展产生深远影响。那么，农村承包地和宅基地“三权分置”有什么区别与联系？宅基地“三权分置”改革目前面临怎样的挑战？应该如何健全宅基地“三权分置”制度？详情见下文。

一、农村承包地和宅基地“三权分置”的异同

农村承包地和农村宅基地在所有权层面上，均属于公有制中的集体所有。但在使用管理上承包地为农用地，而宅基地则是建设用地，不同用途的土地管制办法也不相同。因此，承包地与宅基地的“三权分置”相比，既有共性，也有个性。

1、要求不同

农村承包地的“三权分置”是在集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权；农村宅基地“三权分置”要求探索宅基地所有权、资格权、使用权的“分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

2、问题针对性不同

农村承包地“三权分置”是在分田到户解决农民吃饭问题后，再解决农民如何致富的问题；宅基地“三权分置”是要解决城乡建设用地“双增长”和农村大量住宅用地闲置的问题，以及有效显化宅基地财产价值。

3、实施难易程度不同

农村承包地改革早、实践基础好、制度形成较为规范。随着国家经济的快速发展，农村人地关系发生了变化，原承包经营农户对土地经营的收益和就业依赖度逐步减弱，出现既不愿丧失承包经营权、又不愿自己耕种的两难困境，影响了农地市场发展和农业产业竞争，甚至自发出现了经营主体多元化现象。实施承包地“三权分置”，可让承包者安心流转，让经营者安心经营。这有利于建立适应农村劳动力向城市转移、人地分离，为城乡融合和农业现代化提供可持续的制度基础。

农村宅基地“三权分置”提出的时间较晚，且演进过程较为复杂，制度政策变化多。改革开放以来，农村的房地捆绑模式一直没有突破，社会各方面的认知始终不清晰，就连《物权法》中确定的宅基地用益物权，也只规定具有占有、使用权，与建设用地使用权和承包经营权相比也少了收益权，更没有明确出租、转用权，且规定宅基地使用权不得抵押等，这些限制无疑制约了农民土地财产权益的实现。

4、权利关系不同

在两个“三权分置”中，对农村承包地的要求是“坚持农村土地农民集体所有”，即集体对承包土地有发包权、处置权、收益权；但在对农村宅基地的要求则是“落实宅基地集体所有权”,目的是防止农户宅基地使用权成为事实上的私有权，并在此基础上进一步明确处分权和收益权。

二、宅基地“三权分置”面临的挑战

宅基地“三权分置”作为我国农村土地制度的重大制度创新，虽然目前宅基地制度改革试点取得了一定的进展，但在实践中还面临一些困惑，须进一步对政策供给予以明确。

1、如何落实集体的土地所有权

农村土地农民集体所有制是一种比较特殊的土地所有制，从宅基地来看，享有无偿取得宅基地是集体成员的重要资格权之一，宅基地使用权流转后，集体是否分享收益，还是全部归农民享有，也是实践中的新问题。

2、如何界定农民资格权

在现实条件下，确定集体成员资格，可能涉及农民的家庭关系、户口关系、出生死亡关系、男女性别关系、婚姻嫁娶关系等。这些权利什么情况下取得、什么情况下灭失、什么情况下恢复、能否继承可否转让等，所有这些关系的厘清和界定，都是落实“三权分置”的关键环节。

3、如何建构“一地三权”之间关系

宅基地“三权分置”后，农村宅基地使用主体将不再限定在集体范围内，使用主体将多元化和复杂化，如何在法律和政策上划定所有权、资格权、使用权的权利边界，如何落实所有权对资格权，尤其是使用权的监管，农民的宅基地抵押融资权与土地使用者的土地抵押融资权怎样区分，抵押权怎样实现，权利之间能否让渡等，这些还都需要相关法律进行调整和进一步明确。

4、如何规定宅基地使用权年限

除土地所有权外，宅基地使用权的最高年限与资格权的关系是一个重要问题。国家对宅基地没有规定使用年限，由于房屋所有权可以继承，实际上存在着随同房屋继承而发生的宅基地继承。

5、如何完善不动产登记制度

随着农村土地“三权分置”改革的推进，不动产登记制度需要积极跟进，如产权证的式样和内容需要相应的增加和变化，特别是土地的权属、权益、年限等要适应土地产权的不同而进行全面的登记。

三、健全宅基地“三权分置”制度对策

1加强农村土地“三权分置”制度供给

围绕农村土地制度的创新，加快《物权法》《土地管理法》《担保法》《合同法》等法律法规的修订，对相关配套法规进行“立、改、废”，形成相对完整的制度体系。特别是资格权的设定，可考虑建立政府相关部门备案审查制度，强化对农民利益的保护和宅基地流转秩序的维护。

2做好土地确权工作

坚持确权之后再“分权”原则，确权要准确把握法律法规政策规定，查清权利来源，不能让违法违规者通过“三权分置”获取超额利益，侵害合法权利人的权益。

3处理好利益平衡和权利保障问题

不论是承包地还是宅基地，在处理流转农户利益时，不仅要考虑流转时的利益分享，更要关注其利益的动态调整和持续保障。

具体包括：宅基地资格权的合理界定、宅基地资格权的权能问题、宅基地使用权的年限确定、确定宅基地使用权流转范围以及宅基地使用权的权能问题。

4进一步夯实农村村民自治基础

从全国土地确权和农村土地制度改革试点实践来看，与包括“三权分置”在内的农村系列改革相适应的基层治理体系还有待完善。当务之急，是在国家立法划定底线的基础上，建立完善村民自治体系，做实做强集体经济组织，真正发挥村民自治组织作用。

第三篇：三权分置热点解读

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》主要内容如下。

为进一步健全农村土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，现就完善农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）办法提出以下意见。

一、重要意义

现阶段深化农村土地制度改革，所有权归集体，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

二、总体要求

围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

（二）基本原则

——尊重农民意愿。坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。

——守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。

考查点：

1、三权分置的理论依据 第四课生产与基本经济制度

（1）公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。（2）集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，体现了共同富裕的原则。国家支持、鼓励和帮助集体经济发展。发展和壮大集体经济，对发挥公有制的主体作用具有重大意义，对实现共同富裕具有重要作用。

（3）生产力决定生产关系，生产关系要适应生产力发展要求。三权分置解有利于放和发展农村生产力，巩固和发展公有制主体地位，增强农村集体经济的活力和竞争力。第七课 个人收入分配

（4）坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，把按劳分配和按生产要素分配结合起来。第九课 走进社会主义市场经济

（5）形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，发挥市场在资源配置中起决定性作用；同时实施科学的宏观调控，运用经济手段，培育新型农业经营主体，构建新型农业经营体系。（6）社会主义市场经济的基本特征：公有制为主体、共同富裕为目标、能够实行科学的宏观调控。充分发挥市场作用同时更好发挥政府作用。第十课科学发展观和小康社会的经济建设

（7）贯彻落实科学发展观，实现经济社会全面协调可持续发展。

（8）推动经济结构战略性调整。实行股份合作、农民专业合作社等集体经济的多种实现形式，推进农业适度规模化、农业产业化经营，优化产业结构，提高农村经济发展的质量与效益（促进农业提质增效），巩固农业基础地位。

（9）统筹城乡发展，推动城乡发展一体化。坚持走中国特色新型城镇化、农业现代化道路。

2、三权分置的意义。

（1）“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，有利于增强农村基本经营制度的持久活力。

（2）有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；（3）发挥市场在资源配置中的决定性作用，有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

（4）有利于巩固公有制的主体地位，完善我国基本经济制度。有利于实行科学的宏观调控，更好发挥社会主义制度的优越性。

（5）有利于实现共同富裕，提高农民生活水平，实现社会主义生产的目的。（6）有利于增加农民收入，扩大内需，拉动经济增长。政治生活 政府的知识点：

（1）履行组织社会主义经济建设的职能，加强宏观调控，推动农村经济、农业生产的发展，提高农民生活水平。

（2）政府在党的领导下，法治轨道上，正确履行职能，提高为经济发展服务的能力和水平。（3）政府坚持为人民服务的宗旨和对人民负责的原则，树立求真务实的工作作风，坚持从群众中来到群众中去的工作方法，尊重农民的主体地位，发挥农民的首创精神。（4）政府依法行政，法定职责必须为，要有责任和担当意识； 审慎行使权力，科学、民主、依法决策。党的知识点：

（1）党的地位和作用、执政方式（科学执政）、指导思想（科学发展观、代表先进生产力的发展方向）、执政理念（实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，党和国家一切工作的出发点和落脚点。尊重人民群众的主体地位、发挥首创精神。）

第四篇：农村土地三权分置实施方案

农村土地三权分置实施方案

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《实施方案》）。记者注意到，《实施方案》明确提出，深化农村土地制度改革，坚守“三条底线”，防止犯颠覆性错误，实行“三权分置”。

《实施方案》强调，以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。深化农村土地制度改革，要坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰；稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户；放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。

就深化农村土地制度改革，《实施方案》提出三方面要求：一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

二是深化农村土地承包经营制度改革。主要包括：在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见。在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。

三是健全耕地保护和补偿制度。严格实施土地利用总体规划，加强耕地保护，全面开展永久基本农田划定工作，实行特殊保护。完善土地复垦制度，盘活土地存量，建立土地复垦激励约束机制，落实生产建设毁损耕地的复垦责任。加大中低产田改造力度，以增加高产稳产基本农田、改善农业生产条件和生态环境为目标，完善农村土地整治办法。依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充耕地数量到位、质量到位。完善耕地和基本农田保护补偿机制。采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象，杜绝违规占用林地、湿地补充耕地。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。

第五篇：农地三权分置实现机制探析

农地三权分置实现机制探析

众所周知，大概我们父母一代，经过了人民公社时期，农村启动了轰轰烈烈的改革，家庭联产承包责任制开始全国推行。在82年到86年，中央连续出台了5个推动农村改革的一号文件，确立了家庭联产承包责任制的法律地位。

在2014年12月，新一轮农村土地制度改革试点春潮就已涌动。中央全面深化改革领导小组第七次会议让这个春潮更加激荡，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被广泛解读为农村土地改革“三箭齐发”，农地“三权分置”的实施是继家庭联产承包制后农村改革又一重大制度创新，为中国农民增收提供了制度保障。标志着新一轮土改大幕正在开启。

农地“三权分置”思想是指形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。“三权分置”下，所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又有各自功能。

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。根据“关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见”，农村土地三权的内涵和权能是：土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权力，发挥土地集体所有的优势和作用。

土地承包权人对承包土地依法享有占有使用和收益的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权力。承包农户有权占有、使用承包地，按照法律法规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租、入股或其他方式流转承包土地并获得收益，有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。经营主体再流转土地经营权或按照法律法规设定抵押，须经承包农户或委托人书面同意，并向农民集体书面备案。

“三权分置”顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿和继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求，有益于加快新型城镇化和农业现代化步伐。是家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新。

如今，国家提出“三权分置”，意味着原来的承包经营权一分为二了，承包权还是归农民，经营权可以流转给农户或非农户。

农村土地的“三权分置”，受到两个现实因素的推动，一个是城镇化，一个是农业现代化。从历史进程看，城镇化的推力更大一些，许多地方尚未实现农业现代化，农村就已经空心化了。然而，人的流动需要各个方面的社会体系作支撑，当前户籍、教育、医疗等方面的路障正在打开，但基础不够稳固，因此农村土地权益的调整，在很长的一个历史时期内还需要为农民留下退路。稳定现有土地承包关系并保持长久不变，允许农民进城落户不必退承包地，是正确而理性的选择。

从我国农业的长远发展来看，农业现代化将是推动农业发展最重要的力量。“三权分置”土地流转不是最终目的，农业现代化才是。这个过程很难很快完成。引导土地经营权合理流转、推进土地适度规模经营，对于完善“三权分置”办法的很重要，因为现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨，签订的流转合同期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，不敢做长期投入；需要的资金量大，而经营的土地又不能用于抵押融资。仍有必要把当前土地交易制度成本的问题，放到农业现代化的过程中来考虑。方向对了，慢一点问题不至于太大；太过于追求发展的话，恐怕就会有走弯路的风险。

那么农地“三权分置”有什么好处呢？

1.扩大种植规模，促进农业发展。农村土地承包权和经营权分离后，农村土地流转的速度将会加快，土地的生产规模将会扩大，想种地发展农业的农民能够获得更多的土地，进行规模化的农业生产，发展多元的新型农业经营。2.增加农民财产性收入。农村土地承包权和经营权分离后，农民享有土地承包权，而土地经营权流转后，农民能获得一定的流转收益，增加了农民的财产性收入。

3.土地不再成为农民的束缚，农民可以选择进城打工增加收入。三权分置后，农民可以选择不种地，把土地流转给其他人，自己外出打工赚钱。

4.减少土地纠纷。完善土地法律制度。农村土地“三权分置”将对我国农村土地制度相关的法律、法规、政策等制度产生连带作用，并经过相应的制度修改、制度调整、制度设计、制度完善等来满足农村土地制度的变革需求。

但是随着农地流转实践的全面进行，各流转阶段潜藏不同的风险，归结起来主要是“确权不确地”“非农化”“非粮化”以及合同违约、农地过度集中等危害土地安全、生态安全、产业安全与社会安全的风险。

跟据三权分置的思路，“确权”即确定农户的农地承包权，“不确地”则使与之对应的经营权只能在集体收归后予以统一流转落到实处，也就是“确权不确地”将导致个体农户享有的承包经营权中承包权与经营权不能自然分离，意味着“确权不确地”的农地将不能由农户自由决定是否流转，其收益取决于集体流转的收益。农地“确权不确地”实质上是使土地承包经营权的客体虚化不特定，易导致农用地的用途改变，使得非农化风险加大进而危及生态安全和土地安全。又因为“不确地”的“确权”，继而导致面积减少后的耕地仍承载着原面积大小的权利，短期看似没有损害农民权益的风险，但是耕地作为农业生产，特别是粮食生产的主要载体，其总量减少的非农化、非粮化风险不容忽视。

在农地实际流转过程中，由于单纯的农业投资收入较低，导致部分工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，农地用途“非粮化”“非农化”问题比较突出。如果不重视分散的普通农户的需求，而将主要资源、政策、话语都服务于所谓的新型经营主体，就可能在服务新型农业经营主体的过程中进一步削弱当前为普通农户提供的最低限度的生产服务，从而导致普通农户的破产。

许多工商资本开始进入农业领域，直接介入种植养殖环节。应该承认，工商资本带来了技术、资金、管理等先进的生产要素。但在缺乏必要约束和引导的条件下，工商企业直接进入土地、直接参与农业生产环节，容易造成土地“非农化”、“非粮化”，影响农民就业和增收。因此，对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度。在三权分置政策实施的过程中，农地农用，就是要坚守农地农用的底线。工商资本进入农业是必要的，也是鼓励和欢迎的。但工商企业进入农业，应主要在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，绝不能触碰耕地的底线。要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。